Résumé
Les répercussions croissantes du changement climatique soulignent la nécessité d’adaptation et de réforme des politiques qui font obstacle à l’ajustement des systèmes de production agricole
Les marchés agricoles traversent crise après crise tout en devant faire face aux problèmes engendrés par le changement climatique. Des réformes doivent être engagées de toute urgence pour relever le triple défi de fournir suffisamment d’aliments abordables, sûrs et nutritifs à une population mondiale qui ne cesse d’augmenter ; de procurer des moyens de subsistance sur l’ensemble de la chaîne de valeur alimentaire ; et de le faire tout en améliorant la durabilité environnementale du secteur. Il convient également de réduire les formes de soutien néfastes ou de les réorienter, au premier chef en faveur de l’adaptation au changement climatique, de la réduction des émissions, de la résilience et d’une croissance durable de la productivité.
Dans les 54 pays étudiés, le soutien total à l’agriculture a atteint le niveau record de 851 milliards USD par an au cours de la période 2020-22. Il a donc été multiplié par près de 2.5 fois depuis la période 2000-02, mais a progressé plus lentement que la production agricole exprimée en valeur (3.6 fois). Il se compose des transferts à destination des producteurs (pris individuellement ou collectivement) et des consommateurs. Le plus souvent, le soutien aux producteurs entrave l’adaptation au changement climatique, fausse le jeu de la concurrence sur le marché et est potentiellement préjudiciable à l’environnement.
Le soutien à l’agriculture reste le fait d’une poignée de grandes économies productrices : avec 36 % du total, la République populaire de Chine (ci-après, la « Chine ») a désormais détrôné les grandes économies de l’OCDE qui ont longtemps occupé la première place. Les parts de l’Inde, des États-Unis et de l’Union européenne, autres grands producteurs agricoles, s’élèvent respectivement à 15 %, 14 % et 13 %. Au total, la Chine et l’Inde, dont les politiques agricoles diffèrent en termes de structure et d’implications, fournissent à elles seules 87 % du soutien agricole alloué aux économies émergentes qui sont prises en compte dans ce rapport ; tandis que les États-Unis et l’Union européenne représentent près des deux tiers du soutien distribué dans la zone OCDE.
Dans les 54 pays étudiés, 518 milliards USD ont été versés sous forme de dépenses budgétaires et 333 milliards USD ont été octroyés par le biais de politiques visant à rendre les prix intérieurs plus élevés que les prix de référence. Ces deux postes ont grimpé pendant la majeure partie des cinq dernières années. Cela étant, la hausse des cours internationaux s’est traduite par une baisse du soutien par les prix, laquelle s’est accompagnée de transferts budgétaires contracycliques en 2022. L’agriculture mondiale traverse une situation exceptionnelle en raison de la guerre d’agression que la Russie mène contre l’Ukraine : les marchés agricoles ont été frappés de plein fouet alors qu’ils commençaient seulement à se remettre des effets de la pandémie de COVID-19.
Pour ce qui est des bénéficiaires directs du soutien, 630 milliards USD par an ont été transférés aux producteurs à titre individuel au cours de la période 2020-22. Ce soutien positif aux producteurs a représenté 14 % des recettes agricoles brutes des 54 pays étudiés dans le présent rapport, dont la situation varie grandement de l’un à l’autre. C’est en moyenne moins que les 20 % enregistrés durant la période 2000-02, certes, mais la situation n’a guère évolué depuis le début des années 2010. En 2022, deux pays, le Costa Rica et Israël, ont entrepris de réduire le soutien des prix de leurs marchés. Pourtant, les efforts de réforme ont largement stagné au cours de la décennie écoulée. Plus de la moitié du soutien aux producteurs a pris la forme d’une hausse des prix de marché supportée par les consommateurs, tandis que le reste – 297 milliards USD par an – a été financé par les budgets publics, autrement dit, payé par les contribuables. Les politiques engagées dans plusieurs pays minorent les prix d’une partie ou de la plupart des produits de base sur leurs marchés intérieurs. En conséquence, 179 milliards USD ont été transférés par an en moyenne durant la période 2020-22, au détriment des producteurs. Ce montant, en forte hausse ces dernières années, a été multiplié par plus de sept en 20 ans, où il s’élevait à 24 milliards USD. Les effets de distorsion créés par les mesures de soutien des prix sont amplifiés, y compris sur certains marchés intérieurs, par le fait que les aides en place varient et que les prix sont fortement soutenus ou minorés selon les produits.
Enfin, sur la période 2020-22, les consommateurs et les acheteurs intermédiaires de produits agricoles ont bénéficié d’un soutien budgétaire de 115 milliards USD par an, ce qui représente quatre fois plus qu’au début du siècle. Cela n’a toutefois pas permis, en moyenne, de compenser le renchérissement provoqué par les barrières commerciales et autres politiques haussières. Dans l’ensemble, les consommateurs ont été implicitement taxés à hauteur de 150 milliards USD par an environ, soit 4 % de leurs dépenses (mesurées aux prix au départ de l’exploitation). C’est moins que les 10 % enregistrés 20 ans auparavant, certes, mais cette somme n’en pèse pas moins sur le coût de la vie.
Alors que les effets économiques de la pandémie de COVID-19 continuent de se faire ressentir, le déclenchement de la guerre en Ukraine a causé de nouveaux bouleversements sur les marchés internationaux et dans les chaînes de valeur mondiale des produits agricoles et des principaux intrants nécessaires à leur production, en particulier l’énergie et les engrais. Dans un grand nombre de pays, les pouvoirs publics ont prolongé les mesures d’urgence ou en ont mis en place de nouvelles pour aider les producteurs et les consommateurs. Certaines ont pour but d’aider l’Ukraine à poursuivre ses activités de production et d’exportation, d’autres de réduire les obstacles à l’importation des denrées alimentaires et des engrais ou encore d’octroyer un soutien en compensation du renchérissement des intrants. À cela s’ajoutent des dispositifs destinés à protéger en partie les consommateurs de la hausse des coûts de l’alimentation.
En parallèle, des pays ont érigé de nouvelles barrières à l’exportation qui ont accentué la tension et l’incertitude sur les marchés internationaux, mais aussi exacerbé le risque que l’insécurité alimentaire augmente à l’échelle mondiale, comme ce fut le cas pendant la pandémie de COVID-19. D’autres ont assoupli ou suspendu leurs exigences environnementales afin de stimuler la production intérieure et de faire augmenter les approvisionnements mondiaux, ou ont subventionné l’achat d’engrais et de carburant, au risque d’entraîner une dégradation de l’environnement.
Aux graves crises susmentionnées vient s’ajouter l’impact grandissant du changement climatique sur la production agricole, à l’œuvre partout dans le monde, du fait de la variabilité accrue des températures et des précipitations, des perturbations des services écosystémiques et du ralentissement de la croissance de la productivité. Les phénomènes météorologiques extrêmes de type sécheresse, inondation, canicule et tempête qui frappent l’agriculture sont de plus en plus fréquents et de plus en plus graves. S’il en résulte un allongement des périodes végétatives dans certaines régions, presque partout ailleurs, il est urgent que les exploitants s’adaptent à la détérioration et variabilité des conditions de culture.
Près de 600 mesures d’adaptation agricole sont recensées dans ce rapport pour les pays étudiés. Il s’agit en grande partie de mesures de nature sociale, économique et institutionnelle puisque 61 % concernent la planification de l’adaptation, l’investissement dans le renforcement des capacités, la fourniture de services climatologiques et la mise en place de mécanismes financiers et de dispositifs d’assurance. Les 39 % restantes, davantage tournées vers des solutions utiles aux exploitants et aux systèmes agricoles, incluent la mise en place de diverses approches fondées sur l’adaptation des écosystèmes, le développement d’infrastructures et de solutions techniques, ainsi que sur des approches comportementales.
Des mesures supplémentaires s’imposent pour que l’agriculture s’adapte au changement climatique. Les pouvoirs publics devraient dépasser le stade de la planification et s’atteler de toute urgence à la mise en œuvre, au suivi et à l’évaluation des mesures d’adaptation. L’engagement de démarches générales en faveur d’une agriculture plus résiliente devrait venir contrebalancer les efforts déployés pour aider à se relever des chocs climatiques et autres à court terme, en procédant progressivement aux ajustements voulus au gré de l’évolution des conditions à moyen terme et en opérant la transformation requise à long terme, lorsque les systèmes existants seront devenus intenables. Même si tout dépend du contexte, il est essentiel d’établir dans quelle mesure les programmes développés par les pays aident à gagner en résilience.
Du fait que les phénomènes météorologiques extrêmes, conjugués à d’autres chocs, se multiplient et s’aggravent, des situations autrefois considérées comme exceptionnelles se banalisent. Pour préparer l’agriculture à l’apparition de nouveaux risques et à l’exacerbation des situations de vulnérabilité dans l’avenir, il faut des politiques agricoles qui favorisent l’agilité et incitent à s’adapter dans un environnement en mutation. Pourtant, l’essentiel du soutien renforce les structures de production existantes. En effet, de nombreux pays continuent de recourir massivement au soutien par les prix et à d’autres formes de soutien qui sont susceptibles de fausser la production et le marché ou qui visent des produits particuliers et empêchent les systèmes de production d’évoluer. Ces soutiens créent de surcroît des distorsions sur les marchés internationaux, pourtant essentiels pour atténuer les effets des pénuries ou des récoltes exceptionnelles. Eviter autant que possible les barrières commerciales contribue donc à la résilience des systèmes agricoles et alimentaires.
En parallèle, il est urgent que les pays redoublent d’efforts pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre (GES) d’origine agricole. En effet, 11 % des émissions anthropiques mondiales sont directement imputables à l’agriculture (et 11 % supplémentaires à l’utilisation des terres, qui est souvent liée à l’expansion des exploitations). Plusieurs ont actualisé leurs objectifs d’atténuation à l’échelle de l’économie et cinq autres ont rejoint le Pacte mondial sur le méthane, qui prône la réduction des émissions mondiales de ce gaz. Pourtant à ce jour, seulement 19 des 54 pays étudiés dans le présent rapport se sont fixé, sous une forme ou une autre, un objectif d’atténuation spécifique à l’agriculture. L’objectif de 1.5 °C énoncé dans l’Accord de Paris ne pourra pas être atteint sans efforts d’atténuation dans le secteur agricole. Cela impose de revoir les structures et méthodes de production, autrement dit de réformer ces mêmes mesures de soutien qui entravent l’adaptation et d’accroître davantage encore l’importance accordée aux approches porteuses de transformations pour faire face aux effets du changement climatique. D’où la nécessité de favoriser les synergies entre les efforts d’adaptation et d’atténuation.
Malgré la progression globale du soutien à l’agriculture, les investissements dans les services d’intérêt général (ESSG) qui profitent à l’ensemble du secteur – parmi lesquels figurent la R-D, les services de biosécurité et les infrastructures – continuent de représenter une part modeste et décroissante des transferts à destination du secteur agricole. Durant la période 2020-22, ces investissements se sont chiffrés à 106 milliards USD, soit 12.5 % du total du soutien positif. Alors que cette part oscillait entre 15 % et 17 % depuis 2000, elle a chuté après 2018. Près de la moitié de ce montant a été investi dans les infrastructures, en particulier celles liées à l’irrigation. Si l’irrigation est primordiale pour résister aux conditions d’aridité, il importe de prêter une plus grande attention aux conséquences indésirables des investissements réalisés dans ce domaine en l’absence d’une bonne politique de gestion de l’eau ; des exemples en sont l’augmentation des émissions de GES ou l’accentuation des tensions sur la ressource en eau et les nappes phréatiques.
Dans l’ensemble des 54 pays étudiés, moins d’un quart des investissements réalisés dans les services d’intérêt général sont destinés aux systèmes de connaissances et d’innovation agricoles. La recherche-développement, de même que les services de vulgarisation et d’autres formes de transfert de connaissances ont la réputation d’être des domaines dans lesquels il est particulièrement rentable d’investir, même si les bénéfices prennent parfois des années à se concrétiser. On assiste pourtant à un recul des dépenses publiques d’innovation rapportées à la taille du secteur : exprimées en pourcentage de la valeur de la production agricole, ces dépenses sont passées de 0.9 % durant la période 2000-02 à 0.6 % au cours de la période 2020-22. Les pays ont donc manqué une occasion notable de revoir leurs politiques de dépenses. La poursuite des progrès techniques passe par la réalisation d’investissements publics dans l’innovation, complétés par ceux du secteur privé. Il conviendrait toutefois de faire en sorte qu’ils ne bénéficient pas seulement aux technologies génératrices d’économies de main-d’œuvre, comme on l’a vu dans de nombreux pays au cours des dernières années, mais qu’ils servent également davantage à éviter les atteintes à l’environnement et à limiter l’exploitation des ressources naturelles. Il est nécessaire d’accroître la productivité agricole de manière écologiquement durable pour atteindre les objectifs mondiaux de sécurité alimentaire tout en réduisant les émissions d’origine agricole et en préservant les ressources naturelles.
Les conditions climatiques évoluant, l’investissement dans la biosécurité est probablement appelé à jouer un rôle de plus en plus important. Exprimé en pourcentage de la valeur de la production agricole, le niveau des dépenses affectées aux systèmes d’inspection et de contrôle, en particulier ceux dédiés aux espèces nuisibles et aux maladies, n’a guère évolué en 20 ans ; il se situe à 0.2 %. Ces activités revêtent pourtant une importance particulière compte tenu des risques représentés par les espèces envahissantes susceptibles de nuire aux systèmes alimentaires et à la biodiversité à l’échelle locale, à un coût économique et écologique potentiellement colossal.
Lors de la Réunion OCDE des Ministres de l’Agriculture qui s’est tenue en novembre 2022, les ministres et les représentants de haut niveau de 42 pays, Membres de l’OCDE et économies émergentes, plus l’Union européenne, se sont engagés collectivement « à soutenir la transformation des systèmes agricoles et alimentaires pour les rendre plus durables et plus résilients »1. En droite ligne avec la déclaration ministérielle, il a été établi que les pouvoirs publics pourraient prendre les mesures ci-après pour rendre le système agroalimentaire plus résilient face aux chocs successifs, notamment en relation avec le changement climatique.
Supprimer progressivement les mesures qui entravent l’ajustement de la production, telles que le soutien par les prix et autres dispositifs spécifiques à des produits qui rigidifient les systèmes alimentaires en atténuant les incitations pour les exploitants à ajuster les programmes de production en fonction des circonstances. Il s’agit des mêmes mesures que celles qualifiées d’économiquement inefficaces et de potentiellement les plus dommageables pour l’environnement dans les éditions précédentes du rapport. Pour faciliter la conduite des réformes, des mesures à court terme ne faussant pas les échanges pourraient être nécessaires. Les périodes de prix alimentaires élevés créent une nouvelle dynamique qui incite à réduire et à éliminer le soutien des prix, avec un coût d’ajustement minimal pour les producteurs et les consommateurs. Cela dit, étant donné que ce type de soutien reste important dans certains pays de l’OCDE et qu’il augmente dans certaines économies émergentes, il y a tout lieu de penser qu’il faudra une action multilatérale concertée pour faciliter les réformes.
Focaliser l’action publique dédiée à la gestion des risques agricoles sur l’information, la facilitation et les risques de catastrophe. Les pouvoirs publics devraient veiller à ce que des informations sur les risques soient disponibles aux exploitants agricoles et autres participants du marché, à ce que les marchés d’assurance fonctionnent correctement et à ce que l’aide à la reprise concerne surtout les risques systémiques de grande envergure ou les risques de catastrophe que les exploitants agricoles ou les marchés du risque ne sont pas en mesure de prendre en charge.
Investir dans des interventions ciblées qui accompagnent l’adaptation au changement climatique et la transition du secteur vers des systèmes agricoles et alimentaires plus durables et plus résilients. Il faudrait investir nettement plus dans la recherche, le développement et l’innovation afin de rendre les exploitations plus résilientes, par exemple à travers des activités qui préservent la diversité génétique et des espèces, encouragent les exploitants à développer leurs compétences entrepreneuriales et leur capital humain, favorisent l’innovation et incitent l’adoption de pratiques et technologies génératrices de résilience. Les pouvoirs publics devraient également envisager des mesures de nature à accroître la capacité de transformation de l’agriculture, notamment en facilitant les ajustements structurels. Il pourrait s’agir, par exemple, de diversifier les sources de revenu de la profession agricole, notamment en dehors de l’exploitation. Même si tout dépend du contexte, les pouvoirs publics devraient établir dans quelle mesure les programmes développés par les pays aident à gagner en résilience.
Donner la préférence aux mesures dites « sans regret » qui favorisent la résilience dans des circonstances très diverses. Étant donné la nature inconnue des crises et des facteurs de stress futurs, les pouvoirs publics devraient surtout chercher à saisir les occasions d’obtenir des résultats bénéfiques et de remédier aux situations de vulnérabilité sous-jacentes dans différents contextes. Faciliter les échanges internationaux de produits agricoles et de leurs intrants, mettre la R-D au service d’une gestion plus judicieuse des ressources naturelles et assurer la prestation des services d’intérêt général, notamment en matière de biosécurité et d’infrastructures, telles sont les tâches importantes qui méritent une plus grande attention.
Il faudrait par ailleurs que les pouvoirs publics s’attachent à pérenniser la croissance de la productivité des systèmes agricoles et alimentaires afin de relever le triple défi de fournir suffisamment d’aliments abordables, sûrs et nutritifs à une population mondiale qui ne cesse d’augmenter, de procurer des moyens de subsistance sur l’ensemble de la chaîne de valeur alimentaire et de le faire tout en améliorant la durabilité environnementale du secteur. En plus de réformer les politiques en place et de réorienter le soutien comme recommandé ci-dessus, les pouvoirs publics devraient :
Améliorer les systèmes de connaissances et d’innovation agricoles et les focaliser sur une croissance durable de la productivité. Les dépenses publiques devraient avoir pour objectif d’aboutir à une croissance de la productivité limitant l’utilisation des ressources naturelles, les émissions de polluants et leurs effets nocifs dans le secteur. Un autre objectif devrait être de favoriser l’adoption des innovations par les producteurs, petits ou gros, notamment à travers la vulgarisation et le conseil, ou encore la désignation d’exploitations modèles. Les investissements publics doivent compléter ceux du secteur privé et les projets de R-D public-privé peuvent faciliter l’adoption d’outils et de pratiques innovants. Enfin, la réduction des pertes et du gaspillage alimentaires peut contribuer aussi à atténuer les tensions économiques et environnementales.
Encourager l’offre de biens publics. Le secteur agricole est de plus en plus sollicité pour aider à améliorer la situation environnementale et les biens publics, notamment pour préserver la biodiversité et la qualité de l’eau, restaurer les habitats, entre autres services écosystémiques. Lorsque la réglementation et les incitations du marché ne suffisent pas, les pouvoirs publics devraient davantage envisager de rémunérer les activités de ce type de manière ciblée et sur mesure. Pour cela, il faudrait s’employer à réduire les émissions de GES d’origine agricole à l’aide d’une tarification carbone ou d’autres approches fondées sur le marché ainsi qu’en complétant les mesures axées sur l’offre et la demande. Une solution envisageable est de réorienter les formes de soutien existantes qui créent des distorsions ou nuisent à l’environnement au profit des biens publics, ce qui n’exige pas de ressources complémentaires. Il serait probablement plus facile de mettre ces biens publics à disposition et de les valoriser s’il existait des normes permettant d’en assurer le suivi, de les mesurer et d’en rendre compte, ainsi que des technologies numériques de mesure et de traçabilité appropriées. Une collaboration entre les pays pourrait s’avérer nécessaire pour éviter les effets de fuite environnementale par le biais des marchés, et d’autres problèmes pouvant résulter d’asymétries des politiques entre les pays.
Note
← 1. OCDE (2022), Déclaration sur des solutions transformatrices pour des systèmes agricoles et alimentaires durables, OECD/LEGAL/0483, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0483.