2. L’action publique fondée sur des éléments probants et l’association des parties prenantes
La réglementation peut être sensiblement améliorée lorsque les parties concernées sont associées à son élaboration. Une telle démarche permet de trouver d’autres solutions possibles, de tester des hypothèses, et elle contribue à renforcer la confiance dans l’action des pouvoirs publics. Dans sa Recommandation de 2012 concernant la politique et la gouvernance réglementaires, le Conseil de l’OCDE reconnaît l’importance d’organiser une large consultation, en veillant à ce que toutes les retombées pertinentes de la réglementation soient évaluées, et à ce que les textes soient réexaminés périodiquement et contestables en justice. Il y invite par ailleurs les divers niveaux d’administration à collaborer pour atteindre les objectifs de l’action publique. On procède dans le présent chapitre à un examen critique des évolutions observées et progrès accomplis dernièrement dans les pays membres de l’OCDE et l’Union européenne quant à la mise en application de ces principes adoptés d’un commun accord. Selon de récents résultats issus des Indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires (iREG), outil sans équivalent dans le monde, il semble que le rythme des avancées obtenues en matière de réforme des modalités d’élaboration des règles ralentisse dans un certain nombre de pays. Face à une pandémie mondiale d’ampleur centennale, il n’a jamais été aussi important qu’en cette période de faire en sorte que l’action des pouvoirs publics améliore réellement la vie des citoyens.
L’élaboration des textes gagnerait à ce que les parties prenantes y soient associées suivant une démarche plus intégrée. Seuls quelques pays consultent systématiquement les parties prenantes à un stade précoce de l’élaboration de leurs dispositions réglementaires, afin de définir les enjeux et d’envisager des solutions potentielles. La plupart des membres de l’OCDE consultent les parties prenantes une fois qu’existe un avant-projet de réglementation. Un nombre limité de pays organisent une consultation lors du réexamen de textes en vigueur.
Les parties prenantes peuvent contribuer à améliorer les politiques à condition d’être mieux informées des consultations et évaluations programmées dans un proche avenir. Environ deux tiers des membres de l’OCDE publient une liste des textes législatifs qu'ils prévoient de rédiger ou de modifier, contre près de la moitié pour les textes réglementaires. En outre, un tiers environ des membres de l’Organisation informent la population à l’avance d’une partie au moins des consultations qu’ils mèneront sous peu. Il est rare que les parties prenantes soient informées à l’avance des évaluations prévues au titre de dispositions réglementaires en vigueur.
Les citoyens sont plus enclins à considérer la réglementation comme juste s’ils sont associés au processus et que les résultats des consultations sont clairement expliqués. Bien qu’une majorité de membres de l’OCDE publient les commentaires qu’ils reçoivent ou une synthèse de ces derniers, un tiers seulement des pays de l’Organisation obligent leurs responsables publics à publier systématiquement une réponse aux commentaires reçus. Les pays dont les autorités sont tenues de prendre en considération les commentaires recueillis dans le cadre des consultations lors de l’élaboration de la version définitive des textes ne sont qu’une minorité.
On pourrait améliorer la politique de la réglementation en prenant en compte la panoplie complète des autres options en matière d’action publique. En règle générale, les membres de l’OCDE mettent en évidence et évaluent les effets de la solution réglementaire privilégiée. Or, il faut prendre en compte dans son ensemble un éventail plus large de solutions possibles – en particulier des solutions à caractère non réglementaire – lors de l’élaboration de projets de texte.
De plus en plus de membres de l’OCDE adaptent la profondeur de leurs analyses. Un nombre croissant de membres de l’OCDE exigent que les projets de réglementation soient à la mesure de l’ampleur de leurs effets escomptés. La méthode la plus courante pour évaluer la profondeur de l’analyse consiste à associer des seuils qualitatifs et quantitatifs pour déterminer si un projet de réglementation mérite une analyse plus approfondie.
Les membres de l’OCDE s’intéressent désormais à un éventail plus large de retombées de la réglementation, mais l’analyse de ses effets sur la compétitivité demeure incomplète. Davantage de pays exigent que les projets de texte s’accompagnent d’une analyse d’impact portant sur toute une série de facteurs sociaux, en particulier la pauvreté et l’égalité des sexes, et sur l’environnement. Si les thèmes économiques [la concurrence, le budget et les petites et moyennes entreprises (PME), par exemple] sont prédominants, ils font souvent l’objet d’analyses d’impact de la réglementation (AIR) indépendantes et cloisonnées. En conséquence, des effets secondaires tels que la manière dont la réglementation peut influer sur la capacité des PME à accéder à l’innovation ou à pénétrer les marchés internationaux risquent parfois de ne pas être pris en compte dans l’AIR, et le coût véritable de l’action réglementaire d’être sous-estimé.
Le développement des possibilités de dérogation à la réalisation d’une AIR et du recours à ces possibilités est très préoccupant. Le nombre de membres de l’OCDE qui sont dotés d’un mécanisme permettant de déroger à la réalisation d’une AIR lorsqu’un texte est adopté en réaction à une situation d’urgence augmente depuis 2017. Les conséquences du recours à de tels mécanismes sont opaques étant donné que les décisions d’octroi d’une dérogation ne sont pas examinées de près ni publiées. Le développement du recours à ces dérogations n’a pas été contrebalancé par un développement de l’obligation d’entreprendre une évaluation après la mise en application d’un texte dans le cas où aucune analyse d’impact ex ante n’a été réalisée. Les pouvoirs publics pourraient s’interroger sur les possibilités d’utiliser l’AIR avec une plus grande flexibilité pour les véritables situations d’urgence à l’avenir, notamment au moyen de procédures accélérées ou allégées qui garantiraient au moins un examen succinct des effets de la réglementation.
Bien que la révision des textes en vigueur puisse procurer des avantages substantiels, les membres de l’OCDE ont pris du retard sur le plan des évaluations ex post. Des progrès limités ont été accomplis, le nombre de membres qui commencent à rendre obligatoires les évaluations ex post ayant augmenté, tandis que quelques pays ont mis en place des solutions innovantes d’intégration de ces évaluations dans le cycle réglementaire. Globalement, néanmoins, les évaluations ex post font défaut dans beaucoup de domaines au sein d’un grand nombre de pays membres de l’Organisation, une situation qui s’améliore très lentement depuis 2014.
La réglementation adoptée face à la pandémie de COVID-19 fait naître la perspective d’une future « vague » d’évaluations ex post. Un volume non négligeable de textes adoptés comme suite à l’éclatement de la pandémie de COVID-19 doit être réexaminé périodiquement. Il est possible à cette occasion de déterminer si les textes en question ont produit les effets escomptés et s’il existe de meilleures options pouvant s’y substituer, en particulier dans les situations où l’analyse d’impact ex ante s’est avérée insuffisante voire totalement inexistante. Les entités chargées d’entreprendre et de superviser les évaluations ex post en attente devront les planifier et s’en occuper soigneusement, pour faire en sorte qu’elles aient lieu et soient réalisées en temps opportun. Les conclusions issues de ces évaluations pourraient se révéler utiles en contribuant à l’atténuation des effets de la prochaine crise.
Généralement, la population peut contester la légalité des textes en vigueur ou d’une décision réglementaire donnée. Dans deux tiers des pays membres de l’OCDE, il existe au moins un mécanisme qui permet aux citoyens et aux entreprises de contester la réglementation existante, la contestation en justice étant le mécanisme le plus courant, d’après les informations disponibles. Tous les membres de l’OCDE offrent à leur population la possibilité, par un moyen ou un autre, de contester une décision réglementaire donnée auprès d’un organe différent de celui qui l’a adoptée. En revanche, moins d’un tiers de ces pays ont indiqué avoir fixé un délai officiel dans lequel les parties pouvaient espérer qu’une décision soit rendue.
Les pratiques suivies par certains pays de l’OCDE pour promouvoir la cohérence de la réglementation entre les différents niveaux d’administration et pour favoriser le renforcement et l’exploitation avec efficacité des capacités de gestion réglementaire dans les administrations infranationales ne sont pas encore généralisées. Les deux tiers des pays interrogés, dont les huit États de type fédéral ainsi que 18 pays dotés d’un système unitaire, ont instauré des pratiques aujourd’hui bien ancrées qui favorisent la cohérence du système réglementaire. On peut donc supposer que les autres pays, indépendamment du type d’État unitaire de chacun, ont la possibilité de mettre en place un système visant à associer les administrations infranationales afin d’améliorer la qualité du cadre réglementaire.
Les réglementations, et leur processus d'élaboration, sont censées refléter les besoins et les réalités de la société, mais elles doivent également s'adapter et réagir rapidement aux changements. Il est plus aisé de procéder à de telles adaptations lorsque les systèmes et les pratiques régissant l'élaboration et l'amélioration des réglementations sont pleinement intégrés dans les mécanismes de prise de décision du pays, et non pas considérés comme une réflexion bureaucratique a posteriori.
Le présent chapitre donne un aperçu des tendances et des progrès observés dans les pays de l'OCDE en ce qui concerne la mise en œuvre de la Recommandation du Conseil concernant la Politique et la Gouvernance réglementaires de 2012 de l’OCDE, et met l'accent sur l'utilisation des outils de gestion réglementaire, en particulier l'association des parties prenantes, l’analyse d’impact de la réglementation (AIR) et l'évaluation ex post des réglementations. Les pratiques de gestion saine contribuent à créer un environnement propice à une meilleure réglementation, laquelle favorise à son tour de meilleures performances économiques. Pour ce faire, il convient notamment d’examiner la possibilité de réglementer et d’envisager d’autres solutions : évaluer la réglementation en amont de sa rédaction, de sa promulgation ou de sa modification ; évaluer la réglementation existante pour s’assurer qu’elle atteint les objectifs pour lesquels elle a été adoptée – en particulier lorsqu'elles sont élaborées sans évaluation préalable, par exemple en période de crise – ; et impliquer de manière continue les parties prenantes tout au long de ces processus.
Le présent chapitre décrit en outre comment les pays fournissent à leurs citoyens des mécanismes leur permettant de contester les réglementations en vigueur. Le droit de contester les lois est un droit démocratique fondamental du citoyen. Des moyens de contester les réglementations, tant leur raison d'être que leur légitimité, devraient être disponibles.
Le présent chapitre résume également les dispositions mises en place par les juridictions pour instaurer une cohérence réglementaire à tous les niveaux d'administration, et pour promouvoir et mettre en œuvre des pratiques de gestion réglementaire au niveau infranational. Les niveaux inférieurs de l'administration peuvent établir des paliers de réglementation supplémentaires, et/ou peuvent être responsables de la mise en œuvre des réglementations émises au niveau national. Par conséquent, les politiques et outils réglementaires devraient également être adoptés par les administrations régionales et locales, et des mécanismes devraient exister pour parvenir à un cadre réglementaire fluide entre les différents niveaux d'administration.
La mise en œuvre des principes non encore appliqués de la Recommandation, qui portent sur le contrôle et l'évaluation des performances, la coopération internationale en matière de réglementation, la gouvernance des organismes de réglementation et le risque, est examinée en détail dans les chapitres suivants du présent document.
L’analyse des tendances et des améliorations se fonde en grande partie sur les résultats issus de l’enquête 2021 de l’OCDE sur les Indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires (iREG), qui couvre 38 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne. Menée pour la première fois en 2014, l’enquête a été reconduite en 2017 et en 2020-2021. De cette manière, il est possible de procéder à une analyse comparative de l'adoption et de la mise en œuvre de meilleures pratiques réglementaires, non seulement entre différents pays, mais également au fil du temps. Des indicateurs composites résumant les informations clés sur l'association des parties prenantes et l'utilisation de données probantes dans l'élaboration et la révision des réglementations seront élaborés (Encadré 2.1).
Les trois indicateurs composites donnent une vue générale des procédures et pratiques nationales dans les domaines de l’association des parties prenantes, de l’analyse d’impact de la réglementation (AIR) et de l’évaluation ex post. Chaque indicateur se compose de quatre catégories qui, étant d’égale importance, ont la même pondération :
La catégorie « Adoption systématique » couvre les obligations formelles et la fréquence de leur mise en œuvre dans la pratique.
La catégorie « Méthodologie » donne des informations sur les méthodes employées dans chaque domaine, par exemple sur le type d’impact évalué et sur la fréquence d’utilisation des différentes formes de consultation.
La catégorie « Contrôle et suivi de la qualité » couvre le rôle des organes de contrôle et des évaluations qui sont rendues publiques.
La catégorie « Transparence » couvre les principes de l’administration ouverte, par exemple la question de la publication des décisions officielles.
Le score maximal pour chaque catégorie est 1, et le score global maximal pour l’indicateur composite est 4. Les indicateurs composites reposent sur les résultats des enquêtes 2014, 2017 et 2020 de l’OCDE sur les indicateurs réglementaires, d’où sont issues des informations intéressant les 38 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne, au 31 décembre 2014, au 31 décembre 2017 et au 1er janvier 2021, respectivement. L’enquête met l’accent sur les pratiques en matière de politique de la réglementation, au sens où les entend la Recommandation de 2012 (OCDE, 2012[1]). Plus les pratiques adoptées par un pays sont nombreuses, plus le score de ce dernier à l’aune des indicateurs est élevé.
Le questionnaire et la méthodologie des indicateurs sont le fruit d’une étroite coopération avec les délégués du Comité de la politique de la réglementation et du Groupe de pilotage sur la mesure des performances en matière réglementaire. La méthodologie des indicateurs composites s’inspire des recommandations édictées dans l’ouvrage conjoint CCR/OCDE de 2008 intitulé Handbook on Constructing Composite Indicators. Les données sur l’AIR et l’association des parties prenantes concernant les textes législatifs ne couvrent que les processus d’élaboration mis en œuvre par le pouvoir exécutif national. Les données sur l’évaluation ex post concernant les textes législatifs couvrent les processus d’élaboration d’origine tant parlementaire que gouvernementale.
Les indicateurs donnent une vue d’ensemble du cadre réglementaire d’un pays sous l’angle de l’association des parties prenantes, de l’AIR et de l’évaluation ex post, mais ils ne peuvent refléter pleinement la complexité réelle de sa qualité, de son utilisation et de son impact. En outre, ils se limitent à l’évaluation de la mise en œuvre des aspects mesurables dans les trois domaines actuellement retenus, sans couvrir toute la Recommandation de 2012. De ce fait, un score maximal n’est pas synonyme de mise en œuvre intégrale de la Recommandation. Des examens nationaux approfondis devront donc compléter les indicateurs et recommander des réformes précises. Il convient également de noter que les résultats des indicateurs composites étant toujours sensibles aux choix méthodologiques, il n’est pas judicieux d’en tirer des conclusions sur la performance relative des pays obtenant des scores du même ordre.
On trouvera de plus amples informations sur la méthodologie à l’adresse www.oecd.org/gov/regulatory-policy/measuring-regulatory-performance.htm, ainsi que dans un document de travail de l’OCDE (Arndt et al., 2015[2]).
La Recommandation de 2012 du Conseil de l’OCDE concernant la Politique et la Gouvernance réglementaires (OCDE, 2012[1]) (ci-après « la Recommandation ») renferme des conseils à l’intention des gouvernements concernant la manière de faire un usage efficace des réglementations pour améliorer la situation sociale, environnementale et économique. Elle propose des mesures pratiques permettant d'évaluer les capacités des pays à élaborer, mettre en œuvre et réviser des réglementations de qualité suivant 12 principes.
Aucun pays n'a pleinement mis en œuvre la Recommandation. Selon les conclusions tirées des Indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaire, le rythme actuel de mise en œuvre est trop lent. Il ressort des projections basées sur les résultats de l'enquête que les pays qui sont en queue de peloton en la matière auraient besoin de plus de 30 ans pour rattraper les pays plus avancés. Ces derniers ont quant à eux encore beaucoup de chemin à parcourir pour mettre pleinement en œuvre la Recommandation. Tous les pays doivent donc accélérer le rythme des réformes et investir davantage dans une politique réglementaire solide pour s'assurer que leurs réglementations sont fondées sur des données probantes et sont applicables dans la pratique.
En moyenne, les pays ont légèrement progressé dans l'adoption d'outils de gestion réglementaire depuis 2017. Ils se sont en outre davantage améliorés dans le domaine de l'évaluation ex post que dans ceux de l'AIR et de l'association des parties prenantes. Ce constat n'est pas surprenant, car l'évaluation ex post reste l'outil de gestion réglementaire le moins développé dans l'ensemble, ce qui lui confère le plus grand potentiel de réforme.
Il convient de noter que, malgré la lenteur générale des changements, certains pays ont apporté des modifications plus substantielles à leurs pratiques de gestion réglementaire dans l'ensemble depuis 2017.
Le Chili a considérablement amélioré ses outils de gestion réglementaire au cours des dernières années. En 2019, le pays a adopté l'instruction présidentielle n° 3/2019, qui élargit l'obligation de mener une AIR, en la rendant obligatoire pour tous les textes législatifs initiés par l'exécutif et pour tous les règlements subordonnés. Il existe désormais un seuil qui, une fois franchi, détermine si une AIR standard ou à fort impact doit être menée. Les AIR doivent désormais envisager des options alternatives non réglementaires et une série d'impacts spécifiques. Des consultations publiques sont désormais requises pour les propositions réglementaires majeures devant faire l'objet d'une AIR à fort impact.
En 2019, la Grèce a introduit la loi 4622, qui intègre davantage les outils de gestion réglementaire dans le processus réglementaire afférent aux textes législatifs. Une liste des lois à élaborer ou à modifier est désormais publiée à l'avance. Les orientations sur l'analyse d'impact de la réglementation (AIR) concernant les textes législatifs ont été mises à jour et comprennent désormais des conseils sur la manière d'associer les parties prenantes. Des catégories supplémentaires de coûts réglementaires doivent être quantifiées, et les organismes de réglementation doivent évaluer les impacts réglementaires au regard d'un plus large éventail de facteurs, notamment l'égalité des genres. Les projets de textes législatifs sont désormais fréquemment mis en ligne sur le portail consacré aux consultations.
Les récentes réformes entreprises par la Lettonie couvrent les trois outils de gestion réglementaire. Des consultations publiques sont désormais systématiquement menées à un stade avancé de l'élaboration des politiques ; des orientations écrites sont désormais disponibles pour aider les agents à mener les AIR ; et des examens du stock réglementaire sont requis pour certains règlements subordonnés.
Les PME néerlandaises participent désormais aux premières étapes de l'élaboration d'une réglementation dans le cadre d'un test PME. De nouvelles orientations ont été publiées concernant les impacts sur les régions frontalières, l'égalité des genres et les pays en développement, et les objectifs de développement durable. L'organe de contrôle réglementaire est désormais chargé d'examiner la qualité des évaluations ex post des réglementations, et a mis au point une boîte à outils contenant des conseils à l'intention des agents chargés d'évaluer les politiques.
Le gouvernement du Portugal a récemment entrepris une série de réformes clés pour mettre en œuvre et renforcer les analyses d'impact de la réglementation. Les alternatives réglementaires ainsi qu'un éventail de plus en plus large d'impacts doivent désormais être analysés, et l'examen de la qualité des AIR relatives aux règlements subordonnés a été renforcé. Une nouvelle plateforme de consultation centralisée consacrée aux règlements subordonnés a été instaurée. Elle n'est utilisée que pour les consultations les plus avancées, lorsqu'il existe un projet de réglementation.
L'Espagne a renforcé ses AIR par la création d'un organisme dédié. Le Bureau chargé de la coordination et de la qualité des réglementations a pour mission de promouvoir la qualité, la coordination et la cohérence des outils de gestion réglementaire. La transparence du processus de consultation s'améliore grâce à une nouvelle plateforme centralisée qui répertorie toutes les consultations en cours. Celle-ci permet également d'accéder à l'agenda annuel de planification réglementaire.
Les outils de gestion réglementaire restent principalement axés sur les lois initiées par l'exécutif. Dans la majorité des pays membres de l'OCDE, il n'y a aucune obligation de mener une consultation ou une AIR auprès de la population en vue de contribuer à l'élaboration des textes législatifs initiés par le Parlement. Ce n'est pas nécessairement un problème dans les cas où l'exécutif est à l'origine de la grande majorité des lois, mais ce n'est pas le cas pour tous les membres de l'OCDE. Les différences observées dans les procédures d'élaboration des lois signifient que le fait de passer par les parlements pour introduire des lois pourrait être considéré comme une voie permettant de contourner les prescriptions réglementaires. L'OCDE a déjà suggéré d'encourager les parlements à mettre en place leurs propres procédures pour garantir la qualité de la législation, telles que la consultation, l'AIR et l'évaluation ex post (OCDE, 2016[3]).. Malgré cela, le nombre de membres de l'OCDE dotés de prescriptions relatives aux lois initiées par le parlement a peu évolué depuis 2014.
Indicateurs composites et résumé des résultats
Les pays se sont davantage attelés à améliorer leurs pratiques d'association des parties prenantes vis-à-vis des règlements subordonnés que vis-à-vis des textes législatifs. L'adoption systématique s'est améliorée grâce à de nouvelles prescriptions relatives à l'association des parties prenantes et à la mise en place de consultations menées à un stade avancé du processus. Cette amélioration s'explique par un meilleur suivi et un meilleur contrôle de la qualité de l'association des parties prenantes, grâce à la mise en place d'organes de contrôle chargés de promouvoir et d'examiner les consultations. En ce qui concerne les textes législatifs, de très légères améliorations ont été apportées à la méthodologie d'association des parties prenantes, ce qui peut s'expliquer par le recours accru aux réunions virtuelles pour les consultations et par la mise à disposition de différents documents lors des consultations.
Note : les données de 2014 concernent les 34 pays qui étaient alors membres de l’OCDE, ainsi que l’Union européenne. Les données relatives de 2017 et 2021 concernent la Colombie, le Costa Rica, la Lettonie et la Lituanie. Plus nombreuses sont les pratiques réglementaires nationales conformes à la Recommandation de 2012, plus élevé est le score iREG du pays en question. L’indicateur ne couvrant que les pratiques de l’exécutif, les États-Unis sont absents de ce graphique, puisque tous leurs textes législatifs proviennent du congrès. *La plupart des lois sont initialement proposées par l’exécutif dans la majorité des pays de l’OCDE, sauf en Colombie, au Costa Rica, en République tchèque, en Corée, au Mexique et au Portugal où les lois sont majoritairement d’origine parlementaire. En raison d'un changement de système politique au cours de la période d'enquête, lequel a affecté les processus d'élaboration des lois, les indicateurs composites de la Turquie afférents à l'association des parties prenantes à l'élaboration des réglementations et à l'AIR des textes législatifs ne sont pas disponibles.
Source : enquêtes 2014, 2017 et 2021 de l’OCDE sur les Indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires.
Note : les données de 2014 concernent les 34 pays qui étaient alors membres de l’OCDE, ainsi que l’Union européenne. Les données relatives de 2017 et 2021 concernent la Colombie, le Costa Rica, la Lettonie et la Lituanie. Plus nombreuses sont les pratiques réglementaires nationales conformes à la Recommandation de 2012, plus élevé est le score iREG du pays en question.
Source : enquêtes 2014, 2017 et 2021 de l’OCDE sur les Indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires.
Les pays qui ont apporté des changements substantiels depuis 2017 sont le Chili, la Colombie, le Costa Rica, la Grèce, l'Islande, la Lettonie, la Norvège, les Pays-Bas et l'Espagne.
Au Chili, en vertu d'un nouveau décret, une consultation publique est désormais requise pour l'élaboration de règlements subordonnés pour lesquels une AIR à fort impact doit être réalisée. Certains ministères publient désormais chaque année une liste des réglementations qu'ils prévoient de réviser, de consolider, de modifier ou d'adopter, en donnant à la population la possibilité de formuler des observations et des commentaires sur ces plans. Un site web centralisé renvoie aux consultations publiques et aux plans de réforme de chaque ministère.
La Colombie a développé SUCOP, une plateforme numérique qui vise à centraliser les pratiques d'association des parties prenantes dans toutes les entités gouvernementales. Dans le même temps, les ministères continuent d'utiliser leurs propres sites Web pour mener des consultations.
Le Costa Rica a étendu ses pratiques d'association des parties prenantes, telles que la planification prospective et une utilisation plus intensive de SICOPRE, une page Web centralisée qui met à disposition les analyses d'impact de la réglementation (AIR) et les consultations publiques. Celle-ci permet également à la population de formuler des commentaires, auxquels les organismes de réglementation répondent.
La Grèce a augmenté la fréquence à laquelle elle publie les projets de textes législatifs sur son portail de consultation afin que la population puisse formuler des observations, et une liste des lois à élaborer ou à modifier est désormais publiée à l'avance. Elle a également élaboré des orientations écrites sur la manière d'associer les parties prenantes eu égard aux textes législatifs.
L'Islande a considérablement amélioré son système de consultation au cours des dernières années. Le pays a lancé un nouveau site Web de consultation interactif centralisé où les parties prenantes peuvent faire part de leurs observations tant au début qu'à la fin du processus de consultation. Le site Web permet également d'accéder aux AIR préliminaires, aux projets de réglementation et à un résumé qui décrit l'impact des observations sur la proposition. Pour certaines consultations, l'Islande encourage en outre la participation du grand public par le biais des médias sociaux, et la population peut s'inscrire pour recevoir des alertes par courriel lorsque de nouvelles consultations sont mises en ligne.
En Lettonie, les consultations publiques sont désormais systématiquement menées à un stade avancé de l'élaboration des politiques et les parties prenantes bénéficient d'un éventail plus large de documents d'appui pour les aider à orienter leur contribution aux propositions de politique.
Les Pays-Bas proposent désormais des orientations écrites aux décideurs politiques sur la manière d'associer les parties prenantes. Au cours des trois dernières années, le pays a entrepris d'organiser des réunions avec les PME à un stade précoce de l'élaboration des politiques, dans le cadre de son « Test PME ».
En Norvège, l'organe de contrôle réglementaire a renforcé ses capacités à examiner les propositions réglementaires et à formuler des commentaires sur les activités d'association des parties prenantes.
L'Espagne répertorie désormais toutes les consultations en cours sur sa plateforme en ligne centralisée et permet aux citoyens de s'engager avant le début de l'élaboration de la réglementation et au stade du projet de réglementation.
Apprenez à vous connaître avant de présenter votre proposition
La population peut apporter des contributions précieuses sur la faisabilité et les implications pratiques des réglementations. Une association significative des parties prenantes peut conduire à un meilleur respect des réglementations, en particulier lorsque les parties prenantes ont le sentiment que leurs points de vue ont été pris en compte. Du point de vue de la politique réglementaire, il s'agit d'offrir à la population la possibilité de participer à l'élaboration, à la remise en question et à la réforme des réglementations auxquelles elle est soumise dans la vie quotidienne. Nous constatons bien trop souvent que des décisions sont prises sans la participation des personnes concernées, au détriment de la société (chapitre 1).
Tout le monde est concerné par les lois, y compris les citoyens, les entreprises, les consommateurs et les employés (ainsi que les organisations et associations qui les représentent), le secteur public, les organisations non gouvernementales, les partenaires commerciaux internationaux et d'autres parties prenantes qui sont également parfois des groupes défavorisés ou moins influents (OCDE, 2012[1]). Les décideurs politiques doivent être conscients que ces groupes ont des moyens différents (par exemple en termes de ressources et de temps) et doivent adapter les stratégies d'association en conséquence afin de s'assurer que chacun a véritablement la possibilité de se faire entendre (OCDE, s.d.[4] ; OCDE, 2015[5]).
La Recommandation de l’OCDE de 2012 concernant la politique et la gouvernance réglementaires énonce trois grands principes de communication, de consultation et d'association que les décideurs politiques devraient respecter (Encadré 2.2).
La Recommandation de 2012 appelait les gouvernements à suivre les principes d'un gouvernement ouvert, y compris la transparence et la participation au processus réglementaire, afin de s'assurer que les réglementations servent l'intérêt de la population et sont fondées sur les besoins légitimes des personnes intéressées et affectées par la réglementation.
La Recommandation définit des orientations spécifiques que les gouvernements et les décideurs doivent suivre lors des consultations sur la conception, l'élaboration et la révision des réglementations :
Coopérer avec les parties prenantes à l'examen des réglementations en vigueur et à l'élaboration de nouvelles réglementations.
Associer activement toutes les parties prenantes concernées au cours du processus d'élaboration de la réglementation.
Concevoir des processus de consultation pour maximiser la qualité des informations reçues et leur efficacité.
Mener des consultations sur tous les aspects de l'étude de l'analyse d'impact et utiliser, par exemple, les analyses d'impact dans le cadre du processus de consultation.
Donner à la population des possibilités significatives (y compris en ligne) de contribuer au processus de préparation des projets de propositions réglementaires et à la qualité de l'analyse qui les accompagne.
Mettre à la disposition de la population, dans la mesure du possible, tous les éléments pertinents des dossiers réglementaires, y compris les analyses y afférentes, et les raisons d'être des décisions réglementaires ainsi que toutes les données pertinentes.
Structurer les examens des réglementations en fonction des besoins des personnes concernées par ces dernières, en coopérant avec elles lors de la conception et de la réalisation des examens.
Une base de données législative et réglementaire complète et à jour devrait être librement accessible à la population sous la forme d'un outil de recherche via une interface conviviale sur Internet.
Source : (OCDE, 2012[1]).
Les sections ci-après font référence aux stades de consultation : précoce ou avancé. Des consultations sont menées à un stade précoce lorsque les responsables publics ont relevé l’existence d’un problème de politique publique et envisagent divers moyens de le résoudre. Une consultation à un stade avancé a lieu lorsque la décision de réglementer a été prise.
La communication est un facteur clé de toute relation efficace
Il est important de disposer d'une stratégie globale claire décrivant la manière dont la communication aura lieu et les informations qui seront communiquées aux parties prenantes. La stratégie permet de définir les attentes de la population concernant les circuits et les formes de communication qui seront utilisés. Elle permet également d’obliger les décideurs à rendre des comptes.
La manière dont les gouvernements communiquent avec les parties concernées est capitale pour recevoir des contributions dans le cadre de l'élaboration de la réglementation. Il s'agit des différents moyens de communication utilisés par les décideurs politiques lorsqu'ils dialoguent avec les parties prenantes. Le moyen de communication le plus approprié variera en fonction de la proposition de politique envisagée, des ressources et des capacités des parties prenantes concernées, ainsi que du stade d'élaboration de la politique.
Dans la continuité d'une tendance au renforcement de la gouvernance numérique (OCDE, 2014[6]), la majorité des membres de l'OCDE répertorie les consultations sur une plateforme centralisée qui fait office de point d'entrée unique pour les parties prenantes. Les pays adoptent diverses approches lors de la conception des plateformes centralisées (Encadré 2.3). Les informations figurant sur les pages Web consacrées aux consultations publiques peuvent être adaptées pour mieux indiquer aux parties prenantes les types de consultations susceptibles de les intéresser. En Espagne, par exemple, la page web de consultation fait clairement la distinction entre les propositions qui visent à recueillir des contributions sur le problème de politique et les solutions potentielles, et celles pour lesquelles une solution réglementaire privilégiée a été définie et un projet de réglementation est disponible.
L'utilisation d'un site web officiel centralisé pour publier les consultations est une pratique courante dans les pays membres de l'OCDE, la majorité d'entre eux déclarant utiliser systématiquement des sites web centralisés pour les consultations sur les textes législatifs et les règlements subordonnés. Dans ces pays, les consultations sont affichées principalement sous quatre formats :
1. Plateforme de consultation autonome : Ces sites web sont utilisés uniquement dans le but de regrouper les consultations publiques et sont complètement distincts des autres sites Web gouvernementaux. Les pays qui utilisent de telles plateformes sont notamment les suivants :
Colombie : www.sucop.gov.co/ ;
Danemark : hoeringsportalen.dk/ ;
Estonie : eelnoud.valitsus.ee/ ;
France : www.vie-publique.fr/consultations ;
Islande : samradsgatt.island.is/ ;
Israël : www.tazkirim.gov.il ;
Italie : www.consultazione.gov.it et https://partecipa.gov.it/ ;
Mexique : www.cofemersimir.gob.mx/portales ;
Pays-Bas : www.internetconsultatie.nl/ ;
Pologne : legislacja.rcl.gov.pl/ ; et
Portugal : www.consultalex.gov.pt/.
2. Intégré au site web d'un gouvernement : les consultations sont hébergées sur un sous-site web intégré au site global d'un gouvernement plutôt que sur une plateforme distincte ou autonome. Par exemple :
Canada : https://www.canada.ca/fr/gouvernement/systeme/consultations/consultationdescanadiens.html ;
Lituanie : epilietis.lrv.lt/lt/konsultacijos/ ;
Norvège : www.regjeringen.no/no/dokument/hoyringar ;
Slovénie : e-uprava.gov.si/drzava-in-druzba/e-demokracija.html ;
Espagne : transparencia.gob.es ;
Suède : www.regeringen.se/remisser/; et
Suisse : www.fedlex.admin.ch/fr/consultation-procedures/ongoing.
3. Site Web de ministères : les consultations sont hébergées sur les pages Web de chaque ministère, mais une page Web centrale fait office de portail unique qui redirige les parties prenantes vers les consultations publiques correspondantes.
Allemagne : www.bundesregierung.de/breg-de/service/gesetzesvorhaben; et
Royaume-Uni : www.gov.uk/search/policy-papers-and-consultations.
4. Page Web du parlement : Dans certains cas, les membres de l'OCDE utilisent la page Web du Parlement comme un dépôt central dans lequel sont publiées les consultations publiques sur les textes législatifs. Par exemple :
Autriche : www.parlament.gv.at/pakt/mesn/.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs en matière de politique et de gouvernance réglementaires (iREG).
Les États peuvent contribuer à orienter l'attention des parties prenantes là où elle est le plus nécessaire pour soutenir l'élaboration des politiques. Par exemple, il peut s'avérer judicieux, à un stade plus précoce, de présenter un problème de politique et de solliciter l'avis des parties prenantes pour contribuer à déterminer des solutions potentielles. Outre l'amélioration potentielle de la conception de la réglementation, cette démarche peut également améliorer les « résultats » obtenus en matière de réglementation, tels que l'amélioration des taux de conformité, la modification souhaitée du comportement des acteurs du marché et l'amélioration de la confiance dans le gouvernement. En outre, l'amélioration de la réglementation peut améliorer les performances économiques en favorisant une société plus compétitive et plus inclusive (OCDE, s.d.[4] ; OCDE, 2017[7])..
Les consultations peuvent être mieux adaptées pour être axées sur les questions de mise en œuvre à des stades plus avancés de la conception des réglementations. En général, à ce stade, la décision de réglementer a été prise et la possibilité de modifier la voie réglementaire privilégiée identifiée est limitée. Habituellement, à ce stade, un projet de réglementation est mis à la disposition des parties prenantes pour qu'elles puissent le consulter et le commenter. À ce stade, les parties prenantes peuvent encore apporter une contribution précieuse pour améliorer l'efficacité des réglementations, par exemple en mettant en évidence des objectifs concurrents ou incohérents, et en soulevant des problèmes de conformité et de mise en œuvre. Dans les deux cas, la manière dont les questions sont posées aux parties prenantes est importante car elle peut influencer le comportement et les réponses des personnes interrogées (Encadré 2.4).
L'objectif des consultations est de veiller à ce que les réglementations soient conçues et mises en œuvre dans l'intérêt du public. Cela signifie qu'il faut associer diverses parties prenantes, telles que les citoyens, les entreprises, les syndicats, les organisations de la société civile et les organisations du secteur public, au processus et écouter leurs points de vue.
Cependant, les processus d'association peuvent être affectés par des préjugés comportementaux involontaires et des obstacles qui influent sur les résultats. Par exemple, la façon dont une question est formulée peut influer sur la manière dont les gens y répondent, ou encore le fait d'organiser une réunion unique en présentiel dans une région reculée aura une incidence sur le nombre de personnes qui pourront y participer. Par conséquent, les organes de réglementation peuvent être amenés à formuler une proposition de réglementation sur la base d'opinions qui ne reflètent pas nécessairement les véritables préférences.
Depuis plus de dix ans, le domaine des éclairages comportementales applique les enseignements des sciences comportementales aux politiques publiques, mais il s'est surtout attaché à faire évoluer les comportements individuels lors de la phase de mise en œuvre des politiques (OCDE, 2017[8]); (OCDE, 2019[9]). La mise en pratique de ces sciences est limitée en matière d'association des parties prenantes mais il existe toutefois de nombreuses publications sur l'aversion à la perte, l'architecture du choix et la prise de décision (Tversky et Kahneman, 1974[10]), qui peuvent aider les décideurs fonder leurs processus d'association sur des approches comportementales.
Des questions préétablies pour réduire les coûts de transaction lors des consultations publiques
Lorsque l'on entend apporter un éclairage comportemental à une question politique, il convient tout d'abord de se demander à quel une action donnée est difficile à accomplir. Si vous rendez une tâche facile, la population sera plus encline à la réaliser (OCDE, 2019[9]). Participer à des consultations au cours de l'élaboration d'une réglementation peut se révéler long et fastidieux. Certains pays ont essayé de réduire cette contrainte pour les citoyens et les entreprises en faisant en sorte que les documents relatifs à la consultation soient facilement accessibles sur le site Web où se déroule cette dernière. En outre, certains pays orientent également la consultation en posant des questions à la population concernant le projet de réglementation ou le problème à réglementer. Bien qu'ils ne soient pas nécessairement intentionnellement fondés sur une approche comportementale, ces efforts contribuent à lever certains obstacles comportementaux à la participation aux processus d'association.
Par exemple, les Pays-Bas mènent une grande partie de leurs consultations publiques sur leur site Web www.internetconsultatie.nl. Dans le cadre d'un certain nombre de consultations sur des projets de réglementation, l'organe de réglementation publie des questions ouvertes auxquelles la population peut répondre pour donner son avis sur la proposition. Les questions peuvent être simples et ouvertes (par exemple « Quels éléments de cette proposition vous semblent pertinents ? »), tandis que d'autres questions peuvent appeler à une réponse plus complexe (par exemple, « Cette réglementation conduit-elle à un système de financement plus simple, moins directif et plus prévisible ? »).
Au Royaume-Uni, certaines consultations sont également accompagnées d'une série de questions destinées à guider la participation de la population. Ces questions se retrouvent plus fréquemment dans les consultations menées à un stade précoce du processus réglementaire, lorsque le problème de politique est identifié et qu'il n’existe pas encore de projet de réglementation. Dans certains cas, les questions sont fermées et consistent à demander à la population si elle est d'accord avec les problèmes et les enjeux identifiés, tout en lui donnant la possibilité d'expliquer pourquoi elle n'est pas d'accord. Dans d'autres cas, les questions sont ouvertes mais plus complexes et spécifiques au sujet de la politique en question (par exemple, « comment pouvons-nous garantir que ces nouveaux services se développent de manière à encourager les nouveaux prestataires plutôt qu’à avantager les fournisseurs déjà en place ? »).
En Hongrie, pour déterminer si une proposition est soutenue par les parties prenantes, certaines questions sont conçues comme des questions fermées à choix multiples ou absolues (c'est-à-dire oui/non). Les questions conçues de cette manière peuvent être utiles pour évaluer le degré de soutien ou de désaccord par rapport à la proposition de réglementation.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs en matière de politique et de gouvernance réglementaires (iREG). Pour les Pays-Bas : www.internetconsultatie.nl ; pour le Royaume-Uni : https://beisgovuk.citizenspace.com/; pour la Hongrie : https://nemzetikonzultacio.kormany.hu/.
Il convient de tenir compte des modes de communication. Le format de la consultation peut sembler, en soi, relativement peu important dans le processus d'élaboration des politiques. Cependant, il joue un rôle essentiel pour s'assurer que les parties prenantes puissent comprendre l'objectif de leur contribution. Il faut faire preuve de résilience, de créativité, de souplesse et d'adaptation en ce qui concerne les modalités de consultation pour que les réglementations tirent pleinement parti des observations des parties prenantes (OCDE, 2020[11]). Les décideurs politiques doivent adapter les modalités de consultation, notamment pour refléter les standards du secteur (par exemple, sur papier, en ligne ou sous diverses formes), sachant que les parties prenantes concernées n'utilisent pas toutes les mêmes formes de communication. Des modalités de communication inappropriées ou sous-utilisées risquent d'écarter certaines parties prenantes du processus d'élaboration des politiques, sapant ainsi le sentiment d'appartenance commune et compromettant potentiellement le respect de la réglementation potentielle et la confiance vis-à-vis de cette dernière (Lind et Arndt, 2016[12]).
Les modalités de consultation adoptées par les membres de l'OCDE diffèrent selon que les consultations se tiennent à un stade précoce ou avancé de l'élaboration des politiques. À un stade précoce, les consultations sont plus souvent entreprises sur une base formelle et informelle avec des groupes sélectionnés, ainsi que par le biais de réunions avec des groupes consultatifs ou des comités préparatoires (Graphique 2.3). Les résultats suggèrent que la consultation à ce stade est plus sélective qu'ouverte au grand public. Une telle approche peut se révéler appropriée pour les propositions de réglementation techniques ou complexes qui requièrent l'avis d'experts et qui, par essence, ont tendance à ne se retrouver que dans des groupes restreints. Pour les propositions de nature plus générale au sujet desquelles les décideurs ne sont pas sûrs de l'ampleur ou de la répartition des impacts, il reste important d'obtenir l'avis de nombreuses parties prenantes, d'autant plus que certaines d'entre elles peuvent être « inconnues » des décideurs à ce stade, puisque la gamme complète des impacts n'a pas encore été déterminée.
Il est plus courant pour les membres de l'OCDE de mener une consultation publique sur Internet avec invitation à commenter, ainsi que d'autres formes de consultation publique, pour les consultations en phase avancée (Graphique 2.3). Comme en 2017, environ 30 % des pays ont systématiquement recours à au moins une forme de consultation publique et ouverte pour susciter l'association des parties prenantes à un stade avancé, tant pour les textes législatifs que pour les règlements subordonnés.
Depuis 2017, on constate une augmentation du recours aux réunions virtuelles pour engager le dialogue avec les parties prenantes de certains pays, tant lors de consultations précoces qu'avancées Graphique 2.3. Cette évolution résulte de la crise actuelle causée par la pandémie de COVID-19, qui a rendu impossible certaines formes de consultation plus « traditionnelles ». Une fois le relèvement consécutif à la pandémie entamé, il sera intéressant de déterminer si les réunions virtuelles servent de complément aux autres méthodes ou les remplacent progressivement. Même si la multiplication des circuits de communication contribue à renforcer le caractère inclusif des consultations, ceux-ci doivent être justifiés sur le plan financier. D'autre part, si les réunions virtuelles deviennent la norme, il restera important de se demander si certains groupes de parties prenantes recourent encore majoritairement à des moyens différents, et de trouver des solutions pour s'assurer qu'ils ne sont pas indûment exclus des processus de consultation.
Tout est question de « timing »
De manière générale, les consultations doivent être mises à la disposition de l'ensemble de la population (OCDE, 2017[7]). Il convient en outre de déterminer précisément qui consulter, ce qui revient à décider qui doit être exclu du processus de consultation. Il est parfois justifié de limiter les consultations en raison de facteurs tels que la confidentialité, la nature du sujet de la proposition (par exemple, si elle est très technique ou si l'expertise ne porte que sur des domaines limités), et pour de véritables questions de convenance (bien que cela ne doive pas être utilisé comme une excuse systématique pour éviter la consultation).
La consultation ne doit pas être restreinte trop rapidement dans le processus d'élaboration de la politique. À un stade précoce, les impacts potentiels des propositions ne sont pas toujours connus avec certitude et, par conséquent, toutes les parties prenantes potentiellement concernées ne sont pas toujours identifiées non plus. Au fur et à mesure que l'élaboration de la politique progresse, les consultations peuvent être plus ciblées, car les différentes options sont étudiées en détail et les divers impacts évalués. À un stade avancé de l'élaboration de la réglementation, le groupe de parties prenantes concernées peut encore se réduire, par exemple en raison de la nature même de la réglementation (par exemple, le projet de réglementation exclut les PME), de la mise en place d'une sorte de seuil ou de filtre (par exemple, une proposition de réglementation ne vise que les entreprises dépassant un certain chiffre d'affaires, une certaine quantité de pollution, etc.), ou de restrictions géographiques.
Il importe de prévoir des contrôles et des contrepoids suffisants dans tout processus de consultation. Par exemple, en consultant les « suspects habituels », on risque d'obtenir les « réponses habituelles ». Les décideurs politiques peuvent être aidés à identifier les intérêts particuliers (et donc à réduire les risques de mainmise sur la réglementation) en consultant largement les autres parties prenantes et en leur permettant de contester les positions défendues par les « suspects habituels » (OCDE, 2012[1]).
Les parties prenantes peuvent elles-mêmes former des groupes pour contribuer à présenter des positions plus cohérentes et renforcées à partir des points de vue exprimés. Ces groupes peuvent servir d'intermédiaire pour recueillir les observations des différentes parties prenantes concernées. Les membres de l'OCDE se sont rapprochés de ces groupes et ont créé leurs propres groupes avec des parties prenantes spécifiques (Encadré 2.5).
Lors de l'élaboration de certaines de leurs réglementations, la majorité des membres de l'OCDE s'engagent dans des consultations informelles avec les différents partenaires sociaux et les parties prenantes qui pourraient être affectés par les projets de réglementation faisant l'objet de la consultation, notamment les ONG, les groupes sociaux et les associations d’employeurs et d’employés.
Le Costa Rica, l'Islande, la Corée et la Pologne invitent des universitaires ou des experts à participer à des consultations informelles.
En Colombie, certains décideurs politiques organisent des consultations sectorielles informelles et des tables rondes à différents stades du cycle réglementaire afin d'éclairer l'élaboration des réglementations.
Les ministères du Gouvernement canadien rencontrent fréquemment les parties prenantes pour discuter des propositions de réglementation. Par exemple, lors de l'élaboration d'une nouvelle législation sur la sécurité des patients, les familles, les patients, les prestataires de soins de santé et les représentants du secteur ont été associés au processus de consultation. La consultation a aidé les organes de réglementation à définir les améliorations à apporter à la réglementation proposée en matière de sécurité.
La France organise fréquemment des consultations informelles auprès de diverses associations telles que les syndicats, les organisations professionnelles, les associations de protection de l'environnement et les associations de consommateurs.
La plupart des membres de l'OCDE invitent les partenaires sociaux et les parties prenantes qui pourraient être affectés par un projet de réglementation à des consultations formelles dans le cadre de l'élaboration de certaines de leurs réglementations
En Allemagne, les représentants de diverses associations sont invités à participer aux consultations formelles. Parmi ces associations figurent des syndicats, des personnes morales ou des groupes qui défendent des intérêts communs, tels que des intérêts économiques, sociaux, culturels ou politiques (par exemple, des associations d'employeurs ou des associations de travailleurs).
En Lituanie, les représentants du Conseil des petites et moyennes entreprises et du Conseil tripartite (établi par la coopération tripartite entre le Gouvernement, les syndicats et les organisations d'employeurs) sont invités à contribuer aux consultations.
Les Pays-Bas organisent des discussions de groupe avec des entrepreneurs individuels de type PME afin d'examiner l'impact potentiel des réglementations sur ce groupe d'entreprises.
En Norvège, le Ministère de l'éducation a mené en 2018 une consultation formelle avec les partenaires sociaux concernés, laquelle a abouti à un accord sur la mise en place d’une éducation renforcée et plus flexible à l’intention des adultes.
En Suède, les propositions législatives sont envoyées pour consultation aux autorités, organisations, municipalités et autres parties prenantes concernées avant que le Gouvernement ne soumette le projet final de la réglementation.
Consultations auprès de groupes consultatifs et de comités préparatoires
La plupart des membres de l'OCDE ont désigné des groupes consultatifs ou des comités préparatoires qui sont sollicités tout au long du processus réglementaire. Les membres de ces groupes sont principalement sélectionnés sur la base de leur expérience et de leur expertise dans le domaine qui est réglementé. Par exemple :
Le Gouvernement danois a créé un comité préparatoire pour contribuer à la modernisation de la loi sur les jours fériés. Le Gouvernement a chargé les membres représentant les partenaires sociaux et le groupe de travail sur la croissance numérique de le conseiller sur la manière dont les entreprises danoises peuvent tirer parti de la transformation numérique et des progrès technologiques.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs en matière de politique et de gouvernance réglementaires.
Décider quand consulter est un aspect central de la prise de décision. En général, la consultation s’effectue en quatre temps : pour informer la population à l'avance, au début et à la fin de l'élaboration de la politique, et lors de la révision et de la modification des lois existantes (OCDE, 2012[1]). Déterminer le moment de tenir une consultation peut être d'une importance capitale pour la conception de la politique qui en résulte : trop tôt, les parties prenantes risquent de ne pas être en mesure de contribuer à l'identification de solutions potentielles ; trop tard, les parties prenantes risquent d'avoir l'impression que la consultation est une étape obligatoire pour les décideurs politiques afin de faire progresser leurs politiques jusqu'au stade de la décision. La solution consiste à mener une consultation « au bon moment » mais cela ne signifie pas nécessairement qu'elle doit avoir lieu entre la phase précoce et la phase avancée. Comme indiqué plus haut, les consultations à un stade précoce et à un stade avancé sont toutes deux importantes en soi.
Il n'est pas nécessairement approprié de consulter à chaque étape d'une proposition de réglementation. Par exemple, le fait d'avertir à l'avance de la correction d'une faille réglementaire identifiée peut conduire à des conséquences sociales plus néfastes que le fait de ne consulter qu'à un stade plus avancé, en raison des comportements socialement indésirables que cela peut engendrer. Dans le même ordre d'idées, lorsqu'il existe des liens solides et continus entre les décideurs politiques et les parties prenantes, il peut être moins utile de mener une consultation plus formelle au cours des premières étapes de l'élaboration des politiques, car les deux parties sont bien informées. Toutefois, on s'attend généralement à ce que les consultations aient lieu à un stade avancé de l'élaboration de la politique.
Les membres de l'OCDE n'associent pas encore systématiquement les parties prenantes à l'élaboration des réglementation tout au long du cycle politique. La plupart des pays de l'OCDE consultent les parties prenantes sur les projets de propositions, mais seuls quelques-uns le font systématiquement à un stade précoce (Tableau 2.1), une situation qui ne s'est pas améliorée ces dernières années.
Approche systématique
Pour certains textes réglementaires
Jamais
Ne s’applique pasLe fait de communiquer sur les consultations à venir aide les parties prenantes à s'organiser afin de concentrer leurs efforts sur les consultations qui les concernent le plus. Le fait de recevoir des informations mieux organisées de la part des parties prenantes peut contribuer à améliorer les politiques dès le départ. Cela peut notamment permettre d’écarter des solutions de rechange potentielles plus tôt dans le processus d'élaboration de la réglementation, ce qui permet d'économiser du temps, des ressources et de l'énergie, alors consacrée à la consultation auprès des parties concernées. De manière plus globale, cette démarche démontre une forte adhésion aux principes de gouvernement ouvert (OCDE, 2017[7]).
Annoncer à l'avance que des consultations auront lieu reste une pratique peu courante au sein de l'OCDE. Seuls six membres de l'OCDE et l'UE le font pour toutes les consultations sur les textes législatifs, ils sont encore moins nombreux lorsqu’il s’agit des consultations sur les règlements subordonnés (Graphique 2.4).
Il est également rare que les parties prenantes soient informées à l'avance de l'évaluation des réglementations en vigueur (voir Graphique 2.4). Seuls six pays de l'OCDE et l'UE informent systématiquement la population à l'avance des évaluations ex post qui seront réalisées, tandis que cinq pays ne le font que pour certaines de leurs évaluations ex post prévues. À titre d'exemple, le Canada publie un plan de révision de la réglementation deux ans à l'avance, et en Italie, les ministères sont tenus de publier également un plan biennal de leurs prochaines évaluations ex post.
Les membres de l'OCDE adoptent différentes approches de communication lorsqu'ils informent le grand public ou des parties prenantes particulières des consultations à venir. Certains pays ont recours à l'Internet pour annoncer les consultations à venir sur un site Web, tandis que d'autres publient une feuille de route ou un autre document d'information préalable. Par exemple, les membres de la population peuvent s'inscrire sur les sites Web du Royaume-Uni et de la Commission européenne pour recevoir des alertes par courriel sur les consultations publiques à venir. De même, l'Estonie utilise un système d'alerte automatique à partir d'un système d'information dédié aux projets législatifs, tandis que la République slovaque publie un ensemble d'informations préliminaires concernant les propositions réglementaires, y compris les coordonnées des personnes à contacter et les dates prévues pour la consultation publique. De manière plus générale, environ deux tiers des membres de l'OCDE publient une liste des textes législatifs qu'ils prévoient de rédiger ou de modifier, tandis que près de la moitié le font pour les règlements subordonnés (Graphique 2.5). Dans certains cas, ces plans sont ouverts à la consultation, comme au Costa Rica, où toutes les entités exécutives sont tenues de publier leurs plans d'amélioration des réglementations, dans lesquels sont présentées les procédures administratives qu'il est prévu de modifier chaque année. Même s'il ne s'agit pas d'un préavis de consultation à venir, il permet d'alerter la population sur les modifications de réglementations à venir. Celle-ci peut demander à participer aux consultations s’il ne leur a pas été proposé de le faire.
Pour toutes les consultations publiques/toutes les évaluations ex post
Pour les consultations publiques concernant les réglementations majeures/les évaluations ex post concernant les réglementations majeures
Pour certaines consultations publiques/certaines évaluations ex post
JamaisNote : Les données sont fondées sur 38 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs en matière de politique et de gouvernance réglementaires (iREG).
Note : Les données sont fondées sur 38 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs en matière de politique et de gouvernance réglementaires (iREG).
Des périodes de consultation minimales permettent de s'assurer que les parties prenantes ont la possibilité d'apporter leur contribution aux propositions réglementaires. Cela dit, une certaine souplesse opérationnelle est nécessaire pour veiller à ce que le délai accordé soit approprié pour chaque proposition à l'étude. Plus des deux tiers des membres de l'OCDE ont établi des périodes de consultation minimales, qui vont généralement de huit jours à douze semaines. Par exemple, en Belgique, certaines consultations se déroulent sur une période de quatre à six semaines, tandis qu'en Suède, en Suisse et à la Commission européenne, la période minimale est de 12 semaines. Les périodes minimales ne s'appliquent pas systématiquement à toutes les réglementations faisant l'objet de consultations. Ce sont les pays qui en fixent les modalités. Par exemple, au Chili, lorsqu'une AIR à fort impact est requise, la période de consultation doit être d'au moins 10 jours.
L'association avec les parties prenantes est subordonnée à un engagement à long terme de la part des deux parties
L'association avec les parties prenantes permet aux responsables politiques de remettre en question, d'examiner, de tester et de réviser différentes approches d'un problème de politique, de comprendre les besoins de la population et d'autres parties prenantes et d'améliorer la confiance dans le gouvernement (OCDE, 2016[13]). Vu sous cet angle, une approche itérative des consultations est essentielle. Le fait de faciliter les consultations en les organisant en plusieurs étapes aide les décideurs à surmonter la résistance au changement (par exemple, de la part des entreprises en place par rapport aux entreprises potentielles), permet aux participants de voir comment ils ont influencé l'élaboration des politiques et crée un sentiment partagé d'appropriation des politiques, d'où l'utilisation du terme « association » (OCDE, 2017[7] ; OCDE, 2015[14]).
L'un des points de départ de l'association est la publication des commentaires reçus lors des consultations. Celle-ci contribue à mettre en évidence le caractère ouvert et inclusif de l'élaboration des politiques. Elle permet également d'évaluer la solidité des données probantes et des informations présentées par les parties prenantes (qu'il s'agisse de décideurs politiques, d'autres parties prenantes ou du grand public).
La majorité des membres de l'OCDE publient les opinions des participants aux processus de consultation, soit en publiant directement leurs observations, soit sous la forme d'un résumé en ligne (Graphique 2.6). La Suisse, par exemple, publie un rapport résumant les observations reçues, ainsi que tous les commentaires y afférents (même ceux des particuliers), quel qu'en soit le nombre. Dans certains pays de l'OCDE, comme l'Islande et les Pays-Bas, les consultations sont systématiquement menées sur des sites Web interactifs où les participants peuvent voir les observations « en direct » des autres parties prenantes et donner directement leur avis. Outre les sites web consacrés aux consultations, le Royaume-Uni et le Canada se sont également appuyés sur des plateformes de médias sociaux (par exemple Twitter, Facebook, etc.) pour mener des consultations, où les observations reçues sont accessibles au public.
Note : Les données sont fondées sur 38 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs en matière de politique et de gouvernance réglementaires (iREG).
Les décideurs sont généralement informés des résultats des consultations. Seule une minorité de membres de l'OCDE ne communique pas les résultats des consultations aux décideurs (18% pour les textes législatifs et 16% pour les règlements subordonnés). En 2021, près de deux tiers des membres de l'OCDE ont fait figurer les points de vue exprimés lors du processus de consultation dans l'AIR qui en a résulté ; un résultat surprenant étant donné que seul un tiers des pays sont tenus de prendre en compte les observations issues des consultations lors de l'élaboration des propositions définitives.
Répondre aux observations reçues fait partie intégrante d'une association solide avec les parties prenantes (Lind et Arndt, 2016[12]). Il s'agit notamment d'expliquer comment lesdites observations ont été prises en compte pour la révision du projet de réglementation et, le cas échéant, d'expliquer pourquoi elles ont été rejetées. La façon dont les décideurs politiques traitent les contributions des parties prenantes peut encourager ces dernières à participer à de futures consultations ou, au contraire, les en dissuader.
Les observations formulées à la suite d'une consultation demeurent généralement sans réponse dans les pays de l'OCDE (Encadré 2.6). Actuellement, moins d'un tiers des pays requièrent systématiquement une réponse publique aux observations formulées dans le cadre de consultations ; toutefois, dans certains pays, des réponses publiques sont apportées aux observations même en l'absence de prescription à cet effet. Dans les pays membres de l'OCDE qui ont investi dans des sites Web interactifs, les responsables politiques réagissent également aux points de vue des parties prenantes et les commentent, dans le cadre d'un « débat en direct » efficace sur les propositions de politique. Cette approche permet de rapprocher les parties prenantes (et plus largement la population) des décideurs, de renforcer la transparence et l'application du principe de responsabilité, et de réduire les coûts de transaction liés aux consultations. Elle a sans doute également contribué à renforcer le niveau d'association des parties prenantes aux propositions futures.
Certains membres de l'OCDE ont fait de la réponse aux observations reçues et de leur prise en compte une partie importante de leurs stratégies générales d'association avec les parties prenantes. Par exemple :
Colombie : Certains organismes de réglementation, tels que le Ministère de l'environnement, publient en ligne les réponses aux observations formulées par les parties prenantes. Ils indiquent si une observation est acceptée ou rejetée en expliquant la décision et, si elle est acceptée, de quelle manière elle est prise en compte dans la proposition de réglementation.
Costa Rica : Une fois que les observations formulées à l'issue de la consultation ont été analysées, le décideur qui propose la réglementation met à la disposition de la population une matrice d'observations et de réponses aux observations reçues. En outre, chaque partie prenante participant à la consultation reçoit par courrier électronique une réponse individuelle à son observation.
Allemagne : L'obligation de consulter tous les types de groupes au sujet des projets (principalement dans le cadre des règles de procédure communes) comprend non seulement l'obligation de demander l'avis des parties prenantes, mais également celle de prendre ces avis sérieusement en considération.
Islande : Les décideurs politiques publient les conclusions des consultations sur le portail de consultation du Gouvernement. Le rapport met en évidence les principaux points soulevés par les parties prenantes ainsi que leurs suggestions d'amélioration. Il aborde en outre certaines préoccupations desdites les parties prenantes.
Mexique : Les décideurs politiques ont l'obligation de répondre par écrit aux observations reçues lors des consultations publiques sur les propositions de réglementation. Les réponses aux observations sont rendues publiques en ligne dans le dossier électronique correspondant à chaque proposition de réglementation accessible au public.
République slovaque : Lorsqu'une observation relative à un projet de réglementation ouvert à la consultation publique atteint 500 réactions de la part d'autres parties prenantes, l'organe de réglementation est tenu de réagir à l'observation et doit en outre s'entretenir avec ces parties prenantes En outre, pour chaque observation, les décideurs indiquent si l'observation est majeure ou mineure et si elle a été acceptée, rejetée ou partiellement acceptée, en justifiant leur décision.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs en matière de politique et de gouvernance réglementaires.
Consulter les parties prenantes en temps de crise
En raison de la pandémie de COVID-19, il est pratiquement impossible de mener des consultations en présentiel. La nécessaire rapidité de l'action gouvernementale, et l'évolution rapide de la situation, ont façonné l'association avec les parties prenantes et les consultations publiques dans de nombreux pays. L'OCDE a étudié les mesures initiales prises par les pays face à la pandémie de COVID-19 jusqu'à la mi-septembre 2020.
Plusieurs membres de l'OCDE ont fait usage de clauses d'exception qui faisaient déjà partie de leurs prescriptions en matière de consultation avant la pandémie. De telles exceptions donnent aux organes de réglementation une certaine souplesse en cas de situations d'urgence, sans qu'il soit nécessaire de contourner formellement lesdites prescriptions. Les Pays-Bas et la Norvège ont indiqué qu'il n'était pas nécessaire de contourner les prescriptions en matière de consultation en raison de la pandémie de COVID-19, car des exceptions étaient déjà en place. Comme l'a expliqué la Norvège, ses directives en matière d'association des parties prenantes disposent que la diffusion, pour consultation, des projet de lois et de réglementations peut être omise si les mesures doivent être mises en œuvre rapidement pour éviter des conséquences graves pour la vie, la santé et l'environnement.
De nombreux membres de l'OCDE qui ont eu recours à des mécanismes d'exemption ont également introduit une forme de procédures législatives d'urgence en vue de mettre en place des mesures de riposte en cas de crise, laissant ainsi moins de temps aux parties prenantes pour procéder à un examen approfondi. Dans le même ordre d'idées, la Finlande a indiqué que des consultations ouvertes ont souvent été menées avant l'introduction de mesures de lutte contre la COVID-19, mais que la période accordée à l'association avec les parties prenantes était plus courte. Plusieurs membres de l'OCDE ont utilisé des mécanismes similaires de dérogation intégrés, notamment la Corée, le Luxembourg, la Nouvelle-Zélande et la Suisse.
En revanche, certains membres de l'OCDE ont indiqué qu'ils n'avaient modifié aucune de leurs pratiques ou prescriptions en matière de consultation pendant la pandémie. Israël a déclaré avoir organisé un certain nombre de consultations publiques sur les stratégies réglementaires à adopter pour faire face à la crise, qui se sont déroulées selon les règles de procédure habituelles. Selon le Gouvernement, Israël n'a pas raccourci la période minimale de consultation de la population, y compris les citoyens, les entreprises et les organisations de la société civile. La Commission européenne a même étendu ses périodes de consultation publique afin de donner aux parties prenantes plus de temps pour organiser leurs réponses. Environ deux tiers des consultations publiques menées par la Commission entre juin et fin septembre 2020 ont été prolongées d'une à huit semaines.
Certaines consultations avec les parties prenantes se sont intensifiées en raison de la pandémie, car certains organes de réglementation se sont appuyés sur les contributions des secteurs réglementés pour concevoir des réglementations d'urgence. Par exemple, l'Office britannique des communications (Ofcom) a déclaré avoir organisé davantage de tables rondes entre l'organe de réglementation, le gouvernement et les entreprises au cours de la période de crise qu'au cours des six mois précédents.
Comme on a pu le constater dans d'autres secteurs publics, la nécessité de maintenir une distance sociale a eu un effet positif sur le passage au numérique des administrations et du gouvernement. La Pologne, comme d'autres pays, a signalé que, pour la première fois pendant la pandémie, des consultations publiques ont été organisées sous forme de vidéoconférences.
Indicateurs composites et résumé des résultats
En moyenne, les pratiques d'AIR des membres de l'OCDE se sont légèrement améliorées en ce qui concerne les règlements subordonnés. L'évolution la plus notable enregistrée dans le domaine des règlements subordonnés est due à l'amélioration du contrôle et du suivi de la qualité ainsi que, dans une moindre mesure, au renforcement de la transparence des procédures d'AIR. Bien qu'en moyenne il y ait eu peu d'amélioration en ce qui concerne l’AIR portant sur les textes législatifs, certains membres de l'OCDE se sont néanmoins récemment engagés dans des réformes
Les pays qui ont apporté des changements substantiels à leur système d'AIR sont les suivants : Chili, Grèce, Israël, Lettonie, Portugal et Espagne.
Le Chili a adopté une nouvelle instruction présidentielle qui rend les AIR obligatoires pour tous les textes législatifs initiés par l'exécutif et pour les règlements subordonnés. Celle-ci prévoit désormais que les AIR doivent prendre en compte les autres solutions non réglementaires, les effets distributifs probables des propositions et une série de facteurs, notamment les incidences sur la concurrence, les petites entreprises, le commerce, l'environnement et l'égalité des genres.
En Grèce, les organes de réglementation sont désormais tenus d'évaluer et de quantifier l'impact des réglementations sur un large éventail de facteurs, dont l'égalité des genres et les objectifs sociaux.
Israël a créé son service chargé de l'amélioration de la réglementation, qui est chargé de superviser les AIR.
Les récentes réformes substantielles de la Lettonie comprennent une obligation d'évaluer un plus large éventail de coûts dans les AIR, tels que les coûts financiers, budgétaires et administratifs, et visent à élaborer des AIR à un stade précoce du processus d'élaboration des politiques afin de mener ultérieurement une consultation publique sur le projet de loi.
Le Portugal a formellement institué l'utilisation de l'AIR et l'a depuis étendue, notamment pour les lois subordonnées. Il a également renforcé le contrôle de la qualité de l'AIR en ce qui concerne les règlements subordonnés.
L'Espagne a également mis en place des organismes chargés de contrôler la qualité juridique des réglementations initiées par l'exécutif et de fournir aux organes de réglementation des commentaires et des recommandations sur les analyses d'impact.
Note : les données de 2014 concernent les 34 pays qui étaient alors membres de l’OCDE, ainsi que l’Union européenne. Les données relatives de 2017 et 2021 concernent la Colombie, le Costa Rica, la Lettonie et la Lituanie. Plus nombreuses sont les pratiques réglementaires nationales conformes à la Recommandation de 2012, plus élevé est le score iREG du pays en question. L’indicateur ne couvrant que les pratiques de l’exécutif, les États-Unis sont absents de ce graphique, puisque tous leurs textes législatifs proviennent du congrès. * La plupart des lois sont initialement proposées par l’exécutif dans la majorité des pays de l’OCDE, sauf en Colombie, au Costa Rica, en République tchèque, en Corée, au Mexique et au Portugal où les lois sont majoritairement d’origine parlementaire. En raison d'un changement de système politique au cours de la période d'enquête, lequel a affecté les processus d'élaboration des lois, les indicateurs composites de la Turquie afférents à l'association des parties prenantes à l'élaboration des réglementations et à l'AIR des textes législatifs ne sont pas disponibles.
Source : enquêtes 2014, 2017 et 2021 de l’OCDE sur les Indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires.
Note : les données de 2014 concernent les 34 pays qui étaient alors membres de l’OCDE, ainsi que l’Union européenne. Les données relatives de 2017 et 2021 concernent la Colombie, le Costa Rica, la Lettonie et la Lituanie. Plus nombreuses sont les pratiques réglementaires nationales conformes à la Recommandation de 2012, plus élevé est le score iREG du pays en question.
Source : enquêtes 2014, 2017 et 2021 de l’OCDE sur les Indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires.
Prendre de meilleures décisions grâce à l'AIR
Outil essentiel d’appui à la prise de décision, les analyses d’impact de la réglementation (AIR) aident à se munir d’autant d’informations objectives que possible sur les avantages et les coûts probables d’une approche réglementaire considérée, et à évaluer de manière critique les autres options possibles. Un système d’AIR qui fonctionne bien contribue à l’efficacité, à l’efficience et à la cohérence des mesures en illustrant clairement les compromis inhérents aux propositions réglementaires. Il éclaire sur l’efficience et les résultats distributifs de la réglementation. Les AIR sont aussi un moyen de réduire les « ratés » de la réglementation : par exemple, en montrant que la diminution des risques dans un domaine en créerait d’autres ailleurs, ou bien que les effets indésirables surpasseraient tous les avantages supposés. Là où il n’y a pas lieu de réglementer, les AIR menées le démontreront par ailleurs clairement, de même qu’elles sauront révéler une carence réglementaire criante à combler, contribuant de cette manière également à réduire les ratés de la réglementation.
L’OCDE a récemment publié les Principes de bonnes pratiques de l’OCDE sur l’analyse d’impact de la réglementation (OCDE, 2020[15]), en se fondant sur la Recommandation de 2012 du Conseil de l’OCDE concernant la Politique et la Gouvernance réglementaires (OCDE, 2012[1]). Ces principes fournissent des informations et des directives plus détaillées pour les pays membres et non membres sur les éléments essentiels nécessaires pour élaborer et pérenniser un système d'AIR efficace (Encadré 2.7).
Un système d'AIR efficace peut aider les décideurs à identifier les résultats potentiels des réglementations proposées et à déterminer si les réglementations atteindront les objectifs visés.
L'AIR doit tenir compte des éléments essentiels suivants :
L'analyse d'impact de la réglementation doit faire partie du processus/cycle de mise en œuvre des politiques.
Elle doit commencer au début du processus d'élaboration de la réglementation,
et doit identifier clairement et systématiquement le problème et les objectifs réglementaires qui s'y rapportent.
Les solutions de substitution, leurs coûts et leurs avantages sont identifiés et analysés.
L'AIR est élaborée de manière transparente en coopération avec les parties prenantes concernées.
Ses résultats sont communiqués de manière claire et objective.
Les principes de bonnes pratiques portent sur les aspects suivants :
Le rôle des gouvernements pour ce qui est d'assurer la qualité et la transparence du processus, ainsi que la participation des parties prenantes à celui-ci
L'intégration complète de l'AIR dans le cycle de gouvernance réglementaire en respectant les spécificités administratives et culturelles du pays
Le renforcement du principe de responsabilité et des capacités en matière de mise en œuvre de l'AIR
La communication appropriée et la mise à disposition des résultats de l'AIR au public
Source : (OCDE, 2020[15]).
Les membres de l'OCDE sont conscients de l'importance de l'AIR : en 2014, seuls deux membres ne s'étaient pas dotés de prescriptions relatives à la conduite de l'AIR afférente aux textes législatifs. Quant aux règlements subordonnés, seul un membre n'avait pas établi de prescriptions relatives à l’AIR en la matière. En 2021, tous les membres de l'OCDE ont désormais l'obligation d'effectuer une AIR sur au moins certaines lois, et l'on constate également un léger rééquilibrage, les membres abandonnant la prescription générale au profit d'une approche plus proportionnée (voir ci-dessous pour plus de détails). Un écart subsiste entre l'obligation de réaliser une AIR et la réalité, même si cet écart se réduit peu à peu depuis 2014 (Graphique 2.9).
Note : Les données sont fondées sur 34 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Indicateurs des enquêtes 2014, 2017 et 2021 sur la politique et la gouvernance réglementaires.
Une étude de l'OCDE (2021[16]) sera prochainement menée pour examiner certains des obstacles comportementaux qui peuvent limiter l'utilisation des AIR (et des autres outils de gestion de la réglementation), et proposera des solutions fondées sur le comportement qui pourraient contribuer à combler ces lacunes. Parmi ces obstacles, on peut citer : une capacité limitée à se concentrer sur l'utilisation efficace de l'AIR, des croyances ou des motivations qui aiguillent les utilisateurs dans certaines directions, un besoin d'aide pour faire le bon choix concernant le type d'AIR à mener, et la détermination à continuer à utiliser l'outil efficacement au fil du temps. Un certain nombre de solutions fondées sur le comportement ont été recensées sur la base d'observations bien établies, notamment l'utilisation de rappels, les paramètres par défaut, la volonté de mettre en œuvre certaines mesures, la diversification des équipes et le recadrage des perceptions concernant l'utilisation de l'outil. Les travaux de recherche futurs visent à étudier ces obstacles et ces solutions dans des contextes réels de gouvernance réglementaire afin de démontrer ce qui pourrait fonctionner dans la pratique.
Il est possible d'améliorer les solutions envisagées dans l'AIR
Avant d'entreprendre une réglementation, il est essentiel d'envisager toutes les options possibles afin de faire en sorte que les décideurs politiques prennent réellement en compte le plus large éventail possible de solutions. Ce point a été souligné dans la Recommandation de 2012 du Conseil de l’OCDE concernant la Politique et la Gouvernance réglementaires (OCDE, 2012[1]): « Les politiques d’évaluation ex ante devraient prévoir l’examen d’autres moyens d’aborder les objectifs de l’action publique, notamment d’autres options réglementaires et de substituts à la réglementation permettant de définir et de choisir l’instrument ou la panoplie d’instruments les mieux indiqués pour atteindre ces objectifs. Il importe de toujours prendre en considération l’option consistant à maintenir le statu quo ou à s’en remettre au scénario de référence ».
Les principes de bonnes pratiques complètent la Recommandation en notant que l'AIR est plus généralement un processus itératif (OCDE, 2020[15]). C'est particulièrement le cas en ce qui concerne l'examen des différentes options, qui sont progressivement écartées au fur et à mesure que l'on dispose de plus d'informations sur leurs effets potentiels, ou lorsque les parties prenantes estiment que certaines options proposées ne sont pas réalisables, sans oublier la possibilité pour les parties prenantes de proposer d'autres options qui n'ont pas été étudiées par les décideurs. La mise en place d'une AIR en coopération avec les parties prenantes concernées peut contribuer à améliorer la conception des politiques. En 2020, le gouvernement australien a annoncé son intention de renforcer la cybersécurité et la résilience de son système d'infrastructures essentielles. L'AIR a mis en évidence les éléments d'infrastructure critiques, les éventuelles obligations propices à la sécurité applicables aux propriétaires et aux exploitants d'infrastructures essentielles, ainsi que l'obligation de signaler les cyberincidents. Plus de 3 000 personnes ont partagé leurs points de vue et plus de 350 soumissions ont été reçues. Au fil de l'AIR, des améliorations importantes ont été apportées à la politique à la suite des consultations. Ainsi, les définitions des secteurs d'infrastructures critiques ont été clarifiées et les délais de signalement des incidents de cybersécurité ont été allongés (Australie, 2020[17]).
En dépit de la Recommandation, aujourd'hui, quatre membres de l'OCDE ne demandent pas à leurs organes de réglementation d'envisager le scénario du statu quo ou le scénario de référence, et cinq autres imposent une analyse du scénario de référence uniquement pour certains règlements subordonnés (Graphique 2.10).
Note : Les données sont fondées sur 34 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Indicateurs des enquêtes 2014, 2017 et 2021 sur la politique et la gouvernance réglementaires.
Le fait de ne pas prendre en compte le scénario du statu quo ou le scénario de référence représente une faille majeure dans l'approche de l'AIR. Tout d'abord, cela signifie que toute autre option ne peut être comparée de manière significative puisque le point de départ (c'est-à-dire le moment où l'intervention réglementaire a commencé) est inconnu ou incertain. Deuxièmement, cela n'incite guère à saisir des données précises et à suivre l'évolution du comportement des acteurs du marché, car le point de départ est inconnu (deux éléments cruciaux pour le suivi et l'évaluation). Troisièmement, cela signifie que l'évaluation de l'intervention gouvernementale est plus difficile – les décideurs politiques ne sauront pas si une réglementation a réussi ou échoué à atteindre ses objectifs car il n'existe pas de données de référence auxquelles se comparer (voir la section sur l'évaluation ex post ci-dessous). Quatrièmement, cela nuit à l'un des principaux avantages que procure le processus d'AIR – une analyse fondée sur des données probantes d'un éventail complet d'options réalistes présentées aux décideurs sur une base commune.
Depuis 2014, environ 85 % des membres de l'OCDE ont mis en place des prescriptions systématiques pour identifier et analyser les incidences de l'option réglementaire retenue (Graphique 2.11). Les résultats sont restés relativement stables et permettent de s'assurer que les décideurs sont conscients et informés des implications probables qui découleront de l'approche réglementaire privilégiée.
S'agissant des textes législatifs, 80 % des membres de l'OCDE imposent de recenser et d'évaluer systématiquement d'autres options réglementaires. Ce chiffre a peu évolué depuis 2014. On peut en déduire que les décideurs ont généralement intérêt à disposer d'informations sur les autres options réglementaires qui pourraient être adoptées pour résoudre le problème en question, même si les AIR sont légèrement moins susceptibles de contenir ces informations par rapport à l'option réglementaire privilégiée.
Note : Les données sont fondées sur 34 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Indicateurs des enquêtes 2014, 2017 et 2021 sur la politique et la gouvernance réglementaires.
Les résultats de l'Enquête sur les indicateurs en matière de politique et de gouvernance réglementaires suggèrent que les décideurs ne disposent pas de la même qualité d'information lorsqu'ils doivent décider s'il faut réglementer ou s'il est préférable d'adopter une approche non réglementaire. Les autres options non réglementaires doivent être recensées et évaluées dans une mesure nettement moindre que les options réglementaires. Environ 70% des membres de l'OCDE dans le cas des textes législatifs et un peu plus de la moitié dans le cas des règlements subordonnés, imposent que les propositions identifient et évaluent systématiquement l'impact des autres options non réglementaires. En outre, lorsque des options non réglementaires sont envisagées, les résultats de l'enquête iREG indiquent qu'en général, une seule option non réglementaire est envisagée par les décideurs politiques (Graphique 2.12).
La Commission européenne a affiné son examen des scénarios de référence et des options réglementaires pendant la pandémie de COVID-19 : chaque fois que la crise a pu avoir une incidence significative sur le secteur ou le domaine d'action visé par une initiative réglementaire, la Commission a pris en compte ces effets tant selon le scénario de référence que selon les options réglementaires privilégiées. Toute analyse d'impact devra comparer les effets d'une option par rapport à un scénario de référence ordinaire, qui ne tient pas compte de la pandémie, ainsi qu'à un scénario de référence affiné, qui tient compte des conséquences de la pandémie COVID-19, comme le ralentissement économique ou les changements structurels et comportementaux.
Dans l'ensemble, les résultats suggèrent que les décideurs ne sont pas toujours informés de la situation actuelle (ou de la situation de référence) avant de réglementer, et que les options réglementaires sont plus susceptibles d'avoir été recensées et analysées que les options non réglementaires. En revanche, le risque est de considérer à l'avance qu'une intervention est justifiée et qu'elle pourrait se faire par voie réglementaire.
Les AIR sont de plus en plus proportionnelles à l'ampleur des impacts
De plus en plus de membres de l'OCDE instaurent des prescriptions pour que l'AIR soit proportionnée à l'ampleur des impacts attendus (voir Graphique 2.13 ), conformément aux Principes de bonnes pratiques pour l'analyse d'impact de la réglementation (OCDE, 2020[15]) (voir Encadré 2.7). Alors que la majorité des membres de l'OCDE imposent de proportionner les AIR en fonction de l'ampleur des impacts anticipés, ces obligations ont été introduites à un rythme plus lent qu'entre 2014 et 2017 et environ 15 % des membres de l'OCDE n'ont toujours pas adopté de prescription de proportionnalité.
Note : Les données sont fondées sur 34 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Indicateurs des enquêtes 2014, 2017 et 2021 sur la politique et la gouvernance réglementaires.
Un cinquième des membres de l'OCDE continue de procéder à un test de seuil pour déterminer si une AIR est effectuée, ce qui montre qu'un nombre croissant de propositions de réglementation font l'objet d'une analyse d'impact au moins à un certain niveau. Les membres de l'OCDE ont une méthode commune pour établir une analyse ex ante proportionnée : ils procèdent à un test de seuil pour déterminer si une proposition de réglementation justifie une AIR plus approfondie. Parallèlement à la prescription en matière de proportionnalité, l'utilisation du test du seuil a augmenté dans les pays membres de l'OCDE, bien qu'à un rythme plus faible qu'auparavant (voir Graphique 2.14). Alors que les Principes de bonnes pratiques sur l'analyse d'impact de la réglementation (OCDE, 2020[15]) évoquent diverses solutions pour distinguer quelles propositions réglementaires doivent faire l'objet d'un certain niveau d'analyse, la méthode la plus couramment utilisée parmi les membres de l'OCDE est un seuil exprimé à la fois en termes quantitatifs et qualitatifs (un seul membre de l'OCDE utilise un test de seuil uniquement quantitatif) (Encadré 2.8).
Lors de l'élaboration de règles de proportionnalité ou de tests de seuil, les pays de l'OCDE devraient tenir compte des éléments suivants :
1. La définition de la portée de l'AIR doit commencer à un stade précoce, lorsque les décideurs évaluent le problème – potentiellement avant même de considérer la nécessité d'une intervention – et identifient les solutions réglementaires et non réglementaires. De préférence, ce processus devrait commencer dès la phase de planification législative.
2. Un organe de contrôle doit évaluer si l'organe de réglementation a correctement circonscrit le problème, y compris son ampleur, lorsque l'organe de réglementation a encore la possibilité de formuler une réglementation ou une mesure de politique. Plus tôt les décideurs politiques comprennent l'ampleur du problème, mieux le gouvernement peut cibler les ressources pour élaborer des solutions.
3. Au cours de la première étape de l'AIR, les décideurs doivent introduire un raisonnement et fournir des données économiques pour déterminer l'ampleur de la question. Cela ne signifie pas qu'il faille procéder à une analyse approfondie à un stade précoce (par exemple, une analyse coûts-avantages bien élaborée). Les décideurs politiques devraient passer en revue l'ensemble d'une question avant d'entreprendre une analyse approfondie.
4. Le temps et les ressources consacrés à l'élaboration de la réglementation et à son analyse doivent être proportionnels à l'ampleur des effets visés, à la taille et à la structure de l'économie, aux conséquences par habitant, à la souplesse de ladite règlementation et aux ressources relatives du gouvernement.
5. Si un pays choisit d'utiliser des seuils quantifiés pour l'AIR, il doit être inclusif et baser les seuils sur l'ampleur des impacts attendus dans la société, plutôt que de se concentrer sur un secteur ou un groupe de parties prenantes spécifique. Il peut également être risqué d'utiliser un seul seuil de valeur qui capture les impacts sur l'ensemble de la société. Un groupe de parties prenantes peut être affecté de manière disproportionnée mais les impacts totaux sont inférieurs au seuil. Les pays peuvent donc envisager un seuil qui combine également un seuil par habitant ou par partie prenante.
6. Les réglementations ne devraient être exemptées de la procédure d'AIR que dans des cas d'urgence réellement imprévus, lorsqu'un retard important pourrait objectivement mettre en danger le bien-être de la population. Les organes de contrôle doivent être très critiques à l'égard des ministères qui font un usage excessif de ces exemptions. Les ministères devraient également être tenus de procéder à une évaluation ex post pour s'assurer que la réglementation est efficace après un certain laps de temps.
7. Les réglementations dont les possibilités d'action ou la flexibilité sont limitées (par exemple, la transposition de directives de l'UE ou de lois supranationales) peuvent faire l'objet d'un processus moins rigoureux. Lorsque les possibilités d'action ou les instruments sont moins nombreux et ce, même si les impacts peuvent être très importants, les décideurs disposent de moins de flexibilité pour améliorer une réglementation à ce stade. Malgré cela, les gouvernements doivent être conscients que les directives de l'UE ou d'autres instruments supranationaux peuvent encore avoir un certain degré de flexibilité dans leur mise en œuvre.
8. Le temps et les ressources consacrés à l'élaboration et à l'analyse de la réglementation doivent également être adaptés aux capacités du gouvernement. Il importe que les gouvernements renforcent continuellement l'expertise des décideurs politiques en matière d'AIR et d'association des parties prenantes afin de rendre l'analyse plus efficace. Les gouvernements doivent renforcer les capacités des ministères avant de pouvoir solliciter des niveaux d'analyse significatifs.
Source : (OCDE, 2020[18]).
Les petites et moyennes entreprises (PME) représentent la catégorie d'entreprises la plus courante dans la plupart des pays de l'OCDE, puisqu'elles comptent pour près de 99 % des entreprises existantes. Ces entreprises jouent un rôle clé dans l'économie, le bien-être de la société et la prospérité tant au niveau local que mondial. Il est souvent difficile pour les PME de se familiariser avec l'environnement juridique et de se conformer aux réglementations. La Recommandation de 2012 a pris acte de ces circonstances spécifiques aux PME et a indiqué qu'en concevant les réglementations, les gouvernements doivent être conscients de l'incidence de celles-ci sur les entreprises et des impacts disproportionnés qu'elles peuvent avoir sur les petites et moyennes entreprises et sur les microentreprises (OCDE, 2012[1]).
En 2020, l'OCDE a entrepris une étude comparative qui a examiné dans quelle mesure et comment les pays de l'OCDE évaluaient l'impact des réglementations sur les PME. Dans l'ensemble, l'étude a révélé que, bien qu'il n'y ait pas d'application homogène du test PME dans les pays de l'OCDE, il existe quatre éléments communs à un certain nombre de ceux-ci qui peuvent être considérés comme semblables à la structure dudit test. Ces quatre éléments sont les suivants :
Identification des groupes affectés : déterminer si les PME font partie de la population potentiellement affectée et, dans l'affirmative, quel type de PME pourrait être affecté (par exemple, par taille, situation géographique, secteur, etc.)
Consultation avec les parties prenantes concernées : s'associer à différents types de PME, compte tenu de leur hétérogénéité, afin de comprendre comment ces groupes pourraient être affectés différemment par les réglementations proposées ou existantes.
Identification et évaluation de l'impact de la réglementation sur les PME : évaluer la répartition des coûts, des avantages et des autres impacts de la proposition ou de la réglementation existante (concurrence, innovation, finances, etc.), en ce qui concerne les groupes de PME préalablement identifiés.
Identification de mesures de substitution ou d'atténuation : Lorsque cela est jugé nécessaire, évaluer et proposer d'autres mesures réglementaires ou non réglementaires à appliquer pour protéger les PME, y compris une exemption totale ou partielle du respect de la réglementation proposée.
Test PME par phases : la Commission européenne et certains pays comme l'Italie et la Suède réalisent leur test PME en suivant les étapes énumérées précédemment dans l'ordre indiqué.
Les exemptions d'abord : Une autre solution consiste à adopter une approche divergente dans la manière d'appliquer le test PME, comme le fait le Royaume-Uni Au Royaume-Uni, une analyse d'impact sur les PME est réalisée par le biais du British Small and Micro Business Assessment (SaMBA). Contrairement à la plupart des autres pays, où le test PME commence par l'identification du groupe concerné puis est suivi d'une analyse d'impact, la première étape du SaMBA britannique consiste à déterminer si les PME peuvent être exemptées du respect de la réglementation proposée. Ce n'est que lorsqu'une exemption n'est pas possible que les impacts potentiels, positifs et négatifs, doivent être évalués. En cas d'impacts négatifs disproportionnés sur les PME, les décideurs politiques doivent soit proposer des mesures d'atténuation, soit expliquer pourquoi ces mesures ne sont pas possibles.
Test PME interactif : La Slovénie a introduit un élément interactif dans son test PME. Il existe un test en ligne pour les PME sur le portail consacré à la démocratie électronique, qui permet aux décideurs politiques, mais aussi au grand public, de quantifier l'impact que leurs propositions réglementaires pourraient avoir sur les PME. Cela permet au public de présenter des propositions différentes de celles déjà présentées par les décideurs politiques qui, comme l'a montré le test PME réalisé précédemment, pourraient améliorer les moyens d'existence des PME ou réduire les impacts négatifs sur ce groupe.
Test PME basé sur la consultation : Aux Pays-Bas, le test prend la forme d'une table ronde avec des entrepreneurs individuels et des représentants des PME, à laquelle sont invitées les petites entreprises en particulier. Au cours de ces discussions, la viabilité et la faisabilité de la proposition législative sont analysées et l'on examine également comment ces propositions pourraient affecter la pression réglementaire exercée sur les PME.
Note : données basées sur 23 pays membres de l’OCDE.
Source : (OCDE, à paraître[19]).
Un nombre croissant d'impacts sont évalués dans le cadre de l'AIR, mais il reste encore du travail à faire
Les décideurs politiques des pays membres de l'OCDE sont de plus en plus souvent amenés à évaluer les impacts des propositions de réglementation sur une série de facteurs (voir Graphique 2.15). L'accent continue d'être mis sur l'analyse des impacts économiques des propositions réglementaires, les effets sur la concurrence, l'administration publique et le budget étant les analyses réglementaires les plus couramment demandées. L'impact de la réglementation sur les micro, petites et moyennes entreprises est également communément évalué parmi les membres de l'OCDE, bien que les décideurs politiques de ces pays aient des approches divergentes quant à la mise en œuvre du test PME (voir Encadré 2.9).
Les décideurs politiques des membres de l'OCDE sont de plus en plus tenus d'évaluer les impacts sociaux des réglementations, bien que ceux-ci restent moins développés que les facteurs économiques. En particulier, il est désormais obligatoire d'évaluer l'impact des réglementations sur la pauvreté, sur l'égalité des genres et sur l'environnement dans 29, 32 et 32 membres de l'OCDE, respectivement. Par exemple, l'analyse de l’impact réglementaire non économiques – c'est-à-dire l'impact sur l'égalité des genres, la pauvreté et les personnes handicapées – est une composante intégrale et obligatoire du processus d'AIR au Portugal. On constate également une forte augmentation du nombre de membres examinant les effets des réglementations sur des régions spécifiques, bien que l'obligation d'analyser les impacts réglementaires sur les juridictions étrangères reste la plus faible dans toutes les analyses. L'ampleur des impacts sur les juridictions étrangères continuera de croître à mesure que le monde sera de plus en plus interconnecté. Par conséquent, des impacts majeurs (tant positifs que négatifs) pourraient être omis dans les AIR. En travaillant ensemble, les gouvernements peuvent mieux comprendre les impacts extraterritoriaux potentiels de leurs propositions réglementaires. Le thème de la coopération internationale en matière de réglementation est abordé au chapitre 4.
Note : Les données sont fondées sur 34 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Indicateurs des enquêtes 2014, 2017 et 2021 sur la politique et la gouvernance réglementaires.
Les résultats de cette édition des Perspectives de l’OCDE en matière de politique de réglementation et des précédentes (OCDE, 2016[3] ; OCDE, 2018[20])ont démontré que les décideurs politiques sont de plus en plus conscients des impacts que peuvent avoir les réglementations. Parmi les impacts présentés dans la Graphique 2.15, le seul domaine qui est presque universellement abordé par les membres de l'OCDE est l'obligation de prendre en compte les impacts sur la compétitivité. Ce constat illustre l'importance capitale de la concurrence dans les économies de marché (OCDE, 2019[21]), mais il n'est pas nécessairement lié à la notion de compétitivité (Encadré 2.10) – un domaine qui prendra de l'importance dans les années à venir, alors que l'économie mondiale commence à se relancer après la pandémie de COVID-19.
Les résultats des recherches menées par l'OCDE (2021[22]) montrent que si de nombreux pays de l'OCDE évaluent certaines des composantes de la compétitivité dans le cadre de l'analyse de l'AIR, comme l'innovation et les échanges, ces impacts sont souvent évalués de manière disjointe et les effets de second ordre ne sont pas toujours saisis. Par exemple, les coûts réglementaires directs pour les PME et l'impact sur la compétitivité des PME en termes de coûts sont souvent inclus dans le test PME. Cependant, les AIR omettent souvent d'examiner les effets de second ordre, tels que la manière dont les réglementations peuvent avoir un impact sur la capacité des PME à accéder à l'innovation ou à pénétrer les marchés internationaux, qui sont tous deux des moteurs essentiels de la compétitivité. Cela donne à penser que les décideurs politiques n'évaluent pas les impacts sur la compétitivité de manière holistique et produisent donc des analyses coûts-avantages inexactes qui sous-estiment le coût réel de l'intervention réglementaire. Par conséquent, les résultats de l'AIR s'en trouvent artificiellement améliorés et les décideurs disposent d'informations inexactes.
Les externalités d'une proposition de réglementation peuvent être aggravées en période de crise économique et sanitaire, comme l'a démontré la pandémie de COVID-19 dont les impacts ont été inégaux à la fois au sein d'un même secteur (impact sur les PME par rapport aux grandes entreprises) et entre les secteurs (par exemple, le tourisme par rapport à l'éducation), et dont les retombées ont affecté l'économie dans son ensemble. Les décideurs politiques peuvent être amenés à réagir rapidement pour faire face à des problèmes nouveaux et risquent de ne pas être en mesure d'identifier pleinement les impacts des propositions de réglementation. Dans le cadre du relèvement consécutif à la pandémie de COVID-19, les pays du monde entier pourraient aller au-delà de la question de la productivité et envisager d'améliorer leur compétitivité dans son ensemble. Les décideurs politiques devraient tenter d'évaluer comment les propositions politiques affectent le coût des différents facteurs (par exemple, la conformité, la recherche et le développement, le commerce) comme c'est le cas actuellement, mais aussi comment cela affecte la capacité d'attirer l'activité économique ainsi que la capacité des entreprises à capturer tout avantage concurrentiel vis-à-vis de leurs concurrents actuels et potentiels.
La compétitivité est un concept multidimensionnel difficile à définir et à conceptualiser, qui est pourtant souvent utilisé comme un terme fourre-tout pour désigner la productivité et la croissance. Il s'agit d'un concept régulièrement mentionné dans les publications existantes, mais dans la pratique, peu de choses sont faites pour évaluer la manière dont la compétitivité peut être affectée par des propositions de réglementation, alors que les décideurs politiques auraient tout à gagner à l'examiner plus systématiquement. L'impact des lois et des réglementations sur la compétitivité a de fortes implications pour les économies de l'OCDE, car il peut entraîner des externalités négatives imprévues qui peuvent se répercuter sur d'autres domaines de l'économie et, partant, engendrer des coûts réglementaires considérables pour les entreprises et la population.
La meilleure façon d'analyser la compétitivité est d'utiliser trois composantes interdépendantes : la compétitivité en termes de coûts, l'innovation et la compétitivité internationale. Les travaux de recherche menés par l'OCDE (2021[22]) ont examiné en détail la manière dont chacune des trois composantes peut être affectée par les réglementations et les différents mécanismes en jeu, en observant en particulier comment un impact sur une composante affecte aussi indirectement les autres. Par exemple, les réglementations imposent souvent une série de coûts directs aux PME (qui doivent généralement être évalués dans les procédures d'AIR des membres de l'OCDE) qui altèrent la compétitivité des PME en termes de coûts. Toutefois, la même réglementation peut également affecter d'autres aspects de la compétitivité des PME, tels que leur capacité à accéder au financement ou leur difficulté à pénétrer les marchés internationaux. Ce point est parfois négligé par l'AIR.
Il est possible de procéder à une analyse plus complète et plus globale de l'impact des réglementations sur la compétitivité, en admettant que la compétitivité va au-delà de la productivité et en considérant plus systématiquement les autres composantes de ce concept.
Source : (Davidson, Kauffmann et de Liedekerke, 2021[22]).
L’AIR en temps de crise
En cas d'urgence, il peut être nécessaire d'ajuster le niveau de l'analyse d'impact entreprise. Il s'agit d'une prise de conscience pragmatique du fait que la collecte d'informations, l'association avec les parties prenantes et l'évaluation des impacts nécessitent du temps et des ressources, qui peuvent faire défaut ou détourner l'attention requise pour des questions plus importantes en cas d'urgence. Cela dit, il convient de souligner quelques points de précaution. Tout d'abord, il ne faut pas y voir une occasion d'éviter de prendre en compte les impacts jusqu'à la fin du processus d'élaboration des politiques – les événements doivent avoir été véritablement imprévisibles. Deuxièmement, il peut être opportun d'entreprendre une certaine analyse d'impact, par exemple en se concentrant (peut-être même seulement qualitativement) sur les effets immédiats attendus de la règlementation. Par exemple, le Canada a ajusté ses prescriptions en matière d'AIR pour les propositions liées à la COVID-19. Des propositions pourraient être élaborées en s'appuyant sur des critères analytiques adaptés, notamment l'analyse coûts-avantages et l'analyse du point de vue des petites entreprises. Celles-ci peuvent être basées sur des données qualitatives et quantitatives, mais l'obligation de monétiser les impacts a été assouplie. En outre, des propositions pourraient être recommandées en vue de leur exclusion de la règle du « un pour un ». Toute information qui peut être raisonnablement collectée ex ante peut d'abord contribuer à une meilleure prise de décision, et ensuite être utilisée comme base de départ pour des révisions ultérieures de la politique (voir la section sur l'évaluation ex post ci-dessous).
Près de la moitié des membres de l'OCDE ont désormais prévu des exemptions à la réalisation d'AIR lorsque des réglementations sont introduites en réponse à une urgence (voir Graphique 2.16 ), et plusieurs membres ont utilisé ce mécanisme pour contourner leurs prescriptions en matière d'AIR pour certaines des réglementations introduites face à la pandémie de COVID-19. Quatre autres membres de l'OCDE (le Chili, le Danemark, la Nouvelle-Zélande et le Portugal) ont introduit une exemption à la réalisation d'AIR en cas d'urgence dans leurs pratiques réglementaires au cours des trois dernières années, bien que dans la plupart des cas, ce mécanisme ait été introduit avant la pandémie de COVID-19. Une série d'autres mesures réglementaires d'urgence ont été introduites par les membres de l'OCDE (Encadré 2.11).
Note : Les données sont fondées sur 34 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Indicateurs des enquêtes 2014, 2017 et 2021 sur la politique et la gouvernance réglementaires.
Certains membres de l'OCDE ont introduit des procédures d'AIR modifiées...
En Belgique, aucune analyse d'impact n'a été réalisée pour les propositions réglementaires liées à la COVID et l'organe de contrôle, le Comité d'analyse d'impact, n'a pas été consulté sur ces propositions.
Le Royaume-Uni a publié un document de synthèse des impacts à l'appui de sa riposte initiale à la pandémie de COVID-19.
Les réglementations liées à la COVID adoptées en Slovénie n'ont pas fait l'objet d'une analyse d'impact ex ante, mais il est obligatoire de procéder à une analyse d'impact après une période de deux ans.
...et certains membres ont modifié les institutions
L'Australie a créé le Comité consultatif national de la Commission COVID-19, chargé de fournir des conseils opportuns et directs dans une perspective commerciale afin d'aider le Gouvernement à faire face à la COVID-19 et à établir ses plans de relance économique.
La République tchèque a rétabli le Conseil économique national (NERV), un organe qui avait été créé à l'origine pour aider le Gouvernement à proposer des mesures de réforme économique à la suite de la crise financière mondiale. Le NERV a collaboré à la création du plan tchèque de relance et de résilience en collaboration avec le Ministère de l'industrie et du commerce. Le plan comporte six domaines d'intervention, dont la transition numérique, la recherche, le développement et l'innovation, ainsi que le soutien aux institutions, à la réglementation et aux entreprises dans le cadre de la lutte contre la pandémie de COVID-19.
Source : Enquête sur les indicateurs en matière de politique et de gouvernance réglementaires ; National COVID-19 Commission Advisory Board (Comité consultatif de la Commission COVID-19) (Australie), https://www.pmc.gov.au/ncc; Rapport sur la mise en œuvre du programme national de réformes de la République tchèque, 2020, https://www.vlada.cz/assets/evropske-zalezitosti/aktualne/Zprava-o-realizaci-NPR-2019.pdf; Ministère de la santé et de la protection sociale (Royaume-Uni), Impact assessment – Coronavirus bill: summary of impacts (analyse d’impact – projet de loi sur le coronavirus : résumé des impacts) https://www.gov.uk/government/publications/coronavirus-bill-summary-of-impacts/coronavirus-bill-summary-of-impacts.
La transparence entourant les décisions d'exclure les propositions de l'AIR reste floue, seule une minorité de membres de l'OCDE publiant à l'heure actuelle leur décision de ne pas mener l'AIR dans les cas où elle aurait dû l'être. En outre, près de 60 % des membres de l'OCDE ne disposent d'aucun organe chargé de contrôler la décision prise par les hauts responsables quant à la nécessité d'une AIR. En effet, cela suggère qu'une majorité de membres de l'OCDE peuvent utiliser les mécanismes dérogatoires pour contourner l'AIR sans avoir à se demander si cette décision est appropriée ou proportionnée par rapport à la proposition réglementaire en question.
Peu de pays ont indiqué qu'ils étaient tenus d'entreprendre un examen postérieur à la mise en œuvre lorsqu'une proposition de réglementation a été exemptée de la réalisation d'une AIR (Graphique 2.17). Compte tenu de la proportion relativement faible de membres de l'OCDE ayant mis en place des prescriptions en matière de suivi post-mise en œuvre (PIR), il semble que les pays soient généralement plus susceptibles d'adopter une approche ad hoc des conséquences des réglementations qui contournent l'analyse (et l'examen) d'impact ex ante. Que les conséquences soient formalisées ou non, on s'attend à ce que de nombreuses politiques fassent l'objet de révisions (voir la section sur l'évaluation ex post ci-dessous).
Note : Les données sont fondées sur 34 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Indicateurs des enquêtes 2014, 2017 et 2021 sur la politique et la gouvernance réglementaires.
Indicateurs composites et résumé des résultats
Note : les données de 2014 concernent les 34 pays qui étaient alors membres de l’OCDE, ainsi que l’Union européenne. Les données relatives de 2017 et 2021 concernent la Colombie, le Costa Rica, la Lettonie et la Lituanie. Plus nombreuses sont les pratiques réglementaires nationales conformes à la Recommandation de 2012, plus élevé est le score iREG du pays en question.
Source : enquêtes 2014, 2017 et 2021 de l’OCDE sur les Indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires.
Note : les données de 2014 concernent les 34 pays qui étaient alors membres de l’OCDE, ainsi que l’Union européenne. Les données relatives de 2017 et 2021 concernent la Colombie, le Costa Rica, la Lettonie et la Lituanie. Plus nombreuses sont les pratiques réglementaires nationales conformes à la Recommandation de 2012, plus élevé est le score iREG du pays en question.
Source : enquêtes 2014, 2017 et 2021 de l’OCDE sur les Indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires.
Les membres de l'OCDE ont amélioré leurs évaluations ex post depuis 2017, tant pour les texte législatifs que pour les règlements subordonnés. Les améliorations les plus significatives ont porté sur la transparence des évaluations ex post. Les membres ont investi dans des sites Web dédiés permettant à la population de formuler des recommandations visant à modifier les réglementations existantes et de donner son avis sur celles-ci. Dans certains pays, les parties prenantes sont activement associées à la réalisation d'évaluations ex post. Le nombre d'organes de contrôle examinant les évaluations ex post a augmenté depuis 2017. Ces organismes fournissent des conseils et des directives sur la réalisation d'évaluations ex post, et aident les responsables à les réaliser.
Les pays qui ont apporté des changements substantiels à leurs systèmes d'évaluation ex post au cours des dernières années sont le Canada, la Grèce, l'Italie, le Japon, la Corée, la Lettonie, la Lituanie, le Mexique, les Pays-Bas, le Portugal et l'Union européenne.
Le Canada a récemment mis à jour sa directive du Cabinet sur la réglementation ; elle oblige désormais les services et organismes gouvernementaux à procéder à une évaluation ex post de tous les règlements subordonnés et elle fournit des conseils et une formation aux décideurs sur la manière de les mettre en œuvre.
La Grèce a introduit la loi 4622 en 2019. Elle a notamment rendu obligatoires les évaluations ex post périodiques pour tous les textes législatifs et pour les principaux règlements subordonnés, et elle exige désormais que toutes les évaluations ex post contiennent une évaluation des coûts et des avantages. Les techniques d'évaluation et les fonctions de contrôle liées aux évaluations ex post ont également été renforcées.
En Italie, de nouvelles orientations non contraignantes sur l'évaluation ex post ont été publiées en 2018. Des mesures initiales ont été prises pour planifier des évaluations ex post lors de la préparation d'AIR relatives à des législations majeures. Les ministères publient un plan biennal des réglementations à évaluer.
Au Japon, le nombre d'évaluations ex post a augmenté pour les textes législatifs et les règlements subordonnés depuis 2017. Les évaluations ex post sont automatiquement déclenchées si une AIR a été réalisée pendant l'élaboration de la réglementation.
En Corée, l'évaluation ex post est obligatoire pour tous les règlementations élaborées par l'exécutif et les ministères centraux, qui sont tenus de présenter le plan d'évaluation prévu dans le cadre de chaque AIR. Les examens groupés des évaluations ex post sont désormais soumis à un contrôle de qualité.
Dans le cadre des réformes plus vastes menées en Lettonie, des évaluations ex post sont désormais requises pour certains règlements subordonnés et une évaluation de tous les documents de politique conformes aux ODD a récemment été réalisée.
La Lituanie a introduit certaines prescriptions générales pour effectuer un suivi et des examens ex post des textes législatifs en vigueur et, en 2020, elle a renforcé la fonction de contrôle réglementaire et la transparence des évaluations ex post.
Le Mexique a introduit une nouvelle loi générale pour l'amélioration de la réglementation en 2018, qui a établi de nouvelles dispositions visant à réaliser une analyse ex post des réglementations qui génèrent des coûts de conformité. L'organe de contrôle du Mexique est désormais chargé d'examiner ces évaluations ex post.
Les Pays-Bas ont enregistré une amélioration du contrôle et du suivi de la qualité pour l'évaluation périodique ex post de l'efficacité et de l'efficience des réglementations. L'Inspection du budget est désormais chargée d'examiner la qualité des évaluations ex post des réglementations, et a mis au point une boîte à outils contenant des conseils à l'intention des agents chargés d'évaluer les politiques.
Le principal organe de contrôle réglementaire du Portugal a été créé en 2017 et a été chargé de coordonner les évaluations ex post des règlements subordonnés dans l'ensemble de l'administration publique et d'aider les responsables à les réaliser. À la suite de la pandémie de COVID-19, le Portugal a introduit des clauses de caducité pour certaines réglementations.
Le système d'évaluation ex post de l'Union européenne combine des évaluations systématiques de réglementations individuelles avec des « bilans de la qualité » complets des secteurs d'activité, en invitant à formuler des commentaires sur les feuilles de route de l'évaluation L'organisme de contrôle réglementaire de l'UE fournit des notes synthétiques sur les évaluations qui sont rendues publiques, ainsi que des statistiques de conformité.
Réglementer mais également évaluer
Le stock de lois et de réglementations a crû rapidement dans la plupart des pays. Cependant, les réglementations existantes n’ont pas toujours fait l’objet d’évaluations ex ante rigoureuses, et même lorsque tel est le cas, le fait est que tous les effets ne peuvent être connus avec certitude à l’avance. Les réglementations doivent être révisées périodiquement, en admettant que l'environnement initial justifiant la réglementation peut avoir changé, et de manière à observer comment les réglementations ont réellement fonctionné dans la pratique.
Compte tenu de l'ampleur du stock réglementaire, il existe de nombreuses possibilités d'améliorer son fonctionnement, ce qui permettrait d'accroître les avantages que procure la réglementation, tout en veillant à ce que les coûts réglementaires soient maintenus au minimum requis. Les évaluations des réglementations existantes peuvent également être porteuses d’enseignements majeurs sur la manière d’améliorer la conception et l’administration des nouvelles réglementations, par exemple pour changer plus efficacement les comportements (OCDE, 2020[23]). En outre, l'évaluation des impacts réglementaires ex ante est souvent menée sous l'hypothèse d'un équilibre économique statique, alors qu'en pratique, les réglementations interagissent avec des dynamiques plus complexes. De la sorte, les évaluations ex post viennent compléter le « cycle réglementaire » qui commence par une évaluation ex ante des propositions et se poursuit par la mise en œuvre et l’administration.
La Recommandation de 2012 invite les gouvernements à « [p]rocéder à l’examen systématique des réglementations importantes en vigueur au regard d’objectifs clairement définis, compte tenu notamment des coûts et avantages, afin de s’assurer que la réglementation reste à jour, justifiée, cohérente et efficace par rapport à son coût, et qu’elle répond aux objectifs de politique recherchés ». La publication de l'OCDE intitulée Principes de bonne pratique de l’OCDE en matière de politique réglementaire : examiner la réglementation existante (OCDE, 2021[24]) s'appuie sur la Recommandation de 2012 (OCDE, 2012[1]) et contribue à clarifier les aspects essentiels de l'évaluation ex post (Encadré 2.12).
Les principes fondamentaux des évaluations ex post sont les suivants :
Les cadres de politique réglementaire doivent intégrer explicitement les examens ex post en tant que composante à part entière et permanente du cycle réglementaire.
Un système solide d'examen ex post de la réglementation permettrait de couvrir l'ensemble de la réglementation existante au fil du temps, tout en assurant le « contrôle de la qualité » des examens clés et le suivi des activités du système dans son ensemble.
Les examens doivent inclure une analyse fondée sur des données probantes des résultats réels des réglementations au regard de leurs principes et de leurs objectifs, consigner les enseignements tirés et formuler des recommandations pour remédier à toute insuffisance de performance.
Les principes spécifiques concernent les points suivants :
Approches globales en matière d'examens : examens programmés, examens ad hoc et gestion continue des réglementations existantes
Questions clés auxquelles les examens doivent répondre : pertinence, efficacité, efficience et autres solutions.
Source : (OCDE, 2021[24]).
Il ressort clairement des Principes de bonnes pratiques qu'il est impératif de commencer à réfléchir à la manière dont les réglementations doivent être révisées au moment où elles sont initialement conçues, notamment pour identifier les données qui devront être collectées pour évaluer les impacts. Les résultats précédents ont établi que les considérations relatives aux données sont souvent négligées ou ne sont pas entièrement intégrées dans la conception des réglementations (OCDE, 2018[25]). En retour, cela complique souvent la réalisation d'évaluations ex post, car faute de données, il n'est pas toujours possible d'établir une base de référence contrefactuelle. Par ailleurs, l'absence de données adéquates au stade de l'élaboration ex ante a pour conséquence que les coûts de la réglementation ne sont pas pleinement intégrés dans les propositions de réglementation. Certains membres de l'OCDE ont tenté de formaliser les processus afin de garantir que les évaluations ex post soient mieux intégrées dans le cycle de la politique réglementaire (Encadré 2.13).
Nouvelle-Zélande
En Nouvelle-Zélande, la loi sur le service public énonce cinq principes liés au service public. L'un d'entre eux est « l'intendance », qui inclut explicitement dans son champ d'application l'intendance de toute la législation administrée au sein du service public. Cette responsabilité en matière « d'intendance réglementaire » considère la réglementation (les systèmes réglementaires) comme un ensemble d'actifs nationaux qui nécessitent une surveillance, un entretien et une actualisation proactifs pour être efficaces au fil du temps.
Les bonnes pratiques d'intendance en matière de réglementation comprennent :
le suivi de la performance et de l'état des systèmes réglementaires et de l'environnement réglementaire, l'évaluation du système réglementaire et l'appréciation de son adéquation à l'objectif réglementaire, ainsi que l'établissement de rapports sur les systèmes réglementaires
l'évaluation systématique des risques et des impacts de la réglementation avant toute modification et la possibilité, pour les parties intéressées, de contribuer à la conception de la réglementation
La fourniture d'informations et d'un appui aux parties faisant l’objet de réglementations
La fourniture d'une formation aux personnel chargé des réglementations.
Commission européenne
Le principe « évaluer d'abord » de la Commission européenne est un aspect essentiel de son cadre réglementaire. Ce principe prévoit l'examen des réglementations avant toute nouvelle proposition dans un domaine concerné par la réglementation envisagée, ainsi que la formulation de recommandations opportunes et pertinentes à l'intention des organes de réglementation pour les aider à prendre leurs décisions. En outre, l'évaluation des réglementations facilite le processus décisionnel en contribuant à la conception des politiques futures.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs en matière de politique et de gouvernance réglementaires.
Le corpus réglementaire étant bien plus important que le flux de nouvelles lois et réglementations, les évaluations ex post restent une pièce manquante de la boîte à outils de l'OCDE pour une meilleure réglementation. Un quart seulement des pays de l'OCDE imposent l’obligation systématique d’effectuer des évaluations ex post, ces chiffres étant essentiellement inchangés depuis 2014. Pour certains de ces membres, le champ d'application des prescriptions en matière d'évaluation ex post a changé, comme ce fut le cas pour le Mexique depuis l'adoption en 2018 d'amendements à la loi générale sur l'amélioration de la réglementation, qui s'étend désormais au-delà des réglementations techniques, comme c'était le cas auparavant. En outre, il est admis que, pour un certain nombre de pays, les évaluations ex post constituent un domaine relativement nouveau de la gestion réglementaire et, depuis 2014, quatre pays membres supplémentaires ont introduit une certaine obligation de réaliser des évaluations ex post.
Conformément aux précédentes Perspectives, les membres de l'OCDE ont entrepris une série d'évaluations ex post au cours des cinq dernières années. Les membres de l'OCDE étaient les plus susceptibles d'avoir mené des examens fondés sur des principes dans un large éventail de domaines tels que la compétitivité, les charges administratives, la conformité aux instruments internationaux et les chevauchements entre les réglementations locales, régionales et fédérales. Près des deux tiers des membres de l'OCDE ont procédé à des bilans publics de la réglementation au cours des cinq dernières années, avec des analyses légèrement moins approfondies (Graphique 2.20).
Note : Les données sont fondées sur 34 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Indicateurs des enquêtes 2014, 2017 et 2021 sur la politique et la gouvernance réglementaires.
L'obligation de réviser les lois et réglementations a été formalisée par certains membres de l'OCDE au moyen de clauses de révision automatique ou de clauses de caducité, respectivement. Malgré les perspectives offertes par ces clauses, celles-ci ne sont pas toujours utilisées au maximum, même lorsque les gouvernements réglementent dans des domaines soumis à une forte incertitude au moment de l'élaboration des lois. Elles pourraient constituer une véritable source de discipline pour les législateurs et, en même temps, indiquer de manière transparente aux parties prenantes que ces dernières pourront à l'avenir apporter leur contribution au maintien, à la modification ou à la suppression de certains aspects de la réglementation. L'utilisation des clauses de caducité est légèrement plus répandue que celle des clauses de révision automatique dans les pays membres de l'OCDE, bien que les deux soient généralement mises en œuvre sur une base ad hoc. Il convient de noter qu'environ la moitié des membres de l'OCDE ne sont à l'heure actuelle pas dotés de clauses de révision automatique et qu'environ 40 % d'entre eux n'ont pas recours à des dispositions de caducité. Les chiffres à cet égard sont pratiquement les mêmes qu'en 2014. Ces deux clauses sont importantes pour garantir que le flux de réglementations est soumis à une certaine forme de révision afin de déterminer s'il reste approprié au fil du temps (OCDE, 2021[24]).
Pour améliorer l'efficacité de l'examen des réglementations, les membres de l'OCDE peuvent recourir à des modalités d'examen flexibles telles que le report et le regroupement des examens afin de pouvoir évaluer de manière plus globale les impacts des lois sur la population et les entreprises. En regroupant les examens des réglementations de cette manière, les gouvernements peuvent mieux comprendre les effets généraux de la réglementation sur le système. En même temps, de tels examens offrent aux parties prenantes une occasion potentiellement meilleure de fournir un retour d'information essentiel sur l'interaction des réglementations, tout en réduisant les contraintes de consultation Dans la pratique, cependant, les membres de l'OCDE n'ont généralement entrepris des examens groupés que sur une base ad hoc, et plus de 40 % d'entre eux n'ont pas entrepris d'examens groupés du tout.
Les résultats de l'enquête iREG suggèrent que certains membres de l'OCDE demandent aux décideurs politiques de définir un processus pour atteindre les objectifs de la réglementation au moment où celle-ci est créée. Toutefois, lorsqu'il s'agit d'examiner les réglementations par le biais d'évaluations ex post, les membres de l'OCDE sont moins susceptibles d'avoir mis en place des prescriptions permettant de déterminer si les objectifs politiques sous-jacents ont été atteints ou non (Tableau 2.2).
Pour les consultations publiques concernant les réglementations majeures/les évaluations ex post concernant les réglementations majeures
JamaisLes Principes de bonnes pratiques indiquent qu'il importe que les évaluations ex post contiennent des recommandations d'amélioration dans le cadre des décisions visant à déterminer si les réglementations restent adaptées à leur objectif sous leur forme actuelle (OCDE, 2021[24]). La manière dont les gouvernements répondent à ces recommandations est un aspect majeur de la transparence de ces évaluations ex post. Cependant, dans la pratique, très peu de membres de l'OCDE fournissent des informations à cet égard (Encadré 2.14).
La majorité des membres de l'OCDE communiquent les conclusions des évaluations ex post et les recommandations qui en découlent à leur gouvernement ou parlement respectif. Dans certains cas, les ministères responsables reçoivent l'évaluation ex post et, sur la base de cette information et de leur propre évaluation, ils décident s'il est nécessaire de modifier la réglementation.
Cependant, seule une minorité de gouvernements des pays membres de l'OCDE fournit, dans la pratique, une réponse publique aux recommandations formulées dans les évaluations ex post. La loi sur la réforme de l'assurance-vie, qui a été modifiée en Allemagne en 2014, en est un exemple. Dans cet amendement, la réglementation des compagnies d'assurance privées a été modifiée en faveur d'un environnement à faible taux d'intérêt. En 2018, le ministère fédéral des finances a évalué l'amendement législatif. Le rapport qu'il a publié indique que l'adoption de la loi sur la réforme de l'assurance-vie a permis au secteur de l'assurance de dépasser les attentes du marché. Le rapport d'évaluation ex post a été utilisé pour favoriser des réformes supplémentaires qui soutiendraient davantage le secteur.
Le Canada, la Finlande, la Norvège et la Nouvelle-Zélande ont évoqué des cas où les recommandations issues des évaluations ex post avaient conduit à des améliorations concrètes. Par exemple, au Canada, une évaluation ex post relative à l'étiquetage des denrées alimentaires a révélé que diverses modifications apportées à l'étiquetage des denrées alimentaires par Santé Canada et l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) ont entraîné des coûts et des charges supplémentaires pour l'industrie. En réponse à l'évaluation ex post, Santé Canada et l'ACIA ont élaboré un plan pour coordonner les délais de modification de l'étiquetage des aliments, et Santé Canada a créé un bac à sable réglementaire pour les produits médicaux nouveaux et novateurs, ce qui a également permis de réduire les obligations de procéder à des essais en double pour les produits pharmaceutiques importés à faible risque.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs en matière de politique et de gouvernance réglementaires.
Certains aspects spécifiques des évaluations ex post doivent être améliorés
Il est essentiel de disposer d'une capacité interne en matière de méthodes d'évaluation et d'examen, tant pour mener des examens internes que pour superviser ceux qui sont exécutés en externe (OCDE, 2021[24]). Afin d'aider les gouvernements à entreprendre des évaluations ex post, un certain nombre de membres de l'OCDE ont fourni des conseils aux équipes d'évaluation. En 2014, environ 40 % des membres de l'OCDE fournissaient des orientations sur la réalisation d'évaluations ex post et ce chiffre est désormais d'environ 60 %, ce qui indique que davantage de membres commencent à entreprendre des évaluations ex post.
Les États n'ont pas sensiblement augmenté la prévalence des diverses techniques d'évaluation et des programmes de formation associés aux évaluations ex post depuis 2014, et les programmes de formation sur mesure en matière d'évaluation ex post ne sont disponibles que dans huit pays membres de l'OCDE (Encadré 2.15).
Sur les 38 membres de l'OCDE et de l'Union européenne, seuls huit auraient mis à disposition des programmes de formation sur l'évaluation ex post, à savoir les suivants : Australie, Autriche, Canada, Colombie, France, Grèce, Italie et Royaume-Uni.
La formation proposée par l’Autriche est spécifique à l'évaluation ex post et aux outils de suivi utilisés à cette fin par le Gouvernement autrichien. Elle couvre également les principes d'évaluation ainsi que les prescriptions en matière d'information et de présentation de rapports.
L'organisme de contrôle du Canada, le Secrétariat du Conseil du Trésor, a collaboré avec l'École de la fonction publique du pays pour élaborer une série de formations spécifiques à l'évaluation ex post destinées aux hauts fonctionnaires. Ces formations se sont déroulées dans le cadre de quatre séminaires différents qui ont couvert un large éventail d'aspects, notamment la planification, la mise en œuvre et la communication des résultats des évaluations ex post.
En France, les fonctionnaires ont accès à une formation sur l'évaluation ex post qui leur permet de se familiariser avec les théories et méthodologies pertinentes. En outre, le gouvernement français a organisé des séminaires de formation ad hoc sur l'évaluation ex post des politiques publiques, en partenariat avec des institutions de recherche françaises.
En Grèce, le programme de formation porte sur le cadre d'amélioration de la réglementation dans son ensemble, y compris l'évaluation ex post. Le programme se déroule sur plusieurs jours et l'évaluation ex post fait partie intégrante de la formation, au même titre que d'autres outils fondamentaux de gestion réglementaire tels que l'association des parties prenantes et l'AIR.
En Italie, l'école nationale d’administration organise un stage de formation intitulé « Comment élaborer une AIR et une évaluation ex post ». Le cours vise à fournir une remise à niveau aux responsables et aux fonctionnaires participant à l'élaboration de l'AIR et à l'évaluation ex post. Il s'agit d'un stage de formation opérationnel et pratique destiné aux responsables politiques, visant à mettre en pratique les techniques de consultation, d'analyse des solutions possibles, d'analyse d'impact, etc. Les cours comportent de nombreuses études de cas interactives.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs en matière de politique et de gouvernance réglementaires.
Contrairement à l'analyse d'impact ex ante, les évaluations ex post permettent d'observer les impacts réels de la réglementation (OCDE, 2021[24]). Dans les évaluations ex post, l'analyse des impacts doit se faire selon un cadre général, en évaluant les coûts et les avantages (OCDE, 2021[24]). Depuis 2014, cinq membres supplémentaires de l'OCDE ont commencé à prescrire des évaluations ex post pour évaluer les coûts, et six autres requièrent désormais une évaluation des avantages. Cela signifie que 60% des membres de l'OCDE ont maintenant au moins une prescription en place pour évaluer à la fois les coûts et les avantages lors des évaluations ex post.
Il importe que les entités qui procèdent à des évaluations ex post disposent de méthodologies permettant de s'assurer que les impacts observés peuvent être évalués par rapport aux impacts initialement prévus dans le cadre de la première ébauche réglementaire. Cela souligne également la nécessité de mettre en place des processus de collecte de données en amont, c'est-à-dire au stade de l'élaboration de la politique ex ante, à des fins de suivi et d'évaluation (OCDE, 2018[25]). Depuis 2014, peu de changements ont été observés dans ce domaine, tant pour les pays qui cherchent à savoir si les impacts réels sont conformes à ceux prévus que pour ceux qui cherchent à savoir si les réglementations ont eu des conséquences inattendues. Depuis 2014, on constate une légère augmentation du nombre de membres de l'OCDE qui entreprennent des AIR pour certaines évaluations ex post, ce qui a contribué à donner une discipline et une orientation à ces évaluations.
Le Japon fait partie des neuf membres de l'OCDE qui se réfèrent actuellement systématiquement à l'AIR qui a servi de base à la conception initiale de la réglementation. Ainsi, il est possible de vérifier si les impacts se sont concrétisés comme prévu initialement, et les personnes chargées des évaluations ex post peuvent déterminer si la raison d'être initiale de l'intervention politique continue de servir l'intérêt public.
L'association des parties prenantes est essentielle tout au long du cycle de vie de la réglementation, y compris l'évaluation ex post, afin de recueillir des informations sur l'impact réel des réglementations « sur le terrain » et de maintenir la confiance dans les réglementations en vigueur et la conformité à l'égard de ces dernières (OCDE, 2018[20]). Treize membres de l'OCDE consultent désormais systématiquement les évaluations ex post, ce qui témoigne de leur importance et de leur utilité. Néanmoins, cette démarche est moins systématique que celle entreprise lors de la conception initiale de la réglementation (voir la section sur l'association des parties prenantes ci-dessus). Il est rare que les membres de l'OCDE informent à l'avance les parties prenantes concernées des évaluations ex post à venir.
L'évaluation ex post en temps de crise
La pandémie de COVID-19 a eu une incidence profonde sur de nombreuses pratiques réglementaires, car un certain nombre de mesures ont dû être adoptées dans un contexte d'urgence. Du point de vue du relèvement, l'évaluation ex post est un domaine prioritaire, car entreprendre un processus systématique de révision pour évaluer ce qui a fonctionné, ce qui n'a pas fonctionné et ce qui aurait pu mieux fonctionner sera fondamental pour améliorer le bien-être futur.
L'évaluation ex post offre aux États la possibilité de conserver des règles d'urgence qui ont eu des conséquences positives inattendues. Elle revêt une importance accrue lorsque l'évaluation d'impact ex ante a été limitée ou inexistante, en raison de l'urgence réelle de réglementer, car les lacunes en matière d'information sont potentiellement beaucoup plus importantes. Elle permet également aux États de déterminer rétrospectivement si d'autres règles introduites pendant cette période servent toujours l'intérêt public. Cependant, seuls quatre membres de l'OCDE ont adopté des procédures officielles exigeant la réalisation d'évaluations ex post pour les propositions de réglementation qui contournent les processus d'analyse d'impact ex ante en période d'urgence (voir la section sur l'AIR ci-dessus). Par conséquent, pour la majorité des membres de l'OCDE, les prescriptions relatives à la réalisation d'une quelconque forme d'évaluation ex post de ces lois devaient être envisagées au moment où ces lois étaient introduites (c'est-à-dire par le biais de clauses de caducité ou de révision automatique), par le biais d'une décision ad hoc au regard de l'ampleur de leurs impacts, ou par le biais des prescriptions standard en matière d'évaluation ex post (dans la mesure où elles existent).
Les membres de l'OCDE ont déclaré un total de 190 réglementations spécifiques qui ont été publiées pour faire face à la pandémie de COVID-19 à la date limite de restitution de l'enquête iREG, le 18 septembre 2020 (Tableau 2.3). Environ la moitié de ces réglementations comportaient une clause de caducité, tandis que les prescriptions en matière d'évaluation automatique étaient beaucoup moins fréquentes. En raison de l'incertitude persistante et de la prolongation de la pandémie, près d'un cinquième des dispositions de caducité initiales ont dû être prolongées au-delà de leur date initiale. Dans certains cas, les demandes d'inclusion de clauses de révision ont été rejetées. En Australie, par exemple, le Parlement a tenté d'inclure une clause de révision pour certaines lois liées à la COVID, mais le Gouvernement a rejeté cette proposition.
Certains membres de l'OCDE ont utilisé pour la première fois les dispositions de révision générale lors de la pandémie de COVID-19. La Finlande a introduit une mesure réglementaire pour compenser les coûts des entreprises pendant la pandémie, qui comprenait une clause d'évaluation automatique, une pratique que la Finlande ne prévoit normalement pas pour les réglementations émises dans d'autres contextes. De même, Israël a fait état de cinq réglementations qui comportaient toutes des clauses de caducité, alors que ces clauses ne sont généralement pas utilisées.
Ces résultats suggèrent que de nombreuses réglementations qui seraient autrement caduques feront l'objet d'une révision prochaine. Cela met également en évidence la nécessité de disposer de compétences de base pour mener des évaluations ex post de bonne qualité au sein de la fonction publique. La coordination entre les entités chargées des évaluations ex post et les organes de contrôle respectifs devra être améliorée afin de garantir un examen rapide et prioritaire des réglementations liées à la COVID. Enfin, les examens à venir soulignent la nécessité de veiller à ce que les organes de contrôle et les entités chargées des évaluations ex post disposent de ressources suffisantes.
Les mesures réglementaires immédiates prises par de nombreux gouvernements pour faire face à la pandémie de COVID-19 ont été conçues pour avoir des répercussions importantes sur la santé publique. Compte tenu du nombre de lois adoptées en rapport avec la COVID, il y aura à l'avenir un flux important d'évaluations ex post. Les principes de bonnes pratiques précisent que la priorité doit être accordée à la révision des réglementations qui ont à la fois un large éventail d'impacts et des impacts significatifs sur des groupes sociaux particuliers (OCDE, 2021[24]). Pour un certain nombre de pays de l'OCDE, les mesures de lutte contre la COVID ont pris la forme de projets de loi omnibus – ciblant une série de domaines à partir d'un seul texte législatif. Il peut être judicieux d'examiner ces lois dans un format global afin que tous les domaines puissent être examinés de manière holistique (OCDE, 2021[24]).
Les décisions relatives au calendrier des évaluations ex post du suivi post-mise en œuvre découlant de la pandémie de COVID-19 sont importantes. En règle générale, les évaluations ex post (et les examens de la mise en œuvre – voir la section sur l'AIR ci-dessus) doivent être entreprises à un moment où des données suffisantes sont collectées pour déterminer si les réglementations ont eu l'effet escompté (OCDE, 2021[24]). En Australie, par exemple, les mesures de suivi post-mise en œuvre doivent généralement être achevées deux ans après la fin de la « mise en œuvre » de la politique (cinq ans pour les décisions qui ont des impacts substantiels ou étendus sur l'économie australienne) (Gouvernement de l’Australie, 2020[26]). Par nature, la période de mise en œuvre est longue pour certaines politiques, en particulier pour les décisions politiques importantes ayant un large éventail d'impacts. Par conséquent, un délai important peut s'écouler avant que la décision ne soit réexaminée. Si cela permet d'allonger la période de collecte des données – l'évaluation devrait d'ailleurs être plus complète grâce à cela – cela peut avoir pour conséquence d'ancrer la décision à un point tel que, même si l'évaluation révélait que la politique était défectueuse d'une manière ou d'une autre, rien ne pourrait être fait pour y remédier (ou les coûts pour y remédier dépasseraient les bénéfices attendus de sa suppression ou de sa modification).
Comme indiqué dans l’Encadré 2.14, les évaluations ex post permettent de tirer les leçons des erreurs passées et de mettre en évidence les éléments concluants. Afin de gérer au mieux la prochaine crise, les évaluations ex post de la pandémie de COVID-19 pourraient constituer à l'avenir un précieux réservoir d'informations pour les décideurs politiques. L'OCDE réalise actuellement une méta-analyse de toutes les évaluations menées par les pays dans le contexte de la pandémie de COVID-19, notamment sur la politique de réglementation.
Accès à la justice
Au quotidien, il y a des moments où la population et les entreprises ont besoin de décisions rendues par les autorités publiques pour pouvoir mener à bien leurs activités souhaitées ou nécessaires. C'est notamment le cas lorsqu'elles demandent un permis pour opérer dans un secteur réglementé ou pour conduire une voiture. C'est également le cas lorsqu'un organe de réglementation impose une sanction à une personne pour non-respect d'une réglementation en vigueur. Lorsqu'ils appliquent ces réglementations, les décideurs sont appelés à agir dans le cadre de leurs pouvoirs légaux, à se montrer raisonnables et à faire preuve de pondération lorsqu'ils statuent sur des cas individuels. Bien qu'en principe, ces décisions soient censées être impartiales et licites, il se peut que le destinataire de la décision ne soit pas d'accord avec celle-ci, et qu'il ait des arguments à faire valoir pour contester la licéité, l'équité de la procédure, ou même le respect de la procédure régulière lors de la prise de décision.
Ces entreprises et ces personnes devraient avoir la possibilité de contester ou de faire appel des décisions individuelles prises par ces autorités dans l'application des réglementations existantes, tel que préconisé par les recommandations de 2012. L'existence et l'utilisation par la population de ces mécanismes permettent d'éviter les abus de pouvoir discrétionnaire et de préserver l'intégrité du système réglementaire, ce qui améliore l'efficacité des réglementations bien conçues.
Des mécanismes permettant de contester les décisions prises dans le cadre d'affaires individuelles existent dans tous les pays membres de l'OCDE. Dans la quasi-totalité des pays, les particuliers et les entreprises peuvent faire réexaminer ces décisions par un tribunal (dans 38 pays) ou par l'organisme chargé de faire appliquer la réglementation qui a servi de base à la décision (dans 34 pays). Dans certains pays, il existe d'autres mécanismes permettant de contester ces décisions. Par exemple, il est possible de faire appel d'une décision individuelle devant un organisme indépendant (dans 26 pays), de faire examiner la décision par un ministère (dans 25 pays) ou de faire examiner la décision par une juridiction administrative spécialisée (dans 22 pays) (voir Graphique 2.21). En outre, 24 membres de l'OCDE ont indiqué que les entreprises et les particuliers ont la possibilité d'adresser une pétition à l'organisme qui a pris la décision pour qu'il la réexamine, par exemple lorsqu'une autorisation de créer une entreprise est refusée.
Il est essentiel de pouvoir contester l'application d'un règlement individuel, mais il est également primordial que la décision relative à cette contestation soit prise en temps utile. Ainsi, les entreprises et les particuliers peuvent planifier en conséquence, et estimer les risques et les coûts qu'une réponse négative ou positive pourrait entraîner à terme. Pour ce faire, les gouvernements sont appelés à fixer des délais standard dans lesquels une entreprise ou un particulier peut s'attendre à ce qu'une décision soit prise, dans la mesure du possible, lorsqu'il fait appel d'une décision réglementaire (OCDE, 2012[1]). Dix des pays interrogés ont déclaré avoir fixé un délai standard durant lequel les parties peuvent s'attendre à ce qu'une décision soit prise pour au moins un des mécanismes de contestation des décisions individuelles. Cependant, la plupart des pays ont indiqué que l'existence de tels délais dépendait de nombreux facteurs, tels que le mécanisme lui-même, la législation qui peut régir le type de révision, la complexité de l'affaire, la charge de travail de l'organe de décision, etc. Par exemple, au Canada, les révisions judiciaires ne sont pas soumises à des délais car cela pourrait entraver le pouvoir discrétionnaire des tribunaux, mais il existe des réglementations administratives sectorielles, telles que la Loi sur les transports au Canada, qui fixent des délais spécifiques.
En outre, les entreprises et, le cas échéant, la population au sens large, devraient avoir accès à des mécanismes permettant de contester les réglementations elles-mêmes sur lesquelles ces décisions sont fondées. Ainsi, il est possible d'éliminer du système juridique toute réglementation en vigueur qui aurait pu passer à travers un filtre juridique ou constitutionnel au cours de son élaboration et qui, par conséquent, ne correspond pas au cadre juridique du pays ; cela peut également contribuer à éliminer au moins certaines réglementations qui ne passent pas le test de proportionnalité. Ce faisant, les règlementations illégales ou anticonstitutionnelles ne peuvent plus être utilisées et appliquées à d'autres particuliers et entreprises, ce qui contribue à la cohérence et à l'efficacité du système réglementaire.
Tant les particuliers que les entreprises disposent d'au moins un mécanisme pour contester la légalité des réglementations existantes dans 27 des pays étudiés. Le mécanisme le plus courant dont les pays ont fait état est le recours judiciaire, par lequel les entreprises et les particuliers peuvent contester la légalité d'une réglementation en vigueur devant un tribunal. En outre, 15 des pays étudiés donnent à leurs citoyens la possibilité de contester la légalité d'une réglementation en vigueur devant une juridiction administrative. Quelques pays ont indiqué qu'il est possible de contester la légalité d'une réglementation devant les organismes de réglementation, où, par exemple, il est possible de contester la légalité de la réglementation émise par un organe de réglementation économique devant ledit organisme de réglementation. En outre, 26 des pays étudiés ont déclaré disposer d'un mécanisme permettant à la population de contester une réglementation qui n'est pas conforme à leurs constitutions respectives (voir Graphique2.22). La possibilité de contester la légalité d'une réglementation et de disposer de mécanismes permettant de la retirer du système juridique en raison de son incompatibilité avec la Constitution contribue à la cohérence du cadre réglementaire et au traitement équitable de tous les particuliers et entreprises.
Note : Les données sont fondées sur 38 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs en matière de politique et de gouvernance réglementaires (iREG).
La Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires de 2012 invite les pays à « promouvoir la cohérence réglementaire par des mécanismes de coordination entre le niveau supra national, le niveau national et le niveau infranational de gouvernement ». Elle invite en outre les pays à identifier les questions réglementaires transversales à tous les niveaux de gouvernement, afin de promouvoir la cohérence entre les approches réglementaires et d'éviter les doubles emplois ou les conflits entre les réglementations. En outre, la Recommandation invite les pays à favoriser le développement des capacités et des performances de gestion réglementaire aux niveaux infranationaux du gouvernement (OCDE, 2012[1]).
Dans la présente sous-section, il s'agit de présenter les résultats et les conclusions issus des données recueillies dans les juridictions de l'OCDE pour tenter de mesurer les progrès réalisés dans la mise en œuvre de certains éléments clés de ces recommandations.
Les gouvernements infranationaux jouent un rôle clé dans la réalisation des objectifs de politique publique par le biais de la réglementation. Ils ont parfois la capacité juridique d'émettre et d'appliquer des réglementations dans leurs propres domaines, comme dans les juridictions de type fédéral. Ils peuvent également être chargés de mettre en œuvre et d'appliquer les réglementations émises par les niveaux supérieurs du gouvernement, en émettant des instruments juridiques secondaires, tels que des règlements, des manuels ou des directives, associés à des mesures visant à garantir l'application et le respect des réglementations, telles que des inspections. Ces dernières sont courantes dans les pays de type fédéral et unitaire.
Dans ce contexte, le niveau national ou central du gouvernement doit garantir l'existence de mécanismes permettant d'assurer la cohérence de la réglementation afin d'éviter les vides juridiques, les doubles emplois ou les conflits tant dans le contenu des instruments réglementaires que dans les approches de mise en œuvre à tous les niveaux du gouvernement. En outre, les gouvernements infranationaux font partie de l'appareil de l'administration publique et, à ce titre, ils devraient être en mesure de suivre des principes et d'appliquer les outils appropriés pour garantir que les réglementations qu'ils émettent soient de haute qualité. Ils doivent également s'assurer qu'ils sont efficaces dans l'application et la mise en œuvre du cadre réglementaire. Pour y parvenir, les niveaux nationaux ou centraux de gouvernement devraient intervenir pour aider à générer les gouvernements infranationaux à acquérir les capacités nécessaires.
Par exemple, un chef d'une petite entreprise confronté à des dispositions réglementaires plus strictes en matière de santé du fait de la pandémie de COVID-19 peut être amené à devoir respecter des niveaux d'hygiène spécifiques dans la cuisine de son restaurant, comme le prévoit une loi nationale sur la santé. Le gouvernement régional a publié des directives et des procédures pour se conformer à cette prescription, et le gouvernement local est chargé d'effectuer des inspections pour vérifier le respect de la procédure et de la norme. Dans cet exemple, l'objectif de politique publique est clairement de protéger la santé des clients lorsqu'ils consomment dans le restaurant. Toutefois, cet objectif ne peut être atteint efficacement que si les directives et les procédures publiées par le gouvernement régional sont pleinement conformes à la loi nationale sur la santé. En outre, l'élaboration et la publication de cette réglementation secondaire tireraient profit de l'application d'outils de gestion réglementaire visant à promouvoir la qualité de la réglementation, tels que l'AIR et l'association des parties prenantes. Une telle démarche ne sera possible que si les gouvernements régionaux ont la capacité de mettre en œuvre et d'utiliser ces outils. Le même raisonnement s'applique aux gouvernements locaux responsables de l'application et des inspections du cadre réglementaire. Un argument peut même être avancé pour établir un mécanisme de coordination entre les différents niveaux de gouvernement, afin que les résultats des activités d'application et d'inspection soient intégrés dans l'évaluation ex post de la loi, des procédures et des directives, ce qui permettra de déterminer si l'objectif de politique publique est atteint.
À quelques variations près, des exemples similaires à celui mentionné ci-dessus se retrouvent dans tous les pays de l'OCDE, qu'ils soient considérés comme des pays fédéraux ou de type unitaire. D'où l'intérêt de tenter de mesurer les progrès accomplis dans la mise en œuvre de la Recommandation de 2012 en termes de cohérence réglementaire entre les différents niveaux de gouvernement et de promotion de la politique réglementaire au sein des gouvernements infranationaux. En général, les données recueillies montrent que les pratiques des pays de l'OCDE visant à atteindre ces objectifs ne sont pas encore monnaie courante. Ce constat contraste avec l'adoption générale d'outils tels que l'AIR et l'association des parties prenantes. Par conséquent, les pays ont de nombreuses possibilités de s'associer à des mesures prises par les gouvernements infranationaux qui permettront d'améliorer l'efficacité globale du cadre réglementaire pour atteindre les objectifs politiques.
Note : données fondées sur 38 pays membres de l’OCDE. Les pays considérés comme étant de type fédéral sont les suivants : Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Canada, États-Unis d'Amérique, Mexique et Suisse L’UE n’est pas incluse dans les données.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs en matière de politique et de gouvernance réglementaires.
Graphique 2.23 Il s'agit des réponses à la question « Existe-t-il un ou plusieurs mécanismes de coordination entre les gouvernements nationaux et infranationaux ou les municipalités afin de promouvoir la cohérence des approches réglementaires et d'éviter les doublons ou les conflits entre les réglementations » et d'identifier le type de mécanisme utilisé lorsque les pays répondent positivement. 26 des 38 pays sondés ont confirmé l'existence d'un mécanisme, dont l'un des types les plus courants est un mécanisme de coordination permanent. Le Conseil national de réforme de la Fédération d'Australie et le Conseil national pour l'amélioration de la réglementation du Mexique sont autant d'exemples de mécanismes de coordination permanente qui visent à promouvoir la cohérence réglementaire entre les différents niveaux de gouvernement (voir Encadré 2.16 et Encadré 2.17
Le 29 mai 2020, le Cabinet australien, composé du Premier ministre, des premiers ministres et des ministres en chef, a décidé de créer le Conseil national de réforme de la Fédération (NFRC) afin de coordonner la stratégie australienne de lutte contre la COVID. La création du NFRC résulte d'un accord du Cabinet national visant à remplacer le Conseil des gouvernements australiens (COAG) et à continuer de proposer une tribune commune aux premiers ministres et aux trésoriers de toutes les juridictions australiennes ainsi qu'au président de l'Association australienne des collectivités locales (ALGA) pour discuter des questions de fédération nationale.
Le NFRC se réunira une fois par an et le Département du Premier ministre et du Cabinet (DPMC) le coordonnera, car l'un de ses objectifs de politique consiste à améliorer les relations entre le Commonwealth et les États en soutenant des relations productives entre les gouvernements des États, des territoires et du Commonwealth.
Conseil de réforme de la Fédération nationale
La réunion inaugurale du NFRC a eu lieu le 11 décembre 2020. La toute première tâche et l'une des premières réussites du Conseil a été de mettre en place un travail d'équipe efficace pour ralentir la propagation de la COVID-19, sauver des vies, permettre aux Australiens de continuer à travailler et maintenir les entreprises en activité. Les discussions ont notamment porté sur les réformes interjuridictionnelles dans des domaines essentiels, dont la santé mentale et la gestion des urgences nationales. Selon la déclaration du NFRC, la riposte australienne à la crise de la COVID-19 a été mise en œuvre par les gouvernements du Commonwealth, des États et des territoires qui ont travaillé main dans la main par le biais du Cabinet national, qui a réformé l'architecture intergouvernementale afin de déployer une stratégie efficace :
Les comités de réforme du Cabinet national à l'appui du programme de création d'emplois du Cabinet national
Le Conseil de réforme des fédérations nationales (NFRC) et les groupes de travail du NFRC, chargés de traiter les questions prioritaires des fédérations qui ne relèvent pas de la compétence du Cabinet national en matière de création d'emplois.
Des réunions ministérielles plus souples et plus réactives, réduisant considérablement la bureaucratie et les formalités administratives.
Les équipes spéciales du Conseil de réforme de la Fédération nationale
Le CNRF a mis en place trois groupes de travail pour faire avancer les questions essentielles au programme national :
Lors de la réunion inaugurale du NFRC, le Premier ministre a annoncé le mandat du groupe de travail sur la sécurité des femmes. Le mandat précise la fréquence des réunions, les membres (ministres de la sécurité des femmes du Commonwealth, des États et des territoires), les règles de fonctionnement et de prise de décision, l'étendue des responsabilités et les modalités de présentation des rapports. En vertu de son mandat, le groupe de travail prendra des décisions et conviendra de principes communs, mais sa mise en œuvre sera flexible entre les juridictions pour tenir compte des circonstances spécifiques.
Source : (Gouvernement de l’Australie, 2020[27]).
Il ressort de la Graphique 2.23 que tous les pays qui peuvent être considérés comme fédéraux disposent d'un certain type de mécanisme visant à promouvoir la cohérence réglementaire. De même, les données montrent que dix-huit pays qui peuvent être classés comme unitaires disposent également de ce type de mécanisme. Ainsi, les données montrent que deux tiers des pays interrogés considèrent qu'il importe d'établir des pratiques qui préconisent un système réglementaire cohérent, indépendamment d'un statut fédéral ou unitaire. Cela suggère que le reste des pays de l'OCDE ont la possibilité de mettre en œuvre des systèmes d'association avec les gouvernements infranationaux pour améliorer la qualité du cadre réglementaire, indépendamment de leur statut de juridiction de type unitaire.
L'une des manières d'encourager le renforcement des capacités et des performances de gestion réglementaire aux niveaux infranationaux de gouvernement consiste à promouvoir les meilleures pratiques entre ces gouvernements, et entre les niveaux infranationaux et nationaux. La mise en commun des enseignements tirés, des exemples de réussite et des « choses à faire et à ne pas faire » dans la conception, la mise en œuvre et l'évaluation de la politique de réglementation et de ses outils peut être un moyen efficace de promouvoir leur adoption. La Graphique 2.24 montre que seuls 17 des 38 pays ont mis en place ces mécanismes de partage. Les ateliers, séminaires ou conférences constituent le type de pratique le plus courant, suivi des rapports sur les bonnes pratiques et les enseignements tirés. Par conséquent, ce résultat suggère que les pays de l'OCDE disposent d'une grande marge de manœuvre pour établir des mécanismes permettant de partager les meilleures pratiques en matière de gestion de la réglementation, et ce, tant pour les gouvernements de type fédéral que pour les gouvernements de type unitaire.
Note : données fondées sur 38 pays membres de l’OCDE. Les pays considérés comme étant de type fédéral sont les suivants : Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Canada, États-Unis d'Amérique, Mexique et Suisse L’UE n’est pas incluse dans les données.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs en matière de politique et de gouvernance réglementaires.
Le Mexique offre un exemple de rapports qui évaluent les pratiques de gestion de la réglementation au niveau infranational, à travers les rapports préparés par l'Observatoire national sur l'amélioration de la réglementation (voir Encadré 2.17).
En 2018, le Mexique a publié la loi générale pour l'amélioration de la réglementation, qui vise notamment à harmoniser la réglementation entre les trois niveaux de gouvernement : fédéral, étatique et municipal. C'est dans cette optique que la loi a porté création du Système national pour l'amélioration de la réglementation. L'objectif du système national est de coordonner les pouvoirs de tous les niveaux de gouvernement par le biais de la stratégie nationale pour une meilleure réglementation, de réglementations, de principes, d'objectifs, de plans, de directives, d'organes, d'instances, de formalités et de la politique nationale pour l'amélioration de la réglementation. Le Système national pour l'amélioration de la règlementation est composé des éléments suivants:
Le Conseil national pour l'amélioration de la règlementation ;
La Stratégie nationale pour l'amélioration de la règlementation ;
La Commission nationale pour l'amélioration de la règlementation (CONAMER);
Les systèmes infranationaux pour l'amélioration de la règlementation ; et
L’Observatoire national pour l'amélioration de la règlementation.
Le Conseil national pour l'amélioration de la règlementation
Le Conseil national pour l'amélioration de la règlementation est chargé de coordonner la politique nationale. Il est également chargé de la coordination avec les unités chargées de l’amélioration de la réglementation de chaque État du pays. Chaque État a publié une loi sur l'amélioration de la réglementation afin de mettre en œuvre la politique d'amélioration de la réglementation imposée par la stratégie nationale. Ce Conseil national se réunit au moins deux fois par an. Lors de ses sessions ordinaires, le Conseil national est convenu de créer des groupes de travail spécialisés. À ce jour, le Conseil national a créé deux groupes : le groupe pour la simplification administrative de la réglementation des stations-service d'essence, de gaz L.P. et de gaz naturel et le groupe sur les réformes réglementaires au niveau infranational. CONAMER dispose d'un site Web spécifique contenant des informations relatives aux sessions et au fonctionnement du Conseil national pour l'amélioration de la réglementation : https://conamer.gob.mx/cnmr/Home.
L’Observatoire national pour l'amélioration de la règlementation
L'Observatoire national pour l'amélioration de la réglementation est une instance de participation citoyenne chargée de suivre et d'évaluer les performances de la politique d'amélioration de la réglementation au niveau infranational. Il évalue trois catégories : Politique, Institutions et Outils. À ce jour, l'Observatoire national pour l'amélioration de la réglementation a publié deux rapports disponibles à l'adresse http://onmr.org.mx/. L'indicateur « Politique » analyse le cadre réglementaire qui sous-tend la politique de réforme réglementaire de l'État et de la municipalité, par exemple les lois d'État sur l'amélioration de la réglementation. L'indicateur « Institutions » analyse la force et le fonctionnement des organes de l'État ou de la municipalité chargés d'appliquer et de promouvoir la réforme réglementaire, tels que les Conseils d'État pour l'amélioration de la réglementation. L'indicateur « Outils » analyse la mise en œuvre d'instruments d'amélioration de la réglementation dans l'État ou la municipalité, par exemple les systèmes de création rapide d'entreprises. Actuellement, l'Observatoire national est géré par le Conseil mexicain de coordination des entreprises et l'Agence américaine pour le développement international (USAID).
Source : (CONAMER, 2021[28]), (Congrès de l’Union,, 2018[29]), (Ministère de l’Économie du Mexique, 2021[30]).
La Graphique 2.25 montre les résultats des données collectées pour approfondir d'autres types de mécanismes visant à favoriser le développement et la performance de la politique réglementaire aux niveaux infranationaux du gouvernement, ainsi que l'utilisation réelle de cette politique. Par exemple, 15 pays ont répondu qu'ils soutenaient activement la mise en œuvre de la politique réglementaire à ce niveau de gouvernement. Le système d'autorité primaire du Royaume-Uni offre un exemple pertinent de la manière dont le gouvernement central peut soutenir les gouvernements locaux dans la mise en œuvre et l'application des réglementations (voir Encadré 2.18).
Pour aspirer à une conception et une mise en œuvre efficaces des pratiques de gestion de la réglementation, il est essentiel de disposer d'un organisme qui encourage l'utilisation de bonnes pratiques réglementaires et l'élaboration de politiques fondées sur des données probantes. La Graphique 2.25 montre que 15 pays se sont dotés de ce type d'organes dans tout ou partie de leurs gouvernements régionaux, et 12 s’en sont dotés au niveau municipal.
L'association des parties prenantes est une autre pratique essentielle pour un système efficace qui favorise les réglementations fondées sur des données probantes. La Graphique 2.25 indique que seuls 14 pays disposent d'un mécanisme spécifique entre les gouvernements nationaux et infranationaux pour communiquer les points de vue des entreprises et des citoyens locaux afin d'éclairer l'élaboration des réglementations.
Enfin, la Graphique 2.25 dispose qu'il existe une utilisation embryonnaire des mesures visant à faciliter l'adaptation et l'expérimentation des approches réglementaires aux niveaux infranationaux de gouvernement. Seuls quatre pays ont déclaré s'être engagés dans de telles pratiques. Ces pratiques pourraient inclure des approches alternatives à la réglementation, l'utilisation d'outils TIC tels que l'apprentissage automatique, et des régimes spéciaux tels que les bacs à sable.
Dans l'ensemble, il ressort de la Graphique 2.25 qu'il existe plusieurs lacunes que les pays de l'OCDE pourraient combler afin de favoriser le renforcement et l'efficacité de la capacité de gestion réglementaire aux niveaux infranationaux des gouvernements. Cette affirmation est valable tant pour les pays de type fédéral que pour les pays unitaires. Par exemple, les pays de l'OCDE pourraient promouvoir la création d'un organisme aux niveaux infranationaux de gouvernement chargé de superviser la politique réglementaire. Il est également possible d'encourager la mise en place de procédures permettant de recueillir et d'utiliser le retour d'information et les opinions des entreprises et des citoyens locaux pour renforcer la politique réglementaire aux niveaux infranational et national.
Note : données fondées sur 38 pays membres de l’OCDE. Les pays considérés comme étant de type fédéral sont les suivants : Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Canada, États-Unis d'Amérique, Mexique et Suisse. L’UE n’est pas incluse dans les données.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs en matière de politique et de gouvernance réglementaires.
La loi de 2008 sur l'application de la réglementation et les sanctions (modifiée par la loi de 2016 sur les entreprises) établit la « Primary Authority » (Autorité primaire) comme un régime légal dans lequel une autorité locale assume la responsabilité de fournir des conseils et des orientations aux entreprises sur la manière dont elles sont réglementées par les autorités locales. En particulier, l'Autorité couvre la réglementation en matière de santé environnementale, de normes commerciales et de sécurité incendie.
Elle est administrée par un partenariat entre les entreprises et une autorité locale choisie. Toutefois, si une autorité primaire n'est pas en mesure de couvrir tous les domaines réglementaires requis par les entreprises, elle peut trouver un partenaire supplémentaire pour répondre à ses besoins. En outre, si les entreprises font du commerce à la fois en Angleterre et au Pays de Galles, elles peuvent avoir une autorité primaire dans les deux nations pour les domaines de la législation qui sont délégués au gouvernement gallois. Les organes de réglementation opérant en tant qu'autorités primaires comprennent les conseils de comté, les conseils de district et les conseils unitaires, ainsi que les services d'incendie et de secours.
Au niveau national, le Bureau de la sécurité des produits et des normes (OPSS) du Ministère des affaires, de l'énergie et de la stratégie industrielle (BEIS) est responsable de l'autorité primaire et gère le registre de ces dernières. En outre, les organes de réglementation nationaux jouent également un rôle dans ce système, car certains d'entre eux peuvent être des « organes de soutien » pour les autorités primaires, en prenant des dispositions pour les aider à fournir des conseils aux autorités primaires. Les organes de réglementation nationaux peuvent être une source d'expertise pour les autorités primaires, tandis que ces dernières les aident à mieux comprendre les entreprises locales et à s'associer à elles.
Les avantages pour les entreprises sont les suivants :
Accès à des conseils pertinents et faisant autorité de la part des autorités primaires
Moyens efficaces de respecter les réglementations de l'entreprise et adéquation des systèmes de contrôle de l'entreprise
Certitude que les entreprises se protègent et protègent leurs clients.
Les avantages pour les organes de règlementation sont les suivants :
Appui à la croissance économique locale grâce à des relations commerciales plus solides
Amélioration de la cohérence de la réglementation locale et ciblage des ressources sur les zones à haut risque
Développement de l'expertise du personnel par le biais de partenariats
Protection des services de première ligne par le recouvrement des coûts, les autorités locales étant autorisées à facturer des frais de recouvrement des coûts pour les services fournis par les autorités primaires.
Les avantages pour la population sont les suivants :
Protection efficace, car les entreprises se conforment plus efficacement à la législation.
Réduction des risques grâce à une meilleure compréhension des entreprises et à une concentration sur les zones à haut risque.
Source : (BEIS, 2017[31]).
En guise de conclusion, les mesures prises par les pays de l'OCDE pour promouvoir la cohérence réglementaire entre les différents niveaux de gouvernement et pour favoriser le développement et l'efficacité des capacités de gestion réglementaire dans les administrations infranationales ne sont pas encore très répandues. Comme le prévoit la Recommandation de l’OCDE de 2012 concernant la politique et la gouvernance réglementaires, les pays de l'OCDE devraient envisager d'inclure des mécanismes permettant d'intégrer les administrations infranationales dans la conception et la mise en œuvre de leurs politiques de qualité de la réglementation. Les données iREG de 2020 montrent que plusieurs pays ont progressé sur ce front, tant dans les juridictions de type fédéral que dans celles de type unitaire, et ces progrès devraient servir d'inspiration pour de nouvelles actions.
Références
[2] Arndt, C. et al. (2015), « 2015 Indicators of Regulatory Policy and Governance: Design, Methodology and Key Results », OECD Regulatory Policy Working Papers, n° 1, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/5jrnwqm3zp43-en.
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[31] BEIS (2017), Primary Authority Statutory Guidance, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/707382/primary-authority-statutory-guidance-2017.pdf (consulté le 18 mars 2021).
[28] CONAMER (2021), Conseil national mexicain pour l’amélioration de la réglementation, https://conamer.gob.mx/cnmr/GruposTrabajo (consulté le 18 mars 2021).
[29] Congrès de l’Union, (2018), Loi générale mexicaine pour l’amélioration de la réglementation, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lgmr/LGMR_orig_18may18.pdf (consulté le 22 mai 2018).
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[26] Gouvernement de l’Australie, D. (2020), Post-implementation Reviews: Guidance Note, https://www.pmc.gov.au/sites/default/files/publications/post-implementation-reviews.pdf.
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[30] Ministère de l’Économie du Mexique (2021), Observatoire national mexicain pour l’amélioration de la réglementation, http://onmr.org.mx/#divISMR (consulté le 18 mars 2021).
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