Приложение A. Предложенная «дорожная карта» регионализации услуг в секторе ВСиВО

Представленная здесь «Дорожная карта» разработана на десятилетний период1 и признает в качестве ключевых вызовов повышение заинтересованности местных советов и учет интересов организаций ВСиВО с ограниченным потенциалом. В Молдове инициированием, продвижением и управлением процессом регионализации, скорее всего, будет заниматься правительство, тогда как решения принимались бы сотнями местных и муниципальных советов. Таким образом, процесс регионализации, скорее всего, будет затяжным и напряженным, как это часто показывает опыт регионализации в других странах. Предлагаемая «дорожная карта» состоит из четырех основных этапов, рассчитанных как минимум на десятилетний период:

1. 1. два года на подготовку концепции и повышение заинтересованности местных советов (этап 1)

2. 2. еще два года на укрепление позиций участвующих в регионализации поставщиков услуг ВСиВО до запуска процесса реформирования (этап 2)

3. 3. еще три года на оказание поддержки учреждению и началу деятельности региональных предприятий ВСиВО (этап 3)

4. 4. в оставшиеся три года региональные предприятия могут быть достаточно стабильными для интегрирования небольших поставщиков услуг ВСиВО в сельской местности (этап 4).

Начать с небольшого числа стабильных поставщиков услуг ВСиВО для снижения рисков. Выполнение предлагаемой «дорожной карты» в и без того хрупком секторе должно быть непрерывным. В этой связи можно принять во внимание несколько принципов. Во-первых, вместо осуществления масштабной регионализации можно провести пилотное опробование проекта в каком-либо выбранном подрегионе и провести регионализацию в ограниченном масштабе. Во-вторых, включение сельских населенных пунктов, в которых отсутствуют профессиональные поставщики услуг ВСиВО (а это так в большинстве случаев), в зону обслуживания регионального оператора (РО) может добить лидирующее в региональной схеме предприятие, в случае если оно и так уже слабое. Для снижения подобного риска из процесса регионализации на начальных этапах можно уюедт исключить сельские местные советы. Как только региональное предприятие будет способно поддерживать приемлемый уровень деятельности, оно может начать включение сел в свою зону обслуживания. В течение переходного периода региональное предприятие может принять решение о предоставлении конкретной помощи сельским населенным пунктам посредством заключения договоров о предоставлении услуг.

Внешняя техническая помощь может стать инструментом для успешного проведения такой комплексной реформы. Регионализация услуг ВСиВО является глубоким преобразованием сектора. Молдова может значительно выиграть от изучения опыта, накопленного соседними странами (Румыния, Косово) за последние десять лет. Например, можно организовать учебные поездки, участие в семинарах по обмену опытом в данной сфере или принятие технической помощи по определенным вопросам. Дополнительно, учитывая, что данный процесс реформирования потребует внесения значительных изменений в процессы, мышление и рабочий уклад на местном уровне, полезно получить поддержку и советы от организаций, специализирующихся на управлении изменениями.

В следующих подразделах охарактеризованы основные цели каждого этапа процесса реформирования.

Этап 1: Разъяснение концепции и повышение заинтересованности

Заложить основы для проведения регионализации. Целями являются:

1. 1. Разъяснение правовых, институциональных и финансовых основ процесса реформирования.

2. 2. Подготовка основного плана действий с отобранными вариантами проведения регионализации и описанием инвестиционных потребностей.

3. 3. Вызвать интерес у местных советов к процессу регионализации. На этот этап потребуется до двух лет. Для реализации данных мероприятий потребуется активная мобилизация Министерства окружающей среды, в этой связи рекомендовано создание специальной рабочей группы по регионализации под эгидой Министерства.

Прояснение правовых, институциональных и финансовых основ

Отсутствие соответствующих договорных и институциональных моделей способно существенно подорвать развитие и устойчивость сектора. Связанность систем ВСиВО требует разрешения нескольких ключевых вопросов:

1. 1. На институциональном уровне: кто владеет, управляет основными фондами и финансирует их?

2. 2. На уровне финансирования: кто устанавливает тарифы и как распределяются доходы и затраты между поставщиками услуг?

3. 3. На уровне эксплуатации: смогут ли слабые поставщики услуг справиться с расширившейся зоной ответственности?

Неоптимальные ответы на эти вопросы (или отсутствие таковых) могут, например, сделать сообщества крайне уязвимыми по отношению к бизнес-решениям, принимаемым родительскими поставщиками услуг; оставить взаимосвязанную инфраструктуру ВСиВО без технического обслуживания; или сделать городские предприятия неспособными к адекватному предоставлению услуг ВСиВО и генерированию доходов в непривычном для них контексте сельской местности.

Определить типовой устав ассоциации местных советов. Как указано выше, в соответствии с Законом «О местном публичном управлении» местные советы должны принимать коллективные решения в отношении стратегии и управления общим оператором. И хотя Закон «О местном публичном управлении» (статья 14) предусматривает право на создание ассоциаций местных советов с целью повышения качества предоставляемых услуг в общих интересах, нормативно-правовая база в этом отношении не уточняет организационно-правовых форм и моделей такого вида сотрудничества.

Таким образом, следует детально пересмотреть правовую базу для обеспечения ее соответствия рассматриваемой институциональной модели. На этом подготовительном этапе следует подготовить типовой устав ассоциации, уделяя особое внимание трем аспектам:

1. 1. Механизмы управления: как распределяется право голоса между местными советами?

2. 2. Условия вступления в ассоциацию и выхода из нее.

3. 3. Основные фонды и другие активы: кто является собственником активов ассоциации? В случае роспуска ассоциации, каким образом такие активы будут возвращены своему исходному владельцу и что произойдет с активами, принадлежащими ассоциации?

Определить статус регионального оператора ВСиВО и его договорные отношения с ассоциацией. Можно также подготовить образец акта об учреждении регионального оператора ВСиВО для разъяснения его правового статуса и вопросов, связанных с правами вступления в ассоциацию и выхода из нее заинтересованных сторон, распределением акций и права голоса между ними. Договор о делегировании полномочий, вероятней всего, имел бы форму концессионного соглашения (по которому оператор отвечает как за свою текущую деятельность, так и за инвестиции). Потребуется дать отчеты на ключевые вопросы, обусловленные типом такого соглашения, как например: кто принимает решения в отношении инвестиций, и кто финансирует инвестиционные проекты? Как устанавливаются и корректируются ставки тарифов? Как осуществляется мониторинг деятельности регионального предприятия? Что происходит в случае невыполнения оператором поставленных задач?

Провести переоценку тарифной политики в контексте региональных операторов. Политика установления тарифов на услуги ВСиВО в контексте регионализации должна быть четко определена с самого начала, поскольку это может стать основным препятствием для ряда местных советов. Политика установления тарифов должна в особенности решать вопросы, связанные с неоднородностью уровней предоставления услуг и потенциала сбора платежей в городах и селах. Если в целом для большей доли сельского населения (или населения пригородов) услуги ВСиВО более или менее доступны, то в некоторых селах самые уязвимые категории граждан могут испытывать сложности с оплатой своих счетов за услуги ВСиВО. При средней ставке тарифа на услугу водоснабжения в размере эквивалентном 1,0 долл. США за куб. м в городах, 20 % сельского населения испытывало бы сложности с оплатой своих счетов за услуги водоснабжения. Такие ситуации встречаются в сельских сообществах, подключенных к системам водоснабжения соседних городов: многие домохозяйства продолжают использовать мелкие шахтные колодцы для забора воды на непитьевые нужды, пока они не пересохнут. Следовательно, тарифная политика должна четко определить, как обеспечить, чтобы тариф остался доступным для самых бедных категорий граждан.

Определить охват финансовых стимулов. Одним из ключевых факторов регионализации являлся бы более легкий доступ к финансированию. Проведение регионализации, таким образом, будет означать для правительства и донорского сообщества взятие на себя твердых обязательств по оказанию устойчивой финансовой поддержки процессу. В этой связи доля государственного финансирования (например, средства, выделяемые НЭФ или НФРР) могла бы быть зарезервирована для предприятий ВСиВО, желающих присоединиться к процессу.

Завершить пересмотр национальной Стратегии водоснабжения. Для разъяснения общей отраслевой политики и обеспечения ее совместимости с процессом регионализации необходимо завершить пересмотр Национальной стратегии водоснабжения, начатый в 2011 году при финансовой поддержке ЕС.

Инструмент инвестиционного планирования

Подготовка надежного основного Плана действий, необходимого для разработки и внедрения процесса регионализации услуг ВСиВО. Общенациональный основной План действий для сектора ВСиВО мог бы определить основы, на которых будут разрабатываться различные варианты масштаба регионализации. Целью предлагаемого основного плана действий (в рамках каждого местного совета) было бы следующее:

1. 1. Выявление потребностей в воде и источников водоснабжения в долгосрочной перспективе.

2. 2. Выявление потребности в инвестициях для осуществления модернизации, замены или расширения систем ВСиВО, а также связанных с этим затрат.

3. 3. Выявление приоритетов и проведение оценки стоимости инвестиций.

Без такого инструмента планирования региональные операторы ВСиВО не смогли бы принимать и исполнять свои мандаты концессионеров услуг. Следовательно, необходимо создать данный инструмент в срочном порядке при осуществлении координации и надзора Министерством окружающей среды.

Мобилизация местных советов

Прежде чем запустить процесс реформирования необходимо провести оценку интересов местных советов. Специальная рабочая группа подготовила бы для местных советов четкое обоснование затрат и выгод от регионализации, а также обзор основных выводов, связанных с пересмотром правовой основы и тарифной политики, как обозначено выше. На обсуждение местным советам была бы представлена «дорожная карта». Заинтересованные советы должны будут выразить свое согласие на проведение регионализации, что дало бы им право воспользоваться технической помощью, описание которой приводится в следующем разделе. Это не будет являться окончательным взятием на себя обязательств по участию в процессе регионализации. Согласие значительного числа местных советов с проведением регионализации может потребоваться для запуска этого процесса. Также для подготовки к следующему этапу будет подготовлена нормативная и тендерная документация для получения технической помощи.

Этап 2: Укрепить позиции поставщиков услуг ВСиВО до запуска процесса регионализации

Подготовка поставщиков услуг ВСиВО к процессу регионализации посредством предоставления технической помощи и выявления приоритетных инвестиционных проектов. На протяжении двух лет участвующим в процессе регионализации поставщикам услуг ВСиВО потребуется ТП для определения их уровня деятельности и пересмотра управленческих аспектов. В частности, поддержка оказывалась бы по следующим вопросам:

1. 1. Улучшение организации и повышение эффективности внутренних процессов (благодаря повышению квалификации и производственному обучению).

2. 2. Увеличение доходов (благодаря усовершенствованным процедурам по работе с клиентами).

3. 3. Оптимизация затрат поставщиков услуг.

Местным советам были бы представлены на обсуждение корпоративные стратегии на трехлетний период, включая планы технического обслуживания, кадрового обеспечения и т. д. Рекомендации из основного плана действий были бы интегрированы в корпоративные стратегии для учета возможного эффекта от привлечения новых инвестиций. Инвестиционные проекты, отмеченные в рамках оказания ТП, которые могли бы обеспечить незамедлительное повышение эффективности деятельности предприятий ВСиВО, в идеале они должны рассматриваться НЭФ и НФРР в качестве приоритетных инвестиционных проектов.

Завершить пересмотр правовых и институциональных основ. На данном этапе необходимо было бы завершить определение всех договорных аспектов, связанных с процессом регионализации (ассоциации местных советов, соглашение о делегировании полномочий и т. д.). Также для ссылки был бы подготовлен черновой вариант условий соглашения об управлении, основанном на результатах деятельности (или о партнерстве с операторами ВСиВО), которое могло бы заключаться на этапе 2 между будущими региональными операторами и зарекомендовавшими себя профессиональными предприятиями ВСиВО.

К моменту завершения данного этапа местные советы должны будут подтвердить свое участие в процессе регионализации. На данном этапе к местным советам, уже выразившим свою заинтересованность в регионализации на предыдущем этапе, мог бы присоединиться любой другой заинтересованный совет.

Этап 3: Оказание поддержки учреждению и началу деятельности региональных предприятий ВСиВО

Оказать поддержку учреждению и началу деятельности региональных предприятий ВСиВО. Данный этап был бы возможен, только если решение о присоединении к процессу регионализации было бы официально принято значительным кворумом местных советов. Данный этап состоял бы из следующих этапов:

1. 1. Создание ассоциаций местных советов и региональных предприятий ВСиВО.

2. 2. Заключение концессионных соглашений между ассоциациями и региональными предприятиями ВСиВО.

3. 3. Создание партнерских отношений с зарекомендовавшими себя операторами ВСиВО.

Существует также альтернативный вариант: если региональные операторы ВСиВО довольно крупные, то операторов ВСиВО можно было бы вовлечь в подписание двухгодичных договоров на управление, ориентированных на результат, с руководством региональных предприятий ВСиВО. По такому соглашению управление региональным предприятием под надзором ассоциации было бы временно делегировано подписавшему такой договор оператору. Подобный договор управления позволил бы получить региональным предприятиям намного больше ощутимой поддержки, чем при заключении партнерских соглашений, но такой вариант возможен только в отношении купных регионализованных предприятий.

Партнерство с опытными операторами будет крайне важным для развития и укрепления новых организаций. Ключевыми целями заключения партнерских соглашений с операторами ВСиВО (или договоров управления) может быть следующее:

1. 1. Оказать поддержку в организации головных офисов региональных предприятий ВСиВО посредством выявления, приема на работу и обучения профессионалов и специалистов по предоставлению услуг центрального управления и поддержки.

2. 2. Укрепление позиций местных отделений региональных предприятий ВСиВО посредством введения общих процедур, применения актуализированных бизнес-планов при ресурсной поддержке головного офиса.

3. 3. Помощь региональным предприятиям ВСиВО с проведением тарифной политики.

После двухлетнего периода предоставления поддержки операторами-«наставниками» (или привлеченным руководством) ожидается, что региональные предприятия начали бы эффективно управлять своей деятельностью под надзором ассоциаций и в соответствии с условиями концессионных соглашений. На этом этапе региональные предприятия ВСиВО внедряли бы приоритетные проекты, определенные в национальном основном плане действий. Ожидается, что за два года региональное предприятие достигнет полной автономности деятельности.

Региональные предприятия ВСиВО могли бы оказать конкретную помощь сельским населенным пунктам, еще не входящим в ассоциацию. На данном этапе могли бы быть подписаны возобновляемые сервисные договоры (договоры об оказании услуг) между местными отделениями регионального предприятия ВСиВО и местными советами в сельской местности по оказанию помощи в эксплуатации их систем. Оператор-«наставник» (привлеченный член руководства) помог бы региональным предприятиям ВСиВО с подготовкой стандартных сервисных договоров.

Этап 4: Распространение на сельскую местность

Как только региональные предприятия ВСиВО окрепнут, процесс можно распространить на сельскую местность. После прекращения партнерских соглашений с оператором ВСиВО (или договоров управления) региональным предприятиям ВСиВО может потребоваться дополнительное время для:

1. 1. завершения модернизации или развития инфраструктуры.

2. 2. достижения и поддержания приемлемого уровня деятельности без внешней поддержки.

На этом этапе сельские сообщества, имеющие системы водоснабжения, могут присоединиться (на добровольной основе) к ассоциациям местных советов. Длительность данного завершающего этапа в значительной степени зависела бы от исходного потенциала регионализованных предприятий ВСиВО.

На реализацию указанных четырех этапов может потребоваться до десяти лет.

примечание

← 1. Данное приложение представляет собой выдержку из Обзора регионализации сектора ВСиВО, подготовленного Всемирным банком [2013 г.]. (Названия министерств и ведомств РМ даны на дату подготовки данного обзора – прим. ред.)