5.6. Vinculações orçamentárias
As vinculações orçamentárias reservam uma parte das verbas públicas para setores específicos, que podem ser estimados como uma parcela do PIB; elas são previstas pela constituição ou pela legislação primária ou secundária.
As vinculações causam rigidez orçamentária, devido à impossibilidade de financiar programas alinhados a novas prioridades políticas em vez das preexistentes. Isso, por sua vez, pode contribuir para a não prestação de contas e o uso ineficiente de recursos, com a perpetuação de programas ou iniciativas que não são mais necessários ou que não apresentem o desempenho esperado, podendo, por sua vez, ser capturados por grupos de interesse e dificultar o surgimento de novas iniciativas estratégicas. Em casos de choques macroeconômicos repentinos, a vinculação excessiva de verbas compromete a estabilidade macroeconômica, reduzindo o espaço de manobra para ajustar os agregados fiscais às mudanças das perspectivas macroeconômicas, o que leva a mais endividamento. Por fim, quando calculadas em termos de sua participação no PIB, as vinculações contribuem para os gastos pró-cíclicos, ao aumentarem os gastos quando a economia como um todo está crescendo e diminuí-los em tempos de crise.
Do ponto de vista dos ministérios setoriais, as vinculações orçamentárias aumentam a previsibilidade dos recursos no médio e longo prazo, imprimindo-lhes mais flexibilidade para o planejamento de atividades anuais e plurianuais. Elas também protegem importantes programas sociais das flutuações de curto prazo no financiamento, que podem dificultar a consecução dos objetivos nacionais de longo prazo.
Em 2018, todos os países pesquisados da América Latina e do Caribe tiveram verbas vinculadas. No Brasil e na República Dominicana, elas representam entre 61% e 80% de todas os gastos; na Argentina, Costa Rica, Guatemala e no Uruguai, representam entre 41% e 60%; em El Salvador e no Paraguai, entre 21% e 40%; e nas Bahamas, apenas 0% a 20%.
Em termos setoriais, em 2018, sete países (Argentina, Brasil, Costa Rica, Panamá, Paraguai, Peru e República Dominicana) tinham orçamento vinculado à educação. Na República Dominicana, várias leis reservam recursos para setores específicos. Por exemplo, a lei da educação indica que os gastos com educação devem ser os mais altos, entre 16% do gasto total ou 4% do PIB. Outra lei destina 5% do total de gastos ao ensino superior. No Peru, o Acordo Nacional determina que o investimento em educação deve chegar a 6% do PIB; entretanto, na prática, e apesar dos recentes aumentos, ele ainda está abaixo desse nível, e o financiamento varia dependendo das condições macroeconômicas e dos recursos disponíveis. Cinco países (Argentina, Brasil, Costa Rica, El Salvador e Uruguai) tinham verbas vinculadas para a saúde. Em El Salvador, o Fundo Solidário para a Saúde, instituído em 2004 e modificado em 2019, destina todos os recursos arrecadados com impostos sobre produtos nocivos (por exemplo, tabaco) ao financiamento do sistema de saúde.
Seis países também fazem transferências vinculadas a governos subnacionais, inclusive Argentina, Brasil, Costa Rica, El Salvador, Peru e República Dominicana. Na Costa Rica, a lei que dispõe sobre a transferência de competências para as regiões destina recursos a elas desde 2016. Por exemplo, os governos subnacionais têm direito a pelo menos 1,5% do orçamento do governo para construir e manter a rede de rodovias que liga os cantões.
Em 2018, sete países (Brasil, Costa Rica, El Salvador, Panamá, Paraguai, Peru e Uruguai) declararam ser prevista na constituição a vinculação de verbas. Por exemplo, na Costa Rica, a constituição determina que o orçamento para a educação seja pelo menos 8% do PIB, e que no mínimo 10% da receita tributária sejam transferidos aos governos subnacionais. A legislação primária era a base jurídica em sete países, inclusive Argentina, Brasil, Costa Rica, El Salvador, Peru, República Dominicana e Uruguai. A legislação secundária proporciona a base para as vinculações no Panamá e na República Dominicana.
Os dados são da Pesquisa sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários OCDE–BID 2018, que registrou a participação de 11 países da ALC. Foram entrevistados principalmente altos funcionários da área orçamentária nos países da ALC. As respostas representam as autoavaliações dos países sobre as atuais práticas e procedimentos. Os dados referem-se apenas ao centro de governo ou governo federal e excluem o nível subnacional.
A vinculação orçamentária é definida como uma verba designada previamente. É uma rubrica prevista em lei, decreto ou mandato constitucional que independe do poder executivo. Corresponde a receitas de uma fonte específica ou de outras transferências. As vinculações não correspondem aos gastos provenientes de conceitos operacionais, como valor da folha de pagamento ou serviço da dívida.
Leitura complementar
Pessino, C., Izquierdo, A. e Vuletin, G. (2018). Better Spending for Better Lives: How Latin America and the Caribbean Can Do More with Less. Banco Interamericano de Desenvolvimento, Washington D.C.
Notas às figuras
Os dados do Chile e México relativos a 2018 não estão disponíveis.
5.14. Os dados do Panamá não estão disponíveis. O Peru tem verbas vinculadas que mudam em função do desempenho das variáveis macroeconômicas, portanto não estão incluídas no gráfico.
5.15. e 5.16. Os dados das Bahamas não estão disponíveis. Os dados da Guatemala relativos a 2018 não estão disponíveis. Os dados da República Dominicana e Uruguai relativos a 2013 não estão disponíveis.