5.3. Quadro de gastos de médio prazo
Manter a estabilidade econômica e fiscal é um desafio constante para todos os países da ALC, o que requer o fortalecimento do regime fiscal e das instituições orçamentárias. O quadro de gastos de médio prazo (QGMP) é uma ferramenta para vincular o processo orçamentário a metas da política fiscal além do ciclo orçamentário anual. O QGMP permite às autoridades traçar estimativas ou tetos orçamentários plurianuais e/ou planos de gastos detalhados, que normalmente podem durar entre três e cinco anos. Esse quadro ajuda os governos a fazer boas projeções macroeconômicas, definir limites de gastos — levando em consideração o endividamento e a renda futura — e, em geral, compreender as consequências das decisões fiscais.
O QGMP bem projetado propicia orçamentos anuais mais credíveis e previsíveis, oferece projeções macroeconômicas de médio prazo relativamente precisas e permite compreender a causa e magnitude dos desafios fiscais, o impacto plurianual de novas propostas de políticas de arrecadação e gastos antes de sua adoção e gera alertas antecipados acerca da sustentabilidade das políticas em vigor.
Um grande desafio para a implementação do QGMP é garantir que projeções de alta qualidade sejam a base das estimativas e dos tetos de gastos. Também é preciso haver articulação ativa com os ministérios setoriais e os governos subnacionais, sendo ambos responsáveis por níveis elevados de gastos públicos.
Oito dos 13 países da ALC pesquisados têm algum tipo de quadro orçamentário plurianual. Somente o Paraguai e o Peru têm uma lei que prevê um QGMP e tetos orçamentários. Pela lei do Brasil, Chile, da Guatemala, do Panamá e Uruguai, os limiares de gastos não devem exceder as estimativas de médio prazo, e as Bahamas adotam uma estratégia/política que determina os tetos do QGMP e/ou orçamento. De 2013 a 2018, Bahamas, Brasil, Panamá e Peru implantaram QGMPs. Já a maioria dos países da OCDE tem um QGMP vigente.
A vigência dos tetos de gastos geralmente varia de três a cinco anos, exceto no Brasil, que é o único país da ALC com teto de seis anos ou mais, e as Bahamas, que têm o teto mais curto de todos, de apenas dois anos, abrangendo diferentes níveis de gasto. Desses países, Bahamas, Panamá, Peru e Uruguai têm metas de tetos de gastos. Brasil, Paraguai e Uruguai têm gastos programáticos específicos; e Guatemala e Uruguai têm finalidades de gastos organizacionais.
Nos países da ALC, a perspectiva de médio prazo no processo orçamentário está se difundindo cada vez mais. Por esse motivo, a pontuação média aumentou de 0,50 em 2013, para 0,63 em 2019 (em uma escala de 0 a 1, em que 1 é a pontuação mais alta). Essa mudança é atribuída ao reconhecimento de que o planejamento de médio prazo contribui para prever o rumo geral da política e aumentar a previsibilidade dos fluxos financeiros. Ainda assim, essa média está abaixo da média da OCDE (0,75).
Em 2017, o Brasil, país com a mais alta pontuação na ALC (0,74), instituiu uma regra fiscal sólida, que limita o crescimento dos gastos do governo à taxa de inflação, com vistas a restaurar o equilíbrio fiscal após a recessão. Em 2013, o Panamá e o Paraguai adotaram regras de médio prazo.
Os dados são da Pesquisa sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários OCDE–BID 2018, que registrou a participação de 11 países da ALC, e da Pesquisa da OCDE sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários de 2018, que coletou dados do Chile e do México. Os dados da OCDE referem-se a 34 países abrangidos pelo estudo. Foram entrevistados principalmente altos funcionários da área orçamentária nos países da ALC e nos países membros da OCDE. As respostas representam as autoavaliações dos países sobre as atuais práticas e procedimentos. Os dados referem-se apenas ao centro de governos ou governos federais e excluem o nível subnacional.
O QGMP é definido como um quadro para integrar a política fiscal e a orçamentação no médio prazo (normalmente, ao longo de um período de três a cinco anos). Em termos gerais, o quadro requer interligação sistemática entre (a) previsão fiscal agregada, (b) manutenção de estimativas detalhadas de orçamento de médio prazo que reflitam as políticas públicas existentes e (c) manutenção da conformidade com um quadro fiscal normativo. Um objetivo importante do QGMP é a definição de tetos de gastos plurianuais eficazes para fins de planejamento e priorização.
O índice composto compreende dez variáveis que abrangem informações acerca de uma perspectiva de médio prazo no processo orçamentário, o número de anos da estimativa, os tipos de gastos previstos nos quadros, a possibilidade de transferir recursos não usados a partir de um ano para o outro e a forma de acompanhamento desses recursos. O Anexo A descreve a metodologia para compor esse índice, inclusive as ponderações específicas atribuídas a cada variável.
Leitura complementar
BID (2018). Better spending for better lives. Banco Interamericano de Desenvolvimento, Washington, DC, https://doi.org/10.18235/0001217-en.
Notas às figuras
Os dados das Bahamas e do Uruguai relativos a 2013 não estão disponíveis.
5.8. As Bahamas aprovaram uma lei de responsabilidade fiscal, em 2018, que permitiu a criação de um quadro fiscal de médio prazo. No Panamá, a lei fiscal foi sancionada em 2008, mas o QGMP entrou em vigor em 2014. A pontuação 0 indica que o país não tem um QGMP.
Fonte: OCDE–BID (2013, 2018), Pesquisa sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários; OCDE (2018), Pesquisa sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários.