3. Des données à l’appui de l’élaboration des politiques en période d’incertitude
Ce chapitre examine les différentes façons dont les données en temps réel, la collecte d’éléments factuels et des travaux rigoureux de recherche expérimentale peuvent contribuer à l’élaboration de politiques intelligentes permettant de relever les défis économiques et sanitaires exceptionnels posés par la crise du COVID-19. Il fait valoir que les partenaires de la coopération pour le développement peuvent appuyer des processus décisionnels fondés sur les données et un apprentissage actif dans les pays en développement, afin d’aider les responsables publics à concevoir des mesures de soutien économique et d’endiguement du virus propres à leur contexte, et de nature à préserver les vies et les moyens de subsistance, comme le montre l’exemple du Pakistan.
Les pays en développement ont adopté des mesures de soutien économique qui reflètent leur capacité budgétaire limitée et leur expérience en matière de transferts sociaux en espèces.
Les éléments factuels constituent un produit inestimable ; or, à cause du manque d’informations disponibles, les responsables de l’action publique et les partenaires de la coopération pour le développement ont du mal à comprendre pleinement comment la pandémie, ainsi que les stratégies visant à la contenir, influent sur les moyens de subsistance.
Une approche de la coopération pour le développement qui encourage la co-réalisation de travaux de recherche et la production de données en temps réel ‒ ou s’en rapprochant le plus possible, tout en renforçant les systèmes et les capacités de production de données au niveau local, peut aider les pays en développement à prendre des décisions sur la base d’un apprentissage actif adapté selon les données disponibles.
La pandémie de COVID-19 a provoqué une crise inédite dont les répercussions à l’échelle planétaire se prolongeront pendant des années encore. De nombreux pays en développement subissent une triple peine sur le plan économique : une baisse de la demande émanant de leurs partenaires commerciaux, un recul de la production en raison des mesures de confinement, et l’effondrement des cours des matières premières. Les responsables publics sont confrontés à des défis exceptionnels du fait de l’incertitude considérable qui règne quant aux meilleurs moyens d’atténuer les conséquences de la pandémie. Les pouvoirs publics des pays en développement ont pris des mesures différentes, aussi bien en termes de stratégies visant à contenir le virus que de plans de soutien économique visant à protéger les populations.
Au sein de l’International Growth Centre (IGC), notre priorité a été d’accélérer la collecte de données en temps réel afin de fournir des éléments factuels de meilleure qualité aux responsables publics des pays en développement en ces temps incertains. Cette priorité est en adéquation avec notre objectif global, qui consiste à collaborer étroitement avec les responsables publics et les universitaires afin de co-réaliser des travaux de recherche qui permettent d’étayer les processus décisionnels. Dans le cadre de la riposte au COVID-19, l’IGC a notamment développé un outil de suivi des mesures de soutien économique, qui présente de façon détaillée les différents niveaux et modalités de soutien budgétaire mis en place par les autorités nationales afin d’atténuer le ralentissement économique. Dans la partie ci-après, nous présentons les données tirées de cet outil ; proposons un cadre pour optimiser l’élaboration de stratégies de confinement qui intègrent l’apprentissage actif dans le cadre traditionnel de la prise de décision ; et présentons une étude de cas sur l’apprentissage actif dans le Pendjab, au Pakistan, qui illustre tout le potentiel de cette approche.
Il ressort de l’outil de suivi des mesures de soutien économique de l’IGC que la plupart des pays à revenu faible ou intermédiaire de la tranche inférieure ont, sous une forme ou une autre, mis en place des dispositifs d’aide sociale ou de transferts en espèces, ou étendu les dispositifs existants Graphique 3.1, dans une tentative, semble-t-il, d’atténuer la baisse soudaine et significative des revenus qui risque de plonger des millions de personnes dans l’extrême pauvreté. Le Fonds monétaire international (FMI) prévoit pour 2020 un recul de 3.2 % du produit intérieur brut (PIB) en Afrique subsaharienne (FMI, 2020[1]). Il est fort probable que cette chute de l’activité économique entraînera une hausse des taux de pauvreté. Selon des travaux menés par l’IGC en Ouganda, par exemple, les mesures de confinement instaurées dans le pays pourraient accroître la pauvreté de 8 points de pourcentage (Younger et al., 2020[2]). L’accent mis sur les transferts monétaires est conforme à la tendance observée ces dernières années parmi les pays en développement, qui axent leurs stratégies de protection sociale sur ce type de versements modestes et réguliers pour aider les ménages pauvres à lisser leurs dépenses de consommation, et limiter la pauvreté (DFID, 2011[3]). Un vaste ensemble de données suggère que les aides au revenu fondées sur la consommation peuvent contribuer à accroître cette dernière ainsi que la sécurité alimentaire et les ressources (Vaziralli, 2020[4]). Toutefois, l’analyse des programmes de protection sociale dans les pays en développement révèle que nombre d’entre eux ont une couverture limitée et excluent souvent les populations les plus pauvres en raison de la piètre qualité des données et de la prédominance du secteur informel (Parekh et Bandiera, 2020[5]).
Pour les responsables de l’action publique cependant, répondre à la crise du COVID-19 au seul moyen des transferts en espèces peut se révéler irréalisable alors qu’ils sont soumis à des contraintes budgétaires strictes, que la pandémie est d’une ampleur inouïe et que les programmes de transferts n’incluent pas suffisamment les personnes les plus vulnérables. Il existe toutefois des mesures moins coûteuses qui peuvent compléter les dispositifs de soutien économique dans les pays en développement – renforcement des capacités des postes douaniers, facilitation des paiements par téléphonie mobile, fourniture d’équipements de protection individuelle aux vendeurs sur les marchés, etc. En parallèle, les responsables publics devraient réduire au minimum les perturbations induites par les mesures de santé publique sur les chaînes d’approvisionnement, par exemple en renforçant la coordination internationale des politiques frontalières, ou en veillant à ce que les couvre-feux n’entraînent pas un gaspillage de produits périssables (Bouët et Laborde, 2020[6]).
L’outil de suivi de l’IGC révèle également que le recours aux allègements fiscaux et le soutien aux petites et moyennes entreprises pour faire face à la pandémie sont limités dans les pays à faible revenu, ce qui reflète probablement deux réalités : premièrement, les pays à faible revenu ont une capacité budgétaire moindre que celle des pays développés et sont de ce fait dans l’incapacité de mettre en œuvre des plans de soutien analogues. Le COVID-19 a eu pour effet de réduire davantage leur marge de manœuvre dans ce domaine. Le gouvernement du Ghana estime qu’il enregistrera une moins-value de recettes de l’ordre de 2.1 % du PIB en 2020, tandis que le gouvernement zambien table sur une moins-value de 12 % (Dzansi, 2020[7] ; Ng’andu, 2020[8]). Dans le cas des pays qui ont dû accroître leurs dépenses de santé publique, les prévisions de déficits budgétaires alourdissent la pression qui pèse sur les dépenses. Deuxièmement, selon leur niveau de revenu, les pays n’ont pas tous les mêmes structures économiques. Dans les pays à faible revenu, la plupart des individus travaillent en marge du système fiscal formel, d’où une difficulté à passer par le registre fiscal pour l’acheminement des mesures d’aide.
Note : L’échantillon est composé de 29 pays à faible revenu, 48 pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, 36 pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure et 62 pays à revenu élevé.
Source : IGC (2020[9]), COVID-19 Policy Response Dashboard, https://www.theigc.org/covid-19/tracker.
Pour conclure, les mesures adoptées par les pays en développement reflètent en grande partie leurs structures économiques, leurs capacités budgétaires limitées et leur expérience passée en matière de programmes de transferts sociaux en espèces. Du fait de l’ampleur du secteur informel, il est extrêmement difficile de passer par le système fiscal ou autre pour acheminer l’aide en direction des personnes les plus pauvres et des petites et moyennes entreprises.
Lorsque la pandémie s’est déclarée, les responsables de l’action publique des pays en développement mais aussi des pays développés disposaient de très peu d’informations sur la meilleure stratégie à adopter pour endiguer la propagation du virus dans leur contexte. De ce fait, les réponses des pays en développement ont été très différentes. Certains, comme le Rwanda et l’Ouganda, ont mis en œuvre des mesures analogues à celles adoptées par les pays développés, imposant des confinements stricts sur tout leur territoire de manière relativement précoce. Dans d’autres pays, à l’inverse, comme en République-Unie de Tanzanie, les mesures de confinement ont été limitées et les messages en matière de santé publique, contradictoires (Resnick, Spencer et Siwale, 2020[10]).
Les chercheurs de l’IGC recommandent d’adopter une démarche d’apprentissage actif face à des crises aux contours incertains, l’objectif étant de mettre en place un confinement intelligent, progressif et adapté selon les données disponibles (Haas, Khan et Khwaja, 2020[11]). Cette démarche suppose de s’appuyer sur un cadre existant pour la prise de décisions en période d’incertitude et met en lumière le rôle de l’apprentissage actif.
Le cadre classique de prise de décisions en période d’incertitude comporte quatre composantes (Haas, Khan et Khwaja, 2020[11]) :
Les décisions qui demeureront inchangées, quelles que soient les informations recueillies, devraient être prises rapidement.
Les décisions qui nécessitent des informations supplémentaires sans coût important devraient être prises uniquement après la collecte effective de ces informations.
Dans tous les cas, toutes les informations disponibles devraient être exploitées.
Toutes les décisions auront des conséquences qui peuvent et devraient être mesurées de façon à produire de nouvelles informations.
L’apprentissage actif suppose de concevoir des plans progressifs qui puissent être adaptés selon les données disponibles. Le Graphique 3.2, tel que présenté par Haas, Khan et Khwaja (2020[11]), illustre cette approche.
Source : Auteurs.
Les principales caractéristiques d’un plan d’action opérationnel lié à une stratégie d’endiguement du COVID-19 sont les suivantes :
un rôle central des données, qu’il s’agisse des données existantes ou de celles recueillies tout au long du processus
des politiques claires, mais suffisamment ajustables et modulaires pour être adaptées selon les données disponibles
des stratégies de confinement, avec des mesures dont l’intensité varie en fonction des conditions locales
la diffusion de messages auprès du public et un contrôle guidé par l’empathie afin de favoriser le respect volontaire des mesures
des politiques qui prennent en considération les enjeux immédiats et les besoins à long terme
la pratique de tests ainsi qu’une gestion et un contrôle qui peuvent et devraient être assurés par les autorités locales
l’ouverture nécessaire pour favoriser les partenariats avec des entités locales afin de mettre à profit les capacités existantes.
Alors que les mesures de riposte au COVID-19 se multipliaient dans le monde entier, les gouvernements des pays en développement ont suscité une montée d’inquiétude en copiant trop rapidement les mesures adoptées dans les pays développés, sans disposer des ressources budgétaires nécessaires pour en atténuer les retombées économiques. Le Pakistan n’a pas échappé à cette tendance, instaurant, fin mars 2020, un confinement strict pendant plusieurs mois. À la demande de l’IGC, des travaux de recherche ont été menés dans la province du Pendjab afin de piloter une stratégie de tests intelligents, conçue par une équipe de chercheurs pluridisciplinaire composée notamment de membres de l’IGC, et mise en œuvre par plusieurs ministères du Pendjab. Ces travaux visaient à étudier comment le gouvernement pakistanais pouvait apporter une réponse rapide, fondée sur des éléments factuels, pour sauver le maximum de vies et réduire autant que possible les coûts économiques.
La stratégie de tests supposait d’abord de scinder les villes et les districts en unités géographiques de très petite taille (200 foyers environ). Ces informations géographiques étaient prises en compte dans les phases d’échantillonnage et de tests en combinant traçage des contacts et dépistage des professionnels de terrain (personnel médical ou fonctionnaires, par exemple), et en effectuant des tests groupés au sein des unités géographiques, hiérarchisées selon la prévalence du COVID-19. Dans tous les cas et compte tenu de la rareté des tests, le dépistage était effectué en fonction de l’ampleur du risque d’exposition au COVID-19. En l’absence de tests, des enquêtes par téléphone étaient menées pour tenter de déceler la présence de symptômes. Les informations recueillies à la faveur de cette stratégie étaient destinées à faciliter la mise en œuvre des mesures de lutte contre le COVID-19 (quarantaine, confinement, etc.) dans des zones géographiques données. Tout au long du mois de mai 2020, l’équipe a appliqué la méthodologie d’échantillonnage intelligent à différentes étapes et au sein de diverses unités géographiques. Début août, à Lahore, elle avait couvert 645 unités et collecté 12 251 échantillons uniques. La stratégie proprement dit n’a pas été prolongée au-delà du mois de mai.
La stratégie de tests intelligents, associée à des tests groupés, a montré qu’une démarche fondée sur les données était possible et peu coûteuse, et pouvait être appliquée de façon régulière et à grande échelle. Elle a permis d’évaluer l’efficacité de diverses mesures de confinement et, outre l’échantillonnage intelligent, les chercheurs ont pu collecter rapidement des données en temps réel. Le cas échéant, cette stratégie peut être modifiée pour ajouter des données sur les résultats en matière de santé non liés au COVID-19 ou des indicateurs économiques. Ce type d’approche présente des avantages non seulement pour la gestion de la maladie – la priorité immédiate, mais aussi pour le processus ultérieur de reprise économique. Une stratégie de confinement intelligent a par la suite été adoptée au Pakistan, sans être pour autant nécessairement liée à la méthodologie des chercheurs. Les travaux de recherche menés ont néanmoins permis de renforcer notablement les capacités des services de santé de l’administration du Pendjab.
Dans le cadre de la riposte au COVID-19 de l’IGC, nous avons également lancé un appel spécial à projets de recherche. Nous pensions qu’il était essentiel de produire des données et de lancer des expérimentations pour étayer la prise de décisions, tant dans les premières phases incertaines de la pandémie que lors de la préparation de la phase de reprise post-pandémie. Ainsi, l’une des stratégies permettant d’apporter des données plus robustes à l’appui de l’élaboration des politiques consiste à recourir aux essais randomisés contrôlés. Nombre des études commandées dans le cadre de notre appel spécial visaient à mener de tels essais à partir de travaux existants dans le domaine et avaient donc à disposition des enquêtes de référence et des cadres d’échantillonnage adaptés. C’est le cas par exemple d’une étude au Ghana, qui a redéfini l’objet d’une étude sur les transferts en espèces en vue de tester les effets de ces transferts sur le respect des mesures de distanciation physique et la protection sociale. Une autre étude, réalisée en Ouganda, évalue la résilience des liens dans le cadre de contrats informels entre différentes entreprises, et leurs employés. Ce type d’étude rigoureuse permet aux responsables de l’action publique et aux partenaires de la coopération pour le développement de mieux comprendre les impacts de certaines politiques, à court mais aussi à moyen terme.
La collecte de données et d’éléments factuels joue un rôle essentiel en période d’incertitude. La vitesse de propagation de la pandémie de COVID-19 a imposé aux responsables de l’action publique de se tenir au fait des évolutions en temps réel, dans la mesure du possible, ce qui fait souvent défaut dans les pays en développement.
L’expérimentation trouve sa pleine utilité lorsqu’elle favorise l’apprentissage actif. À cet égard, la collecte de données et d’éléments factuels joue un rôle essentiel en période d’incertitude. La vitesse de propagation de la pandémie de COVID-19 a imposé aux responsables de l’action publique de se tenir au fait des évolutions en temps réel, dans la mesure du possible, ce qui fait souvent défaut dans les pays en développement. Pour y contribuer, l’IGC a mené plusieurs enquêtes à haute fréquence afin de suivre l’impact économique de la pandémie dans notre réseau de pays (pour des exemples, voir Encadré 3.1. ). Afin d’optimiser les retombées de ces enquêtes, les données sont rendues publiques et seront présentées à l’aide de techniques de visualisation des données pour une communication plus efficace auprès des responsables publics et d’autres parties prenantes.
En Sierra Leone, une enquête par téléphone mesure des indicateurs comme les prix du marché, la sécurité alimentaire, le nombre d’heures travaillées et les fermetures d’entreprises, et pose des questions liées à la sensibilisation au COVID-19 et à la prévention. Les données sont transmises aux responsables de l’action publique sous forme de bulletins réguliers, et de nombreux indicateurs sont directement intégrés dans les cadres de suivi et d’évaluation du programme de riposte économique rapide du ministère des Finances (« Quick Action Economic Response Programme ») ainsi que du groupe du ministère de la Santé et de l’Assainissement sur la communication des risques et la mobilisation sociale (« Risk Communication and Social Mobilization group »).
L’IGC a collaboré avec l’organisation Innovations for Poverty Action pour recueillir des données sur l’impact économique de la pandémie dans les pays en développement dans le cadre de l’initiative commune intitulée « COVID-19 Economic Impact Surveys ».
Une enquête réalisée auprès de marchands à Lagos, au Nigéria, a révélé que les restrictions de déplacement sur le territoire national ont lourdement pesé sur leur capacité à s’approvisionner sur le marché intérieur, mettant en lumière la nécessité, pour les autorités, de réduire autant que possible les goulets d'étranglement du côté de l'offre (Bishi, Grossman et Startz, 2020[12]).
Avant l’apparition du COVID-19, les responsables publics des pays en développement étaient déjà confrontés à des défis de taille et devaient faire face à des problèmes persistants comme les inégalités et une croissance économique non inclusive. La crise a amplifié ces défis et entouré d’encore plus d’incertitude l’action publique. La solidarité mondiale et les ressources de la communauté internationale sont plus que jamais nécessaires. Dans cette optique, et depuis le début de la crise, l’IGC co-préside avec le ministère britannique des Affaires étrangères, du Commonwealth et du Développement (Foreign, Commonwealth and Development Office) un groupe consultatif qui aborde les questions stratégiques qui se font jour dans les pays en développement et apporte des solutions fondées sur des éléments factuels. Très limités à l’apparition de la pandémie, ces éléments se sont rapidement multipliés pour devenir un produit extrêmement utile en cette période où les inconnues sont nombreuses, et une composante essentielle de toute réponse intelligente des pouvoirs publics. Deux enseignements majeurs se dégagent à ce jour pour la coopération pour le développement :
1. Accompagner les pays en développement dans l’élaboration de politiques plus intelligentes, fondées sur un cadre d’apprentissage actif : la dépendance de ces pays à l’égard des transferts en espèces et leurs stratégies de confinement définies au pied levé se sont traduites par des résultats mitigés. Compte tenu de l’ampleur de la crise, des niveaux d’incertitude inédits et des ressources limitées à disposition des responsables publics, les politiques et leur programmation doivent être plus intelligentes. Leur élaboration devrait reposer sur la production de données et d’éléments factuels, accompagnée d’un cadre d’apprentissage actif. Les partenaires au développement internationaux sont bien placés pour appuyer cette démarche en agissant comme intermédiaires pour le partage d’expertise et d’éléments factuels et en aidant les autorités à élaborer leurs politiques.
2. Se concentrer sur la co-production de données et d’éléments factuels aux côtés des responsables publics et des chercheurs des pays en développement : la pandémie souligne l’importance des données et des éléments factuels dans l’élaboration de mesures efficaces de riposte aux crises. Les responsables publics manquent d’informations et continuent donc d’avoir du mal à cerner parfaitement les effets de la pandémie de COVID-19 sur les moyens de subsistance et à déterminer la manière optimale de les atténuer. Le soutien à l’appui du développement international apporté aux instituts de recherche et aux responsables de l’action publique afin de co-produire des études et des données peut favoriser l’obtention de résultats de qualité. En réunissant des équipes mondiales et locales de chercheurs et en s’alignant sur les priorités des responsables publics, ces études seront davantage susceptibles de se traduire par des mesures concrètes.
Mettre en pratique ces deux enseignements facilitera la riposte au COVID-19, et aura en outre des répercussions bénéfiques pour l’avenir. Tout d’abord, notre compréhension et notre résilience face aux crises futures et notamment aux pandémies en seront renforcées. L’affectation efficace et efficiente de ressources budgétaires très limitées nécessite d’opérer des choix difficiles, qui seront facilités si les décideurs disposent d’informations en plus grand nombre. Ensuite, la co-production d’études avec des chercheurs locaux peut contribuer à renforcer les capacités locales pour l’avenir. Enfin, la mise en place de cette infrastructure pour la collecte et l’exploitation des données – avec des capacités renforcées et des relations plus étroites entre les responsables de l’action publique et les chercheurs, peut venir étayer d’autres domaines de l’action publique en dehors de la gestion de crise et, ainsi, améliorer les perspectives de développement économique et de croissance inclusive.
Références
[12] Bishi, H., S. Grossman et M. Startz (2020), How COVID-19 has affected Lagos traders: Findings from high frequency phone surveys, https://drive.google.com/file/d/1SDk_HUnpbBEmqPeowW5R76TmzAqalaBK/view.
[6] Bouët, A. et D. Laborde (2020), « COVID-19 border policies create problems for African trade and economic pain for communities », blog de l’Institut international de recherche sur les politiques alimentaires, https://www.ifpri.org/blog/covid-19-border-policies-create-problems-african-trade-and-economic-pain-communities (consulté le 27 octobre 2020).
[3] DFID (2011), Cash Transfers Evidence Paper, Department for International Development, Londres, https://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:/www.dfid.gov.uk/Documents/publications1/cash-transfers-evidence-paper.pdf (consulté le 9 octobre 2020).
[7] Dzansi, J. (2020), « Ghana lifts the lockdown: Has the government reneged on its commitment to contain COVID-19 at all costs? », blog de l’International Growth Centre, https://www.theigc.org/blog/ghana-lifts-the-lockdown-has-the-government-reneged-on-its-commitment-to-contain-covid-19-at-all-costs/ (consulté le 9 octobre 2020).
[1] FMI (2020), Mise à jour des Perspectives de l’économie mondiale : Une crise sans précédent, une reprise incertaine, Fonds monétaire international, Washington, D.C., https://www.imf.org/fr/Publications/WEO/Issues/2020/06/24/WEOUpdateJune2020 (consulté le 9 octobre 2020).
[11] Haas, A., A. Khan et A. Khwaja (2020), Policymaking in uncertain times: Smart containment with active learning, Center for International Development, Cambridge, MA et International Growth Centre, Londres, https://www.theigc.org/wp-content/uploads/2020/05/Haas-et-al-2020-brief_final.pdf (consulté le 9 octobre 2020).
[9] IGC (2020), COVID-19 Policy Response Dashboard, International Growth Centre, London, https://www.theigc.org/covid-19/tracker.
[8] Ng’andu, B. (2020), 2021 Budget Address by the Honourable Dr. Bwalya K.E. Ng’andu, MP, Minister of Finance, Zambia National Assembly, Lusaka, http://www.parliament.gov.zm/sites/default/files/documents/articles/OFFICIAL-2021-BUDGET-SPEECH.pdf (consulté le 9 octobre 2020).
[5] Parekh, N. et O. Bandiera (2020), Do social assistance programmes reach the poor? Micro-evidence from 123 countries, International Growth Centre, Londres, https://www.theigc.org/wp-content/uploads/2020/06/Parekh-and-Bandiera-2020-Growth-Brief.pdf (consulté le 9 octobre 2020).
[10] Resnick, D., E. Spencer et T. Siwale (2020), Informal traders and COVID-19 in Africa: An opportunity to strengthen the social contract, International Food Policy Research Institute, Washington, D.C. et International Growth Centre, Londres, https://www.theigc.org/wp-content/uploads/2020/08/Resnick-et-al-2020-Policy-Brief.pdf (consulté le 9 octobre 2020).
[4] Vaziralli, S. (2020), A social protection response to COVID-19 in developing countries, International Growth Centre, Londres, https://www.theigc.org/wp-content/uploads/2020/04/Vazirelli-2020-policy-brief.pdf (consulté le 9 octobre 2020).
[2] Younger, S. et al. (2020), Estimating income losses and consequences of the COVID-19 crisis in Uganda, Paper presented at the 1st Session of the Monthly Virtual Peer-to-Peer Research Seminar Series, Fonds monétaire international, Washington, D.C.