Capítulo 7. Sostenibilidad de la transformación agrícola de Argentina
El sector agrícola de Argentina se ha transformado a un ritmo acelerado en los últimos años con las nuevas tecnologías y la expansión de la frontera agrícola. Esto abrió nuevas oportunidades para el sector, pero aumentó las presiones ambientales. Las tendencias en los indicadores agroambientales revelan que la mayoría de estas presiones son todavía más bajas que en los países de la OCDE. Sin embargo, las tasas de deforestación en Argentina son altas y el uso de pesticidas por área de cultivo ha aumentado a tasas muy superiores al promedio de la OCDE. En el contexto de la reducción de los impuestos a la exportación de los principales productos de exportación, es importante fortalecer la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos y las buenas prácticas ambientales sobre el uso de pesticidas y la rotación de cultivos, con la incorporación de instrumentos específicos para derivar en los productores mayor responsabilidad en la reducción de las externalidades agroambientales negativas.
7.1. Posibles impactos ambientales del paquete tecnológico para los cultivos
El sector agrícola de Argentina se ha transformado rápidamente desde la década de 1990 de un sistema extensivo y semipastoral a uno más intensivo basado en doble cultivo, variedades genéticamente modificadas (GM) y prácticas de siembra directa o no labranza (NT). La evaluación integral de los impactos ambientales de esta transformación es una tarea compleja debido a la diversidad de elementos del paquete tecnológico, y de los ecosistemas y patrones de producción que varían continuamente debido a los cambios en el mercado y las condiciones climáticas. Esta subsección intenta evaluar estos impactos potenciales según los estudios disponibles, incluida una evaluación general del paquete y una evaluación separada de sus dos componentes principales: prácticas de GM y NT.
Evaluación general
Las evaluaciones generales de Argentina indican posibles impactos ambientales tanto negativos como positivos de la adopción de GM-NT. En primer lugar, sobre la deforestación: el paquete se asocia con mayores tasas de deforestación y mayores emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en comparación con las tecnologías basadas en variedades no modificadas genéticamente. El canal principal que explica este efecto está relacionado con la alta rentabilidad de dicho paquete y la posibilidad de cultivar soja en áreas secas (Zak et al., 2008[1]; Phélinas and Choumert, 2017[2]). En segundo lugar, es probable que la opción GM-NT incremente el uso de pesticidas por unidad de tierra, pero disminuiría el riesgo que causan los pesticidas debido al uso de sustancias menos peligrosas. En tercer lugar, también es probable que aumenten los escurrimientos de fósforo disuelto si no se aplican buenas prácticas agrícolas. Finalmente, los impactos positivos de la opción GM-NT incluyen la reducción de la erosión del suelo, el aumento del contenido de carbono del suelo en las capas poco profundas y la disminución del escurrimiento de fósforo en partículas.
El estudio de Vigglizo et al. (2011[3]) se centró en los impactos de la transformación general del sector agrícola de Argentina y concluyó que, en comparación con el modelo menos intensivo prevaleciente en la década de 1960, el nuevo modelo presenta mayores emisiones netas de GEI, mayor intervención en el hábitat, menores reservas de carbono (C) y menor nitrógeno (N) y fósforo (P) en los suelos. Las emisiones de GEI aumentaron principalmente debido a una mayor deforestación y mayores prácticas de quema para gestionar los pastizales, a pesar de una reducción de las emisiones de GEI en la región pampeana debido a las prácticas de no labranza. La intervención del hábitat aumentó debido a una mayor expansión de la frontera agrícola. Si bien las existencias de C en suelo tendieron a mejorar debido a las prácticas de labranza cero principalmente en la región de Pampa, las existencias de C en biomasa disminuyen con la deforestación. El riesgo de pesticidas disminuye debido a la sustitución de productos organoclorados por fosforados e hipermetrinas.
Un análisis exhaustivo de la sostenibilidad a largo plazo del sistema de especialización de granos de soja GM de Argentina (Phélinas and Choumert, 2017[2]) encontró amenazas ambientales: los pesticidas comprometen la calidad del aire y el agua, en particular, el endosulfán se ha encontrado en altas concentraciones en el agua subterránea y en el aire1. La adopción del nuevo paquete tecnológico tendió a aumentar la productividad y, cíando no se combina con buenas prácticas, la deforestación y el monocultivo, afectando potencialmente las emisiones de GEI, la biodiversidad, la disponibilidad de agua y la salud del suelo.
Variedades GM tolerantes a los herbicidas
Tanto el meta-análisis como los estudios realizados en Argentina sugieren que la siembra de cultivos transgénicos disminuye el uso de pesticidas en comparación con las variedades no modificadas genéticamente (Viglizzo et al., 2011[4]; Klümper and Qaim, 2014[5]). De acuerdo con una evaluación global de las diferencias en el uso y los costos del uso de pesticidas, los rendimientos y los beneficios de los cultivos genéticamente modificados y aquellos no modificados, los cultivos GM tolerantes a los herbicidas no utilizan más pesticidas que aquellos no modificados, y tienden a disminuir costos e incrementar los rendimientos (Klümper and Qaim, 2014[5]). Un análisis empírico basado en entrevistas con agricultores detectó que la soja GM conduce a un mayor número de aplicaciones de herbicidas pero a una menor toxicidad del herbicida usado en comparación con la soja convencionales (Qaim and Traxler, 2005[6]). El aumento de las aplicaciones también se relaciona con la adopción de prácticas de siembra directa, que contribuyen al aumento del uso de pesticidas por hectárea.
Prácticas de siembra directa
Se ha demostrado que la siembra directa disminuye la escorrentía de fósforo (PP) en partículas, pero puede conducir a una mayor escorrentía de fósforo disuelto (DP) (Dodd and Sharpley, 2016[7]). También se asocia con un mayor uso de pesticidas debido a una mayor presencia de malas hierbas (Qaim and Traxler, 2005[6]). Wingeyer et al., (2015[8]) encuentran que la adopción de la NT está vinculada a la reducción de pérdidas, y en ocasiones, aumenta el carbono orgánico del suelo (COS) y las partículas de carbono orgánico (PCO) en capas de suelo a 0–5 cm de profundidad. En niveles más profundos no se encontraron beneficios de la NT. Se detectaron índices cada vez menores en la erosión, mejoras en el contenido de carbono en los suelos y una reducción en la escorrentía superficial en campos bajo NT en comparación con los campos bajo manejo convencional (Casas, 2018[9]; Vázquez Amábile, Feiguin and Fritz, 2018[10]). Algunos autores destacan que la siembra directa, en general, no debería conducir a un mayor uso de químicos, pero sí sucede cuando se usa en sistemas de monocultivo (Friedrich and Kassam, 2012[11]). La inclusión de un pasto de 3 años en la rotación después de 7–8 años de cultivos de granos podría restaurar los niveles de COS y PCO a niveles antes del cultivo (Wingeyer et al., 2015[8]).
7.2. Los indicadores agroambientales revelan presiones ambientales más bajas que en la OCDE
Desde 2004, la producción agrícola en Argentina ha aumentado más rápidamente que en otros países. Sin embargo, el crecimiento de la productividad total de los factores (PTF) en el sector agrícola es inferior al promedio mundial, a pesar del buen desempeño del sector agrícola. La tierra cultivable se ha expandido significativamente, en un 41% desde 2000. Incluso si el nivel de presión ambiental es más bajo que en otros países, éste ha aumentado durante las últimas décadas de transformación agrícola.
En promedio, las presiones ambientales siguen bajas en comparación con los países de la OCDE, pero se observan algunos riesgos en términos de un mayor uso de pesticidas. Los balances de nutrientes, aunque positivos, aún se encuentran en niveles bajos en comparación con los de la OCDE. El uso del agua, el consumo directo de energía en la finca y los niveles de emisiones de GEI (excluyendo el uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura [UTCUTS]) también se encuentran aún por debajo de los países de la OCDE (Tabla 7.1). Si bien las ventas de pesticidas por unidad de tierra agrícola son más bajas que en los países de la OCDE, su tasa de crecimiento va en aumento.
Las presiones ambientales relacionadas con la intensificación del sector agrícola de Argentina han aumentado a un ritmo mayor que en los países de la OCDE. El aumento en pesticidas ha superado la tasa de crecimiento de la PTF agrícola, lo que indica que no hay desacoplamiento en este indicador. Las ventas de pesticidas, el balance de fósforo y la intensidad del uso del agua aumentaron más del 1% anual en el período 2002-14. El aumento en las ventas de pesticidas fue particularmente significativo. Las emisiones de gases de efecto invernadero (excluyendo UTCUTS) disminuyeron ligeramente en el período analizado (Figura 7.1).
Nota: Se proporcionan estimaciones preliminares para el balance de nitrógeno y fósforo. Los balances de nutrientes consideran todas las tierras agrícolas: pastos y tierras de cultivo. Las emisiones de gases de efecto invernadero excluyen las emisiones de UTCUTS. Los balances de nutrientes, el consumo directo de energía en la finca, el uso del agua, las emisiones de gases de efecto invernadero y las ventas de pesticidas se calculan por unidad de tierra agrícola. Las cifras de la OCDE sobre la productividad total de los factores y el volumen de producción agrícola reflejan los promedios de la tasa de crecimiento anual mundial. El promedio de la OCDE para el uso de pesticidas por hectárea excluye a Dinamarca, Finlandia, Alemania, la República Eslovaca, Suecia y Gran Bretaña debido a problemas de compatibilidad de datos antes de 2010.
Fuente: Base de datos de Indicadores Agro-Ambientales de la OCDE (2018). Servicio de Investigaciones Económicas (ERS) de USDA, base de datos sobre Productividad Total de los Factores (PTF) en agricultura. Las ventas de pesticidas en Argentina proceden de (FAO, 2018) y se usan como indicador de use de pesticidas.
El uso de fertilizantes y pesticidas va en aumento
El uso de fertilizantes aumentó, pero sigue siendo bajo en comparación con los niveles regional y global. El uso de fertilizante con P podría incrementarse para reemplazar el déficit de éste por la mayor absorción de P, pero se debe tener cuidado en términos de la escorrentía potencial de P. Las ventas de fertilizantes por unidad de tierra de cultivo (excluyendo los pasturas) aumentaron de niveles por debajo de 5 kg/ha en la década de 1990 a casi 15 kg/ha para P y 19 kg/ha para N en 2014 (Figura 7.2). Tales niveles aún están por debajo de los de Brasil, pero ya están por encima del promedio de la OCDE en P, aunque algunos autores han enfatizado que las aplicaciones de fertilizantes con P en las tierras de cultivo (excluidos los pastos) no han sido suficientes para reemplazar la absorción de fertilizantes por los cultivos (Viglizzo et al., 2011[3]).
Fuente: Base de datos de indicadores agroambientales de la OCDE.
Como resultado de la transformación de la agricultura en Argentina, la importación de pesticidas está en aumento. Sin incluir los pastizales, las ventas de pesticidas por unidad de tierras de cultivo son más altas en Argentina que en los países de la OCDE y Brasil (Figura 7.3), aunque los pesticidas importados más comunes son solo poco o moderadamente peligrosos.2
Las sustancias activas o químicos de los pesticidas importados no se encuentran entre las más peligrosas, y la mayoría de ellas lo son solo en un grado de ligero a moderado. En 2017, la atrazina representó casi el 7% del total de pesticidas importados (Tabla 7.2). Este herbicida se usa ampliamente en todo el mundo, pero es muy persistente, lo que plantea riesgos potenciales para la salud humana en el agua potable; también puede afectar a otros vertebrados (Hayes et al., 2010[12]). Se debe prestar atención al monitoreo de las concentraciones de atrazina en el agua y, más en general, a los riesgos de los pesticidas en la salud humana y el medio ambiente. Cuando se usan en exceso, los pesticidas pueden ocasionar la pérdida de biodiversidad y la degradación del ecosistema, así como efectos negativos y graves en la salud humana (OECD, 2019 forthcoming[13]). Las importaciones de sustancias activas de pesticidas están dominadas por el glifosato (55% de las importaciones totales), que se utiliza principalmente para la producción de granos de soja (Tabla 7.2). Si bien algunos estudios han encontrado pocos rastros de concentración de pesticidas en el agua subterránea en algunas cuencas (Vazquez Amabile, 2017[14]), se necesitan esfuerzos de monitoreo adicionales para evaluar los riesgos de las concentraciones de pesticidas en cursos de agua y fuentes de agua subterránea e identificar las áreas geográficas específicas con alta concentración.
Fuente: Los datos sobre pesticidas para los países de la OCDE provienen de la base de datos de Indicadores Agroambientales de la OCDE y comprenden las ventas de pesticidas. Los datos de Brasil y Argentina se obtuvieron de FAOSTAT e indican su uso.
La deforestación y la biodiversidad han sido afectadas
Desde 1990 hasta 2015, Argentina perdió 77 000 km2 de bosques, o el 22% de su área boscosa en 1990 (348 000 km2), un área equivalente al tamaño de la provincia de San Luis. Otro estudio estima que se perdieron 40 000 km2 de tierras forestales debido a la agricultura en el período 1990-2005 (De Sy et al., 2015[15]). Al contrario de las tendencias regionales y globales de la deforestación, Argentina ha aumentado su tasa de deforestación en los últimos quince años: de 1990 a 2000, la tasa de deforestación anual fue del 0,8%, pero de 2000 a 2015 alcanzó el 1%, una tasa tres veces mayor que la tasa promedio de deforestación promedio de América Latina y casi doce veces superior a la media mundial (Figura 7.4). Según el Ministerio de Ambiente (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable, 2016[16]) las tasas de deforestación han disminuido desde 2007 y en el período 2014-15, la tasa de deforestación se estimó en 0,7%.
La deforestación se ha producido principalmente en las regiones de Santiago del Estero, Salta, Chaco y Formosa. En el período 2002-06, las tasas de deforestación en las regiones del Parque Chaqueño (que comprende las provincias de Formosa, Chaco, Santiago del Estero y partes de otras provincias vecinas) y Yungas alcanzaron el 1,5% y el 0,5% respectivamente (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable, 2016[16]). Casi el 28% y el 16% del área boscosa de 1960 en las regiones de Chaco y Yungas se ha perdido, respectivamente (Viglizzo et al., 2011[4]).
El principal impulsor de las tasas de deforestación en Argentina es la agricultura. De 1990 a 2005, casi el 90% de las pérdidas forestales se atribuyeron a las actividades agrícolas: la mitad se debió a los pastos y la mitad a las tierras de cultivo comerciales (De Sy et al., 2015[15]; Fehlenberg et al., 2017[17]). La conversión de bosques a tierras de cultivo y pastizales contribuyó al 35% del total de las emisiones de GEI de las actividades agrícolas en 2014, incluidas las emisiones de UTCUTS.
Fuente: IDM, Banco Mundial (IDM, 2018).
La biodiversidad se ha visto afectada tanto por la conversión de pastizales y bosques en tierras de cultivo como por la intensificación de la agricultura. A nivel mundial, el uso de pesticidas ha contribuido a reducir las poblaciones de aves, insectos, anfibios y comunidades acuáticas y del suelo, ya sea a través de la exposición directa o la reducción de la disponibilidad de alimentos y hábitats (OECD, 2019 forthcoming[13]). La diversidad de roedores, plantas e insectos asociados a cultivos y, en particular, de aves y carnívoros, en la región pampeana se ha visto afectada negativamente por la expansión e intensificación de la agricultura (Medan et al., 2011[18]). Se ha encontrado que la riqueza y la abundancia de especies de aves se correlacionan negativamente con la densidad de los cultivos y se correlacionan positivamente con las áreas de pastizales (Cerezo, Conde and Poggio, 2011[19]; Medan et al., 2011[18]). El aumento en el uso de pesticidas y fertilizantes, y el sobrepastoreo asociado a la intensificación de la agricultura tiene un impacto en las poblaciones de pequeños mamíferos y en los insectos asociados con los cultivos (Medan et al., 2011[18]). La calidad del suelo y la erosión se beneficiaron de la NT, pero el monocultivo es un riesgo.
Las características del suelo afectan una multiplicidad de servicios y resultados del ecosistema: provisión de alimentos, materias primas, agua dulce y retención de agua; secuestro de carbono, purificación del agua, regulación del clima y del agua, control de la erosión y las inundaciones; ciclo de nutrientes, formación de suelo y provisión de hábitat (Adhikari and Hartemink, 2016[20]; Wingeyer et al., 2015[8]).
La mayor parte de las zonas agrícolas de Argentina se ubican en áreas donde predominan los suelos de mollisol (regiones Chaco-Pampa); tales tipos de suelo se encuentran entre los más fértiles del planeta y se caracterizan por una capa superficial oscura rica en materia orgánica. El manejo del suelo y las prácticas agrícolas impactan en la calidad y fertilidad de los suelos. Wingeyer et al. (2015[8]) evaluaron hasta qué punto la expansión de las tierras de cultivo en América del Sur ha afectado la calidad del suelo y concluyó que tres indicadores importantes de la calidad del suelo – contenido de materia orgánica del suelo (MOS), estabilidad agregada y densidad aparente3 – tuvieron un 64%, 48% y 116% de los valores prístinos en áreas con 10-20 años de agricultura continua en Argentina (Wingeyer et al., 2015[8]). El contenido de carbono orgánico en la región pampeana oscila entre 5,5 y 38 g/kg y registró una reducción promedio de entre 30% y 52% en comparación con los suelos prístinos (Sainz Rozas, Echeverria and Angelini, 2011[21]). Los niveles de pH oscilaron entre 6 y 7,5, con un promedio de 6,3, lo que, según los mismos autores, no presentaba riesgos para la producción agrícola, pero puede conducir a problemas de acidificación en algunas áreas.
Las pérdidas de materia orgánica en los suelos bajo sistemas de cultivo también producen reducciones en otros nutrientes como N, P y S. Mientras que la provisión de nutrientes a partir de la fertilización va en aumento (Figura 7.2), los déficits de P en las tierras de cultivo podrían limitar la productividad agrícola en el futuro (Wingeyer et al., 2015[8]). La preocupación por las pérdidas de materia orgánica a pesar de la adopción generalizada de las prácticas de siembra directa está en aumento, principalmente debido a los sistemas de monocultivo con baja rotación (Nocelli, 2018[22]; Casas, 2018[9]). Desde 2010, la proporción de pastizales frente a cultivos de leguminosas en el área cultivada se ha incrementado de 30% a 46%, aumentando así la diversidad de cultivos, lo que puede ayudar a restaurar el contenido de carbono en los suelos y reducir los riesgos de erosión (Vázquez Amábile, Feiguin and Fritz, 2018[10]).
La materia orgánica también es un determinante importante de la erosionabilidad del suelo. Las altas tasas de erosión pueden dañar los rendimientos de los cultivos y socavar los servicios de los ecosistemas relacionados con la calidad del suelo. Estimaciones recientes indican que el 26% del país se ve afectado por tasas de erosión hídrica alta a extremadamente alta, con pérdidas de suelo estimadas de entre 50 y 200 tn/ha/año para áreas de alta erosión y más de 200 tn/ha/año para áreas con extremadamente altas tasas de erosión (Gaitán et al., 2017[23]). Las tasas de erosión son más altas que en 1990 debido principalmente al monocultivo, la deforestación y el sobrepastoreo (Casas, 2018[9]). Las zonas con altas tasas de erosión se ubican en áreas escarpadas y áridas cerca de la Cordillera y en la región patagónica del sur. Mientras que, en la mayoría de las regiones centrales y noreste, donde se concentra la actividad agrícola, las tasas de erosión son bajas (por debajo de 10 tn/ha/año), las regiones empinadas dentro de esa área tienden a verse afectadas por niveles moderados de erosión (entre 10 y 50 tn/ha/año). Las tasas de erosión en tierras agrícolas están ligeramente por debajo de las tasas mundiales, que se estiman en 12,7 tn/ha/año (Borrelli et al., 2017[24]). Las prácticas de siembra directa en Argentina han contribuido a que el país tenga la mayor disminución en las tasas de erosión en todo el mundo: se estima que ha disminuido un 33% debido a la siembra directa (Borrelli et al., 2017[24]).
7.3. Impactos potencialmente leves del cambio climático en la agricultura, pero una mayor frecuencia de eventos extremos
La mayoría de los modelos climáticos proyectan aumentos de temperatura debido al cambio climático en todo el territorio argentino; se espera un calentamiento más intenso en las áreas norte y oeste que alcanzan aumentos de hasta 3,5ºC y más en el verano (Magrin et al., 2014[25]; Barros et al., 2015[26]). Se proyecta que las precipitaciones aumentarán en las áreas norte, centro y este (entre 17% y 20%) y disminuirán en las regiones de Patagonia y Mendoza (entre 10% y 20%) (Magrin et al., 2014[25]; Barros et al., 2015[26]; Nuñez, 2018[27]). Se proyecta que los aumentos de temperatura se encuentren en el rango de 0,5 y 1,0ºC.
En el pasado, los aumentos de temperatura y precipitación, han mejorado los rendimientos en Argentina. Si bien existen varias incertidumbres asociadas a la proyección de los impactos del cambio climático en la producción agrícola, los impactos persistentes y negativos del cambio climático en los rendimientos pueden ser leves en promedio, particularmente en áreas de alta productividad alimentadas por la lluvia que se ubican en el centro y el este del país. Las mayores concentraciones de CO2 en la atmósfera, que tienden a mejorar la fotosíntesis y aumentar los rendimientos (Barros et al., 2015[26]; Murgida et al., 2014[28]), podrían compensar con creces los efectos potencialmente negativos de las temperaturas más altas, particularmente en las Pampas (Magrin et al., 2014[25]; Nuñez, 2018[27]). Con respecto a cultivos específicos, los escenarios de cambio climático probablemente favorecerán a los granos de soja respecto al trigo y el maíz. Áreas como Mendoza que dependen del riego para la producción agrícola (principalmente viticultura) se verán afectadas negativamente por la menor disponibilidad de agua debido a la menor cantidad de nieve en las montañas, la principal fuente de agua de irrigación (Schwank et al., 2014[29]).
A pesar de los posibles efectos promedio de la temperatura y la precipitación, una fuente de riesgo para la producción agrícola es el aumento en la variabilidad climática interanual y decenal. Los eventos climáticos extremos más comunes en Argentina incluyen inundaciones fluviales, tormentas, incendios forestales, temperaturas frías y marejadas ciclónicas (Nagy et al., 2018[30]). A pesar de que, en relación con otros países, las sequías no son un fenómeno común en Argentina, sus efectos en la producción agrícola pueden ser altos, como lo ha demostrado la sequía de 20184. Es probable que la frecuencia de las inundaciones mantenga las tendencias crecientes observadas, particularmente en el sur de la cuenca del Plata (Barros, Garavaglia and Doyle, 2013[31]). También es probable que las altas temperaturas extremas aumenten (Barros et al., 2015[26]), lo que puede exacerbar la frecuencia de eventos climáticos extremos.
7.4. Políticas agroambientales
Esta sección presenta una revisión de las principales políticas que abordan los impactos ambientales de la agricultura, principalmente analizando si están alineadas con los principales desafíos ambientales identificados a través de los indicadores agroambientales y si reflejan características clave para ser efectivas.
Argentina ha avanzado en la reducción de algunas de las presiones ambientales de la agricultura, principalmente las relacionadas con la erosión del suelo y el mantenimiento de la calidad del suelo. Sin embargo, muchos sistemas de producción pastoral y semipastoral han sido reemplazados por sistemas intensivos de producción de granos de soja dominados por paquetes tecnológicos GM de doble cultivo, y los corrales de engorde tienen un papel creciente en la producción de ganado. Esta transformación del sector agrícola a sistemas intensivos de producción de granos de soja plantea desafíos ambientales. Particularmente, el aumento de la deforestación y el uso elevado y creciente de pesticidas por unidad de tierra parecen ser los principales desafíos, seguidos por la pérdida de materia orgánica y contenido de P en los suelos cuando las prácticas de NT no se acompañan de buenas prácticas de rotación.
Las principales políticas agroambientales en Argentina consisten en incentivos para las buenas prácticas agrícolas y medidas para la conservación de los recursos naturales y la protección de la calidad del agua (Figura 7.5). Desde 1989, la provincia de Entre Ríos ha otorgado exenciones parciales al impuesto a la propiedad para los agricultores que realizan prácticas de conservación de suelos. Más recientemente, en 2017, la provincia de Córdoba inició un programa que proporciona pagos por hectárea condicionados a la implementación de buenas prácticas agrícolas específicas en áreas tales como la rotación, el pasto, los suelos y la fertilización.
El Plan Nacional de Suelos Agropecuarios se lanzó en 2018 para promover la conservación, la gestión sostenible y la restauración de los suelos para maximizar su productividad y la provisión de servicios ecosistémicos en el contexto del cambio climático. El plan se basa en seis componentes: 1) el Sistema de Información de Suelos de Argentina, basado en el Observatorio Nacional de Suelos Agrícolas; 2) herramientas para promover la gestión sostenible de los suelos; 3) capacitación en manejo y conocimiento de suelos; 4) fortalecimiento de las instituciones y la cooperación; 5) plataforma de política del suelo; y 6) apoyo a la investigación.
Otras políticas relacionadas con la agricultura podrían afectar el medio ambiente. Es poco probable que las exenciones del IVA sobre los fertilizantes tengan impactos significativos, ya que no están discriminadas por el tipo de fertilizante, y solo afectan a los agricultores que no pueden deducir el IVA, los que generalmente son pequeños productores. También existen prohibiciones sobre pesticidas extremadamente peligrosos. Finalmente, los impuestos a la exportación de productos básicos afectan los precios de producción de los agricultores y pueden afectar el medio ambiente. Para evaluar mejor las diferentes políticas, la Tabla 7.3 muestra cada política (en cada fila) y algunas de sus características clave (en columnas). 5
Debido a que Argentina es una república federal, las provincias tienen un alto grado de autonomía para definir políticas y regulaciones. En muchos casos, las regulaciones solo se aplican en ciertas provincias, específicamente aquellas que tienden a promover las buenas prácticas agrícolas y la conservación del suelo. La mayoría de las regulaciones son de naturaleza voluntaria y no discriminan en términos de unidad de manejo (es decir, a los agricultores se les pagan las mismas tarifas independientemente del tamaño de la operación). Los reglamentos sobre las áreas protegidas, los humedales protegidos y la conservación de los bosques nativos dependen de las transferencias presupuestarias para el manejo de estas áreas y/o programas específicos con las comunidades relevantes y, por lo tanto, cubren no solo a los agricultores sino a otros interesados.
El principio de “quien contamina paga” (PCP) establece que “el contaminador debe ser responsable por los daños ambientales que ocasione y que asuma los costos de llevar a cabo medidas para prevenir la contaminación o pagar por dañar el estado del medio ambiente donde las actividades de consumo o producción que causan el daño ambiental no están cubiertas por los derechos de propiedad” (OECD, 2001[32]). Avanzar hacia la aplicación del principio PCP requiere fortalecer la responsabilidad de los agricultores en la reducción de las externalidades ambientales negativas de la agricultura.
Fuente: Trabajo propio del autor basado en un cuestionario del país.
Tres características principales de las políticas conducen a la costo-efectividad de las políticas agroambientales: focalización ambiental, flexibilidad y costos presupuestarios/administrativos (OECD, 2010[33]). La orientación ambiental se refiere al grado en que los incentivos de políticas son más altos para aquellos agricultores cuyas acciones tienen más probabilidades de reducir el daño ambiental. Una segunda característica fundamental que define la efectividad de cualquier política es la posibilidad de monitorearla y sancionar a los infractores, así como la evaluación recurrente de la efectividad de las regulaciones. La flexibilidad se relaciona con la libertad de los agricultores para elegir entre diferentes opciones para lograr un resultado ambiental deseado. Una evaluación formal de la efectividad también es deseable. Finalmente, los costos presupuestarios y administrativos definen la carga monetaria impuesta a los contribuyentes para lograr ciertos objetivos.
Figura 7.6 resume algunas de las características relevantes que influyen en la efectividad de las políticas en Argentina. La mayoría de las regulaciones estipulan lineamientos de monitoreo y sanciones.66 Hay espacio para mejorar las políticas focalizándolas en objetivos medio ambiente, evaluando su efectividad y racionalizando los costos involucrados para mantener la política en vigencia y garantizar el cumplimiento. En cuanto a la flexibilidad, las políticas más flexibles son las que se relacionan con las áreas protegidas, las zonas protegidas de humedales y la conservación de los bosques nativos: todo esto permite una gran flexibilidad a las jurisdicciones locales y los actores privados para garantizar la protección y conservación de los activos naturales.
Fuente: El propio trabajo del autor basado en un cuestionario de país y consulta directa de las regulaciones y leyes.
Las políticas actuales se alinean parcialmente con los problemas ambientales apremiantes identificados en las secciones anteriores. La deforestación se aborda principalmente mediante la promoción de zonas protegidas, incluidos los humedales, y por la ley de conservación de bosques nativos. El aumento de las ventas de pesticidas por hectárea no está especialmente regulado por ninguna política. El aumento de la pérdida de materia orgánica y P en los suelos se aborda parcialmente mediante la promoción de buenas prácticas agrícolas, aunque actualmente esto se limita a ciertas jurisdicciones.
La deforestación impulsada por la expansión de la frontera agrícola es una de las principales áreas de preocupación debido a las altas tasas de deforestación experimentadas en las últimas décadas. De acuerdo con las acciones de mitigación presentadas por Argentina en sus Contribuciones Nacionales Determinadas (CND) como parte de su compromiso con el Acuerdo de París para enfrentar el cambio climático, combatir la deforestación y reducir las emisiones en el sector agrícola, es un pilar fundamental que contribuye a más del 20% de las reducciones de emisiones en las CND (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable, 2016[16]). Las acciones clave en aquellos sectores relacionados con la reducción de la deforestación incluyen: desarrollar planes de conservación y uso de áreas forestales para mejorar el secuestro de carbono en las áreas de Chaco y Selva Misionera, y aumentar la forestación. Otras acciones se relacionan con promover la rotación de cultivos para aumentar el área cultivada de cereales y reducir el área cultivada de granos de soja.
Las CND de la silvicultura se articulan en torno a la la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos (Ley 26.331), que fue promulgada en 2007, y las plantaciones forestales. La Ley especifica que las provincias deben definir las áreas de tierras forestales de acuerdo con 3 categorías: 1) Zonas rojas, que deben conservarse por su alto valor ecológico; 2) Zonas amarillas, que poseen un valor ecológico medio pero que pueden estar sujetas a una gestión sostenible; y 3) Zonas verdes, que tienen un bajo valor ecológico y podrían ser parcialmente o totalmente transformadas. La Ley tiene varias otras dimensiones: define un Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos, cuyo propósito es promover el manejo sostenible de las zonas amarillas y verdes, teniendo en cuenta las comunidades locales; establece que cualquier desmonte de bosques en áreas verdes debe someterse a una evaluación de impacto ambiental; define las sanciones que se aplican para la tala ilegal; y crea el Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos, que está destinado a compensar aquellas jurisdicciones que conservan los bosques. Según la Ley, al menos el 0,3% del presupuesto nacional y el 2% de los ingresos provenientes de los impuestos a la exportación para la agricultura y los productos forestales deben asignarse al Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos.
Es necesaria una evaluación y un análisis más detallados de la efectividad de la conservación de la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos (Ley 26.331), que se promulgó en 2007. Una evaluación exhaustiva por parte del gobierno de la Ley (Auditoría General de la Nación, 2017[34]) identificó varias limitaciones con respecto a su implementación:
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1. En la práctica, la aplicación de la legislación es débil.
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2. El presupuesto asignado para la conservación de los bosques nativos está muy por debajo de los límites mínimos establecidos por la ley.
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3. El establecimiento de planes de manejo en áreas de conservación sensibles tiene retrasos, y una gran mayoría de ellos carece de un plan de gestión.
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4. La orientación ambiental en la designación de áreas de conservación es pobre.
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5. La consulta pública para diseñar áreas de conservación está ausente en la mayoría de ellas.
Finalmente, la mayoría de las políticas agrícolas pueden impactar en el medio ambiente, y cualquier cambio potencial en dichas políticas debería ternerlo en cuenta, así como la legislación y las medidas necesarias para garantizar que el contaminador asuma el costo de los impactos ambientales negativos (internalizar las externalidades). Por ejemplo, los impuestos de exportación sobre los principales productos agrícolas, incluidos los granos de soja, ofrecen menos incentivos para expandir las actividades agrícolas, pero éstos se eliminaron o redujeron significativamente en 2015 y 2016. Dichos cambios reducen las distorsiones del mercado y, a corto plazo, pueden estimular la diversificación de los cultivos, pero también pueden proporcionar incentivos para deforestar y expandir la frontera agrícola. Además, como parte del presupuesto para el Fondo Nacional para el Enriquecimiento de los Bosques Nativos proviene de los impuestos a la exportación; una vez que éstos se eliminen, los recursos financieros para el Fondo podrían disminuir. También es cada vez más urgente garantizar que las medidas y regulaciones ambientales sean efectivas para evitar daños potenciales a los activos naturales. Este es particularmente el caso de la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos y el uso creciente de pesticidas. La promoción de la rotación de cultivos, incluida la rotación de pastos, es necesaria para aumentar el contenido de materia orgánica en los suelos y garantizar la sostenibilidad a largo plazo del sector agrícola en Argentina. Los incentivos para un conjunto de buenas prácticas podrían fortalecerse, haciendo hincapié en la rotación y la fertilización con P, pero asegurándose de evitar la escorrentía para evitar la contaminación de las vías fluviales.
Ha habido algunos desarrollos recientes de políticas agroambientales en Argentina. La Ley 27.279, sobre la gestión integral de envases de plástico vacíos de agroquímicos, se aprobó en octubre de 2016 y se reglamentó en febrero de 2018, extendiendo el régimen de responsabilidad para los registrantes de productos agroquímicos, estableciendo los requisitos mínimos para que los sistemas de gestión de envases vacíos sean aprobados por las Provincias y crear un sistema nacional de trazabilidad de los envases. La Resolución Conjunta de los Ministerios de Agronegocios y de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable de febrero de 2018 estableció una política nacional sobre buenas prácticas en la aplicación de productos fitosanitarios. Finalmente, la Resolución Conjunta del Ministerio de Agronegocios y de la Superintendencia de Seguros de la Nación (SSN) 1/2018 crea el Programa de Sostenibilidad Ambiental y de Seguros, un programa voluntario para que las compañías de seguros contribuyan con el 1% de las pólizas de automóviles a un fideicomiso administrado por la SSN y que se diseñó para promover la reforestación.
7.5. Evaluación y recomendaciones de políticas
El sector agrícola de Argentina se ha transformado en los últimos años a un ritmo acelerado. Muchos sistemas de producción pastoral y semipastoral han sido reemplazados por sistemas intensivos de producción de granos de soja. Si bien el uso del agua, los balances de nutrientes y el uso de energía son relativamente bajos en comparación con los países de la OCDE, las principales preocupaciones sobre la sostenibilidad del sistema agrícola dominante se relacionan con las altas tasas de deforestación y las tasas relativamente altas de uso de pesticidas en las tierras de cultivo. Otros riesgos potenciales se asocian a la pérdida de materia orgánica y la insuficiencia de aplicaciones de fertilizantes con P para compensar la absorción de P de los cultivos. La aplicación del “principio de quien contamina paga” requiere fortalecer la responsabilidad de los agricultores para reducir las externalidades agroambientales negativas.
Las tasas de deforestación son más elevadas que las cifras regionales y globales. En un período de 25 años, de 1990 a 2015, Argentina perdió el 22% de sus bosques principalmente debido a la agricultura. Además, en los últimos 15 años, aumentaron las tasas de deforestación, a diferencia de las tendencias regionales y globales. A pesar de las mejoras y reducciones en las tasas de deforestación en los años recientes, éstas todavía están por encima de los promedios regionales y mundiales. Como resultado, las emisiones de gases de efecto invernadero y la pérdida de biodiversidad han aumentado, pero los servicios de los ecosistemas relacionados con el agua también han aumentado.
Si bien las prácticas de siembra directa son generalizadas, han reducido las tasas de erosión y han ayudado a mantener el contenido de materia orgánica en los suelos, las prácticas de monocultivo y la poca rotación reducen el contenido de materia orgánica. Además, el uso de pesticidas es considerablemente mayor que en los países de la OCDE y existen algunos riesgos asociados con el uso de la atrazina debido a su persistencia y capacidad para contaminar las fuentes de agua potable.
Las principales políticas agroambientales en Argentina consisten en 1) aquellas que estimulan las buenas prácticas agrícolas, 2) la conservación de los recursos naturales y 3) la protección de la calidad del agua. Las políticas actuales están poco alineadas con los problemas más apremiantes, pero, dados los cambios en las políticas actuales para reducir la carga fiscal de los principales productos de exportación, se recomienda fortalecer el conjunto de políticas y legislación orientadas al medio ambiente que también contribuirán al avance del principio de quien contamina paga. En particular:
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Primero, emprender una evaluación independiente y profunda de la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos para analizar su efectividad para detener la deforestación. En particular, evaluar: la capacidad de aplicación de la ley en diferentes jurisdicciones provinciales; los métodos y procedimientos de focalización ambiental para identificar las prioridades de conservación; y los incentivos económicos para detener la deforestación, incluidas las sanciones para la tala ilegal, en el marco del paquete tecnológico agrícola actual. La evaluación debe incluir una estimación realista de las asignaciones presupuestarias necesarias para la compensación, la implementación y el posible desacoplamiento de las asignaciones de los impuestos a las exportaciones. Se necesita una evaluación independiente de las categorizaciones de los bosques para asegurar que los ecosistemas altamente valiosos se conserven completamente.
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Segundo, establecer un programa de monitoreo para residuos de pesticidas en vías de agua, alimentos y aire. Es fundamental definir puntos de acceso y áreas que requieren una intervención pública inmediata. Los programas para garantizar la aplicación coherente de las mejores prácticas en el uso de pesticidas, como el Manejo Integrado de Plagas, a través de los servicios de extensión, deben centrarse especialmente en áreas geográficas específicas con alta concentración. Una reciente resolución conjunta (1/2018) del Ministerio de Agroindustria (ahora Secretaría de Agroindustria) y del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable, que ordena la promoción de buenas prácticas en la aplicación de pesticidas, es un buen primer paso en esta dirección. Otras medidas, como los impuestos, pueden ser menos efectivas a corto plazo, dado que en general la elasticidad del precio de los pesticidas es baja. Algunos países de la OCDE adoptaron impuestos a los pesticidas para complementar las medidas de comando y control, como las propuestas, pero su efectividad demostró ser limitada en general, y son preferibles las medidas dirigidas a identificar correctamente los puntos críticos o áreas geográficas específicas con alta concentración.
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Tercero, fortalecer el uso de las mejores prácticas ambientales e información sobre su adopción. En este sentido, Argentina está bien posicionada en términos institucionales y el Gobierno puede trabajar junto con asociaciones privadas de agricultores como APRESID o AACREA y con los servicios de extensión del INTA. Los programas de asesoramiento e información que se ejecutan en colaboración entre las asociaciones de agricultores y las agencias gubernamentales pueden ser cruciales para fomentar la acción y promover prácticas favorables al medio ambiente. Se pueden encontrar ejemplos de tales programas en Dinamarca, donde los agricultores trabajan conjuntamente con agencias gubernamentales para difundir las cuentas de nutrientes y las mejores prácticas para reducir las cargas de nutrientes (OECD, 2019 forthcoming[13]). Argentina ha avanzado en este sentido al establecer la Red de Buenas Prácticas Agrícolas (BAP), que reúne a una amplia gama de actores privados y públicos. Un camino a seguir es que la Red fortalezca la información sobre las tasas de adopción y los impactos de la participación de BAP en un proceso de aprendizaje. Esto puede ser particularmente importante para mantener la productividad del suelo, evitar altas tasas de erosión y contribuir al mantenimiento del carbono en los suelos.
Para poder alcanzar los principales objetivos ambientales en el sector agrícola, también se recomienda:
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1. Mejorar la focalización ambiental de las políticas actuales.
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2. Promover la adopción e implementación de políticas de buenas prácticas en las jurisdicciones donde la agricultura prevalece y se está expandiendo.
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3. Mejorar el cumplimiento de las políticas, incluidas las que se encuentran actualmente vigentes, definiendo objetivos en términos de inspecciones y sancionando el incumplimiento.
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4. Valorizar y evaluar la efectividad, costos presupuestarios y administrativos de las diferentes políticas.
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5. Evaluar los cambios en otras políticas agrícolas que pueden tener impactos directos en el medio ambiente para identificar si algún impacto ambiental negativo potencial derivado de ellos puede ser mitigado o disminuido por políticas nuevas o mejoradas.
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Notas
← 1. A partir de 2012, el endosulfán ha sido prohibido en Argentina y en varios países del mundo debido a su alta toxicidad. Estudios más recientes han encontrado pocos vestigios de residuos de pesticidas y nitratos en las aguas subterráneas (Vazquez Amabile, 2017[14]).
← 2. Dado que los datos de la OCDE sobre pesticidas indican las ventas y los datos de Argentina y Brasil indican el uso, si todos se midieran en términos de uso, la brecha entre Brasil, Argentina y la OCDE sería aún mayor, ya que las ventas de pesticidas pueden representar en exceso el uso debido al almacenamiento.
← 3. La materia orgánica del suelo consiste en residuos de plantas y animales, organismos del suelo, y otras sustancias orgánicas. La estabilidad agregada se refiere a la capacidad de las partículas del suelo para resistir fuerzas externas y mantener su porosidad. La densidad aparente es el peso del suelo en un volumen dado; cuanto mayor sea la densidad, más difícil será para las raíces crecer.
← 4. Se estima que la sequía de 2018 ha reducido el PIB en 0,9% debido a una reducción del 22% en la producción de maíz y del 33% en la soja (Tejeda et al., 2018[35]).
← 5. El Plan Nacional de Suelos Agrícolas no se incluyó debido a que aún no existen políticas específicas derivadas de dicho Plan.
← 6. 6 Tenga en cuenta que esta evaluación se basa en lo que estipula el reglamento y no en lo que sucede en la realidad.