2. Metodología y Estructura del Plan Estratégico: Identificando Prioridades de Política Pública Claras y Sólidas en Nuevo León
En este capítulo se presenta un análisis en profundidad de la metodología utilizada para desarrollar la principal herramienta de planeación de largo plazo de Nuevo León, el Plan Estratégico 2015-2030 “Nuevo León Mañana”, así como su estructura consiguiente. Las conclusiones de la OCDE señalan que el trabajo conjunto del Gobierno y la sociedad civil para diseñar la estrategia ha dado como resultado la percepción generalizada de que se trata de una iniciativa importante para el estado. Sin embargo, la metodología adolecía de algunas deficiencias técnicas y no dejaba espacio suficiente para priorizar los objetivos de política de largo plazo. En consecuencia, la estructura del documento no es congruente, lo cual dificulta su uso como herramienta de planeación.
El Plan Estratégico refleja un compromiso de alto nivel con las políticas de largo plazo en Nuevo León
El principal instrumento de planeación del Consejo Nuevo León es el Plan Estratégico del estado de Nuevo León 2015-2030 “Nuevo León Mañana” (PE). La percepción generalizada es que el Plan Estratégico es una iniciativa importante, sobre todo porque es el primer instrumento integrado de planeación de largo plazo diseñado por el Gobierno y la sociedad civil en conjunto y en el contexto de un gobierno subnacional mexicano. El Plan Estratégico también aporta valor, pues ofrece la posibilidad de planear más allá del ciclo electoral, lo cual ofrece la oportunidad de otorgar mayor estabilidad a la formulación de políticas.
El Plan Estratégico se publicó en 2016, después de la celebración de eventos, reuniones, consultas públicas con ciudadanos y expertos de las comisiones del Consejo durante casi un año (Consejo Nuevo León, 2019[1]). Las partes interesadas trabajaron con el Gobierno estatal en la definición de indicadores clave para monitorear el Plan Estratégico y armonizar las visiones de cada comisión. El artículo 3 de la Ley de Planeación Estratégica establece que, además de contribuir al desarrollo sostenible del estado, el Plan Estratégico se propone consolidar la democracia y fomentar la integridad, la rendición de cuentas, la eficiencia y la productividad del Gobierno.
La elaboración del Plan Estratégico dio inicio con un diagnóstico integral de las condiciones económicas, ambientales y sociales del estado de Nuevo León. La información fue recabada por una empresa consultora mediante ejercicios de evaluación comparativa, entrevistas con expertos y fuentes diversas, como las secretarías del gobierno estatal y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). El ejercicio de diagnóstico se diseñó para ser consensuado, con un elemento de participación ciudadana lograda al organizar consultas a expertos y público en general.
Con este análisis las comisiones identificaron múltiples “áreas de oportunidad” para el estado de Nuevo León, las cuales se priorizaron después de acuerdo con su grado de viabilidad e impacto. El Plan Estratégico está organizado en 11 áreas temáticas (cada una vinculada con una subcomisión o comisión del Consejo) con 47 áreas de oportunidad, divididas en 101 líneas estratégicas y acompañadas de 45 proyectos (véase la Gráfica 2.1). Además, cuenta con ocho ejes transversales.
Nota: Esta gráfica representa los principales apartados del Plan Estratégico y su estructura jerárquica de manera general. Sin embargo, cabe señalar que algunas subcomisiones han optado por utilizar una estructura ligeramente diferente, como se explica más adelante en este capítulo.
Fuente: Autores.
El establecimiento de una estrategia puede definirse como un proceso dinámico, complejo, reiterativo e interactivo, mediante el cual un gobierno identifica problemas; define y prioriza sus objetivos; planea actividades que ayuden a lograr esos objetivos, y conforma un marco de medición para validar los avances (OECD, 2018[2]). El proceso de establecimiento de la estrategia puede dividirse en dos etapas principales: la de planeación y la de implementación, monitoreo y evaluación.
En consonancia con la metodología que opera en la mayoría de los países de la OCDE (véase el ciclo de establecimiento de la estrategia en la Gráfica 2.2), la etapa de planeación del Plan Estratégico 2030 de Nuevo León comenzó con la realización de un diagnóstico de la situación actual en cinco áreas temáticas elegidas (etapa de análisis del problema): Desarrollo Humano y Social, Desarrollo Sustentable, Desarrollo Económico, Seguridad y Justicia, y Gobierno Eficaz y Transparencia. Posteriormente, Nuevo León pasó por una etapa de priorización y definió varios apartados de objetivos (áreas de oportunidad, líneas estratégicas y acciones).
Nota: El enfoque de ciclo es solo una forma de presentar el complejo proceso de desarrollo e implementación de la estrategia; sin embargo, las etapas del proceso no necesariamente son consecutivas. Por ejemplo, la planeación de acciones podría realizarse al mismo tiempo que el establecimiento de objetivos.
Fuente: OCDE (2018).
La etapa de análisis del problema no se basó en las lecciones aprendidas de reformas anteriores
El análisis de problemas, que es el análisis de la situación actual (logros, retos y oportunidades) basado en lecciones aprendidas de reformas y planes de desarrollo anteriores, representa un paso esencial para la planeación estratégica (OECD, 2018[2]). Enseña por qué las políticas anteriores tuvieron éxito o no, así como la base empírica para la priorización y la fijación de objetivos (pasos 2 y 3 del proceso de establecimiento de la estrategia).
En Nuevo León, una empresa consultora recabó los datos para el diagnóstico en cada área temática mediante ejercicios de evaluación comparativa, entrevistas a expertos y diversas fuentes como las diferentes secretarías de Gobierno del estado y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) (Consejo Nuevo León, 2016[3]). El ejercicio de diagnóstico se diseñó para ser consensuado, con un elemento de participación ciudadana lograda al organizar consultas a expertos y público en general (Consejo Nuevo León, 2016[3]). Por tanto, el diagnóstico ha sido específico para el contexto, compartido por las principales partes interesadas y basado en fuentes nacionales e internacionales sólidas, lo cual sienta una base de pruebas confiables para el resto del proceso de planeación estratégica.
Sin embargo, el diagnóstico establecido para cada comisión o subcomisión (sección “Diagnóstico de la situación actual”) no incluyó de manera sistemática una evaluación exhaustiva de las iniciativas de reforma anteriores en Nuevo León. Para que la planeación estratégica sea en verdad eficaz, debe aprovechar las enseñanzas de reformas anteriores y evaluar por qué los planes o reformas anteriores han tenido éxito (o han fracasado).
El proceso de priorización omitió factores como la secuenciación y el equilibrio entre áreas de oportunidad
Los diagnósticos mencionados ayudaron a las comisiones a identificar un buen número de áreas de oportunidad para el estado de Nuevo León. Como se muestra en la Gráfica 2.3, después dichas áreas se priorizaron de acuerdo con su grado de viabilidad e impacto. Al final, se conservaron 47 áreas de oportunidad.
Fuente: Adaptado de Consejo Nuevo León (2016[3]) Plan Estratégico para el Estado de Nuevo León 2015-2030, http://www.nl.gob.mx/publicaciones/plan-estrategico-para-el-estado-de-nuevo-leon-2015-2030
Este tipo de priorización es fundamental para garantizar que el plan diseñado sea realista y pueda ponerse en práctica (OECD, 2018[2]). En Nuevo León, la percepción general de las partes interesadas es que el Plan Estratégico refleja con precisión las prioridades generales del estado desde el punto de vista de la sociedad civil, lo cual sugiere que el ejercicio de priorización encabezado por las comisiones y la empresa consultora logró identificar los problemas de largo plazo más importantes para el estado.
No obstante, la metodología no tomó en cuenta cómo se vinculan entre sí las diferentes áreas de oportunidad ni, en concreto, cómo algunas de estas pueden de hecho contribuir al logro de otras. Asimismo, la metodología no ofrece un análisis de posibles equilibrios entre áreas de oportunidad.
Por ejemplo, la comisión “Gobierno Eficaz y Transparencia” dejó de lado áreas de oportunidad como “Acceso a la información” o “Gobierno abierto y transparente” y favoreció objetivos mucho más generales como “Rendición de cuentas en las instituciones públicas”. No obstante, según las experiencias de la OCDE, tanto el acceso a la información como un gobierno abierto y transparente, al igual que la integridad, pueden ser elementos esenciales para lograr la rendición de cuentas en las instituciones públicas (OECD, 2017[4]).
Asimismo, el eje “Gobierno Eficaz y Transparencia” incluye primordialmente áreas de oportunidad relacionadas con el combate a la corrupción y el control. Incluir más áreas de oportunidad en materia de buena gobernanza, modernización del estado y eficiencia del gasto público puede ser una forma de apoyar la implementación del Plan Estratégico. Otros estados de México han optado por seleccionar áreas de oportunidad o líneas estratégicas vinculadas con estos temas (véase el Recuadro 2.1).
El Plan Estatal de Desarrollo 2013-2033 de Jalisco estipula que la transparencia, la rendición de cuentas y la modernización del Gobierno son algunos de los principales objetivos del Estado. Por consiguiente, este Plan se dirige a fortalecer la gestión pública, con especial énfasis en temas como el combate a la corrupción, el gobierno abierto, la asignación eficiente de recursos, el conjunto de competencias del servicio público, la comunicación y la planeación. Algunas de las áreas de oportunidad son: fortalecer el acceso público a la información, integrar a organizaciones de la sociedad civil y la academia en la formulación de políticas públicas, reforzar la función de las instituciones de monitoreo y evaluación, entre otras.
Del mismo modo, el Plan Estatal de Desarrollo Guanajuato 2040 tiene una línea estratégica para la gobernanza pública, cuyo propósito es mejorar la eficiencia y la eficacia del sector público, el gobierno abierto y la planeación. Los principales retos del estado para los próximos años son los siguientes: reforzar el sistema de monitoreo y evaluación en consonancia con los municipios, incrementar la participación ciudadana, garantizar la eficiencia del presupuesto público y aumentar la transparencia y rendición de cuentas del Gobierno.
Fuente: Adaptado de Gobierno de Jalisco (2013[5]), Plan Estatal de Desarrollo Jalisco 2013-2033, https://sepaf.jalisco.gob.mx/sites/sepaf.jalisco.gob.mx/files/ped-2013-2033_0.pdf. Gobierno de Guanajuato (2018[6]), Plan Estatal de Desarrollo Guanajuato 2040, https://www.guanajuato.gob.mx/pdf/Gto2040_WEB.pdf
El establecimiento de objetivos no se basó en un modelo lógico claro y es difícil medir o comprender algunos objetivos
El establecimiento de objetivos es el proceso mediante el cual los responsables de formular políticas públicas definen el nivel de ambición del cambio comparado con el estado actual de las cosas, en relación con los problemas seleccionados para resolverse (OECD, 2018[2]). En el caso del Plan Estratégico, la etapa de establecimiento de objetivos fue clave para desglosar la visión en aspiraciones, áreas de oportunidad, líneas estratégicas e iniciativas, así como proyectos (véase también la Gráfica 2.1 para una representación esquemática de los apartados del Plan Estratégico).
El establecimiento de objetivos para el Plan Estratégico no se basó de manera sistemática en un modelo lógico claro (o teoría del cambio, véase el Recuadro 2.2) o incluso en una metodología compartida entre las comisiones que garantice la congruencia entre el nivel de objetivo (objetivo de resultados u objetivo de producto, por ejemplo) definido para las áreas de oportunidad a lo largo del Plan Estratégico. Carece de un marco explícito o congruente que defina cómo un apartado inicial, por ejemplo, una línea estratégica, puede influir en un apartado posterior, por ejemplo, un área de oportunidad en las todas las comisiones. En consecuencia, el Plan Estratégico no demuestra cómo el Gobierno estatal debería y puede movilizar sus recursos para alcanzar los resultados de política previstos, lo cual complica la aceptación del mismo.
Como se aprecia en la Gráfica 2.4, un marco más consistente implicaría algunos vínculos congruentes sobre cómo orientar los insumos y los procesos a los productos y a lograr los resultados, a lo largo de la cadena de valor de política. También se requieren datos confiables para sustentar el establecimiento de objetivos, metas y, al final, indicadores de desempeño.
Fuente: Adaptado de (Schumann, 2016[7]).
Esta falta de un marco congruente y de datos confiables afecta la adaptabilidad del Plan Estratégico a las cambiantes circunstancias políticas, económicas y sociales. De hecho, comprender con claridad las condiciones para el cambio permitiría a los responsables de la toma de decisiones realizar las debidas correcciones si el enfoque seleccionado no funciona o si surgen los riesgos anticipados (véase el Recuadro 2.2).
La teoría del cambio es un método útil para rastrear la forma en que una intervención (entendida como plan, programa, proyecto, entre otros términos) o un conjunto de intervenciones generarán cambios específicos, a partir de un análisis causal basado en la evidencia disponible. Desarrollar un método de teoría del cambio ayuda a identificar soluciones eficaces a los factores que entorpecen el avance de la intervención y orientar al responsable de tomar decisiones sobre qué enfoque adoptar, tras analizar los recursos disponibles y el contexto actual y futuro donde la intervención tiene lugar. Además, ayuda a identificar los supuestos y los riesgos subyacentes que será esencial comprender y reexaminar durante todo el proceso para garantizar que el enfoque contribuya al cambio deseado.
El uso de la teoría del cambio puede ser fundamental en un escenario en el que las interacciones múltiples entre muchos factores plantean retos complejos. Es lo que sucede, por ejemplo, cuando los gobiernos emprenden una reforma estructural del Ejecutivo con el fin de mejorar la eficacia en la prestación de servicios públicos. Si bien el diseño de la reforma es adecuado, entran en juego elementos como las prioridades políticas, las restricciones presupuestarias y la cultura institucional, y la reforma podría no arrojar los resultados esperados. Una teoría del cambio puede ayudar a un gobierno a pensar de manera sistemática en las múltiples causas raíz y subyacentes de los retos, y cómo se influyen entre sí, al determinar qué debe atenderse como una prioridad.
Por otra parte, una teoría del cambio proporciona un marco para el aprendizaje tanto dentro de los ciclos de la intervención como entre ellos. Al estructurar las causas de los retos, proponer una estrategia para alcanzar los resultados esperados sustentada en supuestos concretos y poner a prueba a estos supuestos comparados con evidencias disponibles, la teoría del cambio promueve una lógica sólida para lograr el cambio. Eso le permite al responsable de tomar decisiones hacer correcciones si el enfoque seleccionado no funciona o si en verdad surgen los riesgos anticipados.
Por último, la teoría del cambio fomenta el acuerdo entre las partes interesadas al adoptar un enfoque participativo en el proceso de planeación donde sus perspectivas contribuyen explícitamente al impacto de largo plazo.
Fuente: Adaptado de United Nations Development Group – UNDG (2017[8]), Theory of Change: UNDAF Companion Guidance. https://undg.org/wp-content/uploads/2017/06/UNDG-UNDAF-Companion-Pieces-7-Theory-of-Change.pdf
Es preciso formular los objetivos en un lenguaje sencillo, evitar el uso de abreviaturas, la jerga profesional y las oraciones largas y complejas (OECD, 2018[2]), de modo que las partes interesadas y el público los entiendan perfectamente. Con el fin de garantizar que los objetivos tracen un camino realista y claro hacia la reforma de las políticas públicas, es posible comprobar la idoneidad de los objetivos con el llamado modelo SMART, explicado en detalle en el Recuadro 2.3.
En el caso del Plan Estratégico, las áreas de oportunidad no se ajustan a este marco de manera congruente. Áreas de oportunidad como “Promover la prevención en delitos de alta frecuencia” no parecen concretas en cuanto a los impactos deliberados para la sociedad, ya que el concepto “Promover” no está necesariamente vinculado con mejores resultados. Otro ejemplo son las áreas de oportunidad de la Comisión de Gobierno Eficaz y Transparencia. Con su formato actual, áreas de oportunidad como “Trámites, servicios y operaciones vulnerables” o “Canales de detección” no son medibles ni están orientadas a la acción. Además, el área de oportunidad prioritaria de Desarrollo Humano, "Prevenir la violencia familiar y de comunidad", debería ser más específica y contener objetivos mensurables.
Específicos: un objetivo debe ser concreto (describir el resultado por alcanzar) y focalizado (contribuir a la solución del problema).
Medibles: un objetivo debe expresarse de manera numérica y cuantitativa en relación con un punto de referencia específico, y deberá facilitar el monitoreo de los avances en la implementación.
Orientados a la acción/Alcanzable/Factible: un objetivo debe motivar a actuar e indicar qué hay que mejorar, aumentar, fortalecer, etc., pero también debe ser alcanzable.
Realistas: un objetivo debe ser realista en términos de tiempo y recursos disponibles.
De tiempo o plazo determinado: el logro del objetivo debe especificarse en términos de un cierto plazo de tiempo.
En muchos casos, para que un objetivo sea medible y de tiempo determinado, es necesario contar con indicadores vinculados con sus niveles de referencia y metas. Sin embargo, es importante tomar en cuenta este modelo para poder establecer objetivos sencillos, claros y fáciles de comprender.
Fuente: Adaptado de OECD (2018[2]), “Toolkit for the preparation, implementation, monitoring, reporting and evaluation of public administration reform and sector strategies: Guidance for SIGMA partners”, SIGMA Papers, no. 57, OECD Publishing, París.
Esta sección examina más de cerca la estructura interna del Plan Estratégico al observar los principales elementos que constituyen los apartados (es decir, visión, aspiraciones, áreas de oportunidad prioritarias, líneas e iniciativas estratégicas, proyectos estratégicos) de la estrategia. Durante la primera misión de investigación, la gran mayoría de las partes interesadas entrevistadas dijeron que el Plan Estratégico era demasiado complejo.
El plan se ha dividido en demasiados apartados
La evidencia basada en la práctica indica que el Plan Estratégico tiene demasiados apartados. El Plan Estratégico tiene cinco apartados principales que desglosan la visión y las aspiraciones (que representan intenciones más que objetivos) en áreas de oportunidad prioritarias, líneas estratégicas, iniciativas estratégicas y proyectos estratégicos (véase la Gráfica 3.3). Las buenas prácticas internacionales recomiendan que cada apartado de un plan de desarrollo corresponda a un estrato de la cadena de valor de la política (véase la Gráfica 2.5) (Máttar and Cuervo, 2017[9]). También señala que la planeación estratégica de largo plazo debe centrarse en los impactos y los objetivos de resultados de largo plazo (Schumann, 2016[7]) a lo largo de la cadena de valor de las políticas. En la Gráfica 2.5 se presenta una representación esquemática de dicha cadena.
Fuente: Autores.
En el caso de Nuevo León, lo anterior implicaría que las áreas de oportunidad prioritarias están destinadas a ser objetivos de nivel de resultados o de impacto de largo plazo, en tanto que las líneas, las iniciativas y los proyectos estratégicos deben ser objetivos de nivel de producto, proceso e insumos, respectivamente. Sin embargo, el Plan Estratégico de Nuevo León no se basa en un marco lógico claro, como se analiza en la sección 3.1. Por tanto, es difícil identificar todas las áreas de oportunidad para los objetivos a nivel de resultados, o las líneas estratégicas para los objetivos a nivel de productos.
Menos apartados y, por tanto, mayor claridad, permitirían que el público entendiera y utilizara más fácilmente el Plan Estratégico. Esto también permite contar con mayor adaptabilidad en la planeación del desarrollo, ya que los insumos y productos pueden cambiar según las circunstancias de tipo fiscal, económico, político y social, en tanto que los impactos de las políticas públicas se mantienen más estables en el largo plazo. En ese sentido, sería provechoso que el Plan Estratégico se reorientara hacia los niveles de impacto o resultados de largo plazo, como se acostumbra en la planeación estratégica de largo plazo. Por consiguiente, el Plan Estratégico solo debería mantener uno de sus apartados, en concreto las áreas de oportunidad prioritarias, las cuales corresponderían a los objetivos de nivel de resultados de largo plazo. Los objetivos a nivel de productos, procesos e insumos deberán reservarse para el Plan Estatal de Desarrollo y, hasta que se logre armonizar ambos planes, para el plan de acción (véase la sección 4.3 sobre este último).
Las áreas de oportunidad no se han priorizado lo suficiente
El actual Plan Estratégico para el Estado de Nuevo León contiene áreas de oportunidad y proyectos prioritarios que trascienden las capacidades financieras del estado, lo que reduce su credibilidad y su eficacia como herramienta para la implementación de políticas. Según las buenas prácticas internacionales, debería haber únicamente un número limitado de objetivos con el fin de concentrar y movilizar recursos para obtenerlos. Por el contrario, tener demasiados objetivos dispersará los escasos recursos y provocará una ejecución incongruente de políticas y reformas (OECD, 2018[2]).
Sin embargo, el Plan Estratégico se organiza en 11 áreas temáticas (cada una relacionada con una subcomisión o comisión del Consejo) con 47 áreas de oportunidad, divididas en 101 líneas estratégicas y acompañadas de 45 proyectos. Tiene también ocho ejes transversales. Al analizar las brechas se encontró que al menos cinco áreas de oportunidad del Plan Estratégico permanecen completamente desvinculadas de los objetivos del Plan Estatal de Desarrollo (véase el Anexo 2.B), lo que indica que no se incluyeron en el presupuesto de la administración estatal. Esta gran cantidad de objetivos puede reducir el impacto político del Plan Estratégico.
Según destacaron varios actores clave durante la primera misión de investigación de la OCDE, una mayor priorización será decisiva para que el Plan Estratégico sea más realista a la luz de los limitados márgenes de maniobra fiscal y presupuestario del estado (Consejo Nuevo León, 2017[10]). Asignar prioridades es indispensable para garantizar que la estrategia sea realista y pueda ponerse en práctica con los recursos actuales del estado. Por consiguiente, será importante que el Plan sea examinado a fondo por la Comisión de Finanzas Públicas para asegurarse de contar con vías confiables para su implementación en el futuro, de modo que los recursos puedan identificarse con claridad.
Es posible aumentar la congruencia entre áreas temáticas
Al analizar más de cerca el Plan Estratégico se observan importantes desigualdades en el número de áreas de oportunidad prioritarias atribuidas a cada comisión. Por ejemplo, la Comisión de Desarrollo Humano monitorea el 53% (28 de 47) de las áreas de oportunidad prioritarias (para las subcomisiones de Educación, Desarrollo Social, Salud, Arte y Cultura, Deportes, Ciudadanía y Participación Ciudadana), en tanto que la comisión de Seguridad y Justicia es responsable del 9% (cinco áreas de oportunidad prioritarias).
Puesto que cada comisión es responsable del monitoreo y evaluación de las áreas de oportunidad que corresponden a su área temática, el hecho de que haya desigualdades importantes en el número y el tipo de áreas de oportunidad prioritarias vigiladas por cada comisión ha dificultado su labor. En particular, la Comisión de Desarrollo Humano monitorea, por medio de sus subcomisiones, a un gran número de áreas de oportunidad prioritarias, lo que podría poner trabas a una mayor coordinación interna y homogeneidad en el trabajo de las comisiones.
El número de apartados varía entre las distintas áreas temáticas; algunas comisiones, como la Comisión de Desarrollo Económico, optaron por renunciar a las líneas estratégicas y conservar solo las áreas de oportunidad prioritarias y las iniciativas estratégicas. Por otra parte, quizá los criterios de priorización de las áreas de oportunidad no estén claros para todas las comisiones o subcomisiones. En efecto, algunas comisiones desarrollaron líneas e iniciativas estratégicas para áreas de oportunidad que no eran prioritarias según la matriz de viabilidad/impacto. Tal es el caso de la subcomisión de Salud con las áreas de oportunidad “Acceso y atención inmediata en caso de infarto de miocardio” y “Detección temprana y atención inmediata de diabetes, hipertensión y depresión”. El mismo escenario también se encuentra en la subcomisión de Deporte y la Comisión de Desarrollo Económico. Esto crea confusión respecto del número exacto de áreas de oportunidad prioritarias de cada comisión y del Plan Estratégico en general, cuando supuestamente las áreas de oportunidad prioritarias son las piedras angulares del Plan Estratégico.
Tomando en cuenta la importancia de comunicar los objetivos y las prioridades para asegurar el apoyo político a la reforma, la falta de estandarización entre áreas temáticas podría disminuir la legibilidad dentro y fuera de la administración. La falta de claridad respecto de las áreas de oportunidad prioritarias también afectaría la aceptación del Plan Estratégico.
Si bien México es un país federal, las decisiones de política y presupuestarias aún están muy centralizadas. En su mayoría se diseñan a nivel nacional y se aplican a nivel estatal o local (OECD, 2017[11]). Por tanto, es preciso que la planeación estratégica a nivel estatal involucre enfoques horizontales (intergubernamentales, intersecretariales e interinstitucionales) y también verticales (dentro del Gobierno, dentro de una secretaría o una cuestión de política sectorial) para facilitar que los niveles político y administrativo identifiquen objetivos prioritarios y asignen recursos y facultades de toma de decisiones en consecuencia (OECD, 2012[12]).
Los instrumentos formales para la cooperación entre el Gobierno Federal y los gobiernos estatales incluyen el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 (PND), cuyo propósito es priorizar y promover la homologación de políticas en todos los órdenes de gobierno. Cada Plan Estatal de Desarrollo debe diseñarse de acuerdo con las pautas establecidas en el PND. Asimismo, el PND incluye aportes de los diferentes departamentos y organismos federales, así como de los gobiernos estatales y la sociedad civil (OECD, 2017[11]).
Como lo exige la legislación mexicana, la actual administración de Nuevo León elaboró un Plan Estatal de Desarrollo (PED) al entrar en funciones. Para ello, el estado creó la Ley de Planeación Estratégica de 2016, que constituye el marco legal para la planeación en el estado. De conformidad con el artículo 16 de la Ley de Planeación Estratégica, el PED identifica las prioridades de mediano plazo para el desarrollo del estado, proporciona orientación sobre la gestión basada en resultados y la elaboración de presupuestos basados en resultados, y define sus proyectos estratégicos y programas prioritarios, en consonancia con el Plan Estratégico.
Otros instrumentos de planeación incluyen lineamientos y exhortaciones a emprender acciones como los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, adoptados en 2015. Aunque la Agenda 2030 no es vinculante, se espera que los países tomen medidas que impliquen a los órdenes regionales y locales de gobierno, la sociedad civil y el sector empresarial. Tomando en cuenta este compromiso, el Gobierno de México ajustó los cinco ejes estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 a los ODS. Dada la necesidad de que los estados también realicen esta armonización, tanto el Plan Estratégico como el Plan Estatal de Desarrollo de Nuevo León deberán contribuir al logro de la Agenda 2030.
Un primer vistazo a la estructura del Plan Estratégico de Nuevo León muestra que se propone abordar las mismas grandes áreas de política que los ODS, el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y el Plan Estatal de Desarrollo 2016-2021 (véase la Gráfica 4.1), lo cual sugiere que la intención del Consejo era garantizar la armonización, o al menos la congruencia, entre estos instrumentos.
Si bien hay una amplia congruencia a un nivel superior, la falta de articulación desde una perspectiva metodológica y práctica, en particular con el Plan Estatal de Desarrollo y el presupuesto, es el reto a vencer.
Nota: El Consejo Nuevo León estableció una comisión de finanzas después de 2016, la cual no aparece en esta gráfica.
Fuente: Adaptado de Estado de Nuevo León (2018[13]), Guía Metodológica para la formulación del Plan Estatal de Desarrollo 2016-2021.
Hay algunas inconsistencias en la armonización del marco metodológico del Plan Estratégico con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)
El Consejo Nuevo León recibió el mandato de supervisar la puesta en marcha de los ODS (Nuevo León Council, 2017[14]). El hecho de que el cronograma del Plan Estratégico (2015-2030) armonice con el de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible pone de manifiesto el compromiso del Consejo y del estado de Nuevo León de adoptar esta agenda internacional de inclusión social, reducción de la pobreza, igualdad de género, sostenibilidad ambiental y sociedades justas y pacíficas. De hecho, 14 de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible se reflejan en esencia en una o varias áreas de oportunidad del Plan Estratégico (véase en el Cuadro 2.1 un ejemplo de esta armonización y en el Anexo A un análisis más detallado de la armonización entre los ODS y el Plan Estratégico).
Sin embargo, la OCDE ha detectado que no existe un marco metodológico claro para vincular el Plan Estratégico con los ODS (OECD, 2018[2]). Por ejemplo, algunos ODS se reflejan en una única área de oportunidad, mientras que otros lo hacen en varias o en ninguna. Esta falta de vinculación sistemática, tanto en términos de fondo (ya que tres ODS no se reflejan en el Plan Estratégico) como de lenguaje (las áreas de oportunidad no usan las mismas palabras clave que los ODS), dificultará dar monitoreo a los avances de los ODS en Nuevo León y a la manera en que el Plan Estratégico contribuye al proceso. Además, la falta de un marco metodológico claro se refleja de alguna manera en los mecanismos institucionales, ya que aún no se ha determinado la forma exacta en que cada comisión supervisará la implementación de los ODS pertinentes para su área de trabajo.
No se cuenta con un marco metodológico claro para articular los elementos del Plan Estratégico con los elementos del Plan Estatal de Desarrollo (PED)
La planeación estratégica en el estado de Nuevo León se basa en una jerarquía anidada entre los órdenes de gobierno, ya que la Ley de Planeación del 5 de enero de 1983 estipula que los planes del Estado se armonicen con el Plan Nacional de Desarrollo (2013-2018), mientras que la ley de planeación estatal ordena que el Plan Estratégico (2015-2030) y el Plan Estatal de Desarrollo (2016-2021) se homologuen1.
A pesar de estas disposiciones legales, no existe un marco metodológico claro para articular los elementos del Plan Estratégico con los del Plan Estatal de Desarrollo (PED), como se aprecia en el Cuadro 2.2. Si bien muchas de las áreas de oportunidad del Plan Estratégico tienen que ver con los objetivos o líneas de acción del Plan Estatal de Desarrollo, su armonización no es sistemática. En primer lugar, los vínculos entre los dos planes no siguen un patrón congruente (por ejemplo, que el contenido y el lenguaje de las áreas de oportunidad prioritarias [PE] y los objetivos [PED] sean congruentes). En cambio, un análisis detallado de ambos planes muestra que las áreas de oportunidad en ocasiones se vinculan con objetivos, estrategias o líneas de acción indistintamente. A la inversa, cinco áreas de oportunidad2 no guardan relación con el Plan Estatal de Desarrollo.
Además, el cronograma asignado a las áreas de oportunidad y los objetivos puede incluso considerarse contradictorio en algunos casos. Por ejemplo, como se observa en el Cuadro 2.3, el objetivo 6 del tema de Desarrollo Humano y Social del PED requiere que el estado de Nuevo León alcance la cobertura total en educación para 2021 (“Alcanzar la cobertura total en materia de educación”), mientras que un área de oportunidad prioritaria del Plan Estratégico solo se orienta a aumentar la cobertura en la educación básica y preescolar para 2030 (“Incrementar la cobertura en educación inicial y preescolar”).
Para aumentar la congruencia entre el Plan Estratégico de largo plazo y el Plan Estatal de Desarrollo de mediano plazo, Nuevo León podría considerar armonizar los dos planes en un solo punto o apartado. Por ejemplo, como se aprecia en el Cuadro 2.3, los objetivos del PED podrían armonizarse de manera explícita con las áreas de oportunidad prioritarias del PE o incluso armonizarse por completo cuando sea pertinente.
Esta práctica se observa con claridad en otros estados mexicanos. Como se analiza en el Recuadro 2.4, en Guanajuato, por ejemplo, la planeación estratégica involucra mecanismos de coordinación tanto horizontal como vertical para armonizar los cronogramas y objetivos de todos los instrumentos de planeación, desde el nivel nacional (con el Plan Nacional de Desarrollo y el Objetivo de Desarrollo Sostenible), hasta el nivel estatal (con el Plan Estatal de Desarrollo y el Programa de Gobierno del Estado). Para posibilitar esta armonización, Nuevo León podría considerar la adopción de lineamientos metodológicos para elaborar el próximo Plan Estatal de Desarrollo 2022-2027, los cuales requieren una teoría del cambio clara para armonizar los objetivos e indicadores del PED, con los del Plan Estratégico. Sin embargo, como se explica con mayor detalle en la siguiente sección, hasta la renovación del Plan Estatal de Desarrollo, Nuevo León podría considerar apoyarse en planes de acción para establecer este vínculo.
En Guanajuato, el Programa Estatal de Gobierno (“PG 2018-2024”) es una importante herramienta estratégica que orienta las acciones del Poder Ejecutivo. El documento tiene también como objetivo armonizar la estrategia de desarrollo del estado con otros instrumentos de planeación nacionales e internacionales, como el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
Por ejemplo, los 17 ODS corresponden a uno o varios objetivos del PG 2018-2024. Con miras a facilitar la coordinación con el Gobierno Federal, la estructura del PG 2018-2024 coincide también con el Plan Nacional de Desarrollo de México. Por último, los objetivos del Programa están armonizados con los del Plan Estatal de Desarrollo “Guanajuato 2040”, que es otro instrumento de planeación fundamental dirigido a promover el desarrollo de largo plazo del estado. Los dos instrumentos de planeación tienen áreas estratégicas y objetivos similares. Por ejemplo, uno de los objetivos de largo plazo del PG es abatir la pobreza, mientras que el programa gubernamental tiene tres objetivos intermedios relacionados: combatir a la pobreza con el mejoramiento de la situación familiar, aumentar la seguridad alimentaria y reforzar los vínculos sociales.
Por tanto, la planeación estratégica en Guanajuato implica mecanismos de coordinación horizontal y vertical al homologar los cronogramas y los objetivos de los diferentes instrumentos de planeación. Tal congruencia ayudaría al Ejecutivo estatal a garantizar que las iniciativas de gasto y puesta en marcha se centren en objetivos de política bien definidos y de mayor impacto.
Fuente: Adaptado de Estado de Guanajuato (2019[15]), (2019[15]), https://guanajuato.gob.mx/PDGv23.pdf
El Plan Estratégico y el Plan Estatal de Desarrollo pueden articularse con un plan de acción
Si bien el desglose de las áreas de oportunidad del Plan Estratégico en líneas e iniciativas estratégicas indica que el Consejo ha identificado acciones para implantar sus metas de largo plazo, ni las líneas estratégicas ni las iniciativas están directamente vinculadas con el uso de insumos (recursos humanos, financieros o materiales) con una responsabilidad clara por su ejecución. Por otra parte, no se dispone de una metodología clara para diseñar proyectos estratégicos o programas prioritarios, o para evaluar sus avances. Por ello, el Plan Estratégico no contiene un plan de acción claro referente a su implementación que sea congruente con la planeación estratégica de largo plazo.
Las buenas prácticas internacionales recomiendan que al desarrollar una estrategia se prepare un plan de acción, con el fin de aclarar e identificar los insumos y procesos que se emplearán al ponerla en marcha (OECD, 2018[2]). De hecho, el propio Plan Estratégico (capítulo 5, “Implementación y monitoreo”) señala que, para implementarse, el Plan Estratégico deberá relacionarse con un plan de acción detallado que aclare cuáles serán los entregables, los plazos, los recursos y las líneas de responsabilidad; un plan de acción es un medio para lograr el cambio.
El desarrollo de dicho plan de acción, que es esencial para valorar la viabilidad de un plan, podría ser responsabilidad de la administración pública estatal, como suele suceder en los países de la OCDE. Por consiguiente, el plan de acción sería una lista de actividades y medidas, vinculadas con el uso de insumos (recursos humanos, financieros o materiales) que se movilizarán para elaborar ciertos productos (OECD, 2018[2]). Eso implica que el plan de acción no tiene que proponer nuevas acciones, sino explicar cómo y cuándo la actividad y los recursos gubernamentales lograrán los objetivos de producto del Plan Estatal de Desarrollo, y en qué forma contribuirán en última instancia al logro del Plan Estratégico.
Tomando en cuenta lo anterior, el plan de acción serviría para detallar las vías de implementación en el caso de los objetivos superpuestos o áreas de oportunidades prioritarias del PED y el PE. Eso facilitaría el monitoreo de estas vías por parte de la administración pública estatal y su evaluación por parte del Consejo. Por tanto, sería útil que el Consejo considere evaluar la implementación del plan de acción, con el fin de recabar evidencia de cómo el Gobierno trabaja para movilizar recursos en pos de los objetivos del Plan Estratégico.
Además, dado que un plan de acción puede actualizarse con facilidad, aumentaría la adaptabilidad del Plan Estratégico a la evolución política y económica. Consecuentemente, esto atendería otra preocupación planteada por varias partes interesadas, en concreto, que la implementación de los objetivos de largo plazo del Plan Estratégico resultó afectada por circunstancias políticas de corto plazo (restricciones presupuestarias, cambios en la agenda de política pública).
En otras palabras, elaborar un plan de acción, y al mismo tiempo armonizar el Plan Estratégico y el Plan Estatal de Desarrollo, permitiría a Nuevo León garantizar que sus acciones y prioridades en los diferentes análisis y horizontes de tiempo sean armoniosas (véase el Cuadro 2.4). En particular, el plan de acción permitiría que la toma de decisiones de corto plazo en Nuevo León (por ejemplo, acciones ejecutivas) refleje las prioridades de sus instrumentos de planeación de largo y mediano plazos.
La articulación del Plan Estratégico y el Plan Estatal de Desarrollo con un plan de acción sustentaría un marco congruente de todo el Gobierno para gestionar la planeación estratégica y las prioridades de desarrollo de Nuevo León. A este respecto, las experiencias de los países de la OCDE resultan bastante ilustrativas. Por ejemplo, como se describe en el Recuadro 2.5, el marco nacional de gestión del desarrollo de Polonia constituye un buen estudio de caso para eliminar redundancias y asegurar la congruencia entre instrumentos en los diferentes horizontes de análisis.
La Ley de Política de Desarrollo (2006) fue el primer paso en la evolución del marco de gestión del desarrollo de Polonia. Dicha legislación no solo estableció una institución que definiera y coordinara la política de desarrollo del país, sino que también utilizó una serie de planes de acción interconectados para alcanzar un desarrollo nacional sostenido y equilibrado, así como para garantizar la cohesión socioeconómica regional.
Esta legislación, y todo el marco de gestión del desarrollo, se basaron en un ejercicio de evaluación de las estrategias y los programas de desarrollo de Polonia entre 1989 y 2006. El Gobierno determinó que, durante este periodo, el Consejo de Ministros del país había adoptado no menos de 406 estrategias nacionales (con diversos alcances y grados de implementación), de las cuales solo 120 estrategias eran aún pertinentes. De tal forma, en 2009 el país promulgó el Plan de Reordenamiento de la Estrategia de Desarrollo, que redujo y reordenó el número de estrategias vinculantes. Todas las iniciativas estratégicas que se elaboraron desde 2010 siguen este nuevo sistema.
La estrategia y la visión de desarrollo de largo plazo de Polonia en la actualidad se detallan en "Polonia 2030, la tercera ola de modernidad: una estrategia de desarrollo nacional de largo plazo". La aplicación de esta visión de largo plazo es guiada por su marco estratégico de mediano plazo (Estrategia Nacional de Desarrollo de Mediano Plazo 2020), que describe nueve estrategias integradas y las acciones y actividades correspondientes.
La experiencia de Polonia en la gestión de su desarrollo y planeación estratégica es un ejemplo de cómo cambiar de una aproximación sectorial limitada al establecimiento de estrategias a un enfoque integrado puede ayudar a aprovechar las sinergias y a optimizar las políticas públicas.
Fuente: Adaptado de OECD (2016[17]), OECD Public Governance Reviews: Peru Integrated Governance for Inclusive Growth, https://doi.org/10.1787/9789264265172-en.
Una clara necesidad de vincular la planeación estratégica con la elaboración de presupuestos
Además de los instrumentos de planeación mencionados, el presupuesto estatal es una consideración fundamental para identificar vías de aplicación, así como para garantizar la congruencia de las políticas públicas. En primer lugar, dado que la aplicación de una estrategia se basa en el cálculo adecuado de los recursos necesarios, así como en la elaboración de presupuestos y la asignación adecuada de dichos recursos, los objetivos estratégicos deberán reflejarse bien en los documentos presupuestarios anuales y de mediano plazo (Vági and Rimkute, 2018[18]). En segundo lugar, según recomendaciones de la OCDE, los procesos de elaboración de presupuestos deberían regirse por principios como la elaboración de presupuestos basados en el desempeño. La integración de esos principios con los instrumentos de planeación estratégica (y sus iniciativas) es fundamental para incorporar estas prácticas y, por tanto, garantizar la congruencia de las políticas públicas en todo el Gobierno.
La 2015 OECD Recommendation on Budgetary Governance (Recomendación del Consejo de la OCDE sobre gobernanza presupuestaria 2015) (véase el Recuadro 2.6) indica que los presupuestos deben coincidir de cerca con las prioridades estratégicas gubernamentales de mediano plazo. Estructurar y organizar las asignaciones presupuestarias tomando en cuenta consideraciones de mediano plazo garantiza que el presupuesto se extienda más allá del ciclo anual tradicional (OECD, 2018[19]). Por tanto, una elaboración eficaz de presupuestos de mediano plazo ayuda a crear vínculos más claros entre presupuestos, planes y políticas, y es una parte decisiva para reducir la incertidumbre en la formulación de políticas (OECD, 2018[19]). En particular, el presupuesto de mediano plazo puede fomentar lo siguiente:
Mayor seguridad para los encargados de planificar políticas públicas respecto de la disponibilidad plurianual de recursos.
Identificación de objetivos adecuados de mediano plazo con los que deberán armonizarse los recursos (OECD, 2018[19]).
Alinear estrechamente los presupuestos con las prioridades estratégicas de mediano plazo del gobierno, mediante:
El desarrollo de una dimensión de mediano plazo más fuerte en el proceso de elaboración del presupuesto, que vaya más allá del ciclo anual tradicional.
La organización y estructuración de partidas presupuestarias de tal forma que se correspondan fácilmente con los objetivos nacionales.
El reconocimiento de la posible utilidad de un marco de gasto de mediano plazo (MGMP) para establecer las bases del presupuesto anual, de una manera efectiva que:
Tenga fuerza real a la hora de fijar límites para las principales categorías de gasto de cada año del horizonte de mediano plazo.
Coincida plenamente con las limitaciones del presupuesto descendente acordadas por el Gobierno.
Se base en previsiones realistas de los gastos iniciales (es decir, utilice las políticas existentes), incluido un esquema claro de las principales hipótesis utilizadas.
Muestre correspondencia con los objetivos de gasto y los resultados de los planes estratégicos nacionales. utilizadas.
Incluya suficiente flexibilidad e incentivos institucionales y flexibilidad para asegurar que se respeten los límites de gasto.
El fomento de una estrecha relación de trabajo entre la Autoridad Presupuestaria Central (APC) y el resto de instituciones que forman el núcleo del gobierno (por ejemplo, la oficina del primer ministro, el consejo de ministros o el ministerio de planificación), dadas las interdependencias existentes entre el proceso presupuestario y el logro de las políticas gubernamentales globales.
La consideración de cómo concebir e implantar procesos regulares de revisión de las políticas de gasto existentes, incluidos los gastos tributarios, de un modo que contribuya a establecer expectativas presupuestarias en línea con los avances en todo el gobierno.
Fuente: Adaptado de OECD (2015[20]), Principles of Budgetary Governance.
En Nuevo León, el gasto público se rige por la Ley de Egresos del Estado de Nuevo León, cuyo objetivo es regular la asignación, ejecución, control y evaluación del gasto público en forma anual (OECD, 2018[21]). La Ley de Egresos 2020 entró en vigor el 20 de diciembre de 2019. Por otra parte, la Ley de Administración Financiera para el Estado de Nuevo León regula la gestión financiera y la planeación financiera de las entidades estatales y paraestatales neolonesas (OECD, 2018[21]).
La relación entre el gasto gubernamental y la planeación estratégica en Nuevo León se rige por el artículo 3.XIV de la Ley de Planeación Estratégica, el cual establece que la planeación estratégica se basará, entre otros factores, en el vínculo con el presupuesto de gastos; de este modo, el gasto gubernamental se relaciona con el cumplimiento del Plan Estratégico y del Plan Estatal de Desarrollo. Para ello, el artículo 28 del reglamento de la Ley de Planeación Estratégica estipula que el gasto público anual debe relacionarse con la planeación estratégica mediante el uso de una estructura presupuestaria programática. Eso requiere incluir categorías de clasificación que de manera explícita relacionen los instrumentos del proceso de planeación estratégica (entendidos como el Plan Estratégico y el Plan Estatal de Desarrollo según el artículo 15 del reglamento de la Ley de Planeación Estratégica) con los recursos públicos.
En la práctica, los programas presupuestarios siguen un marco de clasificación que describe su relación con el Plan Estatal de Desarrollo; el marco no asigna cada programa presupuestario a un componente del Plan Estratégico (véase la Gráfica 2.7). Si bien suele ser difícil que los planes de largo plazo contengan dotaciones presupuestarias precisas, pues se centran en el final de la cadena de valor de las políticas públicas (OECD, 2018[2]), y, si bien no es necesariamente incorrecto que en un año específico no se financie un objetivo de largo plazo de forma explícita, es recomendable que el marco conceptual que vincule los objetivos con los programas presupuestarios sea más claro.
Además, el artículo 25 del reglamento de la Ley de Planeación Estratégica establece la obligación para las instituciones de la administración pública estatal de elaborar programas operativos anuales. Dichos programas sirven como base del anteproyecto de presupuesto anual de cada entidad. Contienen las actividades que la administración pública estatal llevará a cabo durante el año para lograr los objetivos del Plan Estatal de Desarrollo, así como los programas sectoriales especiales (artículo 21 del reglamento de la Ley de Planeación Estratégica). Sin embargo, es evidente que estos programas operativos no se asignan actualmente a determinados objetivos del Plan estratégico.
La elaboración del presupuesto basado en resultados se encuentra en una etapa muy temprana en Nuevo León
La elaboración del presupuesto basado en resultados se define como “el uso sistemático de información sobre desempeño para sustentar las decisiones presupuestarias, ya sea como un aporte directo a las decisiones de asignación presupuestaria o como información contextual para sustentar la planeación presupuestaria, y para inculcar una mayor transparencia y rendición de cuentas durante todo el proceso presupuestario, al brindar información a los legisladores y al público sobre los propósitos del gasto y los resultados alcanzados” (OECD, 2018[23]). Este concepto está arraigado en la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre gobernanza presupuestaria 2015 (Principio 8, véase el Recuadro 2.7), que establece que los países deben "garantizar que el desempeño, la evaluación y la relación calidad-precio formen parte integral del proceso presupuestario".
Ayudar al Parlamento y a los ciudadanos a comprender no solo qué se gasta, sino qué se compra en nombre de los ciudadanos: es decir, qué servicios públicos se están prestando en realidad, con qué estándares de calidad y con qué niveles de eficacia.
Presentar de manera rutinaria información sobre el desempeño y los resultados obtenidos, de manera que sustente y proporcione un contexto útil para las asignaciones financieras contenidas en el informe presupuestario; cabe observar que dicha información debe aclarar, y no oscurecer ni entorpecer, la rendición de cuentas y la supervisión.
Utilizar, por consiguiente, información sobre desempeño que: (i) se limite a una pequeña cantidad de indicadores pertinentes para cada programa o área de política; (ii) sea clara y fácilmente comprensible; (iii) permita monitorear los resultados con respecto a las metas y compararlos con puntos de referencia internacionales y de otro tipo, y (iv) aclarar el vínculo con los objetivos estratégicos para todo el gobierno.
Evaluar y revisar los programas de gastos (incluidos los recursos de personal relacionados y los gastos fiscales) de manera objetiva, rutinaria y regular, para sustentar la asignación de recursos y la repriorización tanto dentro de los ministerios sectoriales como en todo el gobierno.
Asegurar la disponibilidad de información sobre desempeño y evaluación de alta calidad (es decir, pertinente, congruente, integral y comparable) para facilitar una revisión basada en evidencias.
Realizar evaluaciones ex ante rutinarias y abiertas de todas las nuevas propuestas de políticas sustanciales para evaluar la congruencia con las prioridades nacionales, la claridad de los objetivos y los costos y beneficios previstos.
Hacer con periodicidad un balance del gasto total (incluido el fiscal) y reevaluar su armonización con los objetivos fiscales y las prioridades nacionales, tomando en cuenta los resultados de la evaluación; señalar que para que una revisión tan completa sea eficaz, debe responder a las necesidades prácticas del gobierno en su conjunto (véase también la recomendación 2 anterior).
Fuente: Adaptado de OECD (2015[20]), Recommendation on Budgetary Governance, http://www.oecd.org/gov/budgeting/principles-budgetary-governance.htm.
En México, la elaboración del presupuesto basado en resultados se introdujo en 2006, por medio de la Ley de Responsabilidad Fiscal, que perfiló la implementación paulatina de un sistema de elaboración del presupuesto basado en resultados, destinado a definir, para cada programa presupuestario, objetivos claros por lograr. En 2007, este sistema también se complementó con un sistema de monitoreo y evaluación del impacto social de los programas (Sistema de Evaluación del Desempeño, SED). Asimismo, en 2008, el sistema federal de elaboración del presupuesto basado en resultados se extendió a nivel estatal. Véase en el Recuadro 2.8 mayor información sobre el sistema de elaboración del presupuesto basado en resultados en México.
En Nuevo León, la elaboración del presupuesto basado en resultados se refleja en varios instrumentos normativos. Específicamente, el Poder Ejecutivo del estado de Nuevo León emitió los Lineamientos Generales para la Consolidación del Presupuesto Basado en Resultados y el Sistema de Evaluación de Desempeño en 2017. El propósito de estos lineamientos es institucionalizar un sistema de elaboración del presupuesto basado en resultados con herramientas como indicadores de desempeño vinculados a programas presupuestarios, metodología de marco lógico para organizar los objetivos de manera causal, entre otras.
El concepto de presupuesto basado en resultados se refleja en los instrumentos de planeación estratégica de Nuevo León, en particular el Plan Estatal de Desarrollo. Para tal efecto, el artículo 16 de la Ley de Planeación Estratégica define el Plan Estatal de Desarrollo no solo como un instrumento de planeación de mediano plazo, sino también como una fuente de orientación sobre la gestión basada en resultados y la elaboración del presupuesto basado en resultados. El Plan Estatal de Desarrollo también se cita en los Lineamientos Generales para la Consolidación del Presupuesto Basado en Resultados y el Sistema de Evaluación de Desempeño. De hecho, el preámbulo de los lineamientos recuerda el tema 2 del Plan Estatal de Desarrollo, Gobierno Efectivo y Eficiente, que señala la necesidad de implementar mecanismos innovadores para asegurar que los servicios se brinden con altos estándares de calidad, en el menor tiempo y con la menor cantidad de recursos posibles.
El presupuesto basado en resultados (PbR) tiene como objetivo vincular las asignaciones con el logro de resultados específicos, como productos y resultados de los servicios gubernamentales. En México, la reforma fiscal de 2007 ayudó al Gobierno a pasar de un modelo presupuestario basado en insumos a uno basado en resultados. La ley también resaltó la necesidad de desarrollar un Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), definido como un conjunto de elementos metodológicos que facilitan la realización de una evaluación objetiva del desempeño de los programas. Los principales actores coordinadores del sistema de PbR son el CONEVAL y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
Varios elementos contribuyen a la ejecución de un proceso de PbR en México. En primer lugar, los programas presupuestarios están relacionados con el logro del Plan Nacional de Desarrollo y los objetivos de los planes sectoriales. El objetivo es garantizar que el gasto público identifique la contribución a las prioridades nacionales. Asimismo, la estructura del Plan Nacional de Desarrollo y las políticas de Presupuesto basado en Resultados también propiciaron la identificación de las estrategias que impulsan el logro de los ODS, tanto a nivel de programas sectoriales como presupuestarios (OECD, 2018[56]).
Además, el Gobierno Federal cuenta con un Portal de Transparencia Presupuestaria en línea que ofrece información sobre el desempeño expuesta de una manera fácil de interpretar para los usuarios. También proporciona varios conjuntos de datos abiertos para uso por analistas e investigadores. Ello contribuye a una ejecución más transparente de los programas públicos.
Sin embargo, la articulación de los resultados del desempeño y el presupuesto real aún es un área por mejorar. De hecho, la información sobre el desempeño se utiliza sobre todo como una herramienta para la gestión del desempeño y la rendición de cuentas, más que para la asignación de recursos. En el informe Budgeting and Public Expenditures in OECD countries 2019 se destaca que “no tener un mecanismo formal para considerar los hallazgos de la evaluación en el proceso de asignación de recursos es una limitación clave para usar la evidencia de la evaluación en el proceso presupuestario” (OECD, 2019[24]).
Fuente: Adaptado de OECD (2018[23]), OECD Best practices for performance budgeting; OECD (2019[24]), Budgeting and Public Expenditures in OECD countries 2019 https://www.oecd-ilibrary.org/governance/budgeting-and-public-expenditures-in-oecd-countries-2018_9789264307957-en ; Gobierno de México, www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/.
Por otra parte, la Ley de Planeación Estratégica también hace referencia a un enfoque de presupuesto basado en resultados en la evaluación del Plan Estatal de Desarrollo y el Plan Estratégico. En particular, la Ley ordena enviar al Congreso del Estado un informe anual en el que se evalúe la relación entre el gasto público y el impacto en los indicadores de desarrollo económico y social correspondientes a los objetivos del Plan Estatal de Desarrollo y del Plan Estratégico (artículo 26).
Sin embargo, en la práctica, ahora no es factible adoptar un presupuesto basado en resultados para reunir evidencia de cómo los fondos del estado contribuyen al logro de las metas de política establecidas en el Plan Estratégico (y en el Plan Estatal de Desarrollo). Además de la falta de códigos de clasificación que relacionen los programas presupuestarios con los objetivos del Plan Estratégico, los indicadores de desempeño utilizados en los Lineamientos Generales para la Consolidación del Presupuesto basado en Resultados y el Sistema de Evaluación del Desempeño no son necesariamente iguales a los indicadores identificados en el Plan Estatal de Desarrollo y el Plan Estratégico. Ahora bien, los datos comparativos de 2020 más recientes sobre los estados mexicanos muestran que Nuevo León, de estar por debajo del promedio nacional en la ejecución de un sistema de elaboración del presupuesto basado en resultados, pasó a ubicarse por encima de este.3
La implementación del Plan Estratégico también es frenada por las limitaciones fiscales históricas de los gobiernos subnacionales
La vinculación del presupuesto con la planeación estratégica también puede ser frenada por la limitada autonomía presupuestaria de los gobiernos subnacionales. De acuerdo con publicaciones de la OCDE, dicha limitación de la autonomía se debe a tres factores principales. En primer lugar, los gobiernos subnacionales tienen una base de ingresos menor y una alta dependencia de las transferencias de los gobiernos centrales; a esto se suma el hecho de que los gobiernos subnacionales tienen menos autonomía en lo relativo a cambiar las tasas o las bases impositivas. En segundo lugar, una parte considerable del gasto de los gobiernos subnacionales es obligatoria según las regulaciones federales. Por último, los gobiernos subnacionales están restringidos por regulaciones fiscales más estrictas y gozan de menos flexibilidad para utilizar la deuda con el fin de ajustar sus presupuestos. Por consiguiente, a cualquier disminución en su base de ingresos le sigue una disminución en el gasto (OECD, 2015[25]).
Si bien a menudo es difícil que los planes de largo plazo contengan dotaciones presupuestarias precisas, ya que se centran en el final de la cadena de valor de las políticas públicas (Máttar and Cuervo, 2017[9]), y, si bien no es necesariamente incorrecto que en un año específico no se financie un objetivo de largo plazo de forma explícita, es recomendable que el marco conceptual que vincula los objetivos con los programas presupuestarios sea más claro. En el caso del Plan Estratégico, las áreas de oportunidad y los objetivos estratégicos prioritarios pueden vincularse claramente con el presupuesto a través del Plan Estatal de Desarrollo, cuando sea pertinente.
De la presente evaluación de la metodología del Plan Estratégico emanan las siguientes recomendaciones, que se ofrecen a la consideración de las autoridades gubernamentales y del Consejo, a quienes se invita a:
Simplificar el Plan Estratégico (PE) para reenfocarlo en los objetivos de nivel de impacto y de resultados.
Eliminar líneas estratégicas, iniciativas y proyectos estratégicos del Plan. Para simplificar el PE y reenfocarlo en objetivos de nivel de impacto y de resultados, mantener solo las áreas de oportunidad prioritarias, sus metas (incluidos los hitos de mediano plazo cuando sea pertinente y las metas sistemáticas de largo plazo) e indicadores. Para cada área temática, estos elementos deben seguir los ejercicios de diagnóstico y priorización establecidos por cada comisión.
A la inversa, considerar incluir algunos de los elementos antes mencionados en el Plan Estratégico (líneas estratégicas, iniciativas y proyectos) en el plan de acción, de ser pertinente (véanse en la sección 4.3 mayores detalles sobre el plan de acción).
Revisar las áreas de oportunidad prioritarias para que de manera congruente correspondan con los objetivos de nivel de impacto y de resultados de largo plazo. Considerar también utilizar el modelo SMART al emprender este ejercicio.
Reforzar la etapa de análisis y diagnóstico de problemas: integrar en la etapa de diagnóstico de cada comisión las conclusiones de un estudio sistemático de la evaluación de planes anteriores y/o de políticas esenciales con la temática pertinente, y considerar un uso más estratégico de datos confiables para establecer el objetivo o meta.
Reducir el número de áreas de oportunidad prioritarias en el Plan Estratégico: esto ayudaría a asegurar una mayor armonización del número y la naturaleza de las áreas de oportunidad prioritarias asignadas a cada comisión del Consejo y asignar un cierto número de áreas de oportunidad prioritarias a cada comisión (por ejemplo, no más de tres), si el Gobierno y el Consejo consideran dividir la Comisión de Desarrollo Humano (HDC) en tres comisiones. Para tal fin, Nuevo León puede considerar hacer lo siguiente:
Complementar la metodología de priorización vigente (impacto y viabilidad) con un análisis y una comparación de las áreas de oportunidad bajo un modelo lógico o teoría del cambio, o ambos, con el fin de explorar la secuenciación existente y el equilibrio entre ellas. Esta idea se explorará más a fondo en la siguiente sección, en la cual se aborda la estructura del Plan Estratégico (sección 3.2). Este proceso de priorización tendría también que basarse en el diagnóstico revisado, así como en los resultados del proceso de consulta ciudadana más reciente. Este ejercicio de priorización también podría desarrollarse con el apoyo de la Comisión de Finanzas del Consejo, la Oficina Ejecutiva del Gobernador y posiblemente la Unidad de Inversiones de Nuevo León, con miras a cerciorarse de contar con vías confiables para su implementación en el futuro, de modo que los recursos puedan identificarse con claridad.
Priorizar únicamente las áreas de oportunidad que puedan medirse con un indicador (véase la sección 5).
Identificar otras áreas de oportunidad prioritarias en torno al tema de la gobernanza buena y eficaz para mejorar el desempeño del consejo y de la administración pública.
Comunicar con claridad en el propio Plan Estratégico los motivos de la selección de las áreas de oportunidad prioritarias, para así garantizar el apoyo dentro y fuera de la administración. Esta medida podría incluir cambiar la denominación de "Áreas de oportunidad prioritaria" por la de "Objetivos estratégicos".
Aclarar las áreas de oportunidad prioritarias correspondientes a cada comisión, por ejemplo, al incluir, al final del Plan Estratégico, un cuadro que resuma las áreas de oportunidad prioritarias monitoreadas por cada comisión.
Las cuatro recomendaciones siguientes se presentan con el propósito de aumentar la congruencia de la planeación, la armonización, las prioridades de política pública y la identificación de vías para su puesta en marcha.
Aclarar y comunicar la congruencia entre el Plan Estratégico y los ODS. Posiblemente, considerar comunicar, cerca de la declaración de visión, que el objetivo del Plan Estratégico es ajustar la visión de futuro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible a las circunstancias específicas del estado de Nuevo León. Las formas en que el Plan Estratégico contribuye a los ODS podrían aclararse al:
Incluir un cuadro que demuestre la armonización de las áreas de oportunidad del Plan Estratégico con las metas de los ODS
Asegurar que las áreas de oportunidad prioritarias se refieran a los ODS al menos una vez, según lo recomendado por la Presidencia.4
Aclarar las responsabilidades de las comisiones relativas a la supervisión de la aplicación de los ODS. El Consejo podría considerar incluir, de manera sistemática, en los informes de evaluación de cada área temática una sección sobre cómo las áreas de oportunidad han contribuido al logro de los ODS en el ámbito local.
Aclarar las formas en las que el Plan Estatal de Desarrollo contribuye al logro de los objetivos del Plan Estratégico de más largo plazo. Podría buscarse una mayor congruencia, o incluso armonización, de algunas de las áreas de oportunidad (Plan Estratégico) con los objetivos (Plan Estatal de Desarrollo). Bajo este escenario, el Plan Estatal de Desarrollo se centraría en los objetivos de nivel de resultados de mediano plazo y menor plazo (objetivos), y el Plan Estratégico en los objetivos de nivel de resultados de largo plazo (áreas de oportunidad prioritarias).
El manual para la elaboración del PED deberá contener una metodología para relacionar los objetivos a mediano plazo del PED con los objetivos de largo plazo del Plan Estratégico. Nuevo León podría considerar utilizar una teoría del cambio para hacer explícito este vínculo.
Para conseguir lo anterior, conviene reformular tanto las áreas de oportunidad prioritaria como los objetivos, con el fin de ajustarlos a un marco SMART.
Para cada área de oportunidad prioritaria y objetivo vinculado o armonizado, conviene establecer una meta de largo plazo (2030) y una meta (o hito) de mediano plazo (2021). En la Gráfica 2.8 se muestra cómo podrían vincularse los objetivos e indicadores del Plan Estratégico y el Plan Estatal de Desarrollo. En última instancia, Nuevo León seguiría el ejemplo de muchos otros países de América Latina y el Caribe puesto que, de los 20 planes de largo plazo vigentes en la región, más de la mitad se articularon mediante planes de mediano plazo, como lo muestra la CEPAL (Máttar and Cuervo, 2017[9]).
Fuente: Autores con base en aportaciones del Gobierno de Nuevo León.
Hasta que sea factible desarrollar un nuevo Plan Estatal de Desarrollo, crear un plan de acción para cada área de oportunidad del Plan Estratégico, tomando en consideración los objetivos, las estrategias y las líneas de acción del PED.
Por tanto, el estado de Nuevo León podría considerar desarrollar un plan de acción a la vez que revisa su Plan Estratégico, con el fin de evaluar la viabilidad de las áreas de oportunidad prioritarias en vista de los recursos existentes y previstos y las herramientas disponibles. Es preciso que el plan de acción sea congruente con el Plan Estratégico (que se centra en los resultados de largo plazo), así como con el Plan Estatal de Desarrollo (que se centra en los resultados y productos de mediano plazo).
El plan de acción podría servir para aclarar de qué manera los programas presupuestarios y los proyectos de inversión gubernamentales actuales, así como la actividad institucional, contribuirán al logro del Plan Estatal de Desarrollo y los objetivos del Plan Estratégico (cuando sea pertinente) al establecer plazos y entregables claros. En consecuencia, el plan de acción no tendría que proponer nuevos instrumentos, recursos o instituciones, sino centrarse en los instrumentos existentes relacionados con los objetivos del Plan Estatal de Desarrollo (PED) y las áreas de oportunidad del Plan Estratégico (PE). Es recomendable que el plan de acción sea de corto plazo (uno a tres años).
Los planes de acción de cada comisión deberán ser elaborados por el Ejecutivo en coordinación con los órganos técnicos del Consejo, la Comisión de Finanzas y el órgano encargado de coordinar la puesta en marcha del Plan Estratégico dentro del Ejecutivo (por ejemplo, la Oficina Ejecutiva del Gobernador). Estos tres órganos (el personal técnico del Consejo, el gobierno y la Comisión de Finanzas) participarán estratégicamente en la labor de orientar a las comisiones para elaborar los planes de acción. Por ejemplo, el Consejo y el Gobierno podrían acordar una estructura o formato común para estos planes de acción, y cada comisión entablaría un diálogo constructivo con las secretarías para reforzar el plan de acción de cada área de oportunidad prioritaria. Esto incluiría identificar a un interlocutor principal dentro de la administración responsable de preparar los informes de monitoreo para cada área de oportunidad prioritaria.
Los informes gubernamentales sobre la ejecución del plan de acción contribuirían a generar evidencia para los ejercicios de monitoreo y evaluación de las comisiones. De hecho, dado el carácter de dicho plan, este informe reuniría evidencia de insumos, procesos y productos que podrían contribuir a monitorear mejor el logro de los objetivos de resultados establecidos en el Plan Estratégico. Por consiguiente, cada comisión del Consejo monitorearía el plan de acción para su área temática.
Crear mayor armonización entre el Plan Estratégico y el presupuesto estatal, al asegurar la congruencia con el Plan Estatal de Desarrollo (véase el Cuadro 2.5). Esto podría conseguirse con la inclusión de una metodología para relacionar, en el manual para la elaboración del PED, los objetivos de mediano plazo de este con los objetivos de largo plazo del Plan Estratégico. Nuevo León podría también considerar utilizar una teoría de cambio para presentar este vínculo de manera explícita.
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Notas
← 1. Esta armonización entre proyectos estratégicos y programas prioritarios es obligatoria (artículos 15 y 16 de la Ley de Planeación Estratégica).
← 2. Las áreas de oportunidad mencionadas son: “Garantizar la calidad y transparencia mediante la instalación de una comisión independiente que vigile indicadores estandarizados de proceso y de resultado clínico y una gerencia profesionalizada en salud; Fortalecimiento de los programas que impulsen los valores universales, actitudes y reglas de convivencia; Impulsar un programa para incidir en la mejora de la conciencia colectiva; Fortalecer los mecanismos de participación ciudadana a nivel municipal; Reducir el tiempo para los casos judicializados y no judicializados”.
← 3. Secretaria de Hacienda, 2018[58] www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/EntidadesFederativas#DiagnosticoPbR-SED
← 4. Oficina de la Presidencia de México (2017), Guía para incorporar el enfoque de la Agenda 2030 en la Elaboración de Planes Estatales y Municipales de Desarrollo.