29. États-Unis
Aux États-Unis, le soutien aux producteurs agricoles a diminué en 2022, les programmes de paiements temporaires liés à la pandémie de COVID-19 ayant pris fin. Son niveau est inférieur à la moyenne OCDE depuis de nombreuses années : en 2020-22, il a représenté 9 % des recettes brutes en moyenne, ce qui marque un net recul par rapport aux 20 % enregistrés au milieu des années 1980 et au début des années 2000. Les réformes politiques entamées dans les années 1980 ont progressivement réduit le niveau de soutien et la place des aides fondées sur les prix dans la panoplie des moyens d’action utilisés. La part des transferts susceptibles d’entraîner les plus fortes distorsions s’est élevée à 15 % en 2020-22, ce qui est, là encore, inférieur à la moyenne OCDE et bien en deçà des valeurs maximales. Au cours de cette même période, les prix perçus par les agriculteurs n’ont dépassé les cours mondiaux que de 1 % en moyenne, contre 11 % en 2000-02. Cet écart s’explique surtout par le soutien des prix du marché (SPM) découlant du soutien aux frontières (notamment des contingents tarifaires) du sucre. Les prix à la production de la plupart des produits de base correspondent aux prix à la frontière, et la valeur des transferts budgétaires destinés à des produits de base spécifiques représente généralement moins de 10 % des recettes agricoles brutes correspondantes.
Alors que le SPM a diminué, le soutien budgétaire a augmenté, couvrant principalement la gestion des risques, l’assurance récolte et, plus récemment, l’indemnisation d’urgence. Du fait de sa nature contracyclique, le soutien budgétaire est lié aux fluctuations des prix du marché, de telle sorte que lorsque les prix des produits de base sont élevés (comme en 2012-13), les niveaux de soutien sont plus bas. Les prix intérieurs des produits de base ont de nouveau augmenté ces dernières années, ce qui a entraîné une baisse de l’aide globale malgré les dépenses supplémentaires consacrées aux programmes d’aide en cas de catastrophes liées à la sécheresse et à d’autres phénomènes exceptionnels.
Les programmes intérieurs d’aide alimentaire visant à soutenir la consommation représentent près de la moitié du soutien total que les États-Unis consacrent à leur agriculture. Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (Estimation du soutien aux services d'intérêt général, ESSG) ont représenté 2.6 % de la valeur de la production agricole en 2020-22, ce qui est moins que la moyenne OCDE (3.4 %). La composante la plus importante (30 %) concernait l’infrastructure institutionnelle de l’assurance récolte, devant le transfert de connaissances agricoles et la commercialisation et la promotion. Le soutien total à l’agriculture s’est établi à 0.5 % du produit intérieur brut (PIB).
Deux programmes temporaires ont été lancés en 2022 pour compenser les pertes subies à la suite des catastrophes naturelles de 2020 et 2021. La première phase du programme d’aide d’urgence à l’élevage (Emergency Livestock Relief Program, ELRP) a permis d’octroyer des paiements anticipés supplémentaires aux éleveurs à la suite de l’augmentation du coût des aliments pour animaux en 2021. Le programme d’aide d’urgence (Emergency Relief Program, ERP) couvre quant à lui les pertes dues aux catastrophes naturelles reconnues comme telles en 2020 et 2021.
Le coup d’envoi à la création de partenariats pour des produits de base climato-intelligents (Partnerships for Climate-Smart Commodities) a été donné en 2022, dans le cadre d’une initiative dotée de 3.1 milliards USD pour financer 141 projets pilotes dont le but est d’accompagner les producteurs dans la mise en œuvre des pratiques de production adaptées au changement climatique, d’en vérifier les avantages en termes d’émissions de gaz à effet de serre (GES) évitées et de développer les débouchés pour les produits ainsi obtenus.
Divers programmes de conservation du ministère américain de l’Agriculture (USDA) – notamment le Programme en faveur de la qualité de l'environnement (EQIP), le Programme de partenariats régionaux sur l’environnement (RCPP), le Programme de bonne gestion de l'environnement (CSP), le Programme de servitudes écologiques agricoles (ACEP) et le Programme d'assistance technique pour la protection de l’environnement (CTA) – ont reçu d'abondants crédits, comme suite à l’adoption de la loi sur la réduction de l’inflation (Inflation Reduction Act, IRA), qui prévoit pour environ 20 milliards USD de dépenses nouvelles sur dix ans afin d’encourager l’utilisation de certaines pratiques présentant des avantages sur le plan climatique.
Des mesures supplémentaires ont été engagées en 2022 pour réduire les inégalités dont pâtissent les communautés défavorisées en termes de services : la réalisation des investissements prévus dans les accords de coopération pour la sensibilisation à l’équité au regard des programmes de conservation (Equity Conservation Cooperative Agreements), le financement de programmes de vulgarisation et d’assistance sur les fonds affectés au titre de la loi de 2021 sur le plan de sauvetage américain (P.L. 117-2) et la publication du plan d’action de l’USDA pour l’équité1.
La loi de finances CAA (Consolidated Appropriations Act) de 2023 a été promulguée en décembre 2022. Elle autorise le financement de dispositifs d'assistance particuliers en cas de catastrophe et d’un programme visant à faciliter les marchés environnementaux volontaires, en relevant le niveau de fonds privés admissible dans les partenariats public-privé consacrés à certaines priorités climatiques ou environnementales et en adoptant une nouvelle version de la loi sur l’amélioration de l’enregistrement des pesticides (Pesticide Registration Improvement Act).
Les politiques d’adaptation au changement climatique sont détaillées et exhaustives. Elles concernent un large éventail d’activités (prévisions, préparation, relèvement, modification des pratiques, etc.). L’adaptation au changement climatique est en cours d’intégration dans les efforts de recherche-développement, et des activités sont menées pour convertir les informations correspondantes à l’intention des cultivateurs et des éleveurs qui sont confrontés aux situations d’urgence d’origine météorologique et à l'évolution des conditions climatiques. L’adaptation au changement climatique devrait rester une priorité pour que les risques liés au climat et l’adaptation soient pris en compte dans tous les programmes de l’USDA.
Les centres climatiques de l’USDA constituent de bons exemples de la manière dont les outils de prise de décisions et d’information peuvent être adaptés aux besoins du secteur en fonction de la région et des risques naturels. Ils peuvent promouvoir la prise en compte des effets du changement climatique dans les programmes agricoles en sensibilisant les parties prenantes et en leur fournissant un soutien analytique.
Les agriculteurs disposent de programmes de gestion des risques à plusieurs niveaux : des programmes généraux et des programmes ciblant certains produits. L’assurance récolte fédérale établie de longue date coexiste avec les programmes temporaires de lutte contre les catastrophes qui ont été déployés en réponse à la pandémie de COVID-19, aux perturbations de la chaîne de valeur et aux sécheresses. Si la gestion des risques est une composante essentielle de la politique de résilience et d’adaptation au changement climatique, l’accent trop important mis sur la protection des agriculteurs contre les baisses de revenus (la capacité d’absorption) peut ralentir l’adaptation à long terme et la transformation des pratiques de production. Il conviendrait donc de redoubler d’attention pour s’assurer que le montant des subventions et d’autres paramètres des programmes n’apportent pas un rendement ou flux de revenu garanti aux producteurs, et que les programmes d’assurance et d’aide en cas de catastrophe créent des incitations appropriées en faveur de la préparation et de l’adaptation à long terme.
Les politiques visant à améliorer les services aux communautés traditionnellement vulnérables ou défavorisées en termes de services et à renforcer l’équité dans la mise en œuvre des programmes ne cessent de prendre de l'ampleur depuis leur mise en place. En se concentrant sur les besoins des communautés vulnérables ou défavorisées en termes de services, il est possible d’accroître la résilience et la diversité du monde agricole ainsi que d’améliorer la justice environnementale. Ces efforts devraient être intégrés dans la politique agricole en évaluant et en améliorant systématiquement la manière dont l’ensemble des programmes agricoles influent sur l’équité et la diversité dans le secteur agricole.
Aux États-Unis, le sucre est le seul produit de base pris en compte dans l’estimation du soutien aux producteurs qui bénéficie du SPM. Le montant en question, qui représente environ 43 % des recettes, est significatif. À l’heure actuelle, l’allocation du contingent tarifaire relatif au sucre brut entre les partenaires commerciaux repose sur la période de référence 1975-81. Une révision de cette allocation et un relèvement progressif seraient souhaitables pour offrir aux pays en développement de meilleures possibilités de commercer avec les États-Unis.
Les financements accrus en faveur des programmes de conservation prévus dans le cadre de l’IRA marquent un pas important sur la voie du fléchage de l’aide vers les objectifs environnementaux, dont l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à ses effets. Compte tenu de la forte demande de participation à ces programmes, les futures lois agricoles devraient maintenir ce niveau de financement après la fin des dépenses au titre de l’IRA. Il faudrait veiller à ce que la hausse du financement ait des retombées bénéfiques pour l’environnement, autrement dit à ce que les actions des producteurs répondent aux préoccupations environnementales locales et apportent des améliorations vérifiables. Un moyen budgétairement neutre d'y parvenir est de réaffecter les dépenses actuellement consacrées aux programmes qui concernent des produits de base.
Si la performance environnementale globale (mesurée à partir des bilans d’azote et de phosphore) cadre avec la moyenne OCDE, l’existence de foyers locaux de pollution reste problématique malgré les programmes mis en place au niveau fédéral et dans les États pour encourager les bonnes pratiques de gestion. Il ne pourra y être remédié que s'il existe la volonté d’expérimenter de nouvelles solutions et de coordonner l’action des régions dès lors que les sources et les effets des émissions polluantes traversent les frontières politiques.
Note
← 1. L’expression « communautés défavorisées en termes de services » désigne les populations partageant une caractéristique particulière ou vivant dans une zone donnée qui sont systématiquement privées de la possibilité de participer pleinement aux aspects de la vie économique, sociale et civique (voir la note de bas de page 20 pour de plus amples informations).