1. Visión general: obstáculos, oportunidades y prioridades para el desarrollo en El Salvador
El Salvador ha dado pasos importantes en su desarrollo desde el fin de la guerra civil hace tres décadas, incluidas reformas institucionales de calado, el establecimiento de un modelo de económico abierto y orientado a exportaciones y reducciones importantes de los niveles de pobreza y desigualdad. Sin embargo, los avances no han sido comparables en todas las dimensiones del desarrollo y del bienestar ciudadano. El modelo económico no ha alcanzado las expectativas en términos de crecimiento de la productividad ni de creación de empleo de calidad, la capacidad del Estado para generar bienes públicos y suministrar servicios públicos sigue siendo insuficiente, y la gestión de recursos naturales merece ser reforzada. Este capítulo resume las conclusiones del Estudio Multidimensional de El Salvador e indica cuatro prioridades estratégicas para el desarrollo del país: acelerar la transformación productiva, mejorar la gestión de recursos hídricos y la provisión de agua y saneamiento, aumentar la cantidad y calidad del a educación, y reforzar la gobernanza pública. El capítulo incluye recomendaciones para enfrentar estas temáticas cruciales y fomentar el desarrollo de El Salvador.
El Salvador ha alcanzado logros importantes durante las últimas tres décadas, como la resolución pacífica de su guerra civil, una serie de reformas institucionales significativas y mejoras sustanciales para el bienestar de los salvadoreños. El crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) real se aceleró después del final de la guerra, estimulado por exportaciones e inversión privada sólidas, pero desde entonces ha sido moderado. Las mediciones actuales del bienestar de los ciudadanos reflejan un progreso considerable, especialmente en términos de infraestructura y empleo.
Sin embargo, el país aún debe superar importantes retos económicos, sociales y ambientales. El Salvador debe avanzar hacia la consolidación de la clase media, y para ello es necesario mejorar los servicios sociales prestados a todos los salvadoreños. Durante décadas, las tasas de violencia persistentemente elevadas impusieron costos adicionales sustanciales a la sociedad salvadoreña y tuvieron un considerable impacto negativo sobre todos los componentes del desarrollo1. La elevada vulnerabilidad frente a los peligros naturales y los fenómenos meteorológicos extremos y el legado de mala gestión de los recursos naturales representan barreras importantes para el desarrollo del país. Los bajos niveles de inversión registrados en la última década han limitado el potencial de crecimiento, y el bajo cumplimiento fiscal constituye un obstáculo clave para la movilización de los recursos nacionales.
El modelo de desarrollo de El Salvador no ha sufrido grandes cambios desde su establecimiento a finales del siglo XX. Las reformas de liberalización allanaron el camino hacia una economía de libre mercado pequeña y abierta, a pesar de que el reducido tamaño del mercado nacional y la concentración relativa del poder económico han generado una elevada concentración en sectores clave. En los años posteriores a la guerra, las instituciones democráticas se consolidaron en torno a un sistema bipartidista sumamente polarizado que garantizó una confrontación política pacífica, si bien en algunos casos contribuyó a socavar la confianza en instituciones políticas fundamentales. La ampliación gradual de los servicios públicos y de la protección social ha contribuido a reducir la desigualdad y a mejorar los niveles de vida. Por último, el desarrollo del país tiene un eje gravitacional sólido en la capital metropolitana, pero otros territorios disponen de una capacidad limitada para iniciar un proceso de desarrollo propio.
Las transformaciones mundiales y nacionales requieren una revisión del modelo de desarrollo de El Salvador. El modelo de desarrollo económico del país, centrado en la exportación manufacturera, no ha resultado en un crecimiento ni una creación de empleo sólidos. Esto se debe en parte al estancamiento de las reformas, además de los altos niveles de violencia y delincuencia, que también se ven fomentadas por la incapacidad de la economía para ofrecer un medio de vida a muchos de los jóvenes. La transformación en curso de la economía mundial (por ejemplo, la aparición de nuevos agentes globales, la digitalización y el aumento del comercio de servicios) ofrece nuevas oportunidades y nuevos retos, pero requerirá medidas firmes por parte del país que vayan más allá del ciclo político para lograr sus objetivos de desarrollo. Esta reevaluación del modelo de desarrollo está en línea con el enfoque de “Desarrollo en transición”, que reconoce la necesidad de adoptar e implementar estrategias nacionales que no solo sigan un camino lineal predeterminado, sino que tengan en cuenta los desafíos y oportunidades de desarrollo específicos de cada país.
El Estudio Multidimensional de El Salvador tiene como finalidad ayudar al país para que logre sus objetivos de desarrollo. Un Estudio Multidimensional de País (EMDP) es un proceso que consta de tres fases: (i) evaluación inicial, (ii) análisis detallado y recomendaciones y (iii) del análisis a la acción2.
La evaluación inicial (Parte 1) identifica los principales obstáculos que impiden mejoras sostenibles y equitativas en términos de bienestar y crecimiento económico, en base al marco de la OCDE para la medición del bienestar y el progreso y a la agenda 2030 para el desarrollo sostenible y los objetivos de desarrollo sostenible (ODS). En los casos en lo que es pertinente y existe información, se comparó a El Salvador con un grupo de países de comparación, identificados conjuntamente por el equipo del estudio y El Salvador. El grupo de comparación incluye países de América Latina (Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá) y más allá (Estonia, Sri Lanka, Marruecos, Serbia, Viet Nam). La elección de estos países se basó en factores como el ingreso per cápita, el tamaño, las características estructurales y la medida en la que las experiencias de algunos de estos países podrían ser modelos útiles para el desarrollo de políticas en El Salvador.
En la segunda fase se analizaron con mayor detalle los principales obstáculos identificados con miras a formular recomendaciones de políticas públicas que puedan integrarse en la estrategia de desarrollo del país. La tercera y última fase del EMDP refina el análisis y las recomendaciones a través de un proceso participativo para fomentar su implementación. La Parte 2 de este informe combina los resultados de la segunda y tercera fase del proceso. Los planes de acción desarrollados durante los procesos participativos están claramente identificados en los capítulos temáticos respectivos. Los principales conclusiones de los talleres de políticas se han integrado al texto de los capítulos.
En este capítulo se analiza la situación de El Salvador respecto de los principales componentes del bienestar y se recopilan los resultados de las tres fases de implementación del estudio. En primer lugar, se describe brevemente el contexto histórico y estructural de la trayectoria de desarrollo de El Salvador y se presenta una visión general del impacto de la pandemia de COVID-19 en el país. En segundo lugar, el capítulo analiza el desempeño del país en un abanico de indicadores de bienestar ciudadano. En tercer lugar, se identifican los principales obstáculos al desarrollo existentes en El Salvador con base en las evaluaciones que figuran en las cinco secciones temáticas del Capítulo 2. Por último, se resumen las principales recomendaciones de políticas públicas incluidas en los capítulos temáticos del informe, resaltando las prioridades para la acción en las áreas de transformación productiva, versión de recursos hídricos, educación y competencias, y gobernanza pública. Un cuadro al final del capítulo ofrece una visión de conjunto de las recomendaciones incluidas en este Estudio Multidimensional.
Hasta la década de 1970, el modelo de desarrollo de El Salvador se basó principalmente en promover las exportaciones agrícolas y estuvo dominado por la industria cafetera. La producción de café se había organizado con ayuda estatal desde finales del siglo XIX y, en la práctica, era la oligarquía cafetera3, con el apoyo del Ejército desde la década de 1930, quien gobernaba el país. El café era un motor clave del dinamismo económico y la principal fuente de divisas, ya que a principios de la década de 1950 representaba el 87.5 % de las exportaciones (Dada, 1978[1]). La tierra estaba sumamente concentrada: en 1971, las grandes propiedades agrícolas (de más de 200 ha) ocupaban el 28 % de la superficie agrícola total, mientras que las pequeñas propiedades (de menos de 10 ha) ocupaban el 27 % (Pleitez, 1986[2]). El régimen de latifundios y minifundios aseguraba la disponibilidad de mano de obra disponible para las tareas de cosecha y la moderación salarial, y así sostuvo el crecimiento de los cultivos de plantación a medida que la economía se diversificaba del café al algodón y la caña de azúcar.
A pesar de que la producción agrícola ocupaba un lugar central, en la década de 1950 el país empezó a crear una base industrial a través de políticas de sustitución de las importaciones. Las rentas de los sectores de exportación agrícola proporcionaron el capital para el desarrollo de sectores de manufacturación ligera. La manufacturación estaba vinculada en gran medida al procesamiento de bienes agrícolas (textiles, café) y a la producción de insumos agrícolas (fertilizantes). El impulso que supuso el Mercado Común Centroamericano (MCCA) en 1960 contribuyó a un rápido crecimiento del sector manufacturero del 8.1 % entre 1960 y 1970. En 1969 el sector manufacturero representaba el 21 % del valor añadido de El Salvador. Sin embargo, en 1970 solamente empleaba al 11 % de la mano de obra y la mitad de los trabajadores del sector manufacturero se dedicaban al procesamiento de las principales exportaciones agrícolas (Acevedo, 2003[3]).
En la década de 1970 se produjeron un declive del modelo político y económico existente y un agravamiento del conflicto político y social. Un proceso de relativa apertura había permitido la aparición de partidos políticos de oposición durante la década de 1960, así como una modernización económica. La posibilidad de que la izquierda ganara en las elecciones presidenciales de 1972 se vio frustrada por el fraude electoral. Este episodio supuso un punto de inflexión para la política salvadoreña. Las movilizaciones se intensificaron, al igual que la represión por parte del régimen militar y los grupos paramilitares. En el plano económico, la guerra con Honduras de 1969 marcó el inicio del declive del MCCA, con el cierre de mercados para la economía salvadoreña, y también el fin de una válvula de escape para el excedente de mano de obra rural, lo que fomentó el conflicto social (Wade, 2016[4]).
A partir de 1979, la intensificación del conflicto dio lugar a una guerra civil que se prolongó hasta los acuerdos de paz de 1992. Aunque no hay consenso sobre su inicio, puede considerarse que el comienzo de la guerra fue la ofensiva militar inicial del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en enero de 1981, aunque el conflicto armado tuvo episodios anteriores. Se calcula que la guerra causó 75 000 muertes y más de 5 000 desapariciones. La guerra también provocó trastornos importantes y duraderos para la economía y las instituciones del país. Se estima que las pérdidas del país en términos de infraestructura fueron de más de 1 500 millones de USD (FMI, 1998[5]), se nacionalizaron los sistemas financieros y de comercialización de las exportaciones y se canalizaron recursos para fines militares. El PIB real per cápita se redujo en una tercera parte entre 1978 y 1982 y permaneció estancado hasta el fin del conflicto, tras haber disminuido un 2 % de media anual durante el mismo. El nivel de PIB anterior a la guerra no se recuperó hasta 1995, y en su medición per cápita hasta 2012.
Los Acuerdos de Paz de Chapultepec, firmados en 1992, marcaron el final del conflicto armado y constituyen un punto de inflexión en la historia reciente de El Salvador. Los acuerdos, en los que la Organización de Naciones Unidas actuó como mediadora, permitieron organizar el alto el fuego y la desmovilización, e incluyeron disposiciones para la retirada del ejército del escenario político y para una reforma integral de las fuerzas de seguridad. El FMLN se convirtió en partido político y participó en las elecciones a partir de 1994. Los acuerdos también pusieron en marcha reformas en los ámbitos judicial y electoral. A partir de 1989, la actividad económica empezó a retomar, en un clima de menor tensión social y política. Las labores de reconstrucción, respaldadas por una importante asistencia externa (Boyce, 1995[6]), y la repatriación de capital dieron lugar a una recuperación del crecimiento, que promedió un 5.6 % anual entre 1992 y 1995.
Al principio y al final del conflicto se realizaron reformas económicas clave, a través de las cuales se abordó parcialmente la cuestión agraria, que había sido uno de los motivos subyacentes de la guerra. En 1980, justo antes de que diera comienzo el conflicto militar, una Junta de tendencia reformista promulgó una ley de reforma agraria que limitaba el tamaño de las propiedades agrícolas individuales y puso en marcha una reforma territorial redistributiva. Debido al conflicto y a la resistencia de las fuerzas conservadoras, algunas de las disposiciones de la ley nunca entraron en vigor. Sin embargo, en la Constitución de 1983 se fijó un máximo de 245 ha para el tamaño de las propiedades agrícolas. Este límite superaba con creces el establecido en la ley de reforma agraria, pero reconocía el problema agrario del país. Se llevaron a cabo varias fases de reforma agraria, a través de las cuales se redistribuyeron casi 300 000 ha entre aproximadamente 85 000 familias. Las reformas agrarias de la década de 1980 expropiaron tierras de las propiedades de mayor tamaño y facilitaron el acceso a la tierra para los aparceros y los arrendatarios, de tal manera que se redistribuyó casi el 20 % de la superficie agrícola del país. Tras los acuerdos de paz de 1992, un programa destinado a facilitar tierras y seguridad de tenencia a los excombatientes y los agricultores dio lugar a la titulación de más de 100 000 ha entre los combatientes desmovilizados (Pleitez, 1986[2]; De Bremond, 2007[7]).
El final del conflicto también estuvo marcado por una oleada de reformas liberales. A partir de 1989, tras la elección de un gobierno liberal y en el contexto de un programa de ajustes estructurales, El Salvador llevó a cabo una serie de reformas destinadas a desmantelar parte de la economía de guerra y reducir el peso del Estado en la economía. El país eliminó muchos controles de precios, simplificó y redujo sustancialmente los aranceles, privatizó la comercialización del café y el azúcar y reestructuró y privatizó el sector financiero. Estos cambios vinieron acompañados de programas sociales respaldados por donantes destinados a la prestación de servicios sanitarios, educativos y de saneamiento por todo el país (Wade, 2016[4]; Acevedo, 2003[3]). El programa de reforma liberal continuó durante la segunda mitad de la década de 1990, con una mayor liberalización comercial que rebajó a cero el nivel mínimo de aranceles para los bienes de capital, una desregulación y privatización de los sectores de la electricidad y las telecomunicaciones y una reforma del sector de las pensiones en torno a administradores de fondos de pensiones privados. Durante la década de 1990 también surgió una industria de la maquila al servicio del mercado de Estados Unidos, lo que dio lugar a un aumento de las exportaciones hasta mediados de la década de 2000.
Tras el impacto externo de la denominada “crisis del tequila” de 1995, el crecimiento económico se ralentizó hasta el 1.5 % durante la década de 2000, tras lo cual aumentó ligeramente hasta aproximadamente el 2.5 % a partir de 2010. Esto coincidió con un endurecimiento de la política monetaria vinculado al desarrollo del sector financiero. Para reducir la exposición al riesgo cambiario, la moneda nacional (el colón) se vinculó al dólar estadounidense en 1993, y la economía se dolarizó por completo en 2001. A partir de la década de 1990, la economía de El Salvador se ha centrado cada vez más en los servicios. El porcentaje de la manufacturación como parte del valor añadido sigue una tendencia de lenta ralentización, y en 2018 representó el 16 % del PIB, mientras que los servicios generaron el 60 % del PIB. La importancia de los servicios se acentúa debido a las grandes entradas de remesas que respaldan el consumo de bienes finales y servicios no comerciables por parte de los hogares.
Entre 1992 y 2019, el sistema político del país se caracterizó por la coexistencia de dos partidos políticos fuertes con opiniones radicalmente opuestas. El partido de derecha ARENA y el de izquierda FMLN dieron lugar a un sistema partidista sumamente polarizado y estructurado. Esta polarización, junto con las características específicas de las instituciones salvadoreñas, tendía a generar bloqueos legislativos. A pesar de sus posturas ideológicas diametralmente opuestas, el FMLN no modificó sustancialmente el modelo de desarrollo del país durante sus dos mandatos presidenciales consecutivos (2009-19). Si bien el sistema bipartidista trajo consigo estabilidad para la democracia salvadoreña, según Scartsacini, Stein y Tomassi (2010[8]), también generó polarización política en las principales instituciones del país, lo que ha perjudicado a su legitimidad (Wade, 2016[4]).
El más reciente ciclo electoral marcó un punto de inflexión en la historia política y de desarrollo de El Salvador. En febrero de 2019, Nayib Bukele, exalcalde de El Salvador, fue elegido presidente con mayoría absoluta en la primera vuelta. Antiguo militante del FMLN, Bukele concurrió bajo los colores de un tercer partido y fue el primer presidente elegido desde el final de la guerra civil que no concurría en representación de uno de los dos partidos hegemónicos. El nuevo partido creado por Bukele (Nuevas Ideas) ganó siguientemente una mayoría cualificada en las elecciones legislativas de febrero de 2021, lo que le otorgó gran latitud para alterar los equilibrios de poder en las instituciones del país, y ofreció a la administración Bukele un amplio margen para realizar reformas legislativas.
De 2009 a 2019, la política social del país recibió una atención renovada, aunque aún enfrenta desafíos importantes en cuanto a su alcance, financiamiento y la calidad de la provisión de servicio. El gasto público en educación, que se había estancado en torno al 3.4 % del PIB, recibió un gran impulso en 2009 y luego se estabilizó justo por debajo del 4 %. El gasto en salud pública aumentó un 0.5 % del PIB y la ley estableció un sistema de protección social junto con la expansión de varios programas de transferencias, incluida una pensión social (CEPAL, 2019[9]). En comparación con otras economías latinoamericanas, los principales desafíos siguen siendo reducir las vulnerabilidades, especialmente en educación y salud (OCDE et al., 2019[10]).
El conflicto militar y la liberalización de la economía también han generado una profunda transformación de la élite económica del país. La combinación de la reforma agraria y el conflicto militar en las zonas rurales dio lugar a un debilitamiento de la élite agrícola durante la primera mitad del siglo XX, debido a la diversificación de sus actividades y a la entrada de nuevos agentes empresariales en los sectores manufactureros. Sin embargo, la primera ronda de privatizaciones, llevada a cabo en un contexto de escasa capacidad institucional, dio lugar a la creación de poderosos grupos del sector privado en el sector financiero y al establecimiento de agentes privados dominantes en los sectores privatizados (Wade, 2016[4]). Pese a que los vínculos familiares siguen articulando las élites del sector privado del país, la diversificación de los intereses empresariales y la mayor transnacionalización del capital (en concreto con la entrada de capital extranjero, especialmente en el sector financiero) han transformado la estructura de liderazgo del sector privado del país (Rivera, 2017[11]; Waxenecker, 2017[12]).
La pandemia de COVID-19 puso de relieve algunos de los obstáculos estructurales a los que se enfrenta el desarrollo en El Salvador, pero también contribuyó a acelerar dinámicas de cambio en algunas áreas. La debilidad del sistema de protección social está entre los obstáculos que dificultaron la eficacia de la reacción pública. Además, el gran esfuerzo fiscal realizado en respuesta a la pandemia puede limitar aún más el margen fiscal en el futuro ya sea para llevar a cabo política contracíclica como para proveer bienes públicos clave. Por último, los conflictos institucionales que minaron la respuesta a la pandemia se han resuelto por la preponderancia del poder ejecutivo y el alineamiento de agendas políticas. En el corto plazo, esto puede desbloquear una serie de tareas pendientes. Sin embargo, en el medio plazo podría fragilizar las instituciones democráticas en el país. Por otro lado, el fuerte estímulo fiscal, canalizado en parte a inversiones necesarias en infraestructura social y productiva puede contribuir a alimentar el crecimiento. La aceleración de la digitalización es también una gran oportunidad para El Salvador, si consigue potenciar sus ventajas en sectores como el de servicios digitales, y si consigue capitalizar en la creación de competencias digitales pertinentes para el sector productivo y para una mejor gobernanza.
Casi 30 años después del final de la guerra civil que marcó profundamente la historia del desarrollo de El Salvador, el país se encuentra en una encrucijada. Las expresiones más evidentes de las marcadas desigualdades que originaron el conflicto armado han sido abordadas, aunque de manera imperfecta, por la reforma agraria, las reformas institucionales y los cambios en la economía nacional y global. Sin embargo, si bien el orden democrático liberal que surgió después del conflicto ha perdurado, el modelo de desarrollo económico no ha logrado generar un crecimiento inclusivo robusto. A medida que el país busca liberarse de la profunda polarización que siguió al final de la guerra, tiene la oportunidad de redefinir su modelo de desarrollo y fijar su mirada en un futuro más brillante. En ese contexto, la adopción e implementación de una estrategia de desarrollo puede contribuir a definir las prioridades políticas bajo un marco multidimensional. También puede contribuir a mejorar la legitimidad, al establecer el bienestar de los ciudadanos como el objetivo central de la política (OCDE et al., 2019[10]).
Evolución de la pandemia en El Salvador
En comparación internacional, la incidencia de la pandemia de COVID-19 en El Salvador ha sido modesta. Al 1 de agosto de 2022 se habían confirmado 190 818 casos de COVID-19 (30 220 casos por millón de habitantes) y 4 199 muertes (665 por millón de habitantes). Ambos números son notablemente inferiores a los promedios globales de casos (73 114) y muertes (810) por millón de habitantes y a los números correspondientes para países de la región como Costa Rica o Panamá (Ritchie et al., 2022[13]).
La vacunación contra el COVID-19 en El Salvador se inició el 17 de febrero de 2021 y progresó rápidamente. A final de 2021, 71 % de la población había recibido al menos una dosis de la vacuna y 66 % había recibido una pauta completa, cifras cercanas a las de Costa Rica (77 % y 68 % respectivamente) o Panamá (72 % y 66 %) y netamente superiores a las de los países vecinos como Guatemala (37 % y 27 %) o Honduras (48 % y 42 %). Sin embargo, la campaña de vacunación no ha progresado mucho tras el primer esfuerzo. Al 1 de agosto de 2022, la tasa de población con al menos una dosis era de 73 % cuando la vacunación está abierta a todos los mayores de 6 años que conforman 90 % de la población según las proyecciones oficiales.
Nota: El Salvador registró su primer caso de coronavirus el 19 de marzo de 2020 y su primer fallecido el 1 de abril de 2020.
Fuente: ECDC (2022[14]) Data on 14-day notification rate of new COVID-19 cases and deaths (database), Centro Europeo para la Prevención y Control de Enfermedades https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/data-national-14-day-notification-rate-covid-19.
El Salvador estuvo entre los últimos países en reportar la presencia del COVID-19 en América Latina. Registró su primer caso de coronavirus el 19 de marzo de 2020 y su primer fallecido el 1 de abril de 2020. La pandemia se ha desarrollado en cinco olas epidémicas, con un aumento notable de contagios a inicios de 2022. Sin embargo, gracias a los niveles de inmunidad alcanzados, la letalidad de las olas de contagios de 2022 ha sido netamente menor que las anteriores (Gráfico 1.1).
Ante el riesgo de propagación del COVID-19, El Salvador reaccionó rápidamente, adoptando acciones preventivas. El Salvador fue uno de los primeros países en América Latina en adoptar medidas urgentes para frenar el avance del coronavirus, incluso antes de que se confirmara el primer caso en el país. El 23 de enero de 2020, el gobierno declaró al país en emergencia por prevención contra el coronavirus (Gobierno de El Salvador, 2020[15]). Las entradas al país fueron restringidas y, el 14 de marzo de 2020, la Asamblea legislativa aprobó el estado de emergencia nacional, estado de calamidad pública y desastre natural (Asamblea Legislativa, 2020[16]). En marzo, el gobierno anunció una serie de medidas de restricción en la movilidad y reunión a la ciudadanía con la adopción el 21 de marzo de una cuarentena domiciliar obligatoria estricta, sin servicio de transporte público, y con una limitación de las salidas a supermercados o farmacias al día que les corresponde según el número de DUI (Gobierno de El Salvador, 2020[17]). La cuarentena estricta estuvo en vigencia hasta el 16 de junio de 2020 y a partir del 7 de julio del mismo año se pasó a una cuarentena voluntaria. La cuarentena tuvo un efecto inmediato en la fuerte disminución de movilidad (alrededor de 70 %) en el país. La reducción de movilidad se mantuvo hasta el final del año 2020 cuando se había recuperado la actividad en la mayoría de sectores, exceptuando la enseñanza.
Nota: El gráfico representa las pautas de movilidad durante la crisis y la variación de porcentaje con respecto a la base de referencia del 15 de febrero de 2020 registrado por Google Maps. La figura sigue una representación cronológica desde la declaración del Estado de emergencia (14/03/2020) y el registro del primer caso de coronavirus en el país (19/03/2020) hacia el levantamiento de la cuarentena (16/06/2020).
Fuente: Elaboración de los autores a partir de Google (2022), Google Mobility Trends (base de datos) www.google.com/covid19/mobility/ . (Última actualización el 1 de agosto 2022).
Fuente: (Ritchie et al., 2022[13]) Coronavirus Pandemic (COVID-19) (base de datos), OurWorldInData, https://ourworldindata.org/coronavirus.
La capacidad de realizar pruebas de COVID-19 en El Salvador ha sido un limitante para la gestión de la pandemia, aunque se sitúa en niveles comparables a los de otros países de la región (Gráfico 1.3). El aumento de capacidad de procesamiento de test de reacción en cadena de la polimerasa (PCR) a principios de 2022 puede ayudar en la gestión del COVID-19 en el futuro, y explica en parte el aumento de casos registrado a inicios de 2022.
La falta de entendimiento entre los poderes del Estado obstaculizó la gestión de la pandemia de COVID-19. La oposición entre el poder ejecutivo y el poder judicial sobre las medidas excepcionales de cuarentena y la ausencia de acuerdos entre los órganos ejecutivo y legislativo en El Salvador supusieron un importante desafío durante la pandemia. Tras la controversia legal sobre la restricción de libertades aprobada para sostener la cuarentena domiciliar, el poder judicial declaró inconstitucionales los decretos ejecutivos y legislativos que sostenían la cuarentena el 8 de junio de 2020, es decir, casi tres meses después del inicio de la pandemia. Al declarar también inconstitucional el decreto que estipulaba los plazos para la apertura gradual, la organización de esta quedó a la voluntad del sector privado, reunido en mesas de consulta con el Ejecutivo. La confrontación entre el presidente y otras entidades estatales fue identificada por la población encuestada como el principal problema del país (24.1 %), después de la pandemia (43.3 %), desplazando así las preocupaciones por la delincuencia y la situación económica (Instituto Universitario de Opinión Pública, 2020[18]).
El Salvador reaccionó a la crisis con medidas de respuesta de calado
Para combatir la pandemia y reactivar la economía salvadoreña, el gobierno anunció dos ambiciosos paquetes de medidas económicas, sociales y sanitarias de un total de 3 645.8 millones de USD. Para atenuar los efectos de la pandemia, la Asamblea legislativa adoptó el 26 de marzo de 2020 el primer paquete de medidas económicas y sanitarias, presentado por el gobierno y alcanzando los 2 000 millones de USD (representando el 7.4 % del PIB) (Asamblea Legislativa, 2020[19]). Estos recursos financian el Fondo de emergencia, recuperación y reconstrucción económica (Recuadro 1.1). Un segundo paquete de medidas económicas y sanitarias adicionales para apoyar el sector productivo, alcanzando 1 000 millones de USD (correspondiente al 3.7 % del PIB), fue aprobado por la Asamblea legislativa el 7 de mayo de 2020 (Asamblea Legislativa, 2020[20]). Durante el periodo del estado de emergencia, se suspendió también temporalmente la aplicación de las metas de sustentabilidad fiscal, consagradas en la Ley de Responsabilidad Fiscal (Asamblea Legislativa, 2020[21]). Además, el gobierno de El Salvador obtuvo la autorización previa por 645.8 millones de USD de refuerzo presupuestario para el presupuesto 2020 (MH, 2020[22]).
La financiación del gasto adicional por la pandemia tuvo que recurrir a múltiples fuentes. El gobierno de El Salvador preveía que la mitad de los recursos para el financiamiento en el marco de la emergencia del COVID-19 (aproximadamente 1 600 millones de USD) viniese principalmente de las organizaciones multilaterales (MH, 2020[22]). Según los datos del Ministerio de Hacienda, habían ingresado alrededor de 700 millones de USD de fuente multilateral hasta diciembre de 2020 (MH, 2020[23]). Estos provinieron de préstamos del Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo. Para completar la financiación del gasto por la pandemia, El Salvador recurrió a otros mecanismos de financiamiento incluida la emisión de 1 000 millones USD en eurobonos con una tasa de 9.5 % (MH, 2020[22]) y la emisión de certificados del tesoro a corto plazo (CETES) por 645 millones de USD en septiembre de 2020. Además de fuentes adicionales, se procedió a una reasignación de fondos, en particular a través de la asignación al Fondo de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres (FOPROMID) de 558 millones de USD en 2020 y 224 millones de USD al primer semestre de 2021 (MH, 2021[24]).
Las dificultades para obtener aprobación legislativa a créditos externos supusieron dificultades de liquidez para financiar la reacción a la pandemia. Antes de la toma de posesión de la nueva Asamblea Legislativa en mayo de 2021 quedaban pendientes de aprobación créditos por más de 1 700 millones de USD. En la práctica, esto supuso una serie de reasignaciones presupuestarias durante el periodo entre abril de 2020 y mayo de 2021 para financiar los gastos derivados del aumento de gasto público aprobado en pandemia y de la brecha de financiación del presupuesto 2020. Sin embargo, a la fecha no se ha publicado un documento consolidado que establezca los gastos dedicados específicamente a la pandemia en 2020 y 2021.
La financiación del gasto adicional se canalizó a través de múltiples mecanismos. Gran parte de los gastos programáticos adicionales, incluidos los ligados a otorgamiento de prestaciones económicas de emergencia, se canalizaron a través del FOPROMID. Algunas partidas también se canalizaron a través de los municipios. Según el Ministerio de Hacienda, se transfirió de manera directa un monto de 191.7 millones de USD de los 600 millones de USD destinados a los 262 municipios para atender la emergencia por el COVID-19 en 2020 (MH, 2021[25]; MH, 2021[26]). Por último, una parte importante de la respuesta a la pandemia (600 millones de USD) se tramitó a través de un fideicomiso (FIREMPRESA) administrado por el Banco de Desarrollo de El Salvador (BANDESAL). Esto incluía no solo créditos sino también subsidios a empleados de pequeñas y medianas empresas.
Primer paquete de medidas económicas y sanitarias (decreto legislativo n.° 608, 26/03/2020):
El primer paquete de medidas económicas y sanitarias que alcanza los 2 000 millones de USD financia el Fondo de emergencia, recuperación y de reconstrucción económica, que sirve para cubrir el déficit del actual sistema de salud, mediante el suministro de medicamentos, equipos hospitalarios, insumos médicos y hospitalarios de todo tipo, vinculados a la prevención, combate y atención de pacientes infectados con el virus. Pero también se utiliza para apoyar la recuperación económica y reconstrucción del país. Concretamente y a partir de los detalles del decreto legislativo n.° 608:
El 30 % del fondo (600 millones de USD) se destinó a los gobiernos municipales, para apoyar a la recuperación y reconstrucción económica desde los territorios.
El 70 % del fondo (1 400 millones de USD) se destine a cubrir las deficiencias de los ingresos del presupuesto 2020 generadas por el COVID-19 e incorporar recursos al presupuesto general del Estado (MH, 2020[22]). También este fondo se destine a pagar las transferencias de 300 USD a los hogares.
Segundo paquete de medidas económicas y sanitarias (decreto legislativo n.° 640, 05/05/2020):
El segundo paquete de recursos autorizados alcanza los 1 000 millones de USD. Estos recursos, según el decreto legislativo n.° 640, están destinados para la constitución de un Fideicomiso para la recuperación económica de El Salvador (FIREMPRESA) por un monto de hasta 600 millones de USD para impulsar la recuperación económica de las empresas salvadoreñas que han sido afectadas por el COVID-19 y están orientados hacia diversos programas:
Programa de subsidios para los trabajadores de las empresas salvadoreñas, con enfoque en los trabajadores de las micro, pequeñas y medianas empresas (140 millones de USD);
Programa de otorgamiento de crédito mediante línea de capital de trabajo para las empresas registradas como patronos en el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) (360 millones de USD);
Programa de financiamiento productivo para empresarios del sector informal, quienes tengan al menos un crédito vigente en el sistema financiero nacional o sistema financiero cooperativo y que tengan categoría de riesgo crediticio A o B al 29 de febrero de 2020, mediante capital de trabajo que permita su recuperación económica (100 millones de USD);
Pago a los exportadores de la devolución del impuesto a la transferencia de bienes muebles y prestación de servicios (100 millones de USD);
Pago de obligaciones de proveedores del sector privado del Estado de El Salvador (300 millones de USD).
Nota: A partir de las informaciones disponibles en diciembre 2020.
Fuente: (Asamblea Legislativa, 2020[19]) (Asamblea Legislativa, 2020[20]) (MH, 2020[22]) (MH, 2021[25]) (MH, 2021[26]).
Las medidas presentadas en estos dos ambiciosos paquetes corresponden sobre todo a las políticas de préstamo, garantías, transferencias a empresas, subsidios a la nómina, que se han implementado en otros países de la OCDE en medio de la pandemia, para asegurar y preparar una recuperación que mantenga el empleo. Los paquetes incluyen medidas de inversión en la red hospitalaria del país, de protección de la población vulnerable con subsidios energéticos, paquetes alimentarios o bonos durante la cuarentena, de desarrollo de políticas de apoyo a la liquidez, particularmente relevante por la cantidad de micro, pequeñas y medianas empresas presentes en El Salvador (Cuadro 1.1).
En el sector educativo, se suspendieron las clases presenciales, los talleres y diplomados en todos los niveles en el sector público y en el privado desde marzo 2020 hasta abril de 2021 (Gobierno de El Salvador, 2021[27]). El Ministerio de Educación Nacional (MINED) adoptó el “Plan de Continuidad Educativa” para continuar la enseñanza en forma remota durante la emergencia por la expansión del COVID-19. Sin embargo, el MINED enfrentó una gran dificultad con el número importante de alumnos y estudiantes que no cuentan con acceso a Internet. Esto supuso la movilización de otros medios de enseñanza (como televisión y radio), además de la puesta en marcha de un programa de equipamiento de alumnos y docentes y de formación de docentes en el uso de plataformas digitales de enseñanza.
Impacto de la pandemia y situación pospandemia
En términos agregados, El Salvador ha conseguido llevar a cabo una recuperación económica notable. Según datos del BCR (BCR, 2022[30]), el crecimiento del PIB en 2021 llegó a 10.3 %, contrarrestando la contracción de 8.6 % que el PIB sufrió en 2020. A final de 2021, la mayoría de los sectores habían recuperado los niveles de actividad tras las fuertes caídas que resultaron de la pandemia de COVID-19 y del cierre temporal de actividad, incluidos sectores que sufrieron contracciones muy importantes. El sector manufacturero alcanzó niveles de valor añadido en 2021 un 2 % inferiores a los de 2019 tras una contracción de 27 % en 2020. Entre los sectores significativos desde el punto de vista económico, los sectores de transporte, construcción y bienes raíces no habían recuperado aún sus niveles de actividad anteriores a la pandemia (con niveles de valor añadido respectivamente de 3 %, 10 % y 14 % inferiores en 2021 a sus niveles de 2019).
El empleo también se ha recuperado, aunque las brechas de información dificultan un análisis completo. El empleo formal (registrado en el Instituto Salvadoreño de Seguridad Social) bajó de 71 700 trabajadores en junio de 2020 comparado con febrero de 2020, pero se recuperó rápidamente, alcanzando su nivel máximo prepandemia a mediados de 2021, llegando a 915 096 a final de 2021 (un aumento de 3.8 % comparado con niveles prepandemia y de 13 % comparado con el punto más bajo) (ISSS, 2022[31]). Sin embargo, los datos agregados de empleo apuntan a una reducción de más de 190 000 trabajadores con una recuperación muy limitada de cerca de 23 000 en 2021 (OIT, 2022[32]). Aunque esta diferencia podría apuntar a una destrucción importante del empleo informal, especialmente a través de una contracción del empleo agrícola, hay que resaltar que la recolección de datos fue severamente afectada por la pandemia en 2020. Además, los resultados contrastan también con los de las encuestas telefónicas de alta frecuencia realizadas por el Banco Mundial y el PNUD, que señalan un incremento de 5 puntos porcentuales en la tasa de empleo entre el inicio de la pandemia y el final de 2021, en gran parte causada por la entrada de trabajadores inactivos en empleo informal (Banco Mundia/PNUD, 2022[33]).
Según datos oficiales, la pandemia causó un aumento en los niveles de pobreza, aunque modesto en relación con el promedio regional. La tasa de pobreza aumentó 3.4 puntos porcentuales en 2020 antes de recuperarse, y alcanzó 24.6 % en 2021 (DIGESTYC, 2021[34]). El aumento de la pobreza extrema fue más pronunciado y no se recuperaron los niveles prepandemia tan rápido, ya que aumentó de 4.5 % en 2019 a 8.6 % en 2020 antes de bajar a 7.8 % en 2021. Aun teniendo en cuenta las dificultades de medición de la pobreza en 2020, los datos de 2021 suponen un retroceso importante, con niveles registrados hace más de cinco años. Sin embargo, estos incrementos de pobreza son modestos comparados con la región de América Latina y el Caribe (ALC). La metodología armonizada de la CEPAL estima que la pobreza en El Salvador aumentó solo ligeramente, mientras que en 11 de los 13 países con información aumentó de un punto porcentual o más, y la pobreza extrema alcanzó 10 % en promedio en la región (CEPAL, 2022[35]) (OCDE et al., 2021[36]). Las transferencias ad hoc realizadas durante la pandemia tuvieron muy alta cobertura en El Salvador y alcanzaron el 89 % de los hogares, según las encuestas de alta frecuencia del Banco Mundial y el PNUD, la tasa más alta de la región, lo que sin duda contribuyó a mitigar el impacto de la pandemia en la población en situación de pobreza.
El importante esfuerzo fiscal en reacción a la pandemia deja un escenario difícil para las finanzas públicas. El gasto primario del gobierno central aumentó 33 % de 2019 a 2020, el aumento más importante de toda la región latinoamericana (OCDE et al., 2021[37]). Como consecuencia, la deuda pública aumentó hasta 85 % del PIB a final de 2021 según estimaciones del BCR y del FMI. Aunque parte importante de la nueva deuda es de origen multilateral y por lo tanto tiene condiciones crediticias favorables (MH, 2020[22]). Por ejemplo, 44 % del financiamiento de las medidas cubiertas por el Decreto 608, correspondientes a 769 millones de USD de deuda adicional, son de fuente multilateral. A pesar de ello, el nivel de deuda es preocupante habida cuenta de la baja capacidad de recaudo tributario en el país.
La crisis y su respuesta ponen de relieve algunos de los obstáculos estructurales a los que se enfrenta El Salvador
La crisis puso de relieve la fragilidad del sistema de protección social de El Salvador. Ante el bajo alcance de los programas focalizados de transferencias, se optó por una transferencia en metálico de 300 dólares para hogares que tuvieron pérdida de ingresos por la pandemia o la cuarentena y que consumían menos de 250 kW de energía eléctrica. Se esperaba que el 75 % de los hogares recibieran este bono, por lo que se trataba de una focalización muy poco específica. Según información oficial, 1.23 millones de hogares habían recibido la transferencia a abril de 2020, financiada a través de una transferencia de 350 millones de USD de FOPROMID (Presidencia de la República, 2020[38]; MH, 2020[23]). Esta elección se justifica ya que el registro único de beneficiarios de El Salvador, que focaliza intervenciones como las de los principales programas de transferencias condicionadas, no tiene aún cobertura nacional y su uso no habría podido ser ágil ni equitativo. La focalización con base en el consumo eléctrico permitió al Gobierno de El Salvador basar la focalización inicial en el registro de beneficiarios del subsidio al gas licuado, que utiliza el consumo eléctrico como método de comprobación de recursos.
La gestión de la crisis del COVID-19 también adoleció de la falta de institucionalización de procedimientos en El Salvador. Los conflictos entre poderes del Estado durante la pandemia generaron incertidumbre, especialmente al final del periodo de cuarentena, cuando la Corte Suprema de Justicia anuló los decretos ejecutivos que detallaban los hitos para la reapertura. Los conflictos entre los poderes ejecutivo y legislativo también dificultaron la financiación de la respuesta, ya que varios préstamos negociados no recibieron aprobación parlamentaria en el momento oportuno. Por último, para otorgarse mayor flexibilidad, el Gobierno canalizó gran parte de la financiación a través del FOPROMID, obviando la estructural de gobernanza que había sido establecida en el Decreto Legislativo 608 y que establecía un Presupuesto Extraordinario para canalizar recursos y una Junta Directiva para supervisar el Fondo de Emergencia, Recuperación y de Reconstrucción Económica. Finalmente, tan solo 20 millones de USD fueron asignados a través del fondo, lo que dificultó de manera notable la supervisión ciudadana del esfuerzo fiscal realizado (Comité de Seguimiento y Veeduría Ciudadana del Fondo de Emergencia, Recuperación y Reconstrucción Económica, 2021[39]).
Algunas medidas de respuesta pueden colmar brechas estructurales importantes
El aumento de la inversión tanto pública como privada ha sido uno de los motores de la recuperación en 2021. Tras bajar en 2020, la inversión pública se recuperó hasta 2.6 % del PIB en 2021, y la inversión privada alcanzó una cifra récord de 18.4 % en 2021. Este aumento de la inversión se había iniciado en años anteriores y puede permitir colmar importantes brechas de infraestructura social, productiva y de transporte y cimentar un crecimiento sostenido más rápido (ver Capítulo 2).
La inversión en el sistema de salud se dirigió en parte a la construcción de un hospital concebido para el tratamiento de enfermos de COVID-19, pero también al reacondicionamiento y equipamiento de hospitales y centros de salud, lo que podría en parte hacer frente a la muy baja satisfacción de los salvadoreños con su sistema sanitario. La construcción del hospital El Salvador en el antiguo centro internacional de conferencias se realizó durante la pandemia y supuso una inversión de 75 millones de USD. Dada la reducida capacidad del sistema hospitalario antes de la pandemia, el hospital, de 1 000 camas, supuso un aumento de 10 % del número de camas hospitalarias en el país y una multiplicación por tres del número de camas de terapia intensiva (de 3 a 10.9 por 100 000 habitantes) (OPS, 2022[40]). Además de esta construcción bandera, y tras priorizar la financiación de equipamiento y atención en 2020, la inversión en construcción, refección y equipamiento de hospitales y centros de salud aumentó en 2021. El gobierno central invirtió 21 millones de USD en 2021, comparado con 4 millones de USD en 2020 y 3 millones de USD en 2019, mientras el Instituto de Seguridad Social invirtió 6 millones de USD adicionales en infraestructura hospitalaria en 2021 (MH, 2021[41]; MH, 2022[42]).
Esta sección presenta una serie de condiciones marco que impactan el desempeño de El Salvador en áreas múltiples. La historia y el legado de la migración afectan el bienestar de las personas, pero también tienen un impacto macroeconómico significativo. Las tendencias de urbanización vinculadas a la migración tradicional rural a urbana, así como a la violencia, han dado forma a la ocupación del espacio. Las tendencias externas también prepararon el escenario para el desarrollo del país, especialmente dada la vulnerabilidad de El Salvador al cambio climático y su dependencia del comercio exterior y la integración regional.
La migración pasada y futura repercute en gran medida sobre el desarrollo del país
Un porcentaje importante de los salvadoreños viven en el extranjero, lo cual tiene repercusiones considerables para el desarrollo del país. Según las estimaciones del Banco Mundial, casi 1.6 millones de migrantes salvadoreños vivían en el extranjero en 2017, lo que representa el 25 % de la población nacional. Casi el 90 % de ellos residen en Estados Unidos. Además de los migrantes nacidos en El Salvador, un grupo poblacional importante de salvadoreños nacidos en el extranjero permanece fuera del país (solamente en Estados Unidos hay más de un millón (Noe-Bustamante, Flores and Shah, 2019[43])). Las remesas que envían a El Salvador son un factor fundamental de la financiación de la economía. Representaron el 24.1 % del PIB en 20204 , en aumento con respecto al promedio de 18.3 % en el periodo 2010-16, alcanzando los 7 517 millones de USD en 2021. La migración puede servir como válvula de escape para mitigar la falta de oportunidades en el país, pero también puede dejar a El Salvador sin unos recursos humanos esenciales.
Fuente: Banco Mundial (2018[44]) Matriz de migración bilateral (2017), https://pubdocs.worldbank.org/en/705611533661084197/bilateralremittancematrix2017-Apr2018.xlsx, para los datos sobre migración; División de Población de las Naciones Unidas (n.d.[45]), United Nations Population Divison Data Portal, https://population.un.org/dataportal/home, para los datos sobre población.
El historial migratorio de El Salvador está estrechamente relacionado con la guerra civil. El comienzo de la violencia política a finales de la década de 1970 y principios de los 80 dio lugar a desplazamientos de población masivos hacia países vecinos y hacia México para huir del conflicto. Durante ese período, los flujos de entrada a Estados Unidos aumentaron considerablemente: 45 000 salvadoreños entraron a Estados Unidos entre 1970 y 1974, cifra que aumentó hasta los 334 000 entre 1985 y 1990 (Gammage, 2006[46]). A finales de la década de 1990, la mayor parte de los 730 000 salvadoreños que se encontraban en otros países de América Central y en México habían regresado a El Salvador o migrado a Estados Unidos. El flujo migratorio se redujo al finalizar la guerra, pero desde entonces ha sido de aproximadamente 20 000 personas al año hasta los años de la pandemia de COVID-19 (Gráfico 1.5), motivado por una serie de factores incitadores y disuasivos como las diferencias de ingresos, la situación del mercado laboral en El Salvador y en el extranjero, la reunificación familiar y la violencia, y por la conformación de una gran diáspora salvadoreña en Estados Unidos (OIM; MRE; DIGESTYC; BCR, 2017[47]).
Nota: * Europa Occidental incluye Alemania, España, Italia, Francia y Suecia.
Fuente: OCDE (2023[48]), Base de datos sobre migración internacional, https://doi.org/10.1787/mig-data-en.
Los cambios en la política migratoria de Estados Unidos y de otros países de la región podrían, en gran medida, afectar los flujos migratorios. Un elevado porcentaje de los migrantes salvadoreños carecen de un estatus migratorio que les permita permanecer de manera permanente en el país de acogida. Según la Encuesta Nacional de Migración y Remesas (OIM; MRE; DIGESTYC; BCR, 2017[47]), el 49 % de los migrantes salvadoreños se encuentran en situación irregular (sin incluir a aquellos que gozan de estatus de protección temporal). Además, hay 193 940 salvadoreños con estatus de protección temporal (TPS) en Estados Unidos (Wilson, 2022[49]) cuyo permiso para quedarse en el país podría anularse si se pone fin al programa. Las autoridades de Estados Unidos calculan que en dicho país residían 735 000 salvadoreños sin permiso en 2018 (DHS, 2021[50]).
El Salvador participa y apoya el desarrollo de los marcos globales y regionales de derechos de los migrantes. Es miembro y un fuerte apoyo del Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular (Nationes Unidas, 2019[51]) y del Pacto Mundial sobre los Refugiados (Naciones Unidas, 2016[52]). El país se unió al Marco Integral Regional para la Protección y Soluciones (MIRPS) en julio de 2019 y está implementando un plan de acción, incluido un marco normativo para la atención y protección integral de personas desplazadas internas (MIRPS, 2020[53]).
La urbanización es un factor determinante para la disponibilidad y la demanda de servicios públicos
El Salvador es un país densamente habitado, a pesar de que el nivel de urbanización no es alto. Casi la mitad de la población se concentra en tres departamentos adyacentes a las ciudades más pobladas: San Salvador, Santa Ana y San Miguel. El Salvador es uno de los países más densamente poblados de América Latina y entre los países de referencia, con aproximadamente 309.9 habitantes por km2. A modo de comparación, América Latina y el Caribe (ALC) solamente tiene en promedio 32 habitantes por km2. En 1960 solamente un millón de salvadoreños vivían en zonas urbanas, mientras que en la actualidad esta cifra es de 4.6 millones. Por el contrario, 1.79 millones de salvadoreños viven en zonas rurales, lo que representa el 28 % de la población total. En términos de urbanización, El Salvador está menos urbanizado que la región de ALC. En 2018 la población urbana representaba el 72 % de la población total, en comparación con el 80 % de media en la región de ALC. Sin embargo, la población urbana de El Salvador está aumentando un 1.5 % anual, es decir, con mayor rapidez que la media de la región (Banco Mundial, 2015[54]).
La migración interna y el proceso de urbanización no solamente se vieron impulsados por la búsqueda de mejores oportunidades económicas, sino también por la necesidad de huir de la violencia. La crisis económica de la década de 1970 y el conflicto armado de la década de 1980 afectaron de manera significativa al patrón migratorio de El Salvador. En concreto, las zonas con mayor porcentaje de éxodo de habitantes de El Salvador fueron las que más afectadas se habían visto por el conflicto bélico de la década de 1980 y las que tenían un mayor porcentaje de población dedicada a la agricultura. Por el contrario, el principal factor de retención de la población ha sido el nivel de industrialización (Morán Mendoza, n.d.[55]). El área metropolitana de San Salvador ha sido el principal polo de atracción para la migración interna durante las últimas décadas. Los voluminosos flujos migratorios han agravado la proliferación del sector informal, la escasez de servicios básicos, la degradación ecológica y los riesgos ambientales provocados por la turbulenta población de la capital y los alrededores y han contribuido a la congestión de las infraestructuras de transporte de los centros urbanos (Lungo, 1993[56]).
Los riesgos del cambio climático para El Salvador serán cada vez más apremiantes
La adaptación al cambio climático y la mitigación de este fenómeno son cada vez más importantes para El Salvador y para América Central, debido a la vulnerabilidad de esta zona frente a los riesgos climáticos. Las proyecciones climáticas para la década de 2050 incluyen un aumento de la temperatura media anual de entre 1.4 °C y 2 °C, una reducción de las precipitaciones medias anuales de entre el 2 % y el 21 %, unos períodos de sequía más largos y más secos, y eventos extremos más notorios, como olas de calor (Gráfico 1.6). Las proyecciones del nivel del mar prevén una subida de 18 cm para 2050 y de entre 37 y 44 cm para 2065 (MARN, 2013[57]; MARN, 2018[58]).
Se calcula que, en 2030, los costos económicos del cambio climático serán de aproximadamente el 7.2 % del PIB (DARA, 2012[59]; CEPAL, 2015[60]). Está previsto que los efectos del cambio climático generen una disminución de la producción agrícola de El Salvador, principalmente de maíz, frijoles y café. El Corredor Seco, que cubre la mayor parte de El Salvador y sus principales zonas agrícolas, está especialmente expuesto a las inundaciones y las sequías graves. También se prevé una reducción de la producción de maíz, frijol y café: en el caso del maíz, del 18 % para 2050 y del 37 % para 2100; en el caso de los frijoles, del 24 % para 2050 y del 49 % para 2100; y en el caso del café, del 22 % para 2050 y del 58 % para 2100 (CEPAL, 2021[61]; Barrios et al., 2019[62]).
Nota: El escenario moderado corresponde al escenario moderado (RCP 4.5) del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático, el escenario de altas emisiones corresponde al escenario RCP 8.5. Según estos mismos escenarios, la frecuencia de los períodos secos prolongados que afectan a El Salvador aumentará de manera progresiva.
Fuente: Panel A. MARN (2018[58]) Tercera comunicación nacional de cambio climático, Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, El Salvador; Panel B: Mendizabal, et al. (2016[63]), “Tendencia de la temperatura del aire y los eventos extremos de olas de calor en AMSS”, Climate & Development Knowledge Network y Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, El Salvador.
Los cambios en el comercio mundial pueden ofrecer oportunidades para El Salvador
Para una economía pequeña y abierta como la de El Salvador, la salud del comercio mundial puede crear importantes oportunidades. Durante la primera década de este siglo, El Salvador no se benefició en gran medida de la expansión del comercio mundial. Mientras que el comercio mundial de mercancías aumentaba un 10 % anual, en El Salvador se frenaba, a causa del crecimiento de las exportaciones manufactureras de China. El país se vio sumamente afectado por la crisis financiera mundial de 2009 y por la posterior ralentización del comercio mundial. Desde 2011, el comercio mundial ha crecido a un ritmo más lento, y se prevé una mayor ralentización debido a la situación geopolítica actual. Durante este tiempo, las exportaciones de El Salvador han crecido a un 1.5 % anual, casi el doble de velocidad que el comercio mundial. Además, las exportaciones de servicios, a pesar de que siguen siendo relativamente modestas (10 % del PIB), han aumentado un 8.1 % anual, casi el doble que el comercio de servicios a nivel mundial (4.2 %).
Durante las últimas cinco décadas, el comercio mundial no solo ha aumentado de manera muy significativa en términos de volumen, sino que también ha cambiado de forma. La disminución de los costos de transporte, la reducción de las barreras arancelarias y la digitalización han contribuido a la aparición de nuevas estructuras mundiales de producción internacionalmente fragmentadas. Esta transformación también ha dado lugar a un aumento de la importancia de los servicios. El porcentaje del valor añadido de los servicios como parte de la exportación de mercancías aumentó entre 2005 y 2015, y la mayoría de los países registraron valores de entre el 25 % y el 40 % (Guilhoto et al., 2019[64]). En los últimos años, los patrones mundiales de comercio y de organización de la producción han cambiado ligeramente, motivados principalmente por la evolución de la economía china, lo que ha conllevado un aumento del comercio dentro de la región de Asia Oriental y de Asia Oriental con el resto del mundo.
Fuente: OMC (2023[65]), International trade statistics (database), Organización Mundial de Comercio, https://data.wto.org.
El proceso de integración centroamericana presenta retos y oportunidades para El Salvador
La integración regional es un proceso importante para fortalecer las perspectivas de desarrollo de una economía pequeña como El Salvador. Las propuestas de integración económica para Centroamérica datan de los años 60 cuando El Salvador con Costa Rica, Guatemala, Honduras y Nicaragua suscribieron el Tratado General de Integración Económica Centroamericana con el objetivo de acelerar la integración económica, a partir del establecimiento de una zona centroamericana de libre comercio y la construcción de una unión aduanera entre ellos. Tras inicios prometedores, como el Mercado Común Centroamericano (MCCA), el conflicto entre El Salvador y Honduras en 1969 y el surgimiento de movimientos revolucionarios en la región marcaron una pausa en el proceso de integración ante las diferentes realidades nacionales a las que se enfrentaba cada país.
Durante los últimos años se ha retomado y fortalecido la visión de la integración regional, con la creación del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) en 1993 y la incorporación de Belice (en 2000) y de República Dominicana (en 2013). El sistema de integración está dotado de órganos a nivel ejecutivo (Reunión de Presidentes), legislativo (Parlamento Centroamericano – PARLACEN) y judicial (Corte Centroamericana de Justicia). También dispone de una rama económica activa a través del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA), así como de instancias sectoriales específicas en áreas tan diversas como transporte, gestión de recursos naturales, promoción de la pequeña y mediana empresa, etc.
La integración económica y comercial se ha intensificado con la creación de la Unión Aduanera del Triángulo Norte. La Unión Aduanera creada por Guatemala y Honduras, y a la que se sumó El Salvador en 2019, es parte de un proceso de integración económica profunda. El comercio intrarregional ha aportado en los últimos años dinamismo al desempeño exportador de El Salvador (ver Capítulo 2). A nivel centroamericano, el comercio intrarregional entre Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá representa 31 % del volumen total de exportaciones y 14 % de las importaciones (SIECA, 2019[66]). Sin embargo, este proceso de integración comercial debe estar acompañado de una agenda de integración que pueda responder a los retos comunes que El Salvador está enfrentando con otros países de la subregión, como los desafíos sociolaborales y de seguridad, la vulnerabilidad a los peligros naturales y al cambio climático o los fenómenos migratorios.
¿Cómo va la vida en El Salvador? Resultados en términos de bienestar de los ciudadanos
En este informe, las mejoras continuadas y sostenibles del bienestar de los ciudadanos se toman como el indicador último del desarrollo. El marco de la OCDE para medir el bienestar y el progreso utiliza un conjunto de indicadores objetivos y subjetivos para evaluar el bienestar de las personas (OCDE, 2017[67]). En una versión adaptada a las economías en desarrollo creada para los estudios multidimensionales se incluyen mediciones del bienestar para diez dimensiones distintas, que abarcan tanto la situación material (consumo, trabajo, vivienda e infraestructura) como la calidad de vida (medioambiente, educación y competencias, salud, vulnerabilidad, conexiones sociales, empoderamiento y satisfacción con la vida). La adopción de la perspectiva del bienestar permite obtener una imagen general de los resultados en materia de desarrollo basada en esferas concretas de la experiencia ciudadana, en lugar de en los mandatos de los ministerios y organismos competentes. En particular, observar los resultados del desarrollo más allá de los ingresos aumenta su relevancia cuando los países, como El Salvador, ascienden en la escala de ingresos (OCDE et al., 2019[10]).
La perspectiva del bienestar permite a los países identificar ámbitos en los que su rendimiento es mejor o peor al de otros países con niveles de desarrollo similares. Comparando a El Salvador con otros países de niveles de PIB per cápita similares, el Gráfico 1.8 muestra los resultados del país respecto de indicadores correspondientes a diez componentes del bienestar. En dicho gráfico se comparan los resultados del país con los de un país medio con el mismo nivel del PIB per cápita: las barras que superan el círculo negro representan resultados mejores a la media, mientras que las que se quedan por debajo corresponden a resultados inferiores a la media.
El Salvador registra unos resultados cercanos al valor de referencia para casi todas las esferas y supera la media en casi todos los indicadores relativos a la situación material. La tasa de pobreza extrema (establecida en la línea internacional de 2.15 USD en paridad de poder adquisitivo [PPA]) era del 1.4 %, un nivel significativamente inferior al de referencia, y el desempleo se encuentra 2.7 puntos porcentuales por debajo del valor previsto.
El análisis pone de relieve tres ámbitos clave en los que el país registra resultados inferiores a la media en materia de bienestar de los ciudadanos. Uno de ellos es la violencia, puesto que el número de homicidios voluntarios era significativamente superior al nivel de referencia (7 por cada 100 000 habitantes) en 2021, fecha representada en el Gráfico 1.8. A pesar de esta gran deficiencia, los resultados relativos a la sensación de seguridad no se alejan mucho de la media (0.3 desviaciones estándar). Además, es importante resaltar que los niveles de inseguridad en El Salvador se han reducido notablemente en los últimos años: si en 2019 la tasa de homicidios estaba casi 4 desviaciones estándar por encima del nivel de referencia, en 2022, el país cerró el año con 7.8 homicidios por 100 000 habitantes, muy cerca del nivel de referencia. Si la reducción de la criminalidad y la violencia se mantiene de manera sostenible, supondría un cambio importante para el desarrollo del país.
Nota: Los valores observados que figuran dentro del círculo negro indican áreas en las que El Salvador se encuentra en una situación inferior a la que cabría esperar de un país con un PIB per cápita similar. Los valores de bienestar previstos (círculo negro) se calculan utilizando regresiones bivariables de una serie de resultados de bienestar para el PIB, utilizando una base de datos internacionales que incluyen a aproximadamente 150 países con población de más de un millón de habitantes. Todos los indicadores están normalizados y expresados en diferenciales en desviaciones estándar.
Fuente: Cálculos basados en OIT (2022[68]), ILOSTAT (base de datos), Organización Internacional del Trabajo, https://ilostat.ilo.org/; Transparency International (2021[69]), Indice de percepción de la corrupción 2021 (base de datos), https://www.transparency.org/en/cpi/2021; Gallup (2021), Gallup World Poll (base de datos), https://www.gallup.com/topic/world-poll.aspx; UNESCO (2022[70]), UIS.stat (base de datos), http://data.uis.unesco.org/; Banco Mundial (2023[71]), Indicadores del Desarrollo Mundial (base de datos), https://data.worldbank.org/; OMS/UNICEF (2021[72]), Estimates for drinking water, sanitation and hygiene services by country (base de datos), Organización Mundial de la Salud y Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, http://www.washdata.org/.; PNC (2023[73]) Logros y Memorias, Policía Nacional Civil, El Salvador.
El segundo ámbito con unos resultados deficientes considerables es el medioambiente. La deforestación continuada es un peligro para la calidad del aire y limita el acceso de los ciudadanos a los espacios naturales. Los resultados también son insuficientes en lo relativo al suministro de agua limpia, si bien los indicadores subjetivos parecen restar importancia a esta cuestión en relación con los resultados presentados en el Capítulo 2.
Los indicadores de empoderamiento sugieren que los ciudadanos confían poco en que registrar quejas ante los funcionarios tendrá algún resultado. La percepción de la corrupción, que estaba a un nivel alto en el pasado están ahora en línea con el nivel de referencia según los expertos y líderes empresariales (medido por el índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional) y está 20 puntos porcentuales por debajo del nivel de referencia en cuanto a percepción de la corrupción en la población.
Avances hacia los objetivos de desarrollo sostenible (ODS)
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) ofrecen un marco de medición diferente para evaluar los progresos en términos de desarrollo. El país ha adquirido un compromiso firme con los ODS, tal y como se puede observar en su examen nacional voluntario. Los 17 objetivos y las 169 metas del marco de los ODS incluyen tanto resultados como medios de ejecución, y pueden facilitar indicadores del progreso.
Nota: Los indicadores marcados con un asterisco (*) son indicadores oficiales de los ODS para el seguimiento de los avances. El número de indicador corresponde al número de objetivo ODS correspondiente. Las metas corresponden a las fijadas en los ODS, en aquellos casos en los que hay información disponible (con 2010 como línea base). (1) La meta para 2030 corresponde a la última media disponible de la región de ALC (0.66). (2) La meta para 2030 corresponde a la última media disponible de la OCDE. (3) La meta para 2030 corresponde a la meta para 2030 de la OCDE calculada con base en: OCDE (2019[74]). El porcentaje de población en situación de pobreza es de 2019, en lugar de 2020. La población cubierta por una red móvil es de 2014, en lugar de 2010. El porcentaje de energía renovable como parte del consumo total de energía es de 2019, en lugar de 2020. La productividad de CO2 basada en la producción es de 2019, en lugar de 2020.
Fuente: Naciones Unidas (2022[75]), Sustainable Development Goals Global Database (base de datos), Naciones Unidas, https://unstats.un.org/sdgs/dataportal; Banco Mundial (2023[71]), World Development Indicators (base de datos) https://data.worldbank.org/, y:
Panel A: FAO (2022[76]), FAOSTAT (base de datos), Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, https://www.fao.org/faostat; OMS (2019[77]); UNICEF (2021[78]); UNESCO (2022[70]), UIS.Stat (base de datos), UNESCO Institute for Statistics, http://data.uis.unesco.org/; Inter-Parliamentary Union (2022), IPU Parline (base de datos), https://data.ipu.org.
Panel B: Banco Mundial (2022[79]); OIT (2022[68]), ILOSTAT (base de datos), http://ilostat.ilo.org; RICYT (2022[80]) Red de indicadores de ciencia y tecnología interamericana e iberoamericana (base de datos), http://www.ricyt.org/; UN-HABITAT (2021[81]). Panel C: OMS/UNICEF (2021[72]), “Estimates for drinking water, sanitation and hygiene services by country” (base de datos), Organización Mundial de la Salud y Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia http://www.washdata.org/; IEA (2022[82]), World Energy Balances (base de datos), Agencia Internacional de la Energía, https://www.iea.org/data-and-statistics/data-product/world-energy-balances; UNEP (2020[83]), Global Material Flows Database (base de datos), Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, https://www.resourcepanel.org/global-material-flows-database; OCDE (2017[84]), Green Growth Indicators, https://www.oecd.org/greengrowth/green-growth-indicators/; Panel D: (MJSP, 2022[85]) y UNODC (2023[86]), Victims of intentional homicide (base de datos), Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (base de datos), https://dataunodc.un.org/dp-intentional-homicide-victims-est; ICPR (2021[87]). Panel E: Banco Mundial (2021[88]), Statistical Performance Indicators (base de datos), https://www.worldbank.org/en/programs/statistical-performance-indicators; FMI (2023[89]), Government Finance Statistics (base de datos), Fondo Monetario Internacional, https://data.imf.org/.
El análisis de los resultados que figura en el Capítulo 2 de esta publicación pone de relieve una serie de obstáculos al desarrollo relacionados entre sí. En el Gráfico 1.10 se recuerdan los principales obstáculos identificados en el análisis detallado, organizados en las cinco dimensiones de la Agenda 2030: Personas, Prosperidad, Planeta, Alianzas y financiación, y Paz e instituciones. Estos obstáculos están relacionados entre sí, y para hacerles frente es necesario entender los mecanismos que respaldan su continuidad.
El modelo de desarrollo económico no ha generado un crecimiento robusto e inclusivo
A pesar de las fuertes reformas de liberalización, la economía de El Salvador no ha podido generar un patrón de transformación estructural capaz de sostener la productividad y el crecimiento del empleo. Durante la década de 1990, la liberalización y privatización de una serie de instituciones de la red generaron oportunidades para la Inversión Extranjera Directa (IED) y el establecimiento de la industria maquiladora tuvo éxito originalmente en promover el desarrollo de los exportadores en la manufactura ligera. Sin embargo, este dinamismo no se mantuvo después del cambio de siglo, ya que la competencia internacional se intensificó en mercados clave de exportación, como la confección, y los inversores no encontraron oportunidades apropiadas en el país, a pesar de las bajas tasas de interés y un sector bancario solvente. El mercado regional, donde el país puede aprovechar la proximidad además de las ventajas de costos de producción, ha demostrado ser más dinámico para El Salvador.
En su afán por alentar la inversión tanto nacional como internacional, El Salvador aún debe reducir significativamente el costo de entrada y el costo de hacer negocios. Estos incluyen altos costos administrativos y barreras vinculadas a procesos burocráticos ineficientes, que también pueden proporcionar oportunidades para prácticas corruptas. También incluyen ineficiencias y altos precios en la provisión de insumos clave, como agua y electricidad, y bienes públicos clave.
Como resultado de estos defectos, el modelo de desarrollo económico no ha generado una creación sostenida de empleos de buena calidad. Si bien el desempleo sigue siendo bajo, la mayor parte de la creación de empleo ocurre en el sector informal, mientras que la proporción de trabajadores asalariados se estanca. Las barreras al límite de entrada limitan las posibilidades de formalizar la mayor parte de las micro y pequeñas empresas informales en el país, encerrándolas en ocupaciones de baja productividad y baja rentabilidad y manteniendo una economía de dos niveles.
Junto con las instituciones diseñadas para convertirse en un centro de exportación manufacturera, El Salvador desarrolló características institucionales que favorecen una economía impulsada por el consumo alimentado por remesas. La dolarización logró reducir la inflación y las tasas de interés. Sin embargo, el crecimiento de los salarios y los aumentos en los precios de los bienes raíces, el agua, la electricidad y la energía han aumentado los costos de producción, perjudicando la competitividad internacional del país. Las remesas contribuyen a mantener la demanda, pero también aumentan los precios de los bienes no transables y desplazan la demanda hacia ciertos servicios no transables. Si bien estos pueden generar empleos, no son necesariamente motores apropiados para impulsar el crecimiento de la economía.
Fuente: Análisis multidimensional en el Capítulo 2 de este informe.
La capacidad del Estado para proveer bienes y servicios públicos fundamentales está limitada por la falta de espacio fiscal, las limitaciones de capacidad y la baja legitimidad de instituciones clave
La cobertura del acceso a los servicios públicos esenciales ha mejorado considerablemente desde 1992, pero siguen existiendo deficiencias importantes. La escolarización en educación secundaria aumentó considerablemente entre 1992 y 2013, del 42 % al 77 %, pero ha disminuido desde entonces. El acceso a la atención sanitaria ha mejorado en gran medida, lo cual ha contribuido, por ejemplo, a reducir la mortalidad materna en un 37 % entre el 2000 y 2017, lográndose de este modo la meta de los Objetivos de Desarrollo del Milenio correspondiente. Sin embargo, en 2018, el 25 % de las personas con un problema de salud no consultaron a un profesional sanitario. A pesar de que El Salvador es un país densamente poblado, seguían existiendo antes de la pandemia de COVID-19 diferencias de acceso dentro del territorio y entre las zonas urbanas y las rurales. Estas diferencias se deben a limitaciones al acceso no ligadas a cada sector (p. ej., debido a la violencia en determinadas zonas, que restringe la libre circulación) y a la limitada territorialización de las políticas públicas.
Las finanzas públicas y la organización de los servicios públicos constituyen obstáculos clave a la hora de ampliar la capacidad del Estado para facilitar bienes públicos. En 2017, el gasto público en educación representó el 3.75 % del PIB, frente a la media del 4.5 % de la OCDE y el 7.4 % registrado en Costa Rica, que fue el porcentaje más elevado entre los países de referencia. Además, en el año 2000 fue de solamente el 2.8 %, lo que indica la existencia de un déficit de largo plazo importante que debe compensarse, tal y como se observa en el logro educativo de la población adulta. El gasto educativo aumentó notablemente en respuesta a la pandemia de COVID-19, alcanzando 4.07 % a final de 2020 a pesar de la revisión a la baja del presupuesto, y el presupuesto para 2022 preveía mantener este aumento, con niveles de gasto cercanos al 5 % del PIB. El gasto en salud del Gobierno y las fuentes de seguridad social era del 4.6 % del PIB antes de la pandemia, un porcentaje superior al de los países vecinos, pero muy por debajo del de Costa Rica (5.6 %) y la media de la OCDE (6.8 %). La respuesta al COVID-19 también supuso un aumento del gasto en salud (alcanzando 5 % en 2020). En la práctica, El Salvador ha dependido parcialmente de la cooperación internacional para mantener parte del aumento de la inversión social que se ha producido en los últimos años.
Las limitaciones de los gobiernos locales a la hora de suministrar bienes públicos también obstaculizan el desarrollo económico local. La falta de rendición de cuentas por parte de los gobiernos locales resulta en un gasto en infraestructura inferior al que debería realizarse. La aparición de nuevos sectores de actividad rentables requiere de bienes públicos tanto nacionales como locales que apoyen la inversión.
La insuficiente presencia estatal abre la puerta a un suministro desigual por parte del mercado y puede conllevar el suministro de servicios por agentes ilegítimos. La persistente violencia de las pandillas en las décadas pasadas no solo respondió a su capacidad para reclutar a jóvenes desfavorecidos, sino también para facilitar determinados servicios, como la protección frente a la violencia tanto suya como de sus bandas rivales. Consolidar la presencia del Estado en las zonas afectadas por la violencia es la premisa central del Plan de Control Territorial puesto en marcha en julio de 2019 por el gobierno del presidente Bukele. Si bien las primeras fases del Plan de Control Territorial enfatizan la presencia de personal de seguridad, a la larga la presencia del Estado en estas zonas deberá establecerse mediante servicios públicos y representación política, además de la presencia de las fuerzas de seguridad, complementando de tal modo la represión con medidas de prevención.
Las reformas institucionales han respaldado la estabilidad política, pero todavía no se han completado. Tras los acuerdos de paz de 1992, las reformas de las instituciones políticas y el sector de la seguridad (policía, ejército y poder judicial), junto con la transformación en partido político del FMLN combatiente, contribuyeron al establecimiento de una democracia duradera en la que ya se han producido seis relevos presidenciales pacíficos. Sin embargo, las limitaciones de las reformas llevadas a cabo provocaron que se mantuvieran unas instituciones polarizadas y politizadas.
La confianza de los ciudadanos salvadoreños en sus instituciones políticas ha disminuido durante los últimos diez años. Una serie de escándalos de corrupción de alto nivel y repercusión a todo lo ancho del espectro político, así como la falta de transparencia de las finanzas de los partidos políticos, pueden haber contribuido a una falta de compromiso político por parte de los ciudadanos, especialmente entre los jóvenes. En 2018 tan solo un tercio de los salvadoreños expresaba confiar en su gobierno, indicador que había sufrido una tendencia negative de largo plazo. A 2021, sin embargo, 70 % de la población decía confiar en el gobierno nacional. La percepción de que la corrupción está muy extendida en el sector público era compartida por más de tres cuartos de los salvadoreños, aunque esta proporción bajó al 38 % en 2020. Aumentar la transparencia en las transacciones del sector público de manera duradera es un gran desafío.
La debilidad del contrato social existente se pone de manifiesto a través de una serie de facetas contrarias al desarrollo. La moral tributaria de El Salvador es especialmente baja, además de responsable parcial del limitado espacio fiscal de que dispone el Gobierno. Los impuestos representaban solo el 20.8 % del PIB en 2019, por debajo de los promedios de la OCDE (33.4 %) y de América Latina y el Caribe (22.9 %) (OCDE et al., 2019[90]). La escasa legitimidad estatal y los bajos niveles de confianza en la resolución de conflictos por vías formales también contribuyen a que se mantenga el ciclo de violencia existente en el país desde finales de la guerra. El reducido nivel de legitimidad y de capacidad del Estado también se manifiesta a través de la utilización de la función pública con fines clientelistas.
La modernización del Estado puede servir como punto de partida para poner fin al círculo vicioso de la escasa legitimidad, los ingresos reducidos y la capacidad limitada. El Salvador comparte esta trampa institucional con otras economías de la región (OCDE et al., 2019[10]). Para convertir esta trampa en un círculo virtuoso de desarrollo institucional, una mayor capacidad y legitimidad requerirá una acción estratégica y decisiva. El Salvador ha iniciado un proceso destinado a fomentar la economía digital. Una mayor utilización del gobierno electrónico puede ofrecer nuevas vías para la participación ciudadana. Sin embargo, también será necesario modernizar los procesos por los que se rige el Estado y su interacción con los ciudadanos, así como los mecanismos de gestión de que dispone el Gobierno de El Salvador, en particular para gestionar sus recursos humanos propios.
La mejora de la gestión de los recursos naturales es un requisito fundamental para el desarrollo
El Salvador dispone de un entorno natural con potencial para el turismo y la agricultura, pero que también es sumamente vulnerable frente a los peligros naturales. Esta vulnerabilidad se ha visto exacerbada por el cambio climático, con períodos de sequía más largos y más secos que ponen en peligro el medio de vida de los pequeños agricultores, cuya producción se compone principalmente de granos básicos (maíz, frijoles). Debido a su tamaño y a su ubicación, El Salvador también depende de recursos hídricos externos, lo que puede incrementar el nivel de estrés hídrico y hace que la gestión de sus preciados recursos naturales sea crítica para el bienestar de los ciudadanos y para el desarrollo económico.
La capacidad institucional del Gobierno de El Salvador para gestionar y preservar los recursos naturales ha sido históricamente deficiente. A pesar de disponer de recursos humanos suficientes, las autoridades ambientales han carecido de capacidad institucional para imponer multas a los contaminadores y aplicar la reglamentación ambiental. Como resultado, el país tiene una de las tasas de deforestación más elevadas de la región y registra niveles elevados de contaminación del aire, el agua y el suelo.
El desarrollo en El Salvador parece haber caído en una trampa: un modelo de desarrollo económico estancado no puede proporcionar el crecimiento o los empleos necesarios, lo que, por un lado, resulta en ingresos fiscales limitados y, por el otro, vulnerabilidades persistentes agravadas por la exposición del país al riesgo de peligros naturales. El desempeño económico e institucional débil a su vez alimenta la desafección de los ciudadanos, limitando aún más la capacidad del Estado para proporcionar bienes públicos clave, desde la seguridad hasta la justicia y los servicios públicos como la educación y la salud. La calidad de esos mismos bienes públicos es una condición para atraer inversiones, tanto nacionales como extranjeras, y para reactivar la dinámica del desarrollo.
El país puede confiar en una serie de activos para superar esta trampa, incluida su democracia electoral bien establecida, una base manufacturera relativamente grande y diversificada y una gran diáspora cuyas remesas ayudan a financiar la economía. Establecer el escenario para un desarrollo ampliamente compartido requerirá una acción política para garantizar que el país pueda cumplir con las condiciones marco clave para el progreso económico y social, que incluyen:
Mejorar las condiciones marco para la inversión y el clima empresarial. El establecimiento del Organismo de Mejora Regulatoria (OMR) y la adopción de los principios de Evaluación de Impacto Regulatorio (EIR) proporcionan una base para mejorar aspectos clave del entorno empresarial que limitan la inversión y el emprendimiento.
Garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos sociales, en particular garantizando la prestación adecuada de servicios sociales como la asistencia sanitaria y la educación básica. Esto requiere ante todo una mejor gestión de los activos disponibles y un replanteamiento de los modelos de provisión, pero también requerirá un aumento de los recursos, especialmente en el caso de la educación. La identificación de modos apropiados de proporcionar educación acorde con las ambiciones del país será de importancia crítica para atraer inversiones y aumentar el desarrollo humano.
Más allá de las condiciones marco, la creación de un ciclo virtuoso de desarrollo económico, social e institucional requerirá de políticas coherentes que trasciendan los periodos presidenciales y legislativos y puedan fomentar un clima de confianza con los ciudadanos, inversores y socios. Esto requerirá resolver cuatro problemas a través de acuerdos de base amplia:
Expandir el espacio fiscal para mayores y mejores prestaciones. La ley de responsabilidad fiscal ha proporcionado a la administración una serie de herramientas para mejorar la gestión de las finanzas públicas y establece el compromiso con la responsabilidad fiscal. Sin embargo, recaudo tributario del 20.8 % del PIB y las presiones ligadas al pago de intereses de la deuda y a la factura salarial limitan seriamente el espacio fiscal y la inversión pública. A corto plazo, la reforma de las pensiones debe completarse para limitar la incidencia fiscal de un sistema de pensiones regresivo. A largo plazo, se requiere un nuevo pacto fiscal para abordar la evasión fiscal y la informalidad a gran escala, mejorar la calidad del gasto público e identificar el tamaño apropiado de los recursos públicos y sus fuentes.
Garantizar la seguridad y el Estado de derecho. La delincuencia y la violencia imponen un alto costo a los ciudadanos y las empresas, limitando la rentabilidad de la inversión y la capacidad de las personas para acceder a los servicios públicos, así como su bienestar. A corto plazo, es necesario establecer la presencia del Estado en todas las áreas del país, incluso más allá de las fuerzas de seguridad. La similitud de los enfoques adoptados por varias administraciones sugiere un alto grado de acuerdo en el enfoque a adoptar. Se necesita un pacto de seguridad que establezca una visión a largo plazo del sector de seguridad y las reformas institucionales necesarias, así como su financiamiento, para sostener este esfuerzo.
Incrementar la capacidad para gestionar recursos ambientales, especialmente el agua. Frente a un contexto de estrés hídrico, el país no puede permitirse administrar mal sus recursos hídricos. El desperdicio y la contaminación limitan el acceso al agua limpia para los ciudadanos, pero también son una restricción clave en el ambiente de negocios. La adopción de una ley general de agua en 2022 constituye un hito y es un paso importante en este sentido. Su implementación puede sentar las bases para una gestión equitativa y sostenible de los recursos hídricos. Para ser exitosa, la implementación de la ley requerirá el reconocimiento de la multiplicidad de modelos de suministro y gestión que existen hoy en el país. En términos más generales, el país necesita un acuerdo que establezca la base para el reconocimiento de la importancia de la gestión de los recursos naturales, incluida la adaptación al cambio climático.
Modernizar el Estado salvadoreño. Para asegurarse de que puede proveer mejores servicios y bienes públicos, El Salvador necesita gestionar mejor los recursos públicos, incluidos los recursos humanos. Una mejor gestión de recursos humanos en el sector público es clave para contener la masa salarial pública que restringe el espacio fiscal, para terminar con la corrupción y la percepción de la corrupción, y para proveer mejores servicios públicos a todos los ciudadanos. Los esfuerzos actuales por desarrollar el gobierno electrónico pueden contribuir a remediar algunas de las dificultades de la administración. Sin embargo, tendrán que acompañarse de una modernización de los procesos burocráticos engorrosos de la administración a través de reformas legales y una revisión del marco regulatorio.
Habida cuenta del espacio fiscal de El Salvador, se debe tomar una decisión estratégica con respecto al futuro del modelo económico de desarrollo. Al determinar las prioridades para la provisión de bienes públicos, el país puede influir, directa o indirectamente, en el camino que tomará la economía. Los éxitos recientes del país en las industrias de servicios clave podrían impulsar un mayor crecimiento, pero deberán ir acompañados de un mayor desarrollo de la infraestructura digital, así como la base legal y reguladora para fomentar la inversión.
Identificar futuros impulsores del desarrollo económico es una orientación estratégica clave que tiene implicaciones transversales. Implica alinear las instituciones del mercado y la provisión de bienes públicos para que estos impulsores puedan efectivamente acelerar el desarrollo. Si bien no es una opción exclusiva, reforzar los recientes éxitos en la exportación de servicios y aprovechar la economía digital, por ejemplo, requerirá que se otorgue prioridad específica a la infraestructura digital y la formación de habilidades relevantes, que difieren de las necesarias para las exportaciones tradicionales que compiten en costos laborales. En efecto, la base de habilidades en la economía es relativamente baja, lo que limita el atractivo del país para los inversores clave.
Además, El Salvador debería repensar el modelo de desarrollo territorial, como un medio para acercar el Estado a los ciudadanos, superar las desigualdades territoriales e identificar nuevas oportunidades productivas. El Salvador es actualmente un Estado muy centralizado. Si bien el impulso para descentralizar el gasto público puede crear oportunidades a nivel local, parece estar en contradicción con la limitada rendición de cuentas y capacidad en las administraciones locales y la falta de adaptación de las políticas públicas a las especificidades de cada territorio.
Como parte de la metodología empleada para el Estudio Multidimensional de País de la OCDE (EMDP), durante el estudio se organizan una serie de talleres para conectar con las diversas perspectivas de la sociedad salvadoreña e identificar retos y soluciones para un desarrollo inclusivo y sostenible junto con las partes interesadas y los expertos locales. El 25 de julio de 2019 se celebró el primer taller en San Salvador, titulado “El Salvador: futuro, retos y contexto global”. El taller, coorganizado por la Secretaría de Comercio e Inversiones de la Presidencia y el Ministerio de Relaciones Exteriores, reunió a más de 40 participantes de diversos ministerios y organismos del sector público, el sector privado, el mundo académico y la sociedad civil.
Su objetivo era plasmar las expectativas de los ciudadanos para el futuro del país y analizar los principales obstáculos al progreso. La primera sesión del día se dedicó a redactar historias de éxito para El Salvador en 2030, tomando como base las preferencias normativas de los ciudadanos de cara al futuro. Se dividió a los participantes en grupos y se les pidió que redactaran historias desde la perspectiva de los ciudadanos de El Salvador en 2030 en las que todas las políticas hubieran resultado satisfactorias. A continuación, los participantes extrajeron las diferentes categorías de sus historias, que posteriormente se dividieron en cinco componentes acordes a los cinco pilares de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (personas, prosperidad, alianzas, planeta y paz).
En las historias de los participantes se describió una amplia variedad de perfiles de ciudadanos, principalmente mujeres jóvenes de entre 25 y 32 años, algunas con hijos, algunas con graduado escolar y otras sin haber finalizado la educación secundaria, algunas con profesiones altamente cualificadas (p. ej., ingenieras y analistas informáticas) y otras en los sectores del emprendimiento o el trabajo manual. Todos los ciudadanos ficticios vivían fuera de San Salvador: la mayoría en departamentos situados en la frontera entre El Salvador y Honduras (La Unión, Morazán y Chalatenango) y otros en el sudoeste del país (La Libertad). Todos los ciudadanos ficticios tenían una vida de familia de clase media, con un trabajo decente estable, un buen nivel de salud y educación para los trabajadores y sus hijos. Los ciudadanos tenían un hogar y disfrutaban de su tiempo libre en espacios públicos seguros. Asimismo, se hizo hincapié en un empleo de calidad y en un entorno en el que las personas puedan crear su propia empresa y mejorar sus competencias con miras a un mayor desarrollo profesional. Las historias también reflejaban el deseo de lograr un país seguro y bien conectado en términos de infraestructura (mejora del acceso y de la calidad del agua y la electricidad), así como de transporte público y de mayor desarrollo territorial. Las historias subrayaron cómo esos ciudadanos ficticios no necesitan salir del país en busca de oportunidades y pueden construir un futuro y una vida mejor en El Salvador.
En las historias de los participantes se describieron los cinco componentes correspondientes a los cinco pilares de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Durante la segunda sesión del taller, los participantes mantuvieron un diálogo enriquecedor, centrado en identificar los elementos clave en función de los cuales se puede medir el éxito del país en términos de desarrollo y los clasificaron por orden prioritario: la educación y el empleo eran las cuestiones más prioritarias para la mayoría de los participantes, y la seguridad, el desarrollo y la planificación del territorio, la salud, la transparencia, un pacto fiscal, la participación ciudadana, la tecnología y el medioambiente completaban el grupo de los diez elementos más importantes.
La última sesión del taller se dedicó a un ejercicio de análisis de futuro que puso de relieve una serie de hechos de gran impacto y elevada probabilidad para los que tendrá que prepararse el país, como la transformación digital, los cambios en la política migratoria, el calentamiento global, la transición demográfica, la inestabilidad regional, el aumento de la desigualdad, el bloqueo parlamentario y los peligros naturales.
Con base en las prioridades establecidas, este informe se focaliza en cuatro áreas temáticas para proporcionar recomendaciones de políticas públicas específicas y planes de acción para implementarlas. Estas son la transformación productiva (Capítulos 3, 4 y 5), la política de gestión del agua (Capítulo 6), la política de educación y competencias (Capítulo 7) y las políticas de mejora de gobernanza pública (Capítulo 8). El Capítulo 4 se centra en las condiciones marco de inversión, mientras que el Capítulo 5 analiza la orientación estratégica de la inversión y las herramientas de política que El Salvador puede utilizar para orientar el desarrollo económico. La seguridad pública aparece como un tema transversal, habida cuenta del impacto que la violencia tiene en todas las dimensiones del desarrollo. Este informe no plantea recomendaciones en materia de política de seguridad, pero sí presenta en los capítulos temáticos, recomendaciones para mitigar el impacto de la inseguridad ciudadana en los resultados del desarrollo. Los capítulos temáticos incluidos en este informe presentan análisis complementarios y recomendaciones elaboradas conjuntamente por expertos de la OCDE y partes interesadas de El Salvador a través de un proceso interactivo y una serie de talleres de políticas públicas realizados entre julio de 2021 y julio de 2022. Esta sección presenta las principales conclusiones de cada una de estas áreas y propone una serie de prioridades para continuar profundizando la cooperación entre El Salvador y la OCDE.
Fuente: Elaboración de los autores.
Acelerar la transformación productiva de El Salvador
El Salvador necesita una transformación productiva para hacer frente a los retos en materia de desarrollo. El Gobierno de El Salvador se ha fijado el objetivo de conseguir una economía próspera, dinámica y moderna, capaz de generar oportunidades de desarrollo personal y comunitario para toda la población. Sin embargo, el escaso crecimiento de la productividad en El Salvador, de 0.1 % anual durante la década de los 2010, ha sido demasiado lento en relación con la tendencia registrada en la mayoría de países de ingresos medios, e impide mejoras en el nivel de vida y la competitividad. Además, el crecimiento económico de El Salvador no ha sido suficientemente inclusivo. Desde 2010, la población en edad de trabajar aumentó en más de 92 000 personas al año, pero la economía solo creó anualmente un poco más de 15 000 puestos de trabajo formales, principalmente en los sectores de servicios de escaso valor añadido, en los que un 80 % de los nuevos puestos de trabajo son informales.
El bajo crecimiento de la productividad en El Salvador se explica por disparidades de productividad entre los diferentes sectores, exportaciones con niveles de complejidad económica demasiado bajos, poca IED en los sectores más innovadores y con alta intensidad tecnológica, pocas empresas competitivas a nivel mundial y un sector informal importante. La productividad laboral de los distintos sectores es muy dispar en El Salvador, lo que brinda la posibilidad de que la transformación estructural impulse el aumento de la productividad. Asimismo, solo una pequeña fracción de empresas salvadoreñas son competitivas a nivel mundial y existen grandes diferencias dentro de los sectores. Las exportaciones de El Salvador se concentran en bienes con niveles moderados de complejidad económica, cualificación e intensidad tecnológica. A la vez, la IED en El Salvador se dirige a actividades que requieren una escasa cualificación y no llega a los sectores más innovadores, con una alta intensidad tecnológica. También existen posibilidades para seguir incrementando la participación de las empresas salvadoreñas en las cadenas de valor mundiales. Finalmente, el tamaño del sector informal de El Salvador es un lastre para la productividad y la calidad del empleo.
Superar barreras transversales a la competitividad y el crecimiento de la productividad el En Salvador
A fin de expandir las industrias productivas y elevar el nivel de la productividad en El Salvador, es esencial mejorar la provisión de bienes públicos fundamentales y reducir el impacto de los obstáculos para la competitividad y para hacer negocios. Ante todo, es fundamental combatir la delincuencia en El Salvador y su impacto en las empresas. Los elevados niveles de delincuencia generan costos adicionales para las empresas privadas de El Salvador y afectan las decisiones en materia de inversión. Además, mejorar la calidad de la infraestructura energética y de transporte reduciría los costos de operación de las empresas privadas y podría incrementar la productividad y promover el crecimiento económico. Suprimir las barreras al comercio internacional y profundizar aún más en la integración regional podría estimular las exportaciones de El Salvador. Asimismo, la reducción de los largos trámites burocráticos en el país podría impulsar la productividad y la inversión privada. El acceso al financiamiento sigue siendo un obstáculo para las micro y pequeñas empresas en El Salvador. Mejorar el acceso al financiamiento de las micro y pequeñas empresas ―una gran mayoría de las salvadoreñas― podría elevar su productividad. Acelerar la digitalización podría dar un impulso a la productividad en El Salvador y propiciar un importante incremento de la eficiencia. El nivel de digitalización y acceso a Internet en el país sigue siendo moderado. Asimismo, la innovación podría incrementar la productividad de los sectores y traer beneficios para la economía salvadoreña a través de la creación y difusión de nuevas tecnologías de producción emergentes. El nivel de digitalización y acceso a Internet en El Salvador sigue siendo moderado. Actualmente, la cantidad de innovación es de un nivel medio, y es muy baja entre micro y pequeñas empresas.
Optimizar las políticas de transformación productiva y mejorar su coordinación, alineación y evaluación
Hay margen para mejorar el marco institucional y político para la transformación productiva de El Salvador. Las políticas de transformación productiva de El Salvador se beneficiarían de un marco estratégico mejor alineado y de un mayor énfasis en la implementación. La atribución de un liderazgo claro en políticas de transformación productiva apoyaría un proceso de priorización más ágil. También sería beneficiosa la creación de una agencia implementadora de políticas de transformación productiva, que aunase las capacidades existentes y pudiese centrarse en la implementación. Es necesario armonizar los documentos estratégicos de la transformación productiva, acelerar la aplicación de las políticas y someterlas a un seguimiento riguroso. Además, El Salvador precisa un amplio diálogo público-privado amplio, global e institucionalizado y un organismo para formular y coordinar las políticas de apoyo al desarrollo productivo, que podría ser administrada conjuntamente por los sectores público y privado.
El Salvador se beneficiaría de reequilibrar la combinación de instrumentos para la transformación productiva del país para focalizarlos mejor en aquellas compañías y sectores donde son más eficaces. Actualmente, los instrumentos programáticos para la transformación productiva de El Salvador están muy focalizados hacia las micro y pequeñas empresas. En el futuro, El Salvador debería destinar más instrumentos de política y un porcentaje mayor del presupuesto para políticas de transformación productiva a empresas medianas y a políticas que ayuden a crecer a las mipymes. Asimismo, con el fin de incrementar la eficacia de las políticas de apoyo sectorial y maximizar sus efectos, El Salvador debería reducir el número de instrumentos de política en apoyo a empresas privadas y concentrar los recursos financieros, humanos y materiales en las más eficientes, con arreglo a una rigurosa evaluación. A la vez, el país debería reducir la importancia de los incentivos fiscales y, al mismo tiempo, focalizarlos mejor y destinar más recursos a otros bienes públicos. Los incentivos fiscales tienen efectos positivos sobre la creación de empleo, pero son costosos y no promueven los vínculos entre empresas extranjeras y nacionales.
Hacia la gestión integral de recursos hídricos y el suministro de agua y saneamiento para todos
La escasez de agua y su gestión han sido durante largos años un importante condicionante del desarrollo socioeconómico de El Salvador. A pesar de tener recursos hídricos disponibles, la artificialización de los suelos y la concentración temporal de las lluvias dificultan la disponibilidad de agua suficiente y de calidad. Esto se refleja en una baja productividad del agua, ligada a su extracción para actividades de bajo valor agregado. La gestión del suministro de agua genera demoras en obtener una conexión a la red de suministro que está entre los factores que más penaliza el desarrollo empresarial en el país, según las encuestas empresariales del Banco Mundial (Banco Mundial, 2020[91]). En cuanto a la provisión de servicio, la gran mayoría de la población urbana (96 %) tiene acceso a agua potable mejorada, pero existen todavía importantes brechas de acceso en áreas rurales. Según datos de ANDA, tan sólo 41 % de la población rural tenía acceso a fuentes de agua potable mejorada en 2019, y tan sólo 54 % tenía acceso a sistemas de saneamiento mejorados. Existe también una brecha importante en cuanto al tratamiento de aguas residuales (en 2020, solo el 8 % de las aguas residuales domésticas fueron tratadas antes de su vertido al medioambiente).
La falta de un marco legal e institucional consolidado ha limitado los avances en la gestión integrada del recurso hídrico a pesar del desarrollo de planes de gestión integral como el Plan Nacional de Gestión Integrada del Recurso Hídrico de 2017. A la fragmentación del marco legal se unía la fragmentación de responsabilidades institucionales relacionadas a la gestión del recurso y a la provisión de agua y saneamiento, lo que dificultaba la actuación tanto en temas relacionados a la gestión ambiental del recurso, a la asignación de recursos para distintos usos o a la provisión de agua potable. La institucionalidad también está fragmentada en la provisión de servicio de agua y saneamiento ya que la empresa estatal ANDA cubre a la mayoría de la población urbana, mientras que la población rural está cubierta por gran número de operadores locales, en su mayoría juntas de agua y asociaciones comunitarias.
La aprobación de la Ley General de Recursos Hídricos (LGRH) en 2022 es un hito para la gestión del agua en El Salvador. Además de consolidar gran parte del marco normativo, la LGRH colma varias falencias del marco legal anterior, por ejemplo, introduciendo cargos por el uso de agua y la emisión de contaminantes o creando organismos de gestión delegada a nivel de cuencas hidrográficas. También crea un ente rector de la gestión del recurso hídrico (la Agencia Salvadoreña del Agua), aunque mantiene muchas de las responsabilidades dispersas en otros entes. De la apropiada implementación de la ley dependerán los avances que se den en materia de gestión del recurso hídrico. Específicamente, la ley no reconoce de manera explícita los diferentes mecanismos de gestión de recursos hídricos y suministro de agua que existen en el país y que podrían servir de componentes para alcanzar la gestión integral de recursos hídricos y el suministro de agua y saneamiento para todos.
El Salvador debería avanzar hacia una gestión del agua por cuencas, que es la mejor escala de gobernanza por ser la unidad hidrológica básica. También podría avanzar hacia la financiación del agua a nivel de cuenca, asignando los cargos por uso de agua a los mismos organismos de cuenca (según el principio del “agua paga por el agua”. También podría introducir pagos por servicios de conservación de agua y suelos proporcionados por comunidades situadas aguas arriba.
Para mejorar la gestión de los múltiples riesgos ligados al agua (escasez, contaminación, inundaciones), El Salvador podría establecer un enfoque de políticas basado en riesgos. Esto supone definir áreas de riesgo dentro de cada cuenca en función de los impactos actuales sobre el agua y para anticipar impactos en áreas vulnerables. Dentro de cada área, se identificarían los riesgos específicos y se establecería el nivel aceptable de riesgo, con las consiguientes implicaciones a nivel de extracción de agua o emisión de contaminantes.
Las necesidades de inversión para el suministro de agua y saneamiento son importantes. Suman aproximadamente 14 000 millones de USD según el Plan Nacional de Agua Potable y Saneamiento (PLANAPS). Para actualizar las necesidades de inversión, se podría mantener una plantilla con costos y necesidades de infraestructura que pueda ajustarse cuando haya nueva información. Estos cálculos deberían incluir costos de operación y mantenimiento, tener en cuenta la rehabilitación de la infraestructura existente e incluir las necesidades y costos de sectores económicos (además del doméstico). El Salvador debería desarrollar instrumentos de gestión de la demanda como complemento a la inversión y el desarrollo de la oferta.
Para adecuar el financiamiento del agua, El Salvador podría orientarse hacia una recuperación total de costos a largo plazo (p. ej., a 2050) a través de una revisión de la tarificación. En el corto plazo, será necesario combinar el apoyo financiero público y exterior (AOD o inversión extranjera) con los ingresos por tarifas para cubrir la brecha de financiamiento. Para realizar el ajuste de tarifas, El Salvador podría establecer un regulador de agua independiente para desarrollar y hacer cumplir los criterios de precios de agua destinados a recuperar gradualmente los costos, y al mismo tiempo mejorar la rentabilidad de la prestación de servicios de agua potable y saneamiento.
Aumentar el logro educativo y desarrollar competencias pertinentes
Aumentar el logro educativo, la calidad y la pertinencia de la educación son desafíos clave para el futuro de El Salvador. Solo el 59 % de adultos tienen completada la educación primaria, por debajo de los niveles regionales y de los logros en países con los que El Salvador compite para atraer inversión extranjera. Aunque el logro educativo ha progresado a tenor de las reformas sucesivas (10.3 años de escolaridad para los jóvenes de 18 a 29 años), sigue por debajo de los objetivos nacionales. La progresión en el último ciclo de la educación básica y en la educación media constituyen un desafío. Tan solo 62 % de jóvenes de 16 a 18 años asisten a la escuela. Pero es preocupante que la deserción inicie en edades que corresponden a la educación obligatoria: 12 % de jóvenes de 13 a 15 años no asisten a la escuela. Las limitaciones de acceso a la escolaridad aumentan la desigualdad: hay 20 puntos porcentuales de brecha entre la asistencia escolar de jóvenes de 15 años en hogares pobres rurales y el promedio nacional.
La educación y atención de la primera infancia (AEPI) constituye una base prometedora para reforzar el sistema educativo en El Salvador. La escolarización obligatoria desde los seis años ha permitido al país alcanzar niveles de matrícula preprimaria (67 % en 2018) superiores al promedio regional. A pesar de ello, el acceso a la educación preprimaria no es universal ni equitativo, con niveles de acceso especialmente bajos en hogares de menores recursos, en zonas rurales y para niños y niñas más jóvenes.
Para promover la AEPI es necesario reforzar la gobernanza sectorial, asegurar el financiamiento de la expansión de la oferta y reforzar la comunicación en torno a servicios de AEPI para fomentar la demanda entre los padres y madres de familia. Los esfuerzos para establecer un sistema de gobernanza han avanzado en los últimos años, por ejemplo, con el establecimiento de una estrategia nacional para el desarrollo integrado de la primera infancia en 2018, pero la implementación ha sido insuficiente. El desarrollo de la política “Crecer juntos” en la administración actual y la reforma de la ley LEPINA han reformado también el marco de gobernanza. Será importante potenciar su implementación tanto en las esferas de toma de decisión como en territorio. Para asegurar la expansión de la oferta será necesario aumentar los recursos dirigidos a la primera infancia, tanto desde el presupuesto nacional como desde otras fuentes. Un elemento importante de la expansión del servicio puede ser el desarrollo de servicios comunitarios, adaptados a las circunstancias locales, con el acompañamiento de estándares de calidad establecidos.
Para aumentar el logro educativo es necesario mitigar y contrarrestar los efectos negativos de la desigualdad socioeconómica y de la violencia. Los hogares salvadoreños soportan una carga de financiación de la educación relativamente elevada, lo que explica en parte la baja asistencia escolar de jóvenes en hogares más desfavorecidos. Para contrarrestar estos efectos, El Salvador podría potenciar los programas de apoyo focalizados a los hogares con niños y niñas de edad escolar de hogares vulnerables, en complemento de programas universales de alimentación escolar o provisión de útiles y herramientas escolares. El principal programa de transferencias monetarias condicionadas (llamado anteriormente Comunidades Solidarias) ha demostrado resultados positivos en este ámbito, pero su cobertura sigue siendo demasiado limitada. La violencia también tiene efectos negativos múltiples sobre el proceso educativo: la presencia de pandillas ha sido un freno a la asistencia escolar y puede ser vista como una alternativa por los y las jóvenes. Además, los ambientes de violencia también tienen efectos negativos sobre el aprendizaje y desarrollo de los niños y niñas. La violencia en las escuelas en El Salvador va más allá del fenómeno de pandillas ―la mitad de niños y niñas menores de 14 años han sufrido castigos físicos, e informes recientes indican un aumento de la violencia sexual relacionada con el género dirigida a niñas―. Además de luchar contra la violencia de pandillas en general y en el ámbito escolar especialmente, es necesario completar los esfuerzos en programas basados en seguridad pública con un enfoque integral de prevención de la violencia en el ámbito escolar.
Para reforzar la calidad educativa es necesario reformar la formación docente y la gestión de la carrera docente, mejorar los ambientes educativos y reforzar el sistema de evaluación educativa. Mejorar la calidad en el nivel de escuela obligatoria para mejorar los resultados de aprendizaje es un desafío clave de las políticas del sistema educativo salvadoreño. Según las evaluaciones internacionales, menos de un tercio de alumnos están en los niveles de logro esperados en lectura en 6.º grado, con dificultades aún más pronunciadas en matemáticas. Revisar y mejorar la formación docente es un paso importante para asegurar un mejor desempeño del sistema educativo. El Salvador dispone de una sobreoferta de docentes con formación inicial a la que se une un desfase entre la oferta y la demanda de especialidades. Sin embargo, muchos docentes en ambientes desafiantes (escuelas unidocentes o bidocentes, clases multigrado) no tienen una formación adaptada desde el punto de vista pedagógico o de gestión. La oferta insuficiente de formación continua limita la capacidad del sistema educativo para adaptarse a esas situaciones y para fomentar la implementación de reformas educativas. Es necesario desarrollar una política de formación docente integral que incluya la formación continua y el sistema de incentivos para los docentes. También existe amplio margen para reducir las brechas de infraestructura y dotación de centros educativos y hacerlos más inclusivos. El sistema de evaluación educativa se está desarrollando en El Salvador, pero requiere de una estabilidad institucional de la que ha carecido hasta ahora, para poder construir capacidades de manera duradera y poder asegurarse que las evaluaciones son seguidas de acciones de mejora efectivas.
La pandemia de COVID-19 ha supuesto un hito importante en el sistema educativo del país. Por un lado, el cierre prolongado de los centros escolares puede haber supuesto un rezago importante en los aprendizajes y en la reducción de brechas. Por otro lado, la respuesta del Gobierno de El Salvador y de la comunidad educativa ha permitido empezar a contrarrestar algunas de las deficiencias estructurales del sistema, especialmente a través de esfuerzos de digitalización como el suministro de equipos y la formación de docentes en el uso de herramientas digitales.
Para que la educación sea una puerta de entrada al mercado laboral, es necesario desarrollar mecanismos para acercarla al sector productivo. Muchos jóvenes salvadoreños abandonan la educación antes de haber obtenido habilidades para el mercado laboral, y 28 % de los jóvenes de 15 a 24 años no estudia ni trabaja. Para aumentar la pertinencia de la educación, su atractivo para los y las jóvenes y su papel de motor de la productividad, es necesario establecer mecanismos institucionales que permitan identificar las habilidades y perfiles que necesita el sector productivo, y que los traduzcan en planes de estudios apropiados en todos los niveles de educación. Para ello, El Salvador puede construir sobre los logros recientes, reforzando las estructuras de coordinación como los comités sectoriales y el Consejo de Coordinación de la Educación Técnica y la Formación Profesional. También es necesario desarrollar instrumentos clave como un Marco Nacional de Competencias y un sistema de acreditación de competencias. El uso de pedagogías activas, de la formación dual y el desarrollo de vínculos más estrechos entre instituciones educativas y de formación puede también contribuir a generar competencias más adaptadas a las necesidades.
Hacia una mejor gobernanza pública para un Estado moderno
La falta de institucionalización en ciertos sectores de políticas públicas, la existencia de marcos normativos obsoletos y fragmentados, y la complejidad de los mecanismos de coordinación obstaculizan la capacidad de la administración salvadoreña para desempeñar sus funciones de manera eficaz (ver Capítulo 2). En El Salvador, el Centro de Gobierno (CdG) —el conjunto de entidades que apoyan directamente al jefe de Estado y al consejo de ministros— está fragmentado, lo que limita la capacidad del gobierno para abordar desafíos multidimensionales.
En El Salvador, el Centro de Gobierno ha evolucionado ampliamente durante las últimas décadas, pero sigue estando fragmentado y necesita mecanismos de coordinación más sólidos. El Centro de Gobierno podría beneficiarse de una mayor claridad en cuanto a funciones y responsabilidades. A pesar de la multiplicación de estructuras de coordinación, la eficiencia de los mecanismos formales de coordinación podría mejorarse. Con mayor claridad sería más fácil asegurar una mayor estabilidad en las instituciones del CdG en El Salvador y evitar vacíos en funciones clave como la coordinación de planificación estratégica o la coordinación y monitoreo de inversión pública. Los órganos o instituciones que realizan estas funciones clave del CdG podrían mantenerse en los sucesivos gobiernos para retener la memoria institucional, garantizar la continuidad del proceso y desarrollar una estrategia para los desafíos a largo plazo.
Un marco de planificación sólido ayudaría a El Salvador a articular las prioridades con claridad, agrupar iniciativas de políticas en torno a un número reducido de prioridades, dirigir la implementación y mejorar la coherencia de políticas públicas. El país dispone a día de hoy de documentos de planificación y articulación en algunas áreas, como el Plan de Desarrollo Social. Sin embargo, no dispone de un plan articulador del conjunto de la acción gubernamental, y el Plan Cuscatlán, ideado como plataforma electoral, no reúne las características de un instrumento de planificación y articulación. El Salvador podría reforzar la capacidad institucional de planificación en el Centro de Gobierno con la creación de una unidad de estrategia dedicada con el tiempo y la capacidad para la reflexión a mediano plazo. El Salvador también debería establecer un marco más sólido para monitorear las prioridades estratégicas. Esto incluye el desarrollo de indicadores de desempeño apropiados, con líneas base y metas.
La gestión de recursos humanos en la administración salvadoreña adolece de una falta de institucionalización, al no existir una institución específica encargada de liderar y supervisar el diseño e implementación de una estrategia nacional de recursos humanos. Como consecuencia, el sector público no dispone de un centro de capacitación eficaz y funcional para el conjunto de la administración, aunque sí dispone de capacidad en algunos sectores. La movilidad limitada de funcionarios públicos y la ausencia de un marco armonizado de competencias, tareas y funciones impide una mejor utilización de competencias disponibles. El Salvador debería establecer una autoridad con un mandato claro y los recursos adecuados para establecer y supervisar la estrategia nacional de gestión de la fuerza laboral del servicio civil en toda la administración salvadoreña y llevar a cabo una reforma de la Ley del Servicio Civil para sentar las bases de una reforma del servicio civil que permita una mayor movilidad, así como el monitoreo, evaluación y recompensa del desempeño.
El Salvador ha logrado avances importantes en materia de política regulatoria y debería capitalizar sobre estos. La Ley de Mejora Regulatoria y la Ley de Procedimientos Administrativos establecen y articulan estrategias de simplificación administrativa y establecen una autoridad (el Organismo de Mejora Regulatoria) encargada de promover y hacer cumplir la política regulatoria. Para seguir construyendo sobre los logros realizados, El Salvador podría extender la aplicación de la política regulatoria inicialmente concentrada en aspectos relacionados con la actividad económica hacia otras áreas de interés para los ciudadanos (como salud, educación o mercado laboral). También podría asegurar la participación efectiva de las partes interesadas involucrándolas sistemáticamente en el proceso de desarrollo regulatorio. Por último, podría apoyar la práctica del Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) con orientaciones claras, programas de capacitación y mecanismos de control de calidad, con el fin de generar conciencia y asegurar que el AIR se realice de manera homogénea en toda la administración.
El Salvador debería retomar su compromiso con el Gobierno Abierto y definir mandatos claros y desarrollar herramientas para aumentar la transparencia, integridad, rendición de cuentas y la participación de las partes interesadas. La Ley de Acceso a la Información Pública y la existencia del Instituto de Acceso a la Información Pública son herramientas importantes para el desarrollo de una agenda de gobierno abierto. Sin embargo, el país está rezagado en la conformación de espacios de participación ciudadana y la publicación de datos abiertos. Además, las actividades ligadas al proceso de gobierno abierto de la Alianza por el Gobierno Abierto (AGA) se paralizaron tras el cambio de gobierno en 2019, lo que ha contribuido a cerrar algunos de los foros de diálogo abiertos.
Opciones y prioridades para profundizar la relación de El Salvador con la OCDE
El Salvador ha intensificado su relación con la OCDE en los últimos años. Es miembro del Centro de Desarrollo de la OCDE desde 2019, también del Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información con Fines Fiscales desde 2011, y es signatario del Convenio Multilateral sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal desde 2015. Se adhirió a la Declaración de Punta del Este de 2018 en 2021. Un programa de Inspectores Fiscales Sin Fronteras está activo desde mediados de 2021. También se ha adherido a la Declaración sobre Refuerzo de las PYME y Emprendimiento para la Productividad y el Crecimiento Inclusivo de 2018 y la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda de 2009. Además, El Salvador participa activamente en las actividades del Foro Global sobre Política de Competencia y Foro Regional sobre Competencia OCDE-BID. El país también participa activamente en las actividades del Programa Regional de la OCDE para América Latina, y fue sede virtual de la reunión de alto nivel de 2021 de este foro.
El Salvador está participando en la edición 2022 del Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA por sus siglas en inglés). Los resultados de PISA, previstos en 2023 brindarán a los formuladores de políticas datos y evidencias que podrán usarse para determinar qué pueden hacer para mejorar el sistema educativo salvadoreño y, en última instancia, garantizar que los estudiantes obtengan las habilidades necesarias para tener éxito en el mundo del mañana, como están descritas en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de Educación. La OCDE incentiva al país a continuar con su participación en el próximo ciclo de PISA, PISA 2025, y a aprovechar la oportunidad de incluir en su participación la opción de evaluar a los jóvenes no escolarizados. Esta opción ha sido implementada recientemente por Guatemala, Honduras, Panamá y Paraguay y está diseñada para los países PISA que tienen un número significativo de jóvenes de 15 años que no asisten a la escuela.
Para desarrollar las recomendaciones sobre transformación productiva incluidas en este informe, El Salvador podría movilizar su membresía en el Centro de Desarrollo a través de las actividades de la Red de Políticas Públicas sobre Cadenas de Valor Globales, Transformación Productiva y Desarrollo. Realizar un Examen de Políticas de Transformación Productiva (PTPR por sus siglas en inglés) brindaría un apoyo valioso a la revisión del marco institucional y la armonización de la estrategia de transformación productiva recomendada en este informe (Capítulo 5). Como complemento, El Salvador también podría contemplar la realización de un Estudio de Políticas de Inversión para analizar las distintas barreras transversales y del ambiente de negocios que limitan la inversión en el país (Capítulo 4).
En el área del manejo de recursos hídricos, El Salvador podría apoyarse en los documentos normativos de la OCDE desarrollados para la implementación de los principios de políticas enunciados en este informe (Capítulo 6). Estos incluyen la Recomendación del Consejo sobre Agua de 2016 y la caja de herramientas de políticas públicas sobre agua que la acompaña (OCDE, 2021[92]).
Las recomendaciones sobre gobernanza pública de este informe están fundamentadas en parte en instrumentos legales de la OCDE que podrían guiar a El Salvador en su implementación. Entre ellos, se pueden resaltar: (i) la Recomendación sobre Liderazgo y Capacidad del Servicio Público de 2019, (ii) la Recomendación sobre Política y Gobernanza Regulatoria de 2012, (iii) la Recomendación sobre Gobierno Abierto de 2017, y (iv) la Recomendación sobre estrategias de Gobierno Digital de 2014.
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Notas
← 1. Las tasas de violencia se redujeron notablemente en 2021 y especialmente en 2022. A finales de 2022 no existe análisis detallado del impacto de esta reducción en el bienestar de la población o el desarrollo del país.
← 2. La fase 1 se implementó de julio a diciembre de 2019, la fase 2 de octubre de 2020 a junio de 2021 y la fase 3 de junio de 2021 a julio de 2022.
← 3. La oligarquía cafetera es conocida como las “catorce familias”, debido al elevado nivel de concentración de la tierra y del poder. En la práctica, el número era más próximo a unas sesenta (Wade, 2016[4]).
← 4. Las remesas alcanzaron el 26.2 % del PIB en 2021 (según estimaciones del Banco Central de Reserva).