Résumé
La forte dynamique de croissance observée en 2021 s’est enrayée (Tableau 1). La guerre en Ukraine et les goulets d’étranglement dans les chaînes d’approvisionnement ont des répercussions négatives sur l’activité économique, provoquant une hausse des prix de l’énergie et des produits alimentaires qui vient ajouter à une inflation déjà élevée. La reprise post-pandémie a été principalement tirée par la demande intérieure, sous l’effet d’une relance budgétaire représentant environ 10 % du PIB en 2020-2021 qui a soutenu les revenus et les entreprises et permis à l’activité économique de dépasser son niveau d’avant la pandémie en 2021. Avant la guerre, la croissance économique connaissait des difficultés de plus en plus grandes, telles que la hausse des prix de l’énergie, la persistance de goulets d’étranglement dans les chaînes d’approvisionnement internationales et des pénuries de main-d’œuvre. La guerre en Ukraine exacerbe encore l'incertitude.
Le marché du travail est vigoureux et connaît des tensions croissantes. Les nouveaux dispositifs de chômage partiel et de chômage technique mis en place par le gouvernement ont permis de contenir la hausse du chômage pendant la pandémie. Après la suppression progressive de ces dispositifs, la vigueur de la demande de main-d’œuvre a permis au taux de chômage de retrouver son niveau d’avant la pandémie. L’emploi a atteint un sommet historique début 2022. À terme, les tensions sur le marché du travail devraient alimenter des tensions salariales en 2022 et 2023.
L’inflation a atteint son plus haut niveau depuis 20 ans. Dans un premier temps, la hausse de l’inflation a reflété principalement des facteurs internationaux, comme la hausse des prix de l’énergie, avant que ne se manifestent d'importantes tensions sur les prix intérieurs, en particulier les prix des services.
La politique budgétaire a eu une orientation expansionniste. En conséquence, la dette publique et le déficit budgétaire restent élevés (Graphique 1). L’orientation procyclique de la politique budgétaire a intensifié les tensions sur la demande à un moment où la politique monétaire de la BCE n’était pas parvenue à contenir les anticipations d’inflation en Slovénie, comme le montre l'accentuation de la pente de la courbe des rendements. Un assainissement budgétaire de l'ordre de ½ pour cent du PIB sera mis en œuvre en 2022. À l’avenir, il devra être accéléré pour pouvoir réduire les tensions sur la demande. Des aides supplémentaires pourraient être nécessaires pour les ménages les plus exposés à la hausse des prix de l’alimentation et de l’énergie, et pourraient être financées par des économies sur d’autres dépenses récurrentes.
Pour qu’il soit possible, avec une main-d’œuvre plus âgée et moins nombreuse, de maintenir la convergence des revenus par rapport aux pays plus riches de l’OCDE, la croissance de la productivité devra être nettement améliorée. Cela suppose de prendre des mesures pour accroître les investissements dans des énergies plus propres et de nouvelles technologies. Ces efforts devraient aller de pair avec des mesures visant à augmenter le taux d’activité des travailleurs à faible revenu et des travailleurs âgés, notamment par l’allongement de la vie active, et avec un système fiscal plus propice à la croissance.
Des réformes structurelles sont nécessaires pour se préparer aux défis budgétaires liés au vieillissement de la population. Le déficit structurel du solde public s’est creusé sous l’effet de hausses non capitalisées des prestations de retraite, ce qui a contribué à l’une des plus fortes augmentations des dépenses de retraite prévues dans la zone OCDE. Le vieillissement de la population devrait s’accélérer, ce qui nécessite une action rapide des pouvoirs publics.
La croissance a perdu en intensité de CO2. Néanmoins, une action plus concertée est nécessaire pour atteindre l’objectif ambitieux de neutralité en gaz à effet de serre d’ici 2050. La tarification du carbone varie selon les secteurs et les activités, si bien que les coûts de réduction des émissions sont variables, ce qui renchérit les coûts de la réalisation des objectifs environnementaux. Le secteur public ne donne pas l’exemple car du fait de la fragmentation des politiques budgétaires et des stratégies de planification et de l'absence de tarification cohérente du carbone, le coût des réductions d’émissions varie d’un programme public à l’autre.
Les prélèvements sur le travail restent parmi les plus élevés de l’OCDE, malgré les réformes récentes. La fiscalité du travail, qui est lourde, pèse sur le taux d’activité et incite moins les travailleurs à investir dans les compétences. Le niveau élevé de la fiscalité réduit également les gains de salaires des travailleurs à haut revenu et il est de ce fait plus compliqué d'attirer et de retenir des travailleurs hautement qualifiés. En revanche, les impôts fonciers sont faibles et de nombreuses exonérations réduisent l’assiette des impôts sur la consommation et de l’impôt sur le revenu.
Le dynamisme des entreprises est freiné par la charge réglementaire et la forte présence de l’actionnariat public. La charge réglementaire est similaire à la moyenne de l’OCDE, mais dans aucun domaine le pays n’est aussi compétitif que les économies de marché dynamiques. Malgré les privatisations récentes, les entreprises publiques représentent toujours une part de l’emploi plus importante que dans les autres pays de l’OCDE, et l'État reste actionnaire dans des secteurs intrinsèquement concurrentiels comme le tourisme. La mise en place d’une société holding a amélioré la gouvernance des entreprises publiques. Toutefois, les actifs des plus grandes entreprises publiques ont été à nouveau placés sous le contrôle direct de l’État entre 2018 et 2020, ce qui a annulé les efforts de réforme antérieurs. De plus, le niveau de corruption perçu reste élevé malgré le renforcement récent du cadre de lutte contre ce phénomène.
La productivité du secteur des PME tourné vers le marché intérieur est faible. Cela tient à la faiblesse de la concurrence sur les marchés de produits. En revanche, les entreprises qui se sont intégrées dans les chaînes d’approvisionnement internationales obtiennent de meilleurs résultats en termes de productivité que leurs homologues tournées vers le marché intérieur, grâce à l'influence de la concurrence internationale (Graphique 2).
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur les données d’enquêtes auprès des entreprises de l’Office statistique de Slovénie.
Le gouvernement veut faire de la Slovénie l’un des cinq pays de l’UE les plus avancés dans le domaine du numérique. Pour y parvenir, il faut remédier au niveau relativement faible des compétences numériques de la population et au déploiement insuffisant du haut débit dans les zones rurales. La création d’un Bureau gouvernemental pour la transformation numérique a permis d'améliorer la coordination, mais ses ressources sont insuffisantes pour qu'il puisse suivre la mise en œuvre des politiques publiques.
Les pouvoirs publics peuvent stimuler la transformation numérique. Toutefois, l’utilisation des services d’administration électronique par la population est faible. En effet, tout le monde n’utilise pas internet, en particulier les personnes ayant un faible niveau d'instruction (Graphique 3). La plupart des services publics numériques sont proposés sur la base d’une adhésion volontaire. Cela signifie que les services numériques coexistent avec les modes de prestation traditionnels, ce qui limite l’incitation à utiliser et à fournir des solutions numériques, tout en augmentant les coûts de prestation des services.
Source : Base de données des technologies de l’information et des communications de l’OCDE.
Le financement de la stratégie de transformation numérique passe principalement par des fonds de l’UE. Cela signifie que les priorités sont souvent fixées aussi au niveau de l’UE. À mesure que le pays va élaborer ses programmes nationaux, il va lui falloir adopter une approche plus cohérente et plus stratégique, et redoubler d’efforts pour repérer les défaillances du marché ou d’autres raisons expliquant la faiblesse de la transformation numérique.
La connectivité dans les zones rurales accuse un retard. Le haut débit mobile rapide est largement accessible, grâce à la forte concurrence qui a entraîné une baisse des prix. En revanche, sur le marché du haut débit fixe, la concurrence ne suffit pas à faire baisser les prix, si bien qu'il existe des poches de faible connectivité dans les régions reculées. Leur persistance tient au fait que les subventions existantes à la mise à disposition de la fibre ne couvrent pas, dans de nombreux cas, les coûts supplémentaires qu'elle implique.
La transformation numérique est freinée par le sous-développement des marchés financiers. Les banques traditionnelles accordent peu de crédits aux nouvelles entreprises du numérique. Contrairement à ce qui se passe dans d’autres pays, les nouveaux fournisseurs de fintech sont relativement peu nombreux et la participation des investisseurs institutionnels et en capital-risque reste limitée.
Promouvoir la transformation numérique nécessite une meilleure répartition de la main-d’œuvre et une formation renforcée. Le processus centralisé de fixation des salaires réduit l’efficience allocative du marché du travail. Une réaffectation plus efficiente de la main-d’œuvre favorisera la transformation numérique, et donc la convergence des revenus avec les pays riches de l’OCDE, à mesure que les ressources en main-d’œuvre des entreprises peu performantes seront libérées au profit d'entreprises plus avancées dans la transformation numérique et plus productives. En outre, les diplômés de l’EFP ont de faibles compétences en TIC et le système universitaire ne dispose pas d’un nombre suffisant de spécialistes de ces domaines.
L’immigration de talents hautement qualifiés peut contribuer à remédier aux pénuries de compétences. Toutefois, les règles strictes en matière d’immigration et les procédures fastidieuses pour obtenir des permis de travail découragent l’immigration de travailleurs hautement qualifiés en provenance de pays extérieurs à l’Union européenne. Il n'est pas facile aux étudiants internationaux ayant terminé leurs études de rester facilement dans le pays pour continuer à y travailler. Par ailleurs, la politique linguistique slovène dans les universités dissuade les étudiants et les chercheurs étrangers de venir dans le pays.
La rigidité des contrats de travail dans le secteur public freine l’embauche de travailleurs essentiels spécialisés dans les TIC. Dans la fonction publique, le salaire le plus élevé est fixé à cinq fois le salaire minimum dans l’économie, si bien qu'il est difficile d’attirer des personnes possédant des connaissances spécialisées, comme des professionnels de l’informatique, ce qui ralentit les efforts de transformation numérique de l'administration.
Les compétences numériques et la mobilité professionnelle des travailleurs âgés sont faibles. Cette situation tient aux primes d’ancienneté qui augmentent avec chaque année d’expérience professionnelle. Ces primes ont pour effet « d'enfermer » les travailleurs âgés dans leur emploi actuel, ce qui les incite moins à investir dans leurs compétences numériques dans la mesure où les salaires ne reflètent pas la productivité. Ces phénomènes de verrouillage limitent également l’affectation efficiente des travailleurs âgés à des emplois plus productifs.
Les compétences sont mal adaptées aux besoins du marché du travail dans le domaine du numérique. La formation professionnelle consiste principalement en une formation théorique, où l’apprentissage en milieu professionnel tient peu de place et où l'importance donnée au développement des compétences numériques est relativement modeste. Le système d’apprentissage se limite à des professions traditionnelles comme celles de charpentier ou d'outilleur, où l'utilisation de compétences numériques est faible.
La coordination des négociations salariales entrave le redéploiement de la main-d’œuvre vers des entreprises plus productives et dont le développement numérique est plus avancé. Avec une main-d’œuvre moins nombreuse et plus âgée, l’augmentation de la croissance potentielle devra de plus en plus s’appuyer sur une plus grande mobilité de la main-d’œuvre et sur une amélioration de l'acquisition de compétences (Graphique 4). Il faut pour cela inciter davantage les travailleurs à investir dans leurs compétences numériques et à évoluer vers des emplois plus productifs.
Le niveau élevé du salaire minimum réduit les possibilités d’emploi et les transitions professionnelles des travailleurs peu qualifiés. Le salaire minimum rapporté au salaire médian est l’un des plus élevés de l’OCDE. La progression du salaire minimum est importante pour améliorer les revenus des plus pauvres. Toutefois, des hausses rapides par rapport aux autres salaires réduisent la création d’emplois à destination des chômeurs peu qualifiés. Il est important d’améliorer les compétences et les perspectives d’emploi des travailleurs peu qualifiés, qui sont les plus touchés par les suppressions de postes dues à l’automatisation.
Source : Causa, O., N. Luu et M. Abendschein (2021), " Labour market transitions across OECD countries : Stylised facts ", OCDE, https://doi.org/10.1787/62c85872-en.