4. Ouverture à l'investissement étranger et réformes récentes de libéralisation
Ce chapitre livre une vue d’ensemble des principales restrictions réglementaires à l'investissement dans les économies MENA examinées en s’appuyant sur l’Indice de l’OCDE de restrictivité de la réglementation de l’IDE. Cet indice, qui mesure le degré de restrictivité des règles en matière d’IDE, couvre 22 secteurs d’activité et plus de 70 pays. Malgré d’importantes réformes, les économies MENA restent en moyenne plus restrictives que celles des autres régions, avec pour effet potentiel de limiter les entrées d’IDE et les gains de productivité pour l’ensemble de l’économie. Cela peut avoir des conséquences quant aux objectifs de diversification économique affichés par ces pays et à leur participation aux chaînes de valeur mondiales.
L’attractivité des économies MENA pour les investisseurs étrangers dépend de nombreux facteurs tels que la taille du marché, la situation géographique et, surtout, le soutien apporté par les politiques publiques et les institutions à la création d’un climat d’investissement cohérent et prévisible. Comme l’expliquent d’autres chapitres de ce rapport, le cadre juridique de l'investissement (chapitre 3), la qualité de l'infrastructure (chapitre 9) et les politiques visant à promouvoir l’IDE (chapitre 6) et à favoriser l’établissement de liens entre les investisseurs étrangers et nationaux (chapitre 8) sont autant de domaines d'intervention qui permettraient aux pouvoirs publics de contribuer non seulement à attirer davantage d’IDE, mais également à accroître ses retombées positives pour la société. Autre domaine de politique publique qui a son importance pour les investisseurs étrangers : les règles applicables à leur entrée et à leurs activités dans le pays d'accueil. Tous les États prévoient des restrictions légales ou réglementaires à l’IDE, souvent dans le souci de protéger certains de leurs secteurs d’activité ou de préserver la sécurité nationale. Mais les restrictions à l’IDE ont un coût économique qui peut, par ricochet, entraver la concurrence, induire un manque à gagner pour les recettes publiques, et réduire les retombées potentielles pour la productivité.
Le degré d’ouverture aux investisseurs étrangers diffère fortement suivant les économies MENA étudiées dans le présent rapport (ci-après désignées « économies cibles » ou « économies examinées »). En l’état des restrictions statutaires à l’IDE (à savoir celles qui sont expressément prévues par les lois et règlements) fin 2019, l'Égypte et le Maroc sont aussi libéraux que les pays de l’OCDE, tandis que la Libye et l’Autorité palestinienne imposent un large éventail de restrictions de droit. En moyenne, les huit économies MENA examinées ont tendance à être plus restrictives que les membres de l’OCDE et que de nombreux pays non membres. Néanmoins, conscients du soutien apporté par l’IDE à la création d’emplois, à la diversification économique et à la participation aux chaînes de valeur mondiales, plusieurs d’entre elles ont récemment procédé à d’importantes réformes de libéralisation. Ainsi, en 2016, la Jordanie a supprimé l’exigence de capital minimal pour les investisseurs étrangers et étendu les secteurs ouverts à un contrôle étranger total. En 2019, l’État a encore assoupli certaines restrictions dans quelques secteurs de services. En 2016, la Tunisie a supprimé l’obligation pour les investisseurs étrangers d'obtenir une autorisation pour les prises de participation supérieures à 50 % du capital d'une entreprise. Et en 2020, l’Algérie a mis fin à sa restriction la plus significative, à savoir le plafonnement des participations étrangères à 49 %, tous secteurs confondus.
Il subsiste toutefois des restrictions statutaires susceptibles de limiter les volumes d’IDE ainsi que les gains de productivité induits par la concurrence, des éléments essentiels pour une reprise résiliente suite à la crise de Covid-19. Comme dans la plupart des pays, les restrictions imposées par les économies MENA examinées frappent davantage les secteurs des services que le secteur manufacturier. Ces restrictions sectorielles sont plus sévères et plus répandues que dans les pays comparables, notamment d’Asie du Sud-Est et d’Amérique latine. Plusieurs économies MENA limitent les participations étrangères dans les secteurs des services aux entreprises ainsi que des services financiers, de la distribution et du transport, qui constituent des intrants majeurs pour les autres secteurs. Les restrictions à l'investissement étranger dans ces services d'appui entravent la concurrence et la productivité non seulement dans ces secteurs mais également dans tous ceux qui en dépendent, dont le secteur manufacturier, ce qui a pour effet de limiter les gains de productivité potentiels dans l’ensemble de l’économie.
Même lorsque les restrictions statutaires à l’IDE ont été levées, il peut subsister des restrictions de fait, qui ne sont pas couvertes par ce chapitre. Il peut s’agir d’obstacles informels ou institutionnels à l'investissement (lourdeurs administratives, corruption), de monopoles d’État, ou d’une application incohérente du cadre juridique. Dans certaines économies MENA, ces obstacles de fait profitent de manière disproportionnée à un petit nombre d’entreprises ayant des connections politiques (Diwan, Keefer et Schiffbauer, 2015[1]). Lorsque les restrictions sont utilisées pour favoriser les pratiques de copinage, elles faussent la concurrence tant entre les investisseurs étrangers et nationaux qu’entre les entreprises nationales. Un environnement plus respectueux de la concurrence permettrait une meilleure allocation des ressources au profit des entreprises les plus productives et permettrait à de nouveaux acteurs d’insuffler des idées et d’innover.
Envisager de réévaluer les restrictions statutaires à l’investissement étranger qui subsistent, notamment les restrictions horizontales et celles qui frappent les secteurs des services, à la lumière des objectifs de politique publique qu’elles poursuivent et, le cas échéant, de les rationaliser ou de les supprimer. Ces restrictions devraient également être réexaminées au vu des objectifs de développement national des économies MENA examinées (par exemple, de diversification économique ou de participation aux chaînes de valeur mondiales). Si ces politiques sont considérées comme nécessaires, veiller à ce que leur degré de restrictivité ne soit pas excessif au regard des risques et enjeux identifiés.
Envisager d’améliorer la lisibilité et la transparence du cadre juridique de l'investissement étranger. Les mesures discriminatoires étant rarement détaillées en anglais ou prenant la forme d’une liste longue et fréquemment modifiée des secteurs ouverts, les investisseurs potentiels peuvent éprouver des difficultés à comprendre les règles en vigueur. Les méthodes consistant à établir des listes négatives (comme en Jordanie), dans lesquelles les secteurs concernés par des restrictions sont clairement indiqués, peuvent contribuer à une meilleure lisibilité.
Veiller à la mise en œuvre claire et effective de la réglementation applicable à l’entrée des investisseurs étrangers et à leurs activités. Réduire les mesures discrétionnaires, de fait et de droit, qui frappent l’entrée sur le marché des entreprises étrangères limiterait les pratiques indésirables, comme la corruption et le copinage, et stimulerait le dynamisme du secteur privé.
Un cadre de l’investissement international ouvert et non discriminatoire comporte plusieurs avantages à long terme. L’investissement est essentiel pour soutenir la croissance économique et le développement durable. Il augmente la capacité de production de l’économie et stimule la création d’emplois ainsi que la croissance des revenus. L'investissement international permet en outre d'injecter des capitaux supplémentaires dans l’économie du pays d'accueil et peut aider à améliorer l’affectation des ressources, les capacités de production, et l’accès aux marchés internationaux. Il peut également contribuer à la diffusion dans le pays de compétences techniques et managériales (pour des preuves empiriques de la contribution de l’IDE au développement durable, voir le chapitre 2 sur les tendances et les bénéfices de l’IDE dans la région MENA).
D'une manière générale, les États sont conscients des bienfaits potentiels de l’IDE, et ils sont désormais nombreux à utiliser des mesures de politique publique visant à attirer les investisseurs étrangers en vue de financer le développement. Il n’en reste pas moins que la quasi-totalité prévoit des restrictions légales ou réglementaires à l’entrée et aux activités des investisseurs étrangers, souvent dans le souci de protéger les investisseurs nationaux contre la concurrence étrangère, et ce pour des motifs purement économiques. La crainte d'une atteinte à la souveraineté nationale et la volonté de protéger des intérêts essentiels tenant à la sécurité constituent d’autres motivations fréquentes des restrictions à l’IDE. Enfin, les pays les justifient souvent par la nécessité de préserver le bon fonctionnement de l’économie et d’éviter toute interruption ou perturbation dans la fourniture de biens et de services essentiels pour l’économie (Moran, 2009[2]). Si la sécurité nationale est une préoccupation légitime, elle ne doit pas servir de prétexte à des politiques protectionnistes (voir Encadré 4.1 pour un aperçu des lignes directrices de l’OCDE concernant les restrictions fondées sur la sécurité nationale) (OCDE, 2008[3]) (OCDE, 2020[4]).
Le Comité de l'investissement de l’OCDE fournit un forum pour un dialogue intergouvernemental sur la manière dont les États peuvent concilier la nécessité de préserver et de renforcer l'ouverture de l’environnement d'investissement international avec le devoir de sauvegarder les intérêts de sécurité essentiels de leurs citoyens. Gardienne d’instruments majeurs relatifs à l’investissement international que sont le Code de libération des mouvements de capitaux et la Déclaration sur l'investissement international et les entreprises multinationales, l’Organisation suit les progrès effectués sur le plan de la libéralisation depuis plus de 40 ans.
Ces instruments prônent trois principes fondamentaux : la transparence, la libéralisation et la non-discrimination. Le principe de non-discrimination garantit à tous les investisseurs d’être soumis à un même traitement dans des circonstances similaires, quelle que soit la composition de leur capital. Le traitement national impose à un État de traiter les entreprises détenues ou contrôlées par des entités étrangères d’une façon non moins favorable que les entreprises nationales dans des situations analogues.
Les membres de l’OCDE ainsi que d’autres pays participants ont élaboré des lignes directrices spécifiques pour la seule exception au caractère non-discriminatoire des politiques d'investissement autorisée par ces instruments : la possibilité pour un État de prendre des mesures qu'il « estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité » et « au maintien de l’ordre public ou à la protection de la santé, de la moralité et de la sécurité publiques ». Les mesures des politiques d'investissement destinées à protéger des intérêts essentiels de la sécurité du pays doivent respecter trois principes :
1. Transparence et prévisibilité : les informations sur les restrictions visant l’investissement étranger doivent être complètes et accessibles à tous. Il est certes dans l'intérêt des investisseurs et des gouvernants d'assurer la confidentialité des informations sensibles, mais les objectifs et les pratiques réglementaires doivent être aussi transparents que possible afin d'améliorer la prévisibilité des résultats de l'action publique.
2. Proportionnalité : les restrictions à l'investissement ou les conditions attachées à une transaction ne doivent pas être plus sévères que nécessaire pour protéger la sécurité nationale, et doivent être évitées si d'autres mesures existantes permettent de répondre de manière suffisante et appropriée à des préoccupations de sécurité nationale.
3. Reddition de comptes : pour que les autorités chargées de l'application des politiques d'investissement soient effectivement tenues de rendre des comptes, il convient d’envisager d’instaurer des procédures de supervision parlementaire, un contrôle juridictionnel, des évaluations périodiques d’impact et l’obligation que les décisions de blocage d’un investissement soient prises à un échelon hiérarchique élevé.
Source : (OCDE, 2008[3])
Les restrictions à l’IDE doivent être utilisées avec parcimonie, et uniquement en dernier recours, c’est-à-dire si d'autres mesures non discriminatoires ne suffisent pas à atténuer les risques ou préoccupations identifiés. D’autant que les politiques discriminatoires ne sont pas toujours optimales pour y remédier. Les restrictions à l’investissement étranger ont en effet un coût économique qui peut entraver la concurrence et la productivité, induire un manque à gagner pour les recettes publiques, et limiter les éventuelles retombées positives.
Les restrictions à l’IDE qui font l'objet de ce chapitre sont les mesures discriminatoires expressément prévues par la législation ou la réglementation. Mais les investisseurs étrangers peuvent également se heurter à des restrictions de fait comme des obstacles institutionnels ou informels à l'investissement (lourdeurs administratives, corruption), une application incohérente des règles statutaires, des distorsions créées par la mainmise de l’État sur des secteurs clés, ou l’octroi d’un traitement réglementaire préférentiel à certaines entreprises. Dans la région MENA, de nombreux secteurs sont dominés par des entreprises publiques (civiles ou militaires) qui bénéficient souvent d’un traitement réglementaire préférentiel ce qui peut, en cas d'abus, avoir un effet d’éviction sur l'activité du secteur privé (Banque mondiale, 2018[5]) (OCDE, 2019[6]).
La loyauté de la concurrence est également compromise lorsque des entreprises privées bénéficient d'un traitement de faveur, officiel ou officieux, qui fait obstacle à l’entrée d’entreprises étrangères ou nationales.1 Ainsi, des éléments montrent que jusqu'en 2011, en Égypte, certaines entreprises ayant des connexions politiques étaient protégées contre la concurrence par des barrières non tarifaires à l’importation, comme l’obligation de détenir une licence exclusive (Diwan, Keefer et Schiffbauer, 2015[1]). Dans plusieurs économies de la région MENA, les entreprises proches du pouvoir sont également favorisées par un accès préférentiel à la propriété foncière ou aux marchés publics, un traitement fiscal généreux, ou une application différente de procédures concernant l’exercice de l'activité (Banque mondiale, 2015[7]) (Atiyas, Diwan et Malik, 2019[8]). Ces restrictions, qui ne sont pas couvertes par ce chapitre, et notamment l’application effective des restrictions statutaires, influent fortement sur le climat d'investissement (Kalinova, Palerm et Thomsen, 2010[9]).
Les principales restrictions statutaires à l’IDE et leur coût économique
Dans la plupart des pays, la principale forme de restriction à l’IDE consiste à limiter les prises de participation étrangères au capital des entreprises, généralement dans des secteurs spécifiques. C’est le cas des économies de la région MENA examinées, à l’exception de l’Algérie, de la Libye et de l’Autorité palestinienne (plus de détails ci-dessous) qui prévoient des restrictions plus importantes et couvrant la majorité voire la totalité des secteurs. Au-delà des préoccupations touchant à la sécurité nationale, la limitation de la participation étrangère au capital des entreprises est généralement justifiée par la volonté de préserver les investisseurs nationaux de la concurrence étrangère, ou de les inciter à progresser grâce à l’établissement de liens entre les investisseurs étrangers et le pays d’accueil. De fait, les avantages que présente l’IDE pour les pays d'accueil sont en partie liés à leurs retombées pour les entreprises nationales, et notamment au transfert de connaissances. Les États espèrent favoriser ces retombées en limitant la participation étrangère au capital des entreprises ou en imposant des formes de co-entreprises afin de renforcer les interactions entre les entreprises nationales et étrangères (se reporter au chapitre 8 pour d'autres politiques visant à promouvoir ces liens).
Pourtant, la limitation des prises de participation étrangères ne permet pas nécessairement d'atteindre le but escompté. Le contrôle de leurs opérations étrangères est l'un des principaux déterminants de l’investissement étranger par les entreprises multinationales. En limitant la capacité des investisseurs à exercer ce contrôle, les restrictions à la participation étrangère peuvent influer sur la décision même d'investir. Elles sont également susceptibles de limiter les gains économiques et financiers potentiels d’un projet. En outre, les investisseurs étrangers peuvent rechigner à s’associer à des investisseurs locaux dans le cadre de co-entreprises, notamment s’ils ont des difficultés à trouver localement des partenaires qui possèdent les capacités et les compétences recherchées. Sans compter que certains investisseurs ne souhaiteront pas partager leurs nouvelles technologies et leurs techniques de production avec ces partenaires locaux, ce qui aura pour effet de limiter les retombées (Moran, Graham et Blomström, 2005[10]).
Les procédures de filtrage et d’agrément constituent un autre moyen couramment employé pour réguler l’entrée et les opérations des investisseurs étrangers, bien que le recours à ces mécanismes ait fortement baissé au cours des trente dernières années (Mistura et Thomsen, 2017[11]). Le filtrage discriminatoire peut par exemple consister à soumettre l’approbation des investisseurs étrangers à des conditions qui vont au-delà des règles de délivrance d’autorisations ou de permis applicables aux investisseurs nationaux. Certains pays, comme la Tunisie avant ses réformes de 2016, procèdent à un filtrage horizontal des projets d’IDE, dans tous les secteurs ; d'autres limitent le filtrage à des secteurs stratégiques ou aux projets d’envergure (au-delà d'un seuil d’investissement défini). Pour justifier cette sélection préalable, les États tirent argument de ce qu’elle permettrait d’écarter les projets potentiellement néfastes pour les consommateurs ou l’environnement, et de ne retenir que les projets qui contribuent le plus à l’économie locale sur les plans de l’emploi, de la recherche et du développement, des technologies ou des techniques managériales. Le filtrage se distingue des mécanismes d'autorisation ou de délivrance de licences par sa nature discriminatoire pour les entreprises étrangères désireuses d’investir. Les procédures de filtrage basées sur des critères économiques figurent donc dans la liste des exceptions au traitement national dans les accords internationaux et la Déclaration de l’OCDE et les Décisions sur l'investissement international et les entreprises multinationales, et dans la liste des réserves au titre du Code de libération des mouvements de capitaux de l’OCDE. À des fins de transparence, les mécanismes de filtrage qui reposent exclusivement sur des considérations tenant à la sécurité nationale sont également recensés en vertu de la Déclaration (Encadré 4.1).
Les obligations imposées à des fins de filtrage peuvent décourager les investisseurs étrangers dès lors qu'elles constituent des obstacles imprévisibles et coûteux à l’entrée. Les critères d’approbation des investisseurs, comme l'intérêt national, sont souvent vagues voire non définis. Parfois arbitraires, incohérentes et dénuées de transparence, les conditions imposées peuvent créer des restrictions discrétionnaires et parfois relativement sévères, comme des limitations des prises de participation étrangères, ou des obligations de transfert de technologies ou de cessions d’actifs. Les mécanismes d'agrément génèrent en outre des coûts administratifs pour les États comme pour les investisseurs.
D’autres obstacles à l’IDE, comme les restrictions à l’emploi de personnel étranger à des postes clés, à l'accès des étrangers à la propriété foncière ou au rapatriement des bénéficies et de capitaux, affectent en outre la rentabilité ou la structure de l’activité. Par conséquent, même lorsque ces restrictions sont justifiées par les États par des considérations de politique publique, elles alourdissent les coûts de transaction pour les entreprises sous contrôle étranger par rapport à d'autres pays et peuvent avoir une incidence négative sur les décisions d'investissement des entreprises (Mistura et Roulet, 2019[12]). D’autres instruments d'action peuvent être mieux adaptés pour atteindre certains objectifs.
En ayant pour conséquence potentielle de dissuader les investisseurs étrangers, les restrictions à l’IDE entravent la concurrence et, partant, réduisent les gains de productivité du secteur concerné, voire de l’économie tout entière. Dans la région MENA, la faible concurrence dans le secteur privé, dominé par quelques grandes entreprises, est l'un des premiers freins au dynamisme de la croissance de l’emploi et des entreprises.2 Les restrictions à l’IDE peuvent limiter l’entrée d’entreprises nationales comme étrangères et asseoir davantage la position dominante de quelques entreprises. Ainsi, dans la Tunisie d’avant 2011, les entreprises ayant des liens avec le gouvernement étaient plus actives dans les secteurs dont l’accès était restreint par le Code de l'investissement de 1993 pour les investisseurs étrangers. En outre, ces entreprises enregistraient de meilleures performances que leurs pairs en matière de parts de marché et de bénéfices, et ce principalement en raison de conditions d’entrée qui faisaient obstacle à toute concurrence (Rijkers, Freund et Nucifora, 2017[13]).
Au-delà des types de restrictions en vigueur, le manque de lisibilité et de transparence des lois et réglementations applicables à l’IDE peut également affecter l’entrée des investisseurs (voir le chapitre 3 pour plus de précisions sur l'importance d’un cadre de l’investissement cohérent). Dans la région MENA, le détail des mesures discriminatoires est souvent présenté dans des listes longues et fréquemment modifiées des secteurs non concernés par des restrictions, ce qui ne facilite pas la compréhension des règles en vigueur pour les investisseurs, notamment les petites entreprises dont les moyens sont limités. Dans un souci de transparence et de prévisibilité, il serait plus opportun d’établir une liste « négative », c’est-à-dire que tous les projets d'investissement étranger seraient autorisés sans aucune condition discriminatoire, hormis dans quelques secteurs ou segments d'activité expressément mentionnés dans la liste en question. Parmi les économies MENA considérées, seule la Jordanie a fait le choix d’une liste négative, tandis que la Tunisie et l’Algérie sont en passe d'adopter cette méthode. Néanmoins, si le pays opte pour ce type de liste, il importe qu’elle soit accessible à tous, suffisamment précise quant aux secteurs concernés, et facile à comprendre. En outre, un temps de latence important entre la publication de la législation autorisant une liste négative et celle des détails de cette liste, comme ce fut le cas en Tunisie, peut créer de la confusion, freiner les investisseurs, et ajouter un obstacle à la restriction proprement dite.
Malgré le coût économique de ces mesures, la quasi-totalité des États imposent des restrictions aux investisseurs étrangers. L’Indice de restrictivité de la réglementation de l’IDE établi par l’OCDE permet de comparer les restrictions statutaires à l’IDE réparties en quatre grandes catégories, dans plus de 70 pays (Encadré 4.2). Dans la région MENA, l'Égypte, la Jordanie, le Maroc et la Tunisie ont adhéré à la Déclaration sur l’investissement international et les entreprises multinationales de l’OCDE. À ce titre, ces pays se sont engagés à appliquer le traitement national, c’est-à-dire à ce que les entreprises opérant sur leur territoire et détenues ou contrôlées par des ressortissants étrangers ne connaissent pas un traitement moins favorable que les entreprises nationales, sous réserve d'une liste d’exceptions. Le score de ces pays au regard de l’indice reflète la liste des exceptions au traitement national qu'ils ont communiquée en vertu de l'Instrument relatif au Traitement national de l'OCDE, qui fait l’objet d’une mise à jour annuelle.3 Les scores de l’Algérie, du Liban, de la Libye et de l’Autorité palestinienne sont quant à eux basés sur les réponses fournies par les autorités compétentes dans le cadre d'un questionnaire, et sur un examen exhaustif par le secrétariat de l’OCDE de la législation en vigueur dans chacune de ces économies.
La restrictivité en matière d’IDE varie fortement selon les pays et les régions (Graphique 4.1). Les pays de l’OCDE figurent parmi les moins restrictifs, tandis que les grands pays, les pays riches en ressources et les pays de la région Asie-Pacifique ont tendance à être les plus restrictifs. Les huit économies MENA examinées sont en moyenne plus restrictives que la plupart des pays couverts par l’indice, avec des disparités considérables entre elles. Le Maroc et l'Égypte prévoient des restrictions à l'investissement étranger qui se rapprochent du niveau de restrictivité affiché par les pays de l’OCDE. En revanche, l’Algérie, la Libye et l’Autorité palestinienne présentent les plus hauts niveaux de restrictivité parmi toutes les économies couvertes par l’indice. Les restrictions imposées par la Jordanie se situent dans le rang supérieur de l’indice, tandis que le degré de restrictivité de la Tunisie et du Liban est proche de la moyenne des pays non membres de l’OCDE couverts par l’indice.
Les scores élevés des économies les plus restrictifs de la région MENA résultent principalement de l’application de restrictions horizontales, dans divers secteurs, à la totalité ou la quasi-totalité des investisseurs étrangers. L'une des mesures les plus strictes est l'interdiction faite par l’Autorité palestinienne de prises de participation étrangères majoritaires dans tous les secteurs, à quelques exceptions près (comme les secteurs manufacturier, bancaire, de l’hôtellerie et de la restauration). Jusqu’à une date récente, l’Algérie plafonnait les participations étrangères à moins de 50 % du capital d’une entreprise dans tous les secteurs, mais cette restriction a été levée en 2020. La Libye interdit les investissements étrangers dans des secteurs relativement nombreux. Elle limite également l’entrée des investisseurs étrangers en leur imposant d’exercer leurs activités par le biais de co-entreprises dans lesquelles la participation étrangère doit rester minoritaire, ou d'utiliser des véhicules d'investissement de création détenus à 100 %, et sous réserve de l’approbation de l’État et d’exigences minimales discriminatoires en matière de capitaux propres. À l’exception de la Libye, aucune des économies MENA examinées ne régule l’entrée d’investisseurs étrangers par des mécanismes de filtrage dans l’ensemble des secteurs ; en revanche, quelques économies soumettent leur entrée dans certains secteurs à un agrément et/ou à des critères discriminatoires.
L'Indice de restrictivité de la réglementation de l'IDE est un indicateur de l’OCDE qui mesure le caractère restrictif des règles d'un certain nombre de pays en matière d'IDE. Cet indice, qui est actuellement disponible pour plus de 70 pays, dont les membres de l’OCDE et du G20, permet de comparer les politiques en matière d’IDE et d'identifier les domaines de réforme potentiels. Il est souvent utilisé seul pour mesurer la restrictivité des politiques d’IDE lors de l’examen des candidats à l’adhésion à l’OCDE ainsi que dans le cadre des Examens de l’OCDE des politiques d’investissement, notamment aux fins de l’évaluation des nouveaux adhérents à la Déclaration sur l’investissement international et les entreprises multinationales.
En ne s'intéressant pas à la mise en œuvre effective des restrictions formelles ni à d’autres aspects du cadre réglementaire de l’investissement, comme la prévalence d’entreprises sous contrôle de l’État ou les restrictions institutionnelles et officieuses susceptibles d’affecter le climat d’IDE, cet indicateur ne rend pas compte de manière exhaustive du climat d'investissement d'un pays donné. Néanmoins, la réglementation de l’IDE constitue un élément déterminant de l’attractivité d’un pays pour les investisseurs étrangers ; associé à d’autres indicateurs mesurant les différents aspects du climat d’IDE, l’indice peut donc contribuer à expliquer les différences d’attractivité des pays en matière d’IDE.
L’indice IDE couvre 22 secteurs dont l’agriculture, l’industrie minière, l’électricité, le secteur manufacturier et les principaux services (transport, construction, distribution, communications, immobilier, services financiers et services aux entreprises). Pour chaque secteur, le score est établi en fonction des éléments suivants :
mécanismes de filtrage ou d’agrément appliqués aux entrées d’investissement direct étranger ;
restrictions à l’emploi de personnel étranger à des postes clés (par ex., directeur général, expert technique) ;
restrictions à l’exploitation (par ex., restrictions concernant l’accès à la propriété foncière, l’établissement de filiales ou de succursales, ou le rapatriement des bénéfices).
Les restrictions sont évaluées sur une échelle de 0 (ouvert) à 1 (fermé). L’indice de restrictivité global du pays est obtenu en calculant la moyenne des 22 scores sectoriels. Le critère d’évaluation principal des mesures est leur nature discriminatoire, à savoir le fait qu’elles s’appliquent exclusivement aux investisseurs étrangers. Les entreprises publiques et les monopoles d’État, dans la mesure où ils ne sont pas discriminatoires pour les étrangers, ne sont pas pris en compte. Pour les pays de l’OCDE et hors OCDE qui ont adhéré à la Déclaration sur l’investissement international et les entreprises multinationales de l’OCDE, l’indice ne tient compte que des restrictions statutaires à l’IDE figurant dans leur liste d’exceptions au traitement national et des mesures signalées pour des raisons de transparence au titre des instruments de l’OCDE, sans considération de leur application effective.
Pour les pays non membres de l’OCDE, les informations sont collectées dans le cadre d’examens des politiques d'investissement ou, si le pays ne fait pas l'objet d'une procédure d’examen, au moyen d'un questionnaire. Les informations réglementaires sont actualisées tous les ans, suite au contrôle des mesures relatives à l'investissement effectué dans le cadre d’une Table ronde de l'OCDE sur la liberté d’investissement pour les pays participants, et sur la base d’un contrôle ad hoc pour les autres pays.
Source : (Kalinova, Palerm et Thomsen, 2010[9])
Note : l’Indice de restrictivité de la réglementation de l’IDE établi par l’OCDE s’attache uniquement aux mesures statutaires qui sont discriminatoires pour les investisseurs étrangers. L’application effective des réglementations, les restrictions tenant à la sécurité nationale, les monopoles d’État, les traitements préférentiels octroyés aux investisseurs tournés vers l’exportation et les régimes de zones économiques spéciales ne sont pas pris en considération. Les données rendent compte des restrictions réglementaires au mois de décembre 2019 pour les huit pays de la région MENA et 2018 pour tous les autres pays.
Source : Indice de l’OCDE de restrictivité de la réglementation de l’IDE (base de données), www.oecd.org/investment/fdiindex.htm.
Les économies MENA examinées appliquent également d’autres types de restrictions horizontales, comme limiter l’accès des étrangers à la propriété foncière (à l'image du Liban et de la Jordanie qui soumettent à autorisation l’achat par des étrangers de biens fonciers pour un usage commercial) ou accorder la préférence aux entreprises nationales pour l’accès aux marchés publics (c’est le cas de l’Algérie, de la Jordanie et de l’Autorité palestinienne). L’Algérie pose en outre des conditions au rapatriement des bénéfices par les investisseurs étrangers en ne garantissant le libre transfert des capitaux qu’aux investissements supérieurs à un seuil déterminé.
Au-delà de ces restrictions horizontales, la forme la plus courante de discrimination à l’égard des investisseurs étrangers dans les économies MENA examinées est l'application de limites spécifiques aux secteurs (Graphique 4.2) C’est également la restriction la plus répandue dans la plupart des pays couverts par l’indice. En outre, comme la majorité des économies, ceux examinées imposent davantage de restrictions dans les secteurs des services que dans le secteur manufacturier, qui est le plus souvent ouvert aux investisseurs étrangers (sauf lorsque des restrictions horizontales s’appliquent). Toutefois, les restrictions sectorielles y sont plus sévères et plus répandues que dans d’autres pays comparables, y compris d’Asie du Sud-Est et d’Amérique latine. Or, les restrictions concernant l’accès des investisseurs étrangers à certains secteurs peuvent limiter les gains de productivité potentiels dans l’ensemble de l’économie.
Note : voir la note sous le graphique 4.1.
Source : Indice de l’OCDE de restrictivité de la réglementation de l’IDE (base de données), www.oecd.org/investment/fdiindex.htm.
En entravant la concurrence dans le secteur des services, les restrictions alourdissent le coût des intrants de services, notamment financiers ou de logistique, pour les autres secteurs économiques. Des études empiriques ont mis en évidence une corrélation négative entre les niveaux de productivité du secteur manufacturier et les obstacles à la concurrence ou à la participation étrangère dans les secteurs des services (OCDE, 2015[14]) (OCDE, 2018[15]). Réformer l’accès au marché renforce la concurrence dans le secteur des services et accroît par conséquent la productivité. Les activités en aval bénéficient alors d’intrants de services de meilleure qualité, ou moins onéreux, ce qui se révèle essentiel pour faire progresser le secteur manufacturier dans la chaîne de valeur (voir le chapitre 8 sur l’encouragement de l’établissement de liens entre les PME et les entreprises étrangères dans les chaînes de valeur mondiales). Parmi les économies MENA examinées, les restrictions sont courantes dans les secteurs des services aux entreprises ainsi que des services financiers, de la distribution et des transports, qui constituent des intrants clés pour les autres secteurs. Au sein de l’OCDE ainsi que dans de nombreux pays d’Amérique latine, ces secteurs sont le plus souvent ouverts aux investisseurs étrangers, sous réserve de restrictions limitées dans les transports. Les restrictions à l’investissement étranger dans ces services sont plus importantes dans la région MENA que dans d'autres marchés émergents comme les pays de l’ASEAN, et plus particulièrement dans les services aux entreprises et de distribution, même si l'on constate d’importantes disparités dans les restrictions appliquées par les membres de l’ASEAN (OCDE, à paraître[16]).
Les restrictions sectorielles qui frappent les participations étrangères dans les économies MENA examinées sont les suivantes.
Services aux entreprises et financiers : le Liban et la Tunisie limitent les prises de participation étrangères dans les services juridiques. La Tunisie et la Jordanie prévoient des restrictions dans l’ingénierie, la Jordanie limitant en outre le contrôle étranger des entreprises de conseil scientifique et technique. Les prises de participation étrangères dans les services d'architecture, de comptabilité et d'audit sont limitées au Maroc. L’Algérie, le Liban, la Jordanie et la Tunisie restreignent la participation étrangère dans certains services financiers.
Distribution : le commerce de gros et de détail n’est ouvert qu’aux entreprises nationales en Égypte, en Libye et dans l’Autorité palestinienne. La Jordanie et le Liban plafonnent les prises de participation étrangères dans les services de distribution à moins de 50 %. En Tunisie, les participations étrangères majoritaires dans les entreprises de distribution sont soumises à une autorisation préalable de l’État.
Transport : l’Algérie, l'Égypte, la Jordanie, le Liban, le Maroc et la Tunisie ont instauré des limites à la participation étrangère dans les entreprises de transport aérien et maritime. La Jordanie plafonne à moins de 50 % la participation étrangère dans les transports ferroviaire et routier, tandis que le Liban limite la participation étrangère dans le transport de fret par voie terrestre. La Libye interdit tout investissement étranger dans le transport routier et les services de transport auxiliaires dans les ports.
Agriculture : l’Algérie et l’Autorité palestinienne interdisent toute possession étrangère de terres agricoles (mais l'Autorité palestinienne autorise les baux à long terme). L’Algérie interdit également tout investissement étranger dans la production, l’utilisation, le transport, l’importation et l’exportation de certains produits agricoles. Le Maroc autorise la location de terres agricoles par les investisseurs étrangers mais en interdit la propriété directe ; toutefois, un projet de loi envisage de revenir sur cette restriction.
Immobilier : les investissements immobiliers étrangers sont interdits dans de nombreux cas de figure en Jordanie, en Libye et dans l’Autorité palestinienne.
Construction : les participations étrangères dans le secteur de la construction doivent être inférieures à 50 % en Égypte et en Jordanie. En Tunisie, les prises de participation majoritaires sont soumises à l’autorisation préalable de l’État.
Pêche : les investissements étrangers dans le secteur de la pêche sont interdits au Maroc et limités à une participation minoritaire au Liban.
Certaines des économies MENA examinées prévoient également des restrictions à l’emploi de personnel à des postes clés ainsi qu’à l’exploitation. Ainsi, le Liban exige que la majorité des voix aux conseils d’administration des sociétés par actions soit détenue par des nationaux, sachant que cette forme de société est obligatoire dans plusieurs secteurs des services comme les assurances, la banque et la finance. Les services aux entreprises, notamment les services d’audit, de comptabilité et d’assurances, sont visés par des exigences touchant au personnel et soumis à des accords de réciprocité dans plusieurs économies MENA, notamment l’Algérie, la Tunisie et l’Autorité palestinienne.
Si les restrictions à l’IDE restent prédominantes dans les économies MENA examinées, certains gouvernements ont mené des réformes d’envergure au cours des dernières années afin d’assouplir les mesures discriminatoires frappant l’investissement étranger. L’Algérie a récemment entrepris de supprimer sa restriction la plus lourde, à savoir le plafonnement à 49 % des prises de participation étrangères au capital d'une entreprise, tous secteurs confondus. La loi de finances 2020 stipule désormais que les restrictions aux prises de participation étrangères ne s’appliquent que dans les secteurs qui revêtent un intérêt stratégique national ainsi que dans les services de distribution. Parmi les secteurs stratégiques cités par la loi figurent les minerais, l’énergie, l’industrie militaire, les aéroports, le ferroviaire, les ports et les produits pharmaceutiques (Gouvernement d’Algérie, 2020[17]).
La Jordanie a également allégé certaines de ses restrictions horizontales à l’IDE en supprimant notamment, en 2016, l’exigence de capital minimal pour les investisseurs étrangers (Règlement n° 77). La restriction plaçait les investisseurs étrangers dans une situation moins favorable que leurs concurrents jordaniens dans les secteurs à faible intensité de capital, notamment ceux fondés sur la connaissance, et a probablement nui à la compétitivité de la Jordanie par rapport à d'autres pays dont les exigences en matière de capitaux étaient le plus souvent inexistantes, sinon bien moindres. Auparavant, ces exigences étaient beaucoup plus sévères que les exigences non discriminatoires (visant tant les investisseurs nationaux que les investisseurs étrangers) en matière de capitaux prévues dans les pays de l’OCDE et les grands pays émergents comme la Chine, l’Indonésie, l’Inde et la Russie (OCDE, 2018[18]). La réforme de 2016 a également élargi les secteurs ouverts à un contrôle total par des non-Jordaniens. En 2019, la Jordanie a encore assoupli les restrictions visant les investisseurs étrangers dans certaines activités de services, notamment dans les secteurs de la construction, de la distribution, des transports et des médias (Règlement n° 80 de 2019).
La Tunisie a également levé une restriction significative à l’IDE dans sa Loi d’investissement de 2016. Auparavant, l’investissement étranger était soumis à autorisation préalable dès lors que la participation étrangère était supérieure à 50 % du capital de la société ; seules les activités entièrement tournées vers l'exportation étaient exemptées de cette obligation (OCDE, 2012[19]). En supprimant cette exigence, la loi de 2016 garantit le traitement national aux investisseurs étrangers à quelques exceptions près ; ainsi, dans certains secteurs, il subsiste des conditions aux participations étrangères ou l'obligation d’obtenir une carte de commerçant étranger (Gouvernement de Tunisie, 2018[20]). D'autres réformes ont récemment été entreprises dans la région, par exemple au Liban, qui a récemment adopté un amendement modifiant le Code du commerce et assouplissant la restriction concernant la présence de membres étrangers au conseil d'administration des sociétés par action libanaises (Loi n° 126 du 26/03/2019).
Ces réformes signent des avancées importantes vers un cadre d’investissement plus ouvert et plus prévisible pour les entreprises étrangères (voir le chapitre 3 consacré aux réformes du cadre juridique pour d'autres exemples de réformes législatives en matière d’investissement dans la région MENA). Les mesures de libéralisation ont modifié les positions de la Jordanie et de la Tunisie dans L’indice, et sont désormais plus proches de la moyenne non-OCDE. La position de l’Algérie devrait également évoluer dans celui de 2020 comme le suggère la simulation ci-dessous (Graphique 4.3). Il n’en reste pas moins que, dans ces trois pays, les obstacles à l’IDE continuent d’être plus importants que dans la moyenne des pays membres et non membres de l’OCDE. De même, l’Algérie et la Jordanie comptent toujours parmi les pays MENA examinés les plus restrictifs. Or, même dans les économies MENA qui font preuve d’une plus grande ouverture vis-à-vis de l'investissement étranger, les effets des restrictions encore en vigueur sur l'investissement en provenance de l’étranger et sur le développement économique sont mesurables.
Note : les résultats ci-dessus reflètent principalement les modifications réglementaires intervenues dans les pays suivants : (1) Algérie : Loi de finances n° 20-07 de 2020 ; (2) Jordanie : Règlement n° 77 de 2016 relatif aux investisseurs non-jordaniens, et sa modification par le Règlement n° 80 de 2019 ; (3) Liban : Loi n° 126 de 2019 portant modification de certaines dispositions du Code de commerce libanais (n° 304 de 1942) ; (4) Tunisie : Loi sur l'investissement n° 2016-71 de 2016 et Décret gouvernemental n° 2018-407 de 2018 relatif à la publication de la liste exclusive des activités économiques soumises à autorisation et de la liste des autorisations administratives requises pour la réalisation de projets, les dispositions y afférentes et leur simplification.
Source : Indice de l’OCDE de restrictivité de la réglementation de l’IDE (base de données), www.oecd.org/investment/fdiindex.htm.
Le cas de l'Égypte semble confirmer que les investisseurs étrangers répondent favorablement aux réformes réglementaires uniformisant les règles du jeu pour tous les investisseurs. Les réformes de libéralisation du début des années 2000 coïncident en effet avec une hausse significative des entrées d’IDE même si, dans la même période, les flux mondiaux d’IDE ont également augmenté (Graphique 4.4).
Même partielles, les restrictions à l’IDE sont susceptibles de freiner l'investissement. Des travaux de recherche menés récemment par l’OCDE indiquent que les réformes de libéralisation peuvent produire des effets quantifiables et significatifs sur l’IDE (Mistura et Roulet, 2019[12]). Une baisse de 10 % du niveau de restrictivité en matière d’IDE tel que mesuré par l’indice pourrait accroître de 2,1 % en moyenne les stocks bilatéraux d’IDE entrant, toutes choses égales par ailleurs. Si cet effet moyen venait à se vérifier dans l’ensemble des pays et de manière uniforme, les économies plus restrictives pourraient espérer une hausse de 7 à 95 % des stocks d’IDE, moyennant un assouplissement des restrictions qui les porterait au niveau moyen de l'OCDE. Le stock d’IDE de l'Égypte pourrait par exemple connaître une hausse allant jusqu’à 37 % (OCDE, 2020[21]). En pratique, l’ampleur des effets des réformes de libéralisation de l’IDE serait appelée à varier suivant les pays, mais cette estimation donne une indication de la mesure dans laquelle les restrictions freinent l’investissement. Parmi elles, la limitation des participations étrangères est celle qui semble avoir la plus grande incidence sur l’IDE, suivie par les procédures de filtrage (Mistura et Roulet, 2019[12]). La persistance de ces deux formes de restrictions dans les économies MENA examinées suggère l’existence d’une marge importante de progression de l’IDE si les gouvernements poursuivent leurs réformes de libéralisation.
Références
[8] Atiyas, I., I. Diwan et A. Malik (2019), « Introduction », dans Crony Capitalism in the Middle East, Oxford University Press, https://doi.org/10.1093/oso/9780198799870.003.0001.
[5] Banque mondiale (2018), Privilege-Resistant Policies in the Middle East and North Africa: Measurement and Operational Implications, Banque mondiale, Washington D.C., https://doi.org/10.1596/978-1-4648-1207-1.
[7] Banque mondiale (2015), Jobs or Privileges: Unleashing the Employment Potential of the Middle East and North Africa, Banque mondiale, Washington D.C.
[1] Diwan, I., P. Keefer et M. Schiffbauer (2015), « Pyramid Capitalism: Cronyism, Regulation, and Firm Productivity in Egypt », Center for International Development Working Paper, n° 291, Harvard University, Cambridge.
[17] Gouvernement d’Algérie (2020), « Loi n° 20-07 du Chaoual 1441 correspondant au 4 juin 2020 portant loi de finances complémentaire pour 2020 », Journal officiel de la République algérienne 33, https://www.douane.gov.dz/IMG/pdf/loi_no20-07_du_04_juin_2020_portant_loi_de_finances_complementaire_pour_2020.pdf (consulté le 14 août 2020).
[20] Gouvernement de Tunisie (2018), Décret gouvernemental n° 2018-417 du 11 mai 2018 relatif à la publication de la liste exclusive des activités économiques soumises à autorisation et de la liste des autorisations administratives requises pour la réalisation de projets, http://www.legislation.tn/fr/detailtexte/D%C3%A9cret%20Gouvernemental-num-2018-417-du-11-05-2018-jort-2018-038__20180380041732 (consulté le 27 mai 2020).
[9] Kalinova, B., A. Palerm et S. Thomsen (2010), « OECD’s FDI Restrictiveness Index : 2010 Update », Documents de travail de l’OCDE sur l’investissement international, n° 2010/3, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/5km91p02zj7g-en.
[22] Malik, A. et B. Awadallah (2013), « The Economics of the Arab Spring », World Development, vol. 45, pp. 296-313, https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2012.12.015.
[12] Mistura, F. et C. Roulet (2019), « The determinants of Foreign Direct Investment: Do statutory restrictions matter? », Documents de travail de l’OCDE sur l’investissement international, n° 2019/01, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/641507ce-en.
[11] Mistura, F. et S. Thomsen (2017), Is investment protectionism on the rise? Evidence from the OECD FDI Regulatory Restrictiveness Index, OCDE, https://www.oecd.org/investment/globalforum/2017-GFII-Background-Note-Is-investment-protectionism-on-the-rise.pdf (consulté le 28 mai 2020).
[2] Moran, T. (2009), Foreign acquisitions and national security: what are genuine threats? What are implausible worries?, http://www.oecd.org/investment/globalforum/44231367.pdf.
[10] Moran, T., E. Graham et M. Blomström (2005), « Conclusions and Implications for FDI Policy in Developing Countries, New Methods of Research, and a Future Research Agenda », dans Moran, G. et Magnus Blomström (dir. pub.), Does Foreign Direct Investment Promote Development?, Institute for International Economics, Washington, D.C.
[4] OCDE (2020), Acquisition- and ownership-related policies to safeguard essential security interests: current and emerging trends, observed designs, and policy practice in 62 economies, OCDE, Paris, http://www.oecd.org/investment/OECD-Acquisition-ownership-policies-security-May2020.pdf (consulté le 28 mai 2020).
[21] OCDE (2020), OECD Investment Policy Reviews: Egypt 2020, Examens de l’OCDE des politiques de l’investissement, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9f9c589a-en.
[6] OCDE (2019), Gouvernance d’entreprise dans la région MENA : Cadre d’action pour la compétitivité et la croissance, Éditions OCDE, https://doi.org/10.1787/20776535.
[18] OCDE (2018), Enhancing the legal framework for sustainable investment: Lessons from Jordan, Jordan Competitiveness and Investment Project, OCDE, https://www.oecd.org/mena/competitiveness/Enhancing-the-Legal-Framework-for-Sustainable-Investment-Lessons-from-Jordan.pdf (consulté le 26 mai 2020).
[15] OCDE (2018), OECD Investment Policy Reviews: Southeast Asia, https://www.oecd.org/investment/oecd-investment-policy-review-southeast-asia.htm.
[14] OCDE (2015), The Future of Productivity, http://www.oecd.org/economy/growth/OECD-2015-The-future-of-productivity-book.pdf.
[19] OCDE (2012), Examens de l’OCDE des politiques de l’investissement : Tunisie 2012, Examens de l’OCDE des politiques de l’investissement, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264179431-fr.
[3] OCDE (2008), « Freedom of investment, national security and ’strategic’ industries », Progress report published following the 7th Roundtable on Freedom of Investment, National Security and ’Strategic’ Industries, OCDE, Paris, http://www.oecd.org/investment/investment-policy/40473798.pdf (consulté le 28 mai 2020).
[16] OCDE (à paraître), OECD Investment Policy Review of Indonesia 2020, Éditions OCDE.
[13] Rijkers, B., C. Freund et A. Nucifora (2017), « All in the family: State capture in Tunisia », 2017, vol. 124, pp. 41-59.
Notes
← 1. Les liens avec l’État peuvent se traduire par la présence de membres actuels ou anciens du gouvernement dans le conseil d’administration de l’entreprise, ou par l’existence de liens plus informels (par exemple de relations familiales ou personnelles). Pour plus de précisions sur les entreprises ayant des connections politiques et leurs impact sur la croissance économique, voir (Banque mondiale, 2015[7]), (Atiyas, Diwan et Malik, 2019[8]) (compilation d’analyses sur la région, Égypte, Maroc, Liban, Tunisie et Jordanie) ; (Diwan, Keefer et Schiffbauer, 2015[1]) (Égypte); (Rijkers, Freund et Nucifora, 2017[13]) (Tunisie).
← 2. Voir, notamment : (OCDE, 2020[21]), (Banque mondiale, 2018[5]), (Banque mondiale, 2015[7]), (Malik et Awadallah, 2013[22])
← 3. Le traitement national impose aux pays adhérents de notifier leurs exceptions au traitement national et définit des procédures de mise en œuvre de ces exceptions au sein de l’OCDE.