22. Coup de projecteur : La planification nationale de la Colombie au service d’une coopération pour le développement ciblée
En mettant en place un solide processus de planification nationale, les États se donnent les moyens de définir des priorités d'action et de fixer des objectifs, d’en confier la réalisation à des organes gouvernementaux spécifiques, de créer des mécanismes de coordination intergouvernementale formels et informels, et de promouvoir la participation citoyenne et le dialogue social. Ce « Coup de projecteur » sur la Colombie et son processus de planification novateur montre que la complémentarité entre les politiques publiques et les capacités institutionnelles est importante pour mettre en pratique les plans nationaux. Il souligne également que l’alignement des plans nationaux sur les engagements mondiaux (comme les Objectifs de développement durable) peut favoriser une plus grande coordination entre les États ainsi qu'un meilleur ciblage de la coopération pour le développement, et qu'il permet de lutter plus efficacement contre les défis rencontrés à l’échelle planétaire.
Les auteurs tiennent à exprimer leur gratitude et leurs remerciements à Ana María Arias (conseillère, Département national de planification de la Colombie) et Sebastián Fernando Pulgarín (CONPES, Département national de planification de la Colombie) pour leurs contributions à la présente étude de cas.
En s'appuyant sur son solide système de planification nationale, la Colombie a mis au point une approche novatrice et adaptée à son contexte à l’appui de la concrétisation des Objectifs de développement durable : les objectifs mondiaux sont intégrés aux plans et priorités nationaux, et des mécanismes interinstitutionnels formels sont mis en place pour coordonner les actions et suivre leur avancement.
La Colombie reconnaît que l'harmonisation des priorités nationales avec les programmes d'action internationaux est indispensable pour agir dans des domaines qui transcendent les frontières nationales. Les fournisseurs de coopération pour le développement peuvent s'inspirer de cette approche pour aider les pays à aligner leurs plans nationaux sur les objectifs internationaux, afin d’aller plus loin dans le sens d'un développement intégré.
Le solide système national de planification de la Colombie est une référence dans la région de l’Amérique latine et des Caraïbes, ainsi qu'un modèle pour les pays souhaitant mettre en œuvre les priorités nationales qu'ils se sont fixées. Les principaux éléments sur lesquels s'appuie le système national de planification de la Colombie sont les suivants :
Les plans – Le Plan national de développement (PND) recense les priorités et les besoins du pays. Utilisé pour décider des dotations budgétaires, il sert de référence pour mesurer le degré de réalisation des principaux objectifs des programmes nationaux.
Les institutions – L'une des principales institutions est le Département national de planification, qui coordonne l’élaboration et le suivi du PND. L’Agence présidentielle de coopération internationale de Colombie est chargée quant à elle de coordonner les financements non concessionnels et les ressources provenant de la coopération avec les principaux ministères et autres institutions participantes.
Les mécanismes de coordination interministérielle – L’un des mécanismes de coordination nationale les plus importants est le Conseil national de la politique économique et sociale (CONPES), qui conçoit et approuve les politiques nationales à long terme1 visant à résoudre les problèmes précis que rencontrent les pouvoirs publics et qui ont été répertoriés dans le PND. Le gouvernement colombien a en outre été le premier à créer par voie législative une commission interinstitutionnelle dont la mission est de coordonner les actions engagées au niveau national pour atteindre les Objectifs de développement durable (ODD), et d’en suivre les progrès. Enfin, la Table ronde sur l’équité (ou Mesa de Equidad), un comité de haut niveau présidé par le président colombien, coordonne les domaines d’action et entités publics du pays et met au point des stratégies pour améliorer l'inclusion sociale et productive de la population, ainsi que pour réduire la pauvreté et les inégalités.
Les mécanismes de traçage et de suivi – Le gouvernement colombien a mis au point et utilise le système Sinergia pour assurer le suivi et l’évaluation du PND2.
La Colombie reconnaît que l’harmonisation des priorités nationales avec les programmes d'action internationaux est indispensable pour agir dans des domaines qui transcendent les frontières nationales. Elle est le premier pays à avoir intégré les ODD dans un PND, celui de 2014-18, à l'aide d'un ensemble d'indicateurs3. Dans le PND de 2018-22, 98 % des indicateurs étaient associés à un ou plusieurs ODD. La politique colombienne en matière de coopération internationale prévoit des mécanismes permettant d’aligner les priorités du pays sur les engagements et les programmes d’action internationaux.
Un PND est, d'abord, un mécanisme favorisant un dialogue inclusif entre l’ensemble des parties prenantes, dans le but de trouver un consensus. En ce sens, il contribue à venir à bout de la complexité de l'économie politique des réformes. En fait, l’actuel PND – couvrant la période 2022-264 – est élaboré lors d’ateliers (appelés « dialogues régionaux obligatoires ») auxquels participent diverses parties prenantes, dont le secteur privé, la société civile et des associations reconnues. Le principal objectif de ce plan est d'instaurer un nouveau contrat social promouvant la paix et le bien-être pour tous, en cherchant à opérer des transformations dans cinq grands domaines : l'aménagement du territoire, la sécurité humaine et sociale, la défense des droits humains et la sécurité alimentaire, la transformation productive et la lutte contre le changement climatique, et la convergence régionale. Les ateliers et les transformations sont des étapes fondamentales pour établir un nouveau contrat social visant à assurer la réalisation des ODD.
Lors de la conception de ses PND, la Colombie garde à l’esprit les défis complexes existant à l’échelle mondiale. La lutte contre ces défis requiert souvent une coordination et une action collective associant différentes institutions nationales, un rôle qui est joué en Colombie par la Commission interinstitutionnelle sur les ODD. Les PND colombiens – qui ont une portée plurisectorielle et à moyen terme, peuvent s’adapter à un certain niveau de changement législatif et permettent d'utiliser des outils de niveau inférieur pour étendre la planification à plus longue échéance – offrent également la possibilité au pays d'harmoniser ses actions avec les initiatives mondiales.
L'approche colombienne est particulièrement judicieuse lorsqu'il est question de biens publics mondiaux comme l’environnement car son processus solide de planification et les PND permettent à la fois de coordonner l’action aux niveaux national et international et d’assurer le suivi des résultats qui pourront être intégrés dans les cadres mondiaux. Pour citer un exemple, dans la mise à jour de sa contribution déterminée au niveau national (CDN), la Colombie recense 132 besoins – qui devront être financés soit grâce à la coopération internationale pour le développement, soit éventuellement à partir du budget national – ayant un lien avec les politiques relatives à la transition écologique et au changement climatique (Graphique 22.1). Ces besoins ont trait au financement, au renforcement des capacités ainsi qu’au développement et au transfert de technologies.
L'approche colombienne est particulièrement judicieuse lorsqu'il est question de biens publics mondiaux comme l’environnement car le processus solide de planification et les PND permettent à la fois de coordonner l’action aux niveaux national et international et d’assurer le suivi des résultats qui pourront être intégrés dans les cadres mondiaux.
Source : D'après la contribution déterminée au niveau national de la Colombie, actualisée en 2020.
Le niveau de précision et de clarté obtenu grâce aux processus de planification a permis à la Colombie de formuler des demandes beaucoup plus ciblées à ses partenaires au développement et a créé des attentes supplémentaires à l’égard de ce que devraient fournir les intéressés. Dans la mesure où le pays conçoit et élabore ses PND en associant un large éventail de parties prenantes, le fait que la coopération internationale s'aligne sur les objectifs de ces plans signifie qu’elle reflètera de près les priorités nationales.
De manière générale, lorsque les PND ont été conçus en intégrant les programmes d'action internationaux, les fournisseurs de coopération pour le développement peuvent être sûrs qu’en s’y conformant, ils contribuent également à la réalisation de ces programmes. Cette mise en conformité doit concerner tous les instruments des fournisseurs de coopération, y compris leurs stratégies et leurs cadres de coopération internationaux, leurs stratégies régionales et leurs documents relatifs aux programmes nationaux. L’ensemble des décisions relatives à la coopération pour le développement devraient être prises en concertation avec l’administration publique des pays partenaires. Les cadres financiers et programmatiques doivent par ailleurs être suffisamment souples pour pouvoir être adaptés en fonction de l’évolution des conditions ainsi que de la situation intérieure et internationale5.
Favoriser l’appropriation nationale requiert que les fournisseurs de coopération pour le développement utilisent des mécanismes de coordination. Une telle approche permet de limiter le risque de chevauchement, d'absence d'adéquation entre les actions des fournisseurs de coopération et les priorités du pays, de dépendance à l’égard de l’aide et de bureaucratie excessive. En Colombie, le PND, les stratégies sectorielles (par exemple, la stratégie nationale de coopération internationale) et d’autres mécanismes de coordination aident à mieux orienter les initiatives de coopération. Ces dispositifs de coordination sont complétés par un arsenal législatif. À titre d’exemple, le document 4088 du CONPES datant de 2022 privilégie l’investissement dans sept projets conçus pour atteindre dix des objectifs énoncés dans la version actualisée de la contribution déterminée au niveau national6. De même, la loi 2169/2021 présentait un plan (document 4058 du CONPES) de mise en œuvre et de suivi d’un développement bas carbone, de la neutralité carbone et de la résilience au climat7. Le volet du PND relatif au financement et à la gestion des ressources permet aux ministères de recenser les besoins et les sources potentielles de financement, dont la coopération pour le développement.
Favoriser l’appropriation nationale requiert que les fournisseurs de coopération pour le développement utilisent des mécanismes de coordination. Une telle approche permet de limiter le risque de chevauchement, d'absence d'adéquation entre les actions des fournisseurs de coopération et les priorités du pays, de dépendance à l’égard de l’aide et de bureaucratie excessive.
S’engager dans un processus de coopération internationale mû par la demande pourrait contribuer à une meilleure – et plus tangible – adéquation avec les PND et, par extension, avec les priorités et les besoins définis au niveau national. Lorsque les plans et les priorités nationaux intègrent les objectifs internationaux, comme c’est le cas en Colombie, le pays et ses partenaires au développement sont mieux équipés pour faire face aux menaces communes.
Notes
← 1. Ces politiques sont exposées dans des documents du CONPES qui présentent les politiques publiques multisectorielles ainsi que le financement des projets d'investissement à moyen et long terme.
← 2. Sinergia est un système national d'évaluation de la gestion et des résultats qui a été élaboré par le Département national de planification. Il s'agit à la fois d'une plateforme d’indicateurs permettant d’assurer le suivi des politiques publiques, et d'un mécanisme servant à évaluer les résultats de la mise en œuvre du PND.
← 3. Les indicateurs ont été ajoutés après l’adoption des ODD (en 2015). Pour en savoir plus sur l’historique des PND de la Colombie, voir (en espagnol) https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf.
← 4. Pour en savoir plus sur le PND en cours, voir https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/portalDNP/PND%202022/Bases-PND2022-2026_compilado-CEVC15-10-2022.pdf.
← 5. Pour en savoir plus sur l’importance d’une meilleure prise en compte des plans nationaux de développement dans le cadre de la coopération internationale, voir les documents sur le développement en transition : « Emerging challenges and shifting paradigms. New perspectives on international cooperation for development (cepal.org) » et « Latin American Economic Outlook 2019 ».
← 6. Le document d'orientation sur le développement bas carbone et la réduction des émissions de gaz à effet de serre est disponible (en espagnol) à l’adresse suivante : https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/4088.pdf.
← 7. Ce document d'orientation, qui vise à réduire les risques de catastrophe et à s'adapter au phénomène de la variabilité climatique, est disponible (en espagnol) à l’adresse suivante : https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%c3%b3micos/4058.pdf.