5. Conclusiones y recomendaciones
Este capítulo proporciona una visión general de las fortalezas y debilidades del marco de gobierno corporativo en Costa Rica para las empresas que cotizan en el mercado de valores y para las empresas propiedad del Estado incluido el impacto potencial de las reformas recientes o prospectivas. El capítulo termina con un conjunto de recomendaciones para alinear aún más las políticas y prácticas de Costa Rica con los estándares de gobierno corporativo de la OCDE.
Esta revisión proporciona una evaluación del marco de gobierno corporativo de Costa Rica para las empresas que cotizan en el mercado de valores y para las empresas propiedad del Estado, con respecto a los "principios básicos de gobierno corporativo" establecidos en la Hoja de Ruta para la adhesión de Costa Rica a la Convención de la OCDE, que se basa en los Principios de Gobierno Corporativo de la OCDE y del G20 (Principios de la OCDE y del G20) y las Directrices de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas (Directrices para las Empresas Públicas). En segundo lugar, proporciona un conjunto de recomendaciones adicionales mediante las cuales Costa Rica puede alinear aún más su marco con los Principios de Gobierno Corporativo de la OCDE y del G20 y las Directrices para las Empresas Públicas.
El Comité de Gobierno Corporativo de la OCDE y el Grupo de Trabajo sobre Propiedad del Estado y Prácticas de Privatización acogieron con beneplácito el progreso realizado por Costa Rica como resultado de las recomendaciones formuladas durante la revisión para la adhesión. Si bien persisten desafíos, particularmente con respecto a la implementación, Costa Rica ha respondido a la mayoría de las preocupaciones planteadas en el transcurso del proceso de revisión, a través de legislación nueva o pendiente y otras reformas. A continuación, se resumen las fortalezas y debilidades del marco de gobierno corporativo de Costa Rica, incluido el impacto potencial de las reformas recientes y pendientes.
Panorama de gobierno corporativo para empresas que cotizan en el mercado de valores
El mercado de capitales
El mercado de capitales de Costa Rica, con solo 10 empresas que emiten acciones, carece del tamaño y la liquidez suficientes para atraer el comercio activo de inversores institucionales extranjeros. El mercado es pequeño tanto en términos nominales como en porcentaje del PIB. Las transacciones se concentran principalmente en una sola compañía y, la mayor parte del tiempo, hay algunas empresas que no presentan transacciones comerciales del todo.
Todas las transacciones de acciones y bonos en Costa Rica se realizan en la Bolsa Nacional de Valores (BNV). La mayoría de las emisiones transadas son en forma de bonos. El valor total de las emisiones de bonos y acciones fue de aproximadamente 71 mil millones USD en el 2019 con el 99,4 % del valor en bonos y el 0,6 % restante en acciones. El Ministerio de Hacienda de Costa Rica y el Banco Central combinados representan aproximadamente el 85 % del mercado total de bonos. El mercado de bonos corporativos es relativamente pequeño. A su vez, las EPE representan solo una pequeña fracción de ese mercado.
Los bancos y los intermediarios financieros juegan un papel mucho más importante en el sistema financiero. Los activos de los intermediarios bancarios y financieros representan el 89,2 % del PIB, mientras que los mercados de valores representan solo el 1,4 % del PIB. El papel del Estado dentro de los bancos e intermediarios financieros es significativo. Los bancos de propiedad estatal y las cooperativas de ahorro y préstamo constituyen lo más importante de la actividad crediticia y, en consecuencia, hay menos préstamos provistos por el sector privado.
La mayoría de las empresas que cotizan en el mercado de valores tienen un accionista mayoritario asociado a una empresa familiar y tenedora. En consecuencia, los desafíos de gobernanza de las empresas que cotizan en el mercado de valores son aquellos típicamente asociados con la propiedad concentrada, donde la protección de los accionistas minoritarios es la principal preocupación. Los emisores enfrentan desafíos de gobernanza que se encuentran más comúnmente en las empresas familiares que en empresas cotizadas normales.
El marco de gobierno corporativo
A pesar de que el mercado de renta variable de Costa Rica es pequeño, los supervisores del mercado han dedicado considerables esfuerzos durante el proceso de adhesión para garantizar que las leyes, estructuras y protecciones de gobierno corporativo de Costa Rica sean consistentes con las recomendaciones de los Principios de la OCDE y del G20. Dichas entidades de supervisión son el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF), la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) y la Superintendencia General de Valores (SUGEVAL). En este sentido, una iniciativa clave ha sido el desarrollo del Reglamento sobre Gobierno Corporativo promulgado por el CONASSIF en el 2016, el cual entró en vigor en junio del 2017.
Costa Rica ha estado implementando su nuevo marco de gobernanza utilizando un enfoque de supervisión basado en el riesgo (SBR). A nivel mundial, la SBR tiende a ser un enfoque regulatorio utilizado principalmente para regular a los bancos y otras instituciones financieras. Si bien los reguladores del mercado de valores pueden emplear algunos enfoques basados en el riesgo, tradicionalmente se basan fuertemente en garantizar el cumplimiento de las normas y la divulgación de la información. Sin embargo, a fines del 2019, había una creciente evidencia de que tanto el ente supervisor como las compañías habían trabajado de buena fe para desarrollar soluciones de sentido común y que la implementación de buenas prácticas de gobierno a través de la SBR estaba teniendo un impacto positivo.
Costa Rica tiene un amplio conjunto de leyes, decretos y regulaciones que proporcionan el marco para el gobierno corporativo de las empresas del sector público y privado. Entre ellos se encuentran: 1) la Constitución Política; 2) el Código de Comercio; 3) el nuevo Reglamento sobre Gobierno Corporativo emitido por el regulador del mercado en el 2016 y; 4) un marco para combatir la corrupción.
Descripción general del panorama de las empresas propiedad del Estado
Costa Rica tiene 28 EPE al nivel del gobierno central, de las cuales 16 son subsidiarias. El empleo de las EPE representa el 1,9 % del empleo total, que es aproximadamente proporcional al promedio de 2,5 % de la OCDE. Las EPE tradicionalmente han cumplido una importante función de desarrollo y han ayudado a garantizar un amplio acceso público a los servicios de electricidad, agua, transporte, banca y seguros para la población. En este contexto, el enfoque de las EPE se ha centrado más en lograr políticas públicas y objetivos de servicio público que en el desempeño financiero. La mayoría de las EPE de Costa Rica están activas en el sector financiero y el sector bancario está dominado por los bancos estatales. Según el FMI, Costa Rica tiene la mayor presencia de instituciones financieras propiedad del Estado en América Latina. La energía es el siguiente sector más grande en términos de número de EPE y es el más grande en términos de empleo. El sector eléctrico está dominado por el Instituto Costarricense de Electricidad (Grupo ICE), una compañía holding, que es a la vez un generador y un distribuidor de electricidad, pero también un proveedor de servicios de telecomunicaciones. La importación y distribución mayorista del petróleo y sus derivados se realiza bajo un monopolio legal otorgado a la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE).
Desde el comienzo de la crisis global del 2009, el déficit público y la deuda de Costa Rica aumentaron de un superávit del 1 % del PIB en el 2008, a un déficit corriente de aproximadamente 5 % del PIB durante los cinco años que transcurrieron hasta el 2018. Dicho esto, las EPE no presentan una fuga significativa en el presupuesto estatal. Durante el proceso de revisión para la adhesión, los flujos de salida cambiaron de modestas transferencias netas a las EPE a flujos modestos de entrada al presupuesto estatal en el 2017. Por otro lado, una mayor atención al desempeño financiero de las EPE tendría el potencial de lograr ganancias de eficiencia que podrían generar ganancias adicionales, ya sea para el presupuesto estatal o en forma de precios más bajos para los consumidores. Una preocupación adicional se relaciona con los riesgos de responsabilidad contingente, particularmente dada la garantía estatal completa de los depósitos mantenidos en bancos estatales. Además, los datos desglosados muestran que las entradas y salidas de efectivo tienen un impacto distintivo en cada una de las EPE. El sector financiero es la mayor fuente de ingresos para el Estado, mientras que Acueductos y Alcantarillados y el INCOFER son los mayores receptores de fondos.
Las EPE de Costa Rica están constituidas bajo una variedad de formas legales y operan bajo diferentes leyes sectoriales. En consecuencia, el tratamiento legal, la gobernanza y la gestión de las EPE son bastantes heterogéneos. Por lo tanto, resulta difícil desarrollar e implementar políticas de gobernanza uniformes para las EPE, ya que los cambios en las políticas y prácticas a menudo implican una legislación que consume mucho tiempo y una adaptación compleja de diferentes leyes.
El país tiene una administración pública descentralizada y las EPE tienen un considerable nivel de autonomía. Las EPE responden directamente a la Presidencia de la República a través del Consejo de Gobierno con supervisión formal de los asuntos financieros, legales y de desempeño por parte de la Contraloría General de la República. En la mayoría de los casos, las juntas directivas de las EPE son nombradas por el Consejo de Gobierno. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) es el organismo responsable de formular las estrategias de desarrollo del gobierno. El MIDEPLAN no tiene poder para hacer cumplir la estrategia y no hay contratos formales de desempeño, ni acuerdos de desempeño con las EPE. Sin embargo, el MIDEPLAN ha establecido procesos de monitoreo que incluyen informes regulares que involucran a las EPE y otras entidades públicas, y se prevén "notas de expectativas" que establezcan objetivos de alto nivel para las EPE para el 2020 y que tendrán en cuenta las estrategias nacionales de desarrollo. La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), la cual es un regulador multisectorial autónomo, establece las tarifas para las EPE que operan bajo condiciones de monopolio. Las tarifas para los servicios de telecomunicaciones son establecidas por la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), que es un organismo totalmente independiente.
Las EPE no financieras han experimentado desafíos considerables en la implementación de las NIIF y, en algunos casos, no han publicado informes financieros anuales auditados. Desde el 2015, todas las EPE produjeron informes financieros bajo estándares de supervisión y contabilidad que se desarrollaron con base en una versión del 2011 de las NIIF. Durante el proceso para la adhesión, varias instituciones gubernamentales y EPE comenzaron a reconocer la importancia de las NIIF y se han desarrollado nuevas iniciativas para implementar estándares internacionales, aunque todavía se espera que la implementación completa tome más tiempo.
Las EPE costarricenses están sujetas a las mismas leyes y regulaciones aplicables a las empresas privadas, incluidas las de competencia. Sin embargo, el marco jurídico para las EPE creadas por ley da como resultado diferencias significativas en sus prácticas de gobierno corporativo. Las juntas directivas de las EPE tienen independencia operativa y el número de miembros de las juntas directivas con afiliaciones políticas abiertas ha disminuido durante el proceso de adhesión. Solo dos EPE contaban aún con ministros en sus juntas directivas. Esta situación se está abordando como resultado de las recomendaciones formuladas por el Grupo de Trabajo durante la revisión para la adhesión, con legislación ya adoptada para uno de los casos y la legislación aún pendiente de abordar en el otro.1 Todos los miembros de las juntas directivas son técnicamente independientes, con la excepción de algunos casos en los que se combinan los cargos de presidente y gerente general. Se espera que las mejoras en la composición de las juntas directivas y la capacitación de sus miembros como resultado de las recomendaciones del Grupo de Trabajo fortalezcan la independencia y la objetividad de estas.
En resumen, las recomendaciones del Grupo de Trabajo para Costa Rica se centraron en medidas que abarcaban cuatro áreas: 1) fortalecer las juntas directivas de las EPE, particularmente a través de la remoción de los ministros en RECOPE y en FANAL, e instar a las juntas directivas a desempeñar sus funciones de manera profesional y competente de acuerdo con las buenas prácticas, incluso mediante los procesos de selección y una mejor composición de la junta directiva; 2) fortalecer la función de propiedad estatal, al establecer un organismo coordinador para las EPE, el desarrollo de una política de propiedad y los informes agregados; 3) asegurar que las EPE estén sujetas a estándares contables de alta calidad y que se establezcan reglas claras para la información confidencial; y 4) trabajar para lograr condiciones más equitativas entre el sector privado y el sector público, especialmente en el sector bancario, y mediante la consideración de otras medidas, inclusive con respecto a la contratación pública.
Implementación de los principios básicos
La siguiente sección evalúa el marco de gobierno corporativo para las empresas que cotizan en el mercado de valores y para aquellas que son propiedad del Estado en Costa Rica, basándose en los cinco principios básicos establecidos en la Hoja de Ruta.
Garantizar el cumplimiento de los derechos de los accionistas y su trato equitativo
Costa Rica cuenta con los requisitos legales para garantizar el cumplimiento de los derechos de los accionistas y un trato equitativo con respecto a la mayoría de las recomendaciones relevantes de los Principios de la OCDE y del G20. Los accionistas tienen la oportunidad de participar de manera efectiva y votar en las Asambleas Generales de Accionistas (AGA), y deben ser informados sobre las normas, incluidos los procedimientos de votación, que rigen dichas reuniones. Los procedimientos no hacen que sea excesivamente difícil o costoso emitir votos. Los accionistas pueden hacerle preguntas a la junta directiva, incluir elementos en la agenda de la AGA y participar en las decisiones clave de gobierno corporativo. Pueden votar en persona o en ausencia, y no existen impedimentos indebidos para la votación transfronteriza. Los accionistas, incluidos los accionistas institucionales, pueden consultar entre sí sobre cuestiones relacionadas con sus derechos, y los accionistas de la misma serie de una clase reciben el mismo trato según la ley.
Las reglas y procedimientos con respecto a los mercados para el control corporativo están claramente articulados y permiten que el mercado funcione de manera eficiente y transparente. Hasta la fecha, no ha habido transacciones de control debido al tamaño limitado del mercado, y no se ha dado uso de medidas para impedir adquisiciones (anti-takeover), aunque dichas medidas no están explícitamente prohibidas por la ley. Se ha implementado el marco para la supervisión de transacciones con partes vinculadas. El Código de Comercio requiere que el gerente general, los miembros de la junta directiva y las partes vinculadas denuncien a la junta los conflictos de interés en las transacciones y proporcionen toda la información relevante sobre los intereses de las partes en la transacción.
La protección de los accionistas para las empresas del sector privado y las empresas que cotizan en el mercado de valores es un área que ha sido reconocida como una debilidad en Costa Rica. Esto incluye dificultades para identificar conflictos de interés y quién puede estar involucrado en una transacción con una parte vinculada, en función de la información disponible públicamente. Los impedimentos fundamentales para la transparencia son la Ley de Protección de Datos y los derechos de privacidad incluidos en la Constitución Política, los cuales restringen la divulgación de los beneficiarios finales. Sin embargo, el marco legal para las empresas del sector privado ha mejorado, especialmente a través de la adopción de una nueva ley en septiembre del 2019, que exige la divulgación del beneficiario final al regulador con propósitos de cumplimiento. Se espera que esta reforma le permita a Costa Rica convertirse en signatario del Memorando de Entendimiento Multilateral de la IOSCO sobre el intercambio de información.
Existen normas para regular los conflictos de interés entre los participantes del mercado de valores, incluida la prohibición de operaciones entre empresas que pertenecen al mismo grupo, y para evitar operaciones o transferencia de información que pueda perjudicar al público inversor. Los inversionistas institucionales que actúen como fiduciarios deben divulgar sus políticas generales de gobierno corporativo y de votación en relación con sus inversiones; esto incluye los procedimientos previstos para decidir sobre el uso del derecho de voto. Además, deben revelar la forma en que manejan los conflictos de interés. La Ley del Mercado de Valores prohíbe tanto el uso de información privilegiada como la manipulación del mercado. El uso de información privilegiada y la manipulación de precios están regulados por el tribunal penal.
Todas las EPE costarricenses son propiedad exclusiva del Estado, con una excepción cuya propiedad externa es insignificante. En consecuencia, no surgen problemas con respecto a la protección de los accionistas minoritarios para las EPE, aunque pueden llegar a ocurrir en el futuro si el país decide abrir el capital social de las EPE a inversionistas externos. Si esto ocurriera, Costa Rica cuenta con los requisitos legales básicos y las estructuras institucionales para garantizar el cumplimiento de los derechos de los accionistas y el trato equitativo para los accionistas no estatales, aunque estos no han sido probados en la práctica.
Divulgación oportuna y confiable de acuerdo con los estándares internacionales
Costa Rica está en gran medida alineada con este principio básico. El CONASSIF es responsable de establecer los estándares de información financiera para las entidades reguladas, es decir, las compañías que cotizan en el mercado de valores y las entidades del sector financiero. Si bien todas las empresas que tienen acceso a los mercados de capital a través de la BNV deben informar de acuerdo con las Normas Internacionales de Información Financiera, las normas contables que se aplican a las instituciones financieras y las EPE han estado evolucionado.
La divulgación de los beneficiarios finales de las compañías que cotizan en el mercado de valores y, por extensión, los acuerdos de control correspondientes, han sido un tema polémico en Costa Rica. La reticencia a revelar información sobre los beneficiarios finales puede dificultar la apreciación completa de las estructuras de capital, los acuerdos de control y las transacciones con partes vinculadas. Sin embargo, como se señaló anteriormente, la legislación para permitirles a los supervisores del mercado obtener acceso a los datos sobre beneficiarios finales con el propósito de intercambiar información sobre la aplicación de la ley se adoptó en septiembre del 2019 como un paso en la dirección de abordar estas preocupaciones.
Costa Rica ha experimentado retrasos considerables en la implementación de las NIIF en las EPE desde antes del proceso de adhesión. Además de las recomendaciones formuladas a este efecto por el Grupo de Trabajo durante el proceso de adhesión, se emitió un decreto ejecutivo en febrero del 2018, que otorga a las EPE no financieras un plazo que finalizó el 1 de enero del 2020 para cumplir plenamente con las NIIF. Sin embargo, hay indicios de que a un número significativo de EPE les llevará más tiempo. Un reglamento del CONASSIF del 2018 exige que las instituciones financieras, incluidos los bancos estatales, implementen las normas actuales de las NIIF para el 2020, con seis disposiciones transitorias restantes que se incorporarán gradualmente finalizando en 2024. La información más reciente sobre las prácticas de información financiera muestra que tres EPE no financieras cumplían plenamente con las NIIF. El estado de divulgación entre las EPE y los bancos estatales sugiere que la implementación de las NIIF requerirá más tiempo y esfuerzo. Durante el más reciente ciclo de informe, un número significativo de EPE recibió opiniones calificadas (negativas) de los auditores y cinco no produjeron estados financieros auditados, aunque esto es requerido por la regulación. Actualmente, la Unidad Asesora de la Propiedad Accionaria del Estado (el organismo de coordinación de Costa Rica para las EPE) está haciendo un seguimiento con las EPE pertinentes. Tanto el Ministerio de Hacienda como la Unidad Asesora de la Propiedad Accionaria del Estado han manifestado intenciones de dar seguimiento para promover la plena implementación de las NIIF, así como la publicación de estados financieros auditados por todas las EPE, tan pronto como sea posible.
Con respecto a la divulgación del Estado sobre su conducción de las EPE, Costa Rica ha respondido a la recomendación del Grupo de Trabajo emitiendo públicamente un informe agregado sobre las EPE. En general, el informe representa un sólido primer ejercicio de presentación de informes agregados que se compara favorablemente con esfuerzos similares por parte de entidades propietarias en países de la OCDE. Contiene descripciones resumidas de las EPE, sus misiones e indicadores básicos de desempeño financiero para el 2017 y el 2018, acompañados de una discusión y un análisis. La longitud y el diseño del documento hacen que sea fácil de leer y amigable para el usuario. Para apoyar la preparación del informe agregado en respuesta a las recomendaciones del Grupo de Trabajo, el Ministerio de la Presidencia emitió la Directriz 102-MP, Política General sobre Transparencia y Divulgación de Información Financiera y no Financiera para Empresas Propiedad del Estado, sus subsidiarias e instituciones autónomas en abril del 2018. Dicha directriz tiene un amplio alcance y establece una política de divulgación de información tanto financiera como no financiera para las EPE. El informe agregado muestra que las EPE todavía tienen brechas importantes que abordar para implementar a cabalidad los requisitos de la directriz para la presentación de informes financieros y no financieros. Sin embargo, el informe agregado establece un punto de referencia contra el cual la Unidad Asesora de la Propiedad Accionaria del Estado puede alentar y seguir el progreso en el futuro. Se espera que los planes del gobierno costarricense para garantizar que las EPE implementen a cabalidad las NIIF y para desarrollar y dar seguimiento a los indicadores de desempeño financiero y no financiero mejoren aún más la información que se presentará en los reportes agregados futuros que la Unidad Asesora de la Propiedad Accionaria del Estado planea emitir anualmente.
La separación del papel del Estado como propietario frente a su rol como regulador
Las leyes constitutivas de las EPE les otorgan el objetivo explícito de proporcionar bienes públicos, y los sistemas de planificación, monitoreo y control coinciden en apuntar hacia el alcance de los objetivos de las políticas. No existe una separación clara entre los objetivos comerciales y de política dentro de las EPE, donde los objetivos de política pública a menudo tienen primacía sobre los objetivos comerciales. En algunos casos, Costa Rica tiene estructuras para apoyar la supervisión regulatoria independiente de ciertas EPE. La separación de la regulación y la política es más clara, por ejemplo, en el sector bancario y con respecto a la fijación de tarifas en ciertos sectores monopólicos.
Las EPE costarricenses tienen un alto grado de autonomía. Sin embargo, esa autonomía se refiere principalmente a las acciones que las EPE pueden tomar para lograr los objetivos de política pública. Las juntas directivas de las EPE no desempeñan un papel activo en el establecimiento de estrategias, y se enfocan en la implementación del direccionamiento gubernamental, como el establecido en el Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública, y en el cumplimiento y la verificación de la implementación.
Al inicio del proceso de revisión para la adhesión, Costa Rica no tenía una institución centralizada que cumpliera las funciones de una entidad propietaria. La Unidad Asesora de la Propiedad Accionaria del Estado se estableció como resultado de las recomendaciones del Grupo de Trabajo, y entró en funcionamiento [a mediados] del 2018. Su creación se anunció formalmente en enero del 2019. El Secretario del Consejo de Gobierno asumió como jefe de la Unidad Asesora de la Propiedad Accionaria del Estado y la Unidad recibió tres analistas adicionales, con la intención de agregar dos funcionarios adicionales en el próximo período. La Unidad Asesora de la Propiedad Accionaria del Estado emitió una política de propiedad titulada Protocolo de entendimiento de las Relaciones entre el Estado y las Empresas Propiedad del Estado (conocido como el Protocolo de propiedad) el 13 de octubre del 2019. El Protocolo de entendimiento expresa el compromiso que ha asumido Costa Rica por mejorar la dirección de las EPE conducidas por el Poder Ejecutivo y busca implementar los principios y lineamientos de buen gobierno corporativo adoptados por la comunidad internacional con referencia particular al G20 y la OCDE.
El Protocolo de entendimiento también contiene una discusión sobre la lógica que justifica la propiedad estatal. La definición de una lógica de propiedad es un gran paso en Costa Rica, donde el papel del Estado en las empresas ha sido en gran medida un dogma sin cuestionamientos. Un examen periódico de la lógica que justifica la propiedad estatal en las EPE podría dar pie a un análisis más detallado que determine si las EPE están logrando los objetivos de la política estatal y si estas son el mejor vehículo para lograr los objetivos de Estado.
En cuanto a la figura legal de las EPE, el conjunto de leyes que proporcionan el marco para la gobernanza y el funcionamiento de las EPE sigue siendo complejo. La mayoría de las EPE se han constituido a través de leyes constitutivas con requisitos variables, mientras que algunas de sus subsidiarias tienen una forma legal diferente, como sociedad anónima. El resultado es que algunas EPE tienen obligaciones sociales diferentes, presentan diferentes composiciones de la junta directiva, pueden o no combinar los roles de presidente y gerente general, disfrutan de exenciones de las normas de contratación administrativa y se benefician de ciertas exenciones y ventajas fiscales, entre otras. Las reformas para simplificar este complejo conjunto de leyes deberían seguir siendo un objetivo para Costa Rica en el largo plazo. En el futuro, la implementación de políticas de gobernanza uniformes para las EPE se verá complicada por esta legislación diversa, y la simplificación y armonización de la forma legal de las EPE debe seguir siendo un objetivo a mediano y largo plazo. El gobierno reconoce la importancia de las recomendaciones del Grupo de Trabajo a este respecto y ha indicado que continuará trabajando para agilizar su marco y prácticas de gobernanza para las EPE.
Garantizar la igualdad de condiciones entre las EPE y las empresas privadas
Las EPE costarricenses no están formalmente exentas de la aplicación de las leyes generales, ni de los códigos y las regulaciones fiscales. Sin embargo, en la práctica, las diferencias en las condiciones operativas entre las EPE y las empresas privadas crean distorsiones en el panorama competitivo. Estas incluyen: 1) la concesión de derechos de monopolio legal o exceptuar de ciertos mercados; 2) los derechos para proporcionar licencias y cobrar tarifas; 3) la obligación de proporcionar servicios públicos; y 4) la ausencia de requisitos relacionados con su tasa de rendimiento. El grado en el que existe una igualdad de condiciones depende del sector. Los principales sectores donde las EPE compiten con las empresas del sector privado son la banca, los seguros y las telecomunicaciones.
El sector bancario es donde las preocupaciones sobre la igualdad de condiciones son mayores y donde hay una serie de diferencias significativas entre las entidades públicas y privadas que conducen a distorsiones en la competencia e ineficiencias en la economía. Por un lado, los depósitos en bancos estatales están legalmente garantizados por el gobierno, mientras que los bancos del sector privado no tienen esta protección. Las instituciones gubernamentales también están obligadas a utilizar bancos estatales para sus depósitos. Por otro lado, los bancos estatales están sujetos a una serie de cargos y regulaciones restrictivas sobre contratación y gestión de recursos humanos que sus contrapartes del sector privado no tienen. Aunque existen muchas diferencias en el trato entre los bancos estatales y los bancos privados, la legislación sobre el seguro de depósitos se promulgó en febrero del 2020, lo que representa un paso significativo hacia la igualdad de condiciones.
Con respecto a la contratación administrativa, al comienzo del proceso para la adhesión, se habían identificado prácticas engorrosas de contratación, como un costo que se le imponía a las EPE y que les obstaculizaba competir con el sector privado. Más adelante en el proceso, surgieron inquietudes opuestas acerca de que las excepciones escritas en las leyes de contratación, que permitían la contratación directa, se estuvieran utilizando para evitar que el sector privado compitiera en igualdad de condiciones con las EPE en esos procesos.
En marzo del 2020, una comisión especial de la Asamblea Legislativa estuvo discutiendo un proyecto de ley integral (Proyecto de ley N.º 21.546), que prevé una reforma completa de la Ley de Contratación Pública para lograr una mayor eficiencia y competencia en todos los procedimientos pertinentes, incluidas las EPE. También se ha presentado a la Asamblea Legislativa un segundo proyecto de ley, más centrado en abordar las preocupaciones específicas planteadas con respecto a las exenciones que permiten a las EPE participar o beneficiarse de la contratación directa. Estas propuestas legislativas están precedidas a nivel operativo por la introducción de una plataforma electrónica para la contratación pública diseñada para racionalizar los procedimientos, reducir el potencial de toma de decisiones discrecionales y la corrupción, y ayudar al Estado a aprovechar las economías de escala en contratación y compras. También se espera que su mayor transparencia mejore la capacidad del gobierno para consolidar y analizar la información relacionada con sus prácticas de contratación pública.
Reconocimiento de los derechos de las partes interesadas y los deberes, derechos y responsabilidades de las juntas directivas
Costa Rica cuenta con legislación y regulaciones que establecen los derechos de las partes interesadas corporativas a través de legislación laboral, de insolvencia, para la protección de los accionistas, protección del consumidor y del medio ambiente, la banca y otras leyes. Asimismo, las partes interesadas pueden pedir indemnización por la vía legal. Aunque Costa Rica tiene un sistema judicial bien desarrollado, una debilidad significativa es su lentitud. Este problema es conocido y se han emprendido varios programas gubernamentales para que el sistema judicial sea más ágil. Existen numerosas vías para comunicar inquietudes con respecto a prácticas ilegales o contrarias a la ética. Los canales formales son los auditores internos, la policía y los fiscales. Las personas que informen estas situaciones (también conocidas como denunciantes) y que elijan seguir canales legales para denunciar prácticas ilegales están protegidas.
Según el Informe Doing Business 2019 del Banco Mundial, la resolución de la insolvencia fue el área donde el desempeño de Costa Rica fue más débil entre los 10 temas comerciales cubiertos. Se presentaron proyectos de ley a la Asamblea Legislativa en mayo del 2019 para modernizar y actualizar el marco de insolvencia, y las entrevistas con especialistas en insolvencia sugieren que la implementación de las reformas propuestas podría conducir a importantes ganancias en la eficiencia y la eficacia de dicho marco y de la economía.
Con respecto a los deberes y derechos de las juntas directivas, el Reglamento sobre Gobierno Corporativo del CONASSIF, que se aplica a las entidades financieras, establece los deberes de diligencia y lealtad de sus miembros y su obligación de actuar en el mejor interés de la empresa, teniendo en cuenta los intereses de sus partes interesadas. El Reglamento sobre Gobierno Corporativo del CONASSIF proporciona procesos de selección claros, formales y rigurosos, y requiere transparencia y divulgación de información sobre los miembros de la junta directiva.
Las leyes constitutivas de las EPE y otras leyes y directrices también establecen deberes de lealtad y cuidado para las juntas directivas, y la protección de los derechos de las partes interesadas. Los acuerdos mutuos entre cualquier parte interesada y una EPE se consideran vinculantes y exigibles y deben ser respetados por todas las partes, siempre que no infrinjan el marco legal. La información para las partes interesadas de las EPE tiende a dirigirse al gobierno y no directamente a las partes interesadas de la institución. No obstante, algunas EPE publican informes anuales para las partes interesadas en sus sitios web.
La OCDE realizó entrevistas a los miembros de las juntas directivas, gerentes y partes interesadas de la mayoría de las EPE más grandes en el contexto de la revisión para la adhesión, con el fin de formarse una imagen clara de la efectividad de las juntas directivas de las EPE. Estas entrevistas sugirieron que el desempeño de las juntas directivas era variable, y que los requisitos legales para su composición en algunas EPE limitaban el alcance para designar personas con trayectoria empresarial. La evidencia anecdótica también sugiere que puede suceder que las juntas directivas de las EPE no monitoreen rigurosamente los sistemas de control y que muchos de sus miembros pueden no tener suficiente conocimiento de los sistemas de control para evaluar su eficacia.
Las juntas directivas de las EPE son cada vez más conscientes de la necesidad de mejores prácticas de gobernanza. Los escándalos relacionados con EPE y las reformas fiscales del 2018 generaron una mayor conciencia sobre la importancia del gobierno corporativo, lo que resultó en un aumento del compromiso del gobierno por fortalecer las juntas directivas de las EPE. Desde entonces, y como respuesta a las recomendaciones del Grupo de Trabajo, el gobierno ha emprendido numerosas iniciativas para fortalecer la composición y las prácticas de las juntas directivas de las EPE. Se aprobó un Decreto Ejecutivo para definir mejor los perfiles de los miembros de las juntas directivas, así como los roles y las responsabilidades de sus miembros. Además, los concursos públicos para los nombramientos de los miembros de las juntas directivas se iniciaron en el 2019. Se espera que estos mejoren las habilidades disponibles en las juntas directivas. El gobierno también inició un programa integral de capacitación para los miembros actuales y futuros de las juntas directivas, ejecutivos clave y ciertos funcionarios del gobierno con el objetivo de desarrollar una mejor comprensión colectiva de sus roles y las potestades para toma de decisiones. Se espera que dicha capacitación sea una contribución importante para la profesionalización de las juntas directivas y para cultivar una cultura de gobernanza más profesional en las EPE.
El seguimiento del desempeño de las juntas directivas también se ha convertido en parte de las prioridades del gobierno para la reforma de las EPE y se ha formalizado como una de las responsabilidades bajo la Directriz Estratégica para las Juntas Directivas de las EPE, que requiere la implementación de "un programa anual objetivo y estructurado de evaluación de desempeño". Además, se aprobó una regulación en mayo del 2018 que se aplica a todas las compañías financieras, incluidos los bancos estatales, la cual requiere la comprobación de aptitud e idoneidad y que se lleve a cabo un análisis de la experiencia y los posibles conflictos de interés. La mayoría de las EPE tienen una redacción en sus estatutos que le permite a la junta directiva ejercer sus funciones con total independencia dentro de las normas establecidas por la ley, las regulaciones aplicables y los principios de procedimiento. Sin embargo, los comentarios de las entrevistas sugieren que, a medida que el gobierno continúa promoviendo la implementación de las medidas anteriores, sigue siendo un objetivo importante el subrayar la necesidad de un pensamiento objetivo e independiente entre los miembros de la junta directiva y su deber de actuar en interés de la empresa.
Al comienzo del proceso para la adhesión de Costa Rica, el Grupo de Trabajo sobre Propiedad del Estado y Prácticas de Privatización (WPSOPP) realizó una evaluación general de las prácticas contra la corrupción y esos hallazgos se describieron en la revisión para la adhesión de Costa Rica. Tras la adopción de las Directrices ACI por el Consejo de la OCDE en mayo del 2019, y según lo requerido en relación con los nuevos instrumentos legales de conformidad con la Hoja de Ruta, el gobierno de Costa Rica presentó su posición con respecto a dicho instrumento. En su posición, Costa Rica informó que su marco de políticas no solo está alineado con los principios y recomendaciones de las Directrices ACI, sino que está comprometido a mejorar la integridad y los estándares éticos en sus EPE y en el ejercicio del servicio público en general, y que esto se refleja al más alto nivel político.
En general, Costa Rica tiene un marco legal y regulatorio en total consonancia con el estado de derecho, y las EPE están sujetas al estado de derecho general, lo que contribuye a un entorno global de transparencia e integridad en el sector público. La posición de Costa Rica subraya un compromiso continuo para prevenir la corrupción y promover la integridad en las EPE. Sin embargo, Costa Rica debe continuar trabajando para fortalecer la implementación, particularmente a nivel de las EPE y sus juntas directivas, con el fin de garantizar la supervisión efectiva de los controles internos y los riesgos de corrupción. Esto también requerirá enfoques que se refuercen mutuamente, los cuales deben provenir no solamente del Estado y las EPE, sino también de las instituciones reguladoras, judiciales y de auditoría del más alto rango para fomentar un cambio cultural efectivo hacia mejores prácticas de integridad y lucha contra la corrupción.
El Comité de Gobierno Corporativo y el Grupo de Trabajo sobre Propiedad del Estado y Prácticas de Privatización reconocen que Costa Rica ha realizado un progreso considerable en la implementación de los Principios de la OCDE y del G20 y las Directrices para las Empresas Públicas en comparación con su situación al comienzo de la revisión para la adhesión.
Con respecto a la implementación de los Principios de la OCDE y del G20 por parte de Costa Rica, el mayor desafío del país se relaciona con el desarrollo de un mercado de capital más activo con un mayor número de empresas que coticen activamente. Sin embargo, el desarrollo de recomendaciones específicas a este respecto está más allá del alcance de este informe. En cuanto al enfoque más específico en el marco de gobierno corporativo de Costa Rica, el Comité de Gobierno Corporativo considera que el gobierno ha tomado medidas positivas para abordar las recomendaciones formuladas durante el proceso de revisión para la adhesión. En particular, esto ha incluido la emisión e implementación de una regulación integral de gobierno corporativo, los pasos para garantizar la plena implementación de las NIIF y normas internacionales de auditoría por parte de las compañías que cotizan en el mercado de valores, el fortalecimiento de la autoridad de supervisión con respecto a la vigilancia de la profesión de auditoría y el fortalecimiento de la divulgación de beneficiarios finales con el propósito de reforzar los derechos de los accionistas.
Si bien Costa Rica también ha logrado un progreso sustancial en la implementación de las recomendaciones de las Directrices de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas, aún quedan desafíos considerables para poder alinear aún más las prácticas con las recomendaciones de las Directrices para las Empresas Públicas. Por lo tanto, se dirigen a Costa Rica las siguientes recomendaciones prioritarias:
Implementar las NIIF a cabalidad. Costa Rica ha definido las NIIF como el estándar de informes para las EPE. Los escándalos de gobernanza, las reformas fiscales, la presión de las entidades crediticias y las organizaciones internacionales han alentado un mayor compromiso con las NIIF. Se recomienda que el gobierno de Costa Rica garantice la plena implementación y cumplimiento de las NIIF sin más demora, para cumplir con los requisitos legales y regulatorios actuales.
Desarrollar e implementar un sistema para establecer y monitorear el logro de objetivos de desempeño financieros y no financieros. La política de la propiedad de Costa Rica prevé que los objetivos de desempeño se establecerán a través de una "nota de expectativas" enviada por el Poder Ejecutivo a las EPE. Dicha nota establecerá las metas y los indicadores que el Estado considera importante lograr. La implementación de este sistema para establecer objetivos de desempeño debería permitir un monitoreo mucho mejor de las EPE. Lograr esto requerirá de recursos suficientes y un fortalecimiento continuo de la capacidad de la Unidad Asesora de la Propiedad Accionaria del Estado.
Desarrollar una política de aplicación consistente con respecto a la confidencialidad de la información. Se han adoptado decretos presidenciales que exigen una mayor transparencia entre las EPE que circunscriben el derecho a retener información confidencial. Sin embargo, estos decretos no definen en detalle cuál información es confidencial y cuál no lo es, lo que ha llevado a interpretaciones diferentes. En Costa Rica les es permitido a las EPE desarrollar sus propias políticas de confidencialidad, abriendo así la puerta a una heterogeneidad de enfoques. Se recomienda que se realice una aclaración a nivel central, seguida de una activa supervisión y observancia de su aplicación para garantizar la aplicación coherente de las políticas de confidencialidad en línea con las mejores prácticas.
Promulgar legislación para remover al Ministro de Agricultura de la junta directiva que supervisa a la FANAL. El gobierno ha presentado un proyecto de ley a la Asamblea Legislativa que removería al Ministro de Agricultura de la junta directiva del Consejo Nacional de Producción, el organismo matriz cuya junta directiva actualmente toma decisiones en nombre de su EPE subsidiaria, la Fábrica Nacional de Licores (FANAL). El gobierno también ha anunciado su intención de reestructurar o privatizar estas entidades. En última instancia, si el gobierno decidiera retener a la FANAL como una EPE, debe establecer una junta directiva separada para ella.
Llevar a cabo reformas en la contratación pública para supervisar y limitar el uso de excepciones para la contratación pública directa entre entidades públicas, incluidas las EPE. Costa Rica planea promulgar una reforma integral de la Ley de Contratación Pública y tiene como objetivo lograr una mayor eficiencia y competencia en todos los procedimientos de contratación pública. Los proyectos de ley reducirían el número de excepciones para los procedimientos ordinarios de contratación pública e introducirían nuevos requisitos para su uso.
Continuar avanzando en la implementación de iniciativas para fortalecer el funcionamiento de las juntas directivas. Esto incluye la implementación de evaluaciones, así como de sistemas efectivos de gestión de riesgos y de control. Las juntas directivas de las EPE continúan necesitando miembros que posean mayor experiencia en el sector privado, financiero, internacional y de negocios, así como conocimiento de las mejores prácticas de gobierno corporativo para EPE. Un paso importante en el desarrollo de juntas directivas más sólidas es que estas realicen autoevaluaciones ordenadas por ley, para luego analizarlas a nivel central y desarrollar planes de acción correctivos. Además, las juntas directivas deben actuar bajo su responsabilidad según las mejores prácticas para garantizar un entorno de control efectivo, inclusive uno que monitoree y gestione los riesgos asociados con los conflictos de interés y la corrupción. El establecer comités de auditoría puede ayudar en este sentido.
Revisar la remuneración de las juntas directivas de las EPE y desarrollar recomendaciones para apoyar la remuneración competitiva y los incentivos que estén alineados con las buenas prácticas para juntas directivas. Se está llevando a cabo un estudio sobre las prácticas de remuneración en el sector público en cooperación con el Banco Interamericano de Desarrollo y el MIDEPLAN. Dicho estudio tiene el objetivo de establecer una metodología para el cálculo de dietas para las juntas directivas de las EPE, utilizando datos del mercado laboral del sector público y privado como referencia. Se esperaba que esté terminado para julio del 2020.
El Comité y el Grupo de Trabajo también abordan las siguientes recomendaciones adicionales para Costa Rica con respecto a la implementación de las Directrices para las Empresas Públicas:
Transformación de la empresa en sociedad comercial (corporatisation) y medidas para homologar las figuras legales y corporativas de las EPE. Las EPE costarricenses están constituidas y funcionan bajo una compleja red de leyes. Estas leyes deberían simplificarse y hacerse más uniformes. Una de las principales recomendaciones en la revisión para la adhesión fue utilizar la estructura legal de una sociedad anónima (S.A.) para las EPE, lo que simplificaría la adaptación de la gobernanza de las EPE a las mejores prácticas.
Considerar reformas adicionales para fortalecer las juntas directivas, incluido el escalonamiento de sus nombramientos y la separación de los roles de presidente y gerente general (CEO). En la actualidad, la ley exige que una parte importante de los miembros de la junta directiva sea nombrada prácticamente inmediatamente después de que un gobierno llega al poder, lo que hace que el proceso sea apresurado y posiblemente en detrimento de encontrar el mejor talento disponible para la junta directiva. Sería deseable que se dé un cambio en la ley que le permitiera a los miembros actuales de la junta directiva permanecer hasta que se pueda completar un proceso adecuado. Además, Costa Rica debería trabajar para eliminar la posibilidad de que el presidente de una junta directiva ejerza simultáneamente las facultades de un gerente general.
Continuar trabajando hacia una mayor igualdad de condiciones entre las empresas privadas y las EPE, particularmente en el sector bancario, mediante la promulgación de la reforma del seguro de depósitos. Al momento de que el Comité de Gobierno Corporativo presentara su informe final sobre Costa Rica en octubre del 2019, el gobierno había presentado un proyecto de ley a la Asamblea Legislativa para crear un seguro de depósitos y un plan de resolución bancaria aplicable tanto a los bancos estatales como a los privados. La legislación se promulgó posteriormente en febrero del 2020.
Definir, evaluar e informar sobre los costos de los objetivos de servicio público para cada EPE. Los estados financieros y los presupuestos internos de las EPE costarricenses generalmente no separan la porción de los ingresos y los costos asociados con la provisión de servicios públicos. Los comentarios que se obtuvieron de las EPE sugiere que los costos de los compromisos de política pública no se reconocen plenamente. Se deben realizar esfuerzos para definir mejor los costos de los servicios públicos y garantizar que sean compensados en su totalidad.
Referencias
República de Costa Rica (2019), Informe agregado sobre el conjunto de empresas propiedad del Estado 2019, https://www.hacienda.go.cr/docs/5dd69dd20f54e_Reporte%20agregado%20empresas%20del%20Estado%202019%20v8Nov2019.pdf
OCDE (2015), Principios de Gobierno Corporativo de la OCDE y del G20, Publicaciones de la OCDE, París, https://doi.org/10.1787/9789264236882-en.
OCDE (2015), Directrices de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas, Edición del 2015, Publicaciones de la OCDE, París, https://doi.org/10.1787/9789264244160-en.
OCDE (2019), Directrices en materia de Lucha Contra la Corrupción e Integridad en las
Empresas Públicas, www.oecd.org/corporate/Anti-Corruption-Integrity-Guidelines-for-EPEs.htm
Nota
← 1. En el caso de la Refinadora Costarricense de Petróleo, RECOPE, la nueva ley requería que el Ministro de Ambiente y Energía abandonara su puesto en la junta directiva antes del 1 de enero del 2020. Para la Fábrica Nacional de Licores o FANAL, la propuesta legislativa eliminaría al Ministro de Agricultura como presidente de la junta directiva del Consejo Nacional de Producción, la entidad a la cual pertenece dicha EPE, para el 31 de diciembre del 2020, para ser reemplazado por un miembro independiente de la junta directiva. La FANAL no tiene una junta directiva propia y la junta directiva del Consejo Nacional de Producción toma decisiones en su nombre.
