12. Politique d'investissement dans les contextes fragiles
Généralisées dans certaines parties de la région MENA, la fragilité et les crises diminuent la capacité de certains pays à attirer l'investissement. Ce chapitre s'intéresse à la façon dont les différentes dimensions de la fragilité affectent l'investissement dans les économies étudiées et présente des considérations de politique publique qui permettraient de lever les obstacles à l’attraction et à la rétention de l’IDE. Il étudie également les principaux déterminants de la fragilité et leur relation complexe avec l’IDE. La fragilité et les crises sont susceptibles de décourager les investisseurs internationaux ; or, l’IDE est une source essentielle de croissance et de financement pour renforcer la résilience dans les situations de fragilité.
Dans les économies étudiées de la région MENA, l'investissement direct étranger (IDE) peut constituer une source importante de financement et contribuer à la création d’emplois, au progrès technologique et au développement du secteur privé. Ce chapitre analyse les enjeux de fragilité auxquels sont confrontées certaines des économies étudiées et livre plusieurs considérations intéressant l'action publique visant à lever les obstacles à l’attraction et à la rétention d'investissements de qualité. Les niveaux de fragilité étant très variables d’un pays à l’autre de la région – plus élevés pour la Libye, la Syrie et l’Autorité palestinienne, croissants au Liban, les autres pays affichant davantage de stabilité – la mise en œuvre de ces considérations de politique publique serait amenée à varier en fonction des économies étudiées de la région MENA.
La fragilité est une notion multidimensionnelle qui affecte les économies étudiées de diverses façons, et à différents degrés. Si deux seulement des économies étudiées (la Libye et l’AP) figurent parmi les 57 contextes les plus fragiles selon le Cadre de l’OCDE sur la fragilité, tous les gouvernements font face, dans une certaine mesure, à des problématiques de fragilité1. Pour les économies étudiées, il ressort de l’analyse des cinq dimensions de la fragilité reconnues par l’OCDE que les plus manifestes sont les dimensions politique et sociétale, tandis que les dimensions économique, environnementale et de sécurité les affectent à des degrés divers.
De manière générale, la région MENA au sens large (Moyen-Orient et Afrique du Nord)2 est l’une des plus fragiles au monde, juste derrière l’Afrique sub-saharienne, et ces risques en matière de sécurité et de fragilité peuvent irradier et affecter la perception des risques dans l’ensemble de la région. Dans l’histoire récente, la plupart des États de la région ont été confrontés à des problèmes tels que l'instabilité macroéconomique et politique, de forts mécontentements populaires, des déplacements forcés, et les conséquences économiques et sociales de la désertification et de la dégradation de l’environnement.
La relation entre fragilité et investissement est complexe. Parce qu’elle affecte la perception des risques et les perspectives de rendement des investisseurs étrangers, la fragilité peut avoir des répercussions importantes sur les apports d’IDE et sa rétention, et encourager sa concentration dans des enclaves très protégées, sans lien avec l’économie nationale. Même en l’absence de conflit ouvert, la fragilité représente un coût pour les investisseurs. A l’inverse, l’investissement peut aider à agir sur certains facteurs sous-jacents de la fragilité en procurant les sources de financement nécessaires et en contribuant à instaurer durablement un développement économique et social inclusif. Cependant, dans les pays MENA étudiés, l’IDE est fortement concentré dans les secteurs où les niveaux de productivité et d’emploi sont faibles, ce qui limite sa capacité à favoriser la résilience économique et sociale (chapitre 2). De plus, certains projets d'investissement peuvent exacerber les risques de fragilité, notamment lorsque les capacités de surveillance et d’application du droit sont limitées (chapitres 10 et 11).
Ceci étant dit, les politiques publiques et les investissements du secteur privé peuvent modifier la façon dont les risques de fragilité affectent ou non l’IDE, ainsi que l’ampleur des retombées de l'investissement sur la stabilité. L’analyse de la fragilité peut ouvrir des perspectives pour soutenir l’IDE ; les mesures appropriées dépendront de la nature et du niveau de fragilité dans un contexte donné, et doivent être conçues en ce sens. Une bonne compréhension de la fragilité permet également de mieux cerner les priorités, comme l’amélioration du cadre juridique de l'investissement et l’instauration d'une conduite responsable des entreprises (CRE), des points qui sont abordés dans d’autres chapitres.
Lors de la mise en œuvre de leurs mesures de politique publique, les États devraient privilégier les approches reflétant la complémentarité entre encouragement de l’investissement et promotion d'un développement résilient et inclusif et, suivant les cas, rechercher l’appui de partenaires au développement. Les outils d’atténuation des risques peuvent aider à remédier à certains des risques qui pèsent sur l’attraction de l’investissement. À cet égard, les approches de financement mixte et les assurances contre le risque politique fournies par des organismes publics et privés (des partenaires au développement aux agences de crédit à l'exportation) revêtent une pertinence certaine. De même, encourager l’établissement de liens entre les entreprises nationales et internationales et promouvoir l'intégrité et la conduite responsable des entreprises peut contribuer à réduire les risques et à doper la confiance des investisseurs (chapitres 8, 10 et 11). Dans les situations de fragilité, les États qui souhaitent soutenir l’IDE peuvent élaborer des stratégies sur mesure pour encourager l’investissement, notamment en procédant à un ciblage des investisseurs et des secteurs, mais également en privilégiant les mesures d’anticipation, et une communication, des services d'accompagnement et des mécanismes de règlement des différends efficaces (chapitre 6).
Améliorer le climat global de l'investissement à travers le prisme de la fragilité, en ayant à l’esprit qu’attirer l’investissement et promouvoir un développement résilient et inclusif sont deux choses complémentaires. Les décideurs publics peuvent adopter des approches tenant compte des différentes dimensions de la fragilité et aligner leurs objectifs et leurs stratégies d'investissement sur les priorités du développement national, la résilience et l'inclusion. Envisager de faire appel à des partenaires au développement qui aideraient les gouvernements à aborder les liens entre IDE et fragilité sous un angle holistique.
Faire de la stabilité juridique une priorité politique et poser les bases d'un cadre légal d’investissement de qualité. Il devient crucial de mettre en place des mesures de protection de l’investissement à la fois efficaces et transparentes pour répondre aux inquiétudes qu'ont les investisseurs vis-à-vis des pays exposés à la fragilité. Le cadre juridique international de l’investissement peut également offrir des garanties supplémentaires aux investisseurs, bien que l’on ait assisté à une recrudescence des violations pendant des périodes d'instabilité qui ont généré des litiges entre investisseurs et États aussi complexes que coûteux. La conscience de ces risques au niveau étatique, la coordination des institutions, la gestion des différends portant sur des investissements et la mise en place de mécanismes de prévention sont nécessaires pour traiter les questions sensibles et complexes de protection de l’investissement.
Envisager l’adoption de mesures et d’outils qui contribueraient à atténuer les risques, réels et perçus, en matière d'investissement. Encourager l’établissement de liens commerciaux, l'intégrité et les conduites d’entreprise responsables est essentiel pour sécuriser les investisseurs étrangers, favoriser leur entrée et réduire l'incertitude tout en contribuant à un impact global positif sur l’économie et la société. D'autres outils peuvent être envisagés, comme des mécanismes de transfert des risques de type assurance contre le risque politique et financement de crédits à l’exportation, ou encore des approches de financement mixtes consistant à soutenir le financement privé par des garanties publiques, des partenariats public-privé, des prises de participation ou des instruments de dette.
Parce qu’elle accroît les risques et les coûts pour les investisseurs internationaux, la fragilité peut les dissuader d'investir et limiter les apports d’IDE, le réinvestissement et la rétention des investisseurs. La fragilité est un phénomène multidimensionnel qui affecte les économies étudiées de diverses façons et dont certaines dimensions, notamment les dimensions politique et économique, semblent avoir plus d'incidence sur l’IDE.
Pourtant, même les économies très fragiles accueillent des investisseurs. Les interactions entre investissement et fragilité sont en fait complexes. Si l’IDE peut être un facteur important de développement et de stabilité, certains choix d'investissement semblent exacerber la fragilité et sont contraires aux CRE. Bien menées, les politiques publiques et les initiatives du secteur privé peuvent créer des opportunités d’investissement qui contribueront à la stabilité et à la résilience grâce à leurs retombées positives sur le plan technologique, du développement, et du capital humain.
Après une présentation du cadre utilisé par l’OCDE pour évaluer la fragilité, cette première section souligne la nécessité de tenir compte de la fragilité et résume les principaux enjeux de fragilité auxquels sont confrontées les économies étudiées et, plus largement, la région MENA.
La fragilité est multidimensionnelle et affecte les économies étudiées à des degrés divers
La fragilité peut se mesurer de différentes façons et a souvent été appréhendée, historiquement, à l’aune de la présence ou de l’absence de conflits. Aujourd'hui, elle est comprise plus largement comme un phénomène multidimensionnel regroupant des éléments qui affectent diversement l’ensemble des économies et des pays (encadré 12.1) (Desai et Forsberg, 2020[1]).
Il est important de souligner que la fragilité n’est plus perçue comme une notion binaire selon laquelle les pays seraient répartis en deux catégories, « fragiles » et « non fragiles ». L’OCDE la définit comme « la conjonction d’une exposition à des risques et d’une capacité insuffisante de la part de l’État, d’un système ou d’une communauté, à gérer, absorber ou atténuer ces risques. » (OCDE, 2021[2]). Avec cette définition, tous les pays et économies présentent une certaine forme de fragilité, à un degré ou un autre.
La fragilité peut avoir des conséquences négatives comme la violence, la pauvreté, les inégalités, les déplacements, et la dégradation de l’environnement et du contexte politique. Identifier ces risques avant même que les conséquences n'apparaissent peut aider les gouvernements et d'autres acteurs à soutenir la résilience et à améliorer le climat d'investissement.
Le Cadre de l’OCDE sur la fragilité mesure la fragilité sur une échelle d’intensité en tenant compte de plusieurs dimensions : économique, environnementale, politique, de sécurité et sociétale. En 2022, le cadre se verra ajouter une sixième dimension : le capital humain. Chaque dimension comprend 8 à 12 indicateurs, pour un total de 44, qui mesurent les risques de fragilité et la capacité d’adaptation dont les gouvernements font preuve pour gérer ou atténuer ces risques (Desai et Forsberg, 2020[1]). Cette méthodologie permet au cadre multidimensionnel de l’OCDE sur la fragilité de rendre compte des points de rencontre entre fragilité, risque et résilience, de situer les causes profondes de la fragilité dans chaque dimension et d’y apporter des remèdes au fil du temps.
Pour l’édition 2020 du cadre sur la fragilité, 175 pays ont été pris en compte3. Parmi les économies qui font l'objet de la présente étude, la Libye et l’Autorité palestinienne font partie des 57 pays et territoires (appelés contextes) les plus fragiles recensés dans États de fragilité 2020 (OCDE, 2021[2]). Sur ces 57 contextes, 13 sont considérés comme extrêmement fragiles et 44 (dont la Libye et l’AP) comme « autres contextes fragiles ». Si la plupart des pays MENA étudiés ne figurent pas parmi ces 57 contextes, ils présentent tous des aspects de fragilité. L’analyse de la fragilité abordée ici et présentée dans l’annexe livre des enseignements utiles pour orienter les politiques dans les économies étudiées. Plusieurs événements récents, à l’instar de la crise économique et politique au Liban, ont mis en exergue des aspects supplémentaires de fragilité dans la région qui ne sont pas reflétés par ces données, issues pour la plupart de 2018. Ainsi, la crise économique et sanitaire liée au Covid-19 a exacerbé toutes les dimensions de la fragilité dans le monde et entraîné une hausse de l’insécurité alimentaire, des inégalités sociales (ONU Femmes, 2020[3] ; PNUD, 2020[4]), de la violence politique et du non-respect des normes et des standards, plus particulièrement dans les contextes fragiles (Edgell et al., 2020[5]). Dans le monde, on estime que 150 millions de personnes seront dans un état d’extrême pauvreté en 2021 (Banque mondiale, 2020[6]).
L’analyse du Cadre de l’OCDE sur la fragilité révèle que les ressorts de la fragilité sont complexes et variés et ne s’arrêtent pas à la présence de conflits, à une mauvaise gouvernance ou à de piètres performances économiques. Ils recouvrent tout un éventail de facteurs qui exacerbent l’instabilité et minent le développement durable. Si la dimension économique est un facteur important de la fragilité, les données montrent que progresser sur l’échelle des revenus ne réduit pas nécessairement la fragilité ancrée, non plus que le seul renforcement des institutions du pays (OCDE, 2018).
Ainsi, alors que plus de 80 % des plus pauvres pourraient vivre dans des contextes fragiles d’ici à 2030, 30 des 57 économies couvertes par le rapport États de fragilité 2020 de l’OCDE sont classées dans la catégorie des pays à revenu intermédiaire. Qui plus est, tous les contextes fragiles ne connaissent pas de conflit actif, et certains n’en ont pas même connu récemment (OCDE, 2020). Enfin, parce qu’il n’existe pas de remède universel à la fragilité, les approches doivent tenir compte des types de fragilité caractérisant chaque contexte si elles veulent être efficaces.
Des interactions complexes entre fragilité et investissement
Pour les économies de la région MENA, l’IDE peut constituer une source importante de financement, de création d’emploi, de progrès technologique et de développement du secteur privé. Il peut également contribuer à atténuer la fragilité et à promouvoir un développement économique et social inclusif. Néanmoins, l'investissement privé ne doit pas être vu comme la panacée. En augmentant les coûts et l’exposition aux risques des investisseurs internationaux, la fragilité peut faire obstacle à des investissements durables et de qualité. Si les décideurs politiques ne tiennent pas compte des risques potentiels, les investissements ne suffiront pas à contribuer au développement et pourraient même exacerber la fragilité.
L'investissement peut aider à atténuer certains aspects de la fragilité
L’IDE peut jouer un rôle majeur en fournissant le financement nécessaire pour remédier à la fragilité dans ses différentes dimensions. C’est particulièrement vrai si l'on considère les contraintes macroéconomiques, le faible niveau de l’investissement privé national et, dans certains cas, la dépendance à l’APD de beaucoup d’économies.
La hausse de l'investissement étranger ne doit pas avoir pour seul effet d’augmenter les volumes de financement du secteur privé, mais doit également promouvoir la résilience économique et l'inclusion. La répartition de l’IDE selon les secteurs revêt donc une importance majeure ; en effet, l’IDE peut être à même de stimuler l’emploi, la productivité et les revenus à l’échelle locale et de faire progresser les objectifs sociaux, notamment s'il est dirigé vers des secteurs comme la santé, l’éducation et les services numériques. Sur la base de données issues de l’Indice de progrès social, qui mesure la santé sociale et environnementale des sociétés, une étude de Deloitte portant sur un échantillon de 132 pays (2015[7]) a identifié une relation positive entre le niveau d’IDE par habitant et le progrès social, même si la nature de cette relation est variable en fonction des pays et des secteurs. De plus, des relations relations de fournisseurs à clients avec l’économie locale, notamment avec les PME, peuvent renforcer la résilience économique en stimulant le développement du secteur privé.
Les États devraient donc s’attacher tout particulièrement à attirer les investissements dont l'impact sur le développement sera le plus élevé en ciblant les secteurs qui contribuent à former une main-d’œuvre compétente et en encourageant les retombées. Pour accroître leur impact pour l’économie d'accueil, les entreprises étrangères doivent en outre agir de manière responsable. Les données portant sur les activités du secteur privé dans les contextes les plus fragiles et ceux qui sont en proie à des conflits démontrent le bénéfice potentiel d'investissements responsables dans ces économies ; toutefois, cela présuppose que les entreprises prennent conscience qu'il est dans leur intérêt d’adapter leur fonctionnement pour gérer les risques induits par la fragilité et améliorer leur impact sur la société (WEF, 2016[8]). Une telle approche peut avoir des retombées positives tant pour les entreprises que pour les communautés locales et les États (ibid.).
Les situations de fragilité et de conflit peuvent limiter l’IDE et créer des enclaves d’IDE
Instabilité et conflits peuvent diminuer la confiance des investisseurs et aggraver des situations anciennes de fragilité économique et politique. C’est le cas, notamment, des économies qui affichent une fragilité relativement importante sur le plan de la sécurité, comme la Libye et l’AP (voir annexe 12.A). Sur la base de la classification du Groupe de la Banque mondiale des situations de fragilité et de conflit (FCS),4 l’IFC (2019[9]) a ainsi pu établir que, même si le potentiel en matière d’IDE dans les FCS est moins élevé que dans les contextes plus stables du fait de l'étroitesse des marchés et des faibles niveaux d’échanges, les flux d’IDE seraient portés au moins au double de leur niveau actuel dans des conditions de paix et de stabilité.
Pourtant, la fragilité et les conflits, même sévères, n’affectent pas tous les investisseurs de la même manière, leur incidence variant suivant l’étape du cycle d’investissement et le secteur (Barry, 2018[10]). Par exemple, certains éléments laissent à penser que l'instabilité politique ou même les conflits ne dissuadent pas particulièrement l’IDE motivé par les ressources (notamment dans les industries extractives et à forte intensité de ressources naturelles). L’IDE dans les ressources naturelles est relativement peu sensible à l’instabilité politique (chapitre 2) et reste soutenu, dans la région, par quelques projets de grande envergure. L’analyse basée sur l’Indice de fragilité des États (Fragile States Index) du Fonds pour la paix a révélé que, parmi les pays présentant le plus haut niveau de fragilité, les pays dépendants des ressources affichaient les ratios IDE-PIB les plus élevés, et qu'ils étaient même supérieurs à la moyenne des pays à faible revenu et à revenu intermédiaire (Jensen, 2020[11]). Dans ces situations, outre les déterminants de l’investissement que sont la dotation en ressources naturelles et les prix des matières premières sur les marchés mondiaux, l’IDE motivé par les ressources est davantage susceptible d’être influencé par la mesure dans laquelle les installations de production et les infrastructures d’exportation peuvent être protégées contre les conflits actifs ou futurs, que ce soit par le biais d’installations de traitement offshore ou de mesures de sécurité onshore (Jensen, 2020[11] ; Agence multilatérale de garantie des investissements, 2011[12]).
Toutefois, même dans ces hypothèses, il arrive que les chiffres globalement positifs de l’IDE masquent son impact limité sur la résilience et le développement durable du fait de sa composition structurelle et sectorielle. Tandis que les perspectives d’emploi sont variées et peuvent être plus positives dans les minerais, les énergies renouvelables et l’agriculture, dans les faits, certains investissements dans les ressources naturelles, comme les mines et le pétrole, peuvent être à l'origine de véritables enclaves ne présentant que des liens réduits avec le reste de l’économie, et donc générer relativement peu d’emploi. Ce risque peut être aggravé si les investissements sont plus gourmands en capital qu’en main-d'œuvre (ce qui est le cas de la plupart des investissements dans les énergies), requièrent des formations spécialisées auxquelles la population locale n'a pas accès, et qu’ils ne nécessitent que peu d’apports venant de l’économie locale ou que les entreprises locales ne sont pas à même d’en devenir des fournisseurs (CNUCED, 2012[13] ; Cordes, Östensson et Toledano, 2016[14] ; Thompson, 2020[15]).
Même en l'absence de conflit, la fragilité est coûteuse pour les investisseurs
Parce qu’elle accroît les risques, réels ou perçus, la fragilité peut limiter les décisions d'investissement, les apports d’IDE et la rétention de l’IDE, même en l’absence de conflit actif. Des travaux ont montré que certains aspects de la fragilité étaient plus préjudiciables que d’autres pour l'investissement (Thompson, 2020[15]). Au-delà des perturbations économiques, le risque politique5 peut intensifier les craintes des investisseurs, en raison par exemple d'un protectionnisme accru, d'un cadre réglementaire instable, de l’incertitude politique liée à la crise du Covid-19, ou de préoccupations tenant à la capacité des gouvernements à s’acquitter de leurs missions régaliennes et de leurs obligations contractuelles, ou à préserver la convertibilité des devises (Kher et Chun, 2020[16]). Les apports d’IDE semblent également influencés par des facteurs comme la qualité des institutions (Alfaro, Kalemlio-Ozcan et Volosovych, 2008[17]) et les niveaux élevés de corruption (Wei, 2000[18]).
La gestion et l’atténuation de ces risques au moyen, par exemple, d'une assurance contre le risque politique (voir ci-dessous) ont pour effet d’accroître le coût de l’activité. De fait, une étude mondiale consacrée aux investisseurs internationaux a démontré que le risque politique était le facteur le plus déterminant de leur entrée sur un marché (Kher et Chun, 2020[16]). Il peut s’agir de la crainte de changements politiques soudains, d’expropriations sans indemnisation, de non-respect de contrats, de traitements non équitables ou de mesures discriminatoires, de modifications réglementaires radicales (en ce qui concerne par exemple l’octroi d’autorisations, la fiscalité, les obligations environnementales, etc.), ou d'un manque de transparence.
Il ressort de travaux récents que l’investissement dans la région MENA est particulièrement sensible à la fragilité dans ses dimensions politiques et de sécurité (Caccia, Baleix et Paniagua, 2018[19] ; Dimitrova et Triki, 2018[20]). Une analyse quantitative indique en outre que l’accroissement du risque politique, pour ce qui est notamment des conflits et de la qualité des institutions, va de pair avec une hausse du coût des prises de participations pour les sociétés opérant dans la région MENA (Belkhira, Boubakrib et Griraa, 2017[21]).
Dans certains cas, les investissements peuvent exacerber les risques pour la stabilité qui doivent être gérés
Si les effets positifs de l’IDE sur la résilience et sur le développement économique et social sont importants, ils ne sont pas systématiques. L’investissement n’est pas un remède universel, et son impact positif sur le développement durable repose sur plusieurs facteurs, comme la qualité des politiques mises en œuvre, la solidité des institutions et la disponibilité de ressources humaines adéquates (Li et Tanna, 2019[22]). Lorsque les mécanismes étatiques de surveillance et de mise en application de la réglementation pêchent par leur faiblesse, l’IDE peut nuire à la stabilité, par exemple en raison de violences interethniques, de conditions de travail médiocres, de dégradation de l’environnement ou de terrain favorable à la corruption.
À travers le monde, les investissements ont parfois eu pour conséquence d’aggraver la fragilité, notamment dans des secteurs comme l’extraction. Ainsi, en Afrique sub-saharienne (Christensen, 2018[23]), les investissements miniers multiplient par deux le risque de manifestations et d’émeutes aux abords du site, un risque encore accru par la hausse du prix des produits de base ainsi que dans les environnements dans lesquels l’État ne participe pas aux négociations entre les sociétés minières et les communautés locales/du pays d’accueil. En République démocratique du Congo, même au cœur du conflit, la présence d'un site minier d’AngloGold Ashanti à proximité d’une opération de maintien de la paix a contribué à rassurer sur la reprise de l’exploration minière. Mais parce qu’elle avait pris des engagements envers des milices impliquées dans le conflit et qu’elle les avait rémunérées, la société a été accusée par Human Rights Watch de nourrir indirectement le conflit (Agence multilatérale de garantie des investissements, 2011[12]).
Suivant la politique gouvernementale et les mesures adoptées pour remédier à la fragilité, l’IDE pourra exacerber la fragilité ou, au contraire, renforcer les capacités d’adaptation. Des risques élevés en matière sociétale et de sécurité et des niveaux importants de chômage et d’instabilité sociale peuvent conduire les gouvernements à adopter, volontairement ou non, des comportements encore plus défavorables aux investisseurs et aggraver cet impact négatif (WEF, 2019[24]). Selon Christensen (2018[23]), le manque d'information peut également générer des attentes divergentes entre l’entreprise qui investit et la population locale, ce à quoi les gouvernements peuvent remédier par une transparence accrue ainsi qu’en confiant aux institutions une mission de médiation entre ces acteurs. Dans le cas du Liberia, grâce à une analyse géospatiale appuyée par la décision des gouvernements d'opter pour une approche de type « couloir de développement » qui a produit des effets de concentration et assuré la fourniture de biens publics, les concessions minières ont pu soutenir positivement la croissance économique et le développement dans les zones alentour malgré des niveaux de fragilité élevés (Bunte et al., 2018[25]).
Le risque bien réel que des investisseurs internationaux cherchent à tirer profit des défaillances de l’État a incité la communauté internationale à promouvoir la mise en place d’obligations de diligence et de conduite responsable des entreprises, notamment dans les secteurs sensibles (chapitre 10). Par exemple, le Guide de l’OCDE sur le devoir de diligence pour des chaînes d’approvisionnement responsables en minerais provenant de zones de conflit ou à haut risque formule des recommandations afin d’éviter que les entreprises contribuent à des conflits par leurs pratiques d’approvisionnement en minerais dans ces contextes. Il y a peu, ce guide a inspiré à l’UE des obligations de diligence pour les importateurs de minerais en provenance de zones à haut risque, qui sont entrées en vigueur en janvier 2021.6
Les cinq dimensions de la fragilité dans les économies étudiées
Parmi les économies étudiées, la Libye et l’AP font partie des contextes les plus fragiles recensés dans le rapport États de fragilité 2020 de l’OCDE. Alors qu’elle figurait dans le rapport États de fragilité 2018, l’Égypte a depuis amélioré sa résilience et réduit sa fragilité, et ce dans chacune des dimensions, à l’exception de celle de la sécurité. Sa fragilité politique et sociétale a d’ailleurs enregistré un recul notable (OCDE, 2021[2]).
Si l'on considère la fragilité régionale globale, la région MENA élargie, hors pays à revenu élevé7, est l'une des régions du monde les plus fragiles, juste derrière l’Afrique sub-saharienne (OCDE, 2021[2]). Depuis son déclenchement en 2011, le conflit syrien a eu des répercussions économiques et politiques sans précédent dans la région et envoyé plus de 5.6 millions de réfugiés dans les pays voisins, dont le Liban et la Jordanie (HCR, 2020[26]). Cette situation est venue aggraver les fragilités préexistantes dans les pays d’accueil de ces réfugiés, principalement au Liban, qui a traversé une grave crise économique et politique en 2020.
Dans les économies cibles, y compris celles qui ne présentent que des niveaux faibles de fragilité, les responsables des politiques d'investissement doivent attacher une attention particulière à la fragilité. Ainsi, les aspects macroéconomiques qui sont symptomatiques de la fragilité de l’économie, comme des niveaux élevés d’endettement ou de dépendance à l’égard de l’aide, sont communs à plusieurs pays de la région. La grande majorité des gouvernements de la région ont connu l’instabilité politique, les déplacements forcés de populations, les conséquences économiques et sociales de la désertification et de la dégradation de l’environnement, et un fort mécontentement populaire. Sur le plan de la sécurité, toute flambée de violence ou survenue d'un conflit dans une autre partie de la région MENA peut détériorer la perception de l’ensemble de la région (Caccia, Baleix et Paniagua, 2018[19]). Sur la base du cadre multidimensionnel de l’OCDE, le graphique 12.1 présente un indicateur agrégé de la fragilité dans les économies étudiées. Les résultats pour l’Irak, la moyenne pour la région MENA (hors pays à revenu élevé) et la moyenne mondiale ont été ajoutés à des fins de comparaison.
Note : cet indicateur est présenté sous forme d’échelle, 0 et 100 indiquant respectivement le niveau le plus bas et le plus élevé de fragilité. Les chiffres pour l’Irak, la moyenne pour la région MENA (hors pays à revenu élevé) et la moyenne mondiale ont été ajoutées à des fins de comparaison.
Source : Desai and Forsberg (2020). Données fournies directement aux auteurs.
Note : 0 et 100 représentent respectivement le niveau le plus bas et le niveau le plus élevé de fragilité.
Source : Desai and Forsberg (2020). Données directement fournies aux auteurs.
Le cadre multidimensionnel de l’OCDE couvre les cinq dimensions connexes de la fragilité : économique, environnementale, politique, de sécurité et sociétale. Si chacune des économies étudiées est unique, l’analyse quantitative de l’OCDE indique que les dimensions de fragilité les plus manifestes dans les économies étudiées sont les dimensions politique et sociétale (graphique 12.2). Les sections ci-après s’intéressent plus en détail aux cinq dimensions de la fragilité et à leur pertinence pour les responsables des politiques d'investissement des économies examinées.
La dimension politique de la fragilité
La dimension politique de la fragilité recouvre les mécanismes de médiation des relations économiques et sociales mis en place par le pays, y compris en matière d’investissement, et leur capacité à renforcer la transparence et l’obligation de rendre des comptes. La fragilité politique affecte d'autres dimensions en ce qu’elle façonne les institutions qui sont essentielles pour soutenir un climat d'investissement de qualité et des sociétés inclusives. Au nombre des indicateurs de la dimension politique de la fragilité figurent le clientélisme et la corruption, l’efficacité du gouvernement, la séparation des pouvoirs, les contraintes qui pèsent sur le pouvoir exécutif, l'intégrité physique, la possibilité de faire entendre sa voix et l’obligation de rendre des comptes, ainsi que la présence des femmes au parlement. La fragilité politique peut être le signe d’un cadre légal et réglementaire instable pour l'investissement international et susceptible d’exposer les investisseurs à des risques supplémentaires.
La région MENA élargie affiche le niveau de fragilité politique le plus élevé de toutes les régions du monde (OCDE, 2021[2]), ce qui se reflète dans les données qui font état d’une confiance faible dans les gouvernements de la région. Au Liban et dans l’AP, par exemple, 80 % et 50 % des personnes ayant répondu à une enquête récente ont indiqué avoir une confiance nulle à faible dans le gouvernement (Transparency International, 2019[27]). La fragilité politique peut être la conséquence de facteurs endogènes, comme l’impossibilité de faire entendre sa voix et l’absence de redevabilité, les tensions sociales, le terrorisme et la faible qualité des institutions, ainsi que de facteurs exogènes comme l’existence de conflits dans les pays voisins.
Dans le sillage des soulèvements de 2011, certains gouvernements de la région ont vécu des transitions politiques majeures, et parfois des réformes constitutionnelles. Si certaines des économies examinées ont vu leur stabilité relative augmenter à cet égard, la stabilité politique ne se réduit pas à la stabilité et à la forte centralisation des États. Ainsi, le fonctionnement de la gouvernance régionale (comme l’existence et le niveau d’autonomie, ou l’efficacité des représentants élus au niveau infranational) ainsi qu'un pouvoir exécutif soumis à des contraintes législatives et judiciaires adaptées, peuvent jouer un rôle majeur dans l’atténuation de la fragilité politique en encourageant le pluralisme, la redevabilité à l’échelle locale, et la médiation dans les litiges potentiels.
Dans les économies examinées, la fragilité politique reste l'une des dimensions de la fragilité les plus prégnantes. En particulier, les manifestations de mécontentement populaire en Algérie, au Liban, en Égypte, au Maroc et en Tunisie ont clairement montré que la corruption généralisée et les inégalités territoriales d'un côté, et la redevabilité de l’autre, étaient intrinsèquement liées à la dimension politique de la fragilité. Si les niveaux de corruption sont variables, les indicateurs internationaux révèlent qu’aucune des économies examinées n’a atteint le « minimum requis » de 50/100 en termes d'intégrité (chapitre 11).
La dimension sociétale de la fragilité
La dimension sociétale de la fragilité reflète la vulnérabilité d'un pays aux risques touchant le capital social et la cohésion sociale, notamment au regard des inégalités et de l’accès à des opportunités, ainsi que la capacité des institutions à atténuer ces risques. La fragilité sociétale exacerbe l’exclusion économique, politique et sociale et contribue à aggraver la situation des communautés marginalisées.
À nouveau, pour cette dimension, la région MENA hors pays à revenu élevé est la région du monde qui présente le risque le plus important de fragilité (OCDE, 2021[2]). Le chômage des jeunes est particulièrement élevé dans la plupart des économies étudiées : 50 % en Libye, 41.6 % dans l’AP, 36 % en Tunisie, et 36 % en Jordanie (Banque mondiale, 2020[28]). De même, alors que le taux de chômage total est considéré comme relativement bas au Liban (6.3 %), il est trois fois plus élevé chez les jeunes (ibid.). Des niveaux de chômage élevés, notamment chez les jeunes et les femmes, constituent une menace majeure pour la cohésion sociale (ILOSTAT, 2020[29]). À l’échelle mondiale, la pauvreté et le manque d'opportunités socio-économiques sont particulièrement répandus parmi les populations déplacées à l'intérieur d'un pays et les réfugiés, que les économies étudiées accueillent dans des proportions importantes (OCDE, 2019[30]).
Le taux de jeunes sans emploi qui ne sont ni scolarisés, ni en formation (NEET) est supérieur dans la région MENA élargie à ceux observés dans les autres régions du monde (OCDE, 2018[31]). Les chiffres faibles en matière d’emploi des femmes et des NEET sont monnaie courante dans les économies étudiées, avec des taux de NEET supérieurs à 40 % pour les femmes en Égypte, en Jordanie et en Tunisie (Dimova, Elder et Stephan, 2016[32]).8
La dimension sociétale de la fragilité est également exacerbée par les faibles niveaux de protection sociale, un domaine dans lequel la moyenne des dépenses publiques s’établit tout juste à 1 % du PIB pour la région MENA élargie, contre 20 % pour les pays de l’OCDE (Banque mondiale, 2018[33]). L'insuffisance des filets de sécurité en matière sociale, couplée à une couverture générale faible et une informalité élevée suscitent de sérieuses préoccupations au regard de la pandémie actuelle et du choc économique qu’elle a engendré (encadré 12.2). La dimension sociétale de la fragilité influe à la fois sur la dimension économique de la fragilité et sur la stabilité politique : les mouvements populaires qui agitent la région mettent en exergue un mécontentement manifeste lié à des opportunités économiques et une inclusion socio-économique insuffisantes.
Même dans les économies qui ne connaissent que de faibles taux de contamination, les confinements et autres mesures mises en place ont eu des conséquences socio-économiques (ACAPS, 2020[34]). La pandémie et la récession mondiale qu’elle a provoquée ont d’ores et déjà exacerbé les risques et amoindri les capacités d’adaptation dans les dimensions économique, environnementale et sociétale de la fragilité :
Dimension économique : l’extrême pauvreté est susceptible d’augmenter. Selon les estimations d'octobre du FMI, le produit intérieur brut (PIB) du contexte fragile moyen devrait afficher un recul de 4 % en 2020 (FMI, 2020[35]). Dans certains pays de la région MENA, les contractions économiques pourraient être beaucoup plus sévères, certaines estimations allant jusqu’à avancer une contraction de la croissance du PIB de 19-25 % au Liban et de 40-67 % en Libye, même si ces estimations sont à prendre avec prudence (Banque mondiale, 2020[36]).
Dimension sociétale : les femmes et les enfants subiront ces effets de manière disproportionnée. Avant la pandémie, les spécialistes tablaient sur une baisse du taux de pauvreté extrême des femmes de 2.7 % entre 2019 et 2021. Or, les estimations actuelles suggèrent désormais une hausse de 9,4 % dans le sillage de la pandémie (ONU Femmes, 2020[3]). Les fermetures d’établissements scolaires ont privé d’école 384.5 millions d’enfants (à la mi-juillet), et beaucoup d’entre eux ont peu de chances d’y retourner (UNESCO, 2020[37] ; PNUD, 2020[4]).
Dimension environnementale : l’insécurité alimentaire devrait augmenter. Des estimations récentes suggèrent que 83-132 millions de personnes dans le monde pourraient être touchées par la famine chronique d’ici à la fin de l’année (FAO, 2020[38]). Ainsi, en juillet, environ 9.6 millions de personnes étaient en situation de crise alimentaire ou soumises à des niveaux plus graves d'insécurité alimentaire au Soudan, une proportion jamais encore observée dans l’histoire du pays (IPC, 2020[39]). Fin octobre, un enfant sur cinq des régions sud du Yémen souffrait de malnutrition sévère. Cette proportion, la plus élevée jamais enregistrée, résulte de la concomitance de plusieurs facteurs, à savoir un conflit violent, un déclin économique, un manque de financement de l’aide alimentaire, et l'impact du Covid-19 (FAO, UNICEF et PAM, 2020[40]).
Les confinements et les restrictions aux déplacements ont également des répercussions sur les dimensions politique et de sécurité de la fragilité. Il se pourrait par exemple que les mesures liées au Covid-19 violent certains principes et normes démocratiques encadrant les mesures d'urgence, ce qui risque d’induire un recul démocratique (Edgell et al., 2020[5]).
La dimension économique de la fragilité
La dimension économique de la fragilité rend compte de la vulnérabilité d’une économie face aux chocs et de sa capacité à les surmonter. Parmi les indicateurs de la dimension économique de la fragilité figurent la croissance du PIB, l’endettement, l’efficacité réglementaire, la dépendance vis-à-vis des ressources, l’éloignement économique et les mesures relatives au marché du travail. Un niveau élevé de fragilité économique affaiblit la capacité des ménages à sortir de la pauvreté et à améliorer leur situation socio-économique. La fragilité économique est étroitement liée aux enjeux sociaux et politiques.
Depuis 2011, la région élargie du Moyen-Orient connaît une stagnation de sa croissance. L'impact conjugué de la pandémie de Covid-19 et du choc des prix du pétrole a considérablement assombri les perspectives macroéconomiques, avec une contraction moyenne du PIB de 5.3 % prévue pour 2020 dans l’ensemble des économies étudiées à l’exception de la Libye et du Liban, où la croissance du PIB pourrait connaître une baisse exceptionnelle de, respectivement, -40 % et -19 % en 2020 sous l’effet de l'aggravation des dynamiques politique, sociale et de sécurité, même si ces prévisions doivent être considérées avec la plus grande prudence (Banque mondiale, 2020[36]). De même, les soldes budgétaires et les soldes des transactions courantes ont fortement chuté tant dans les pays importateurs que dans les pays exportateurs de pétrole en 2020, et devraient rester négatifs en 2021 (FMI, 2020[35]).
Toutes les économies étudiées connaissant de longue date des niveaux d’endettement élevés, la contraction économique actuelle représente une menace majeure pour la soutenabilité de la dette des économies qui présentent des niveaux d’endettement particulièrement élevés. C’est le cas du Liban qui, en mars 2020, s’est trouvé en défaut de paiement d’1.2 milliard USD d’euro-obligations et, dans une moindre mesure, de la Jordanie, dont la note financière est passée de stable à négative (FitchRatings, 2020[41]).
Plus généralement, le creusement des déficits va affaiblir la capacité des gouvernements à prendre des mesures de soutien pour la santé publique et les économies locales, alors que les sources de financement privé, y compris l’IDE et les envois de fonds, sont en baisse dans le monde entier. Dans des pays comme l’Algérie et la Libye, la dépendance vis-à-vis des ressources contribue à la fragilité économique en aggravant d'autres difficultés rencontrées par la région comme des taux d'inflation fluctuants, des taux de change à la baisse et des recettes publiques limitées. La forte dépendance vis-à-vis des revenus tirés du pétrole et du gaz contribue à générer des effets de rentes, à réduire la complexité économique et à ralentir la productivité, et limite la diversification économique et l'innovation (Malik, 2017[42]).
Pour certains pays, l’aide étrangère peut constituer un garde-fou financier supplémentaire ; mais la dépendance vis-à-vis de cette aide de l’AP, du Liban et de la Jordanie les expose à un risque en cas de coupes. Plusieurs pays de la région MENA sont également marqués par une faible qualité réglementaire, qui est définie comme l’incapacité des gouvernements à élaborer et mettre en œuvre des politiques robustes pour faire face à la fragilité économique. C’est le cas notamment de l’Algérie, de la Libye et de l’Égypte ainsi que, dans une moindre mesure, de la Tunisie et du Maroc (Banque mondiale, 2019[43]). Enfin, comme nous le signalions ci-dessus, les taux de chômage sont restés élevés dans la région (ILOSTAT, 2020[29]).
La dimension environnementale de la fragilité
La dimension environnementale de la fragilité a trait à la vulnérabilité d'un pays face aux risques climatiques et sanitaires qui affectent les conditions de vie des citoyens, ainsi qu’à l’existence d'institutions capables d'atténuer ces risques environnementaux et d’insécurité alimentaire. La fragilité environnementale peut nuire à la répartition des ressources, et accroître les inégalités ainsi que le risque de conflits.
Toutes les économies étudiées font face à des problèmes de désertification, de dégradation des sols et de rareté de l’eau résultant de leur situation géographique et de divers facteurs humains qui viennent exacerber ces phénomènes. Qui plus est, dans les économies étudiées, le changement climatique provoque une hausse des températures, une chute des précipitations, l’élévation du niveau de la mer, et des dommages économiques. Ainsi, 96 % du territoire de la Tunisie est menacé de désertification, et le coût global de la détérioration environnementale y est estimé à environ 2.5 % du PIB du pays (ITES, 2017[44]). Ces évolutions préoccupantes mettent en péril la sécurité alimentaire dans la région MENA élargie, où seules 5 % des terres sont cultivables, et où la production agricole totale devrait connaître une baisse de 21 % d'ici à la fin du siècle par rapport à l’année 2000 (OCDE/FAO, 2018[45]). La qualité et le niveau des nappes phréatiques, qui constituent la principale ressource hydrique de la région, se sont considérablement détériorés ces dernières années (Hamed et al., 2018[46]).
Plusieurs facteurs démographiques ainsi que l’urbanisation et l’industrialisation croissantes continueront à accroître la demande en eau, une ressource rare, ce qui pourrait peser sur la dynamique sociale et de sécurité. Certains éléments tendent déjà à indiquer que des régions densément peuplées comme le delta du Nil et les littoraux d’Algérie et du Maroc présentent des risques élevés de déplacements de populations pour raisons climatiques (OIM, 2015[47]). Autre problème généralisé, celui de la gestion des déchets, qui aggrave la pollution des sols, de l’eau et de l’air, et les risques que cela comporte pour la santé des populations locales. Les séries de manifestations qui se sont déroulées au Liban en 2015 pour protester contre l’incapacité du gouvernement à éliminer 20 000 tonnes de déchets dans et aux abords de la capitale sont un exemple parmi d'autres de l'instabilité sociale et du mécontentement populaire que peuvent déclencher ces problèmes environnementaux et sanitaires.
La dimension de sécurité de la fragilité
La dimension de sécurité de la fragilité englobe la vulnérabilité d’un pays face à la violence, à la criminalité et aux conflits, ainsi que l’existence d'institutions à même de les prévenir et de les atténuer. Cette dimension de sécurité peut causer des perturbations sociétales et économiques et nuire aux infrastructures et aux chaînes d’approvisionnement, des conséquences qui sont particulièrement préjudiciables aux investisseurs. L'insécurité peut porter atteinte à la cohésion et au capital social, provoquer des déplacements de masse et se solder par une tragédie humaine et personnelle pour des millions de personnes dans le monde.
La région MENA élargie, hors pays à revenu élevé, est la région du monde qui présente le plus haut niveau de fragilité sur le plan de la sécurité, et par une marge considérable (OCDE, 2021[2]). Dans la région, l’exposition aux conflits est passée de 6 % en 2007 à 19.4 % en 2017, et une personne sur cinq vit désormais à proximité directe d'un conflit (Corral et al., 2020[48]). Les soulèvements de 2011 se sont mués en conflits et violences intercommunautaires, qui ont fait un nombre de victimes considérable en Syrie, au Yémen, en Libye et en Irak.
Certaines économies examinées ont été particulièrement touchées par ces développements en matière de sécurité. Les conflits ont rompu des liens commerciaux, freiné l’investissement privé et durement touché le secteur du tourisme. Certaines études ont ainsi estimé que 24 % du ralentissement économique de la Tunisie entre 2011 et 2015 était dû à la crise libyenne (CESAO, 2017[49]). Le Liban, la Jordanie, l'Égypte et la Tunisie ont en outre dû faire face à un afflux massif de personnes en provenance de Syrie et de Libye causé par des déplacements forcés. Qui plus est, le terrorisme transnational continue de constituer, à des degrés divers, une menace réelle pour la plupart des économies étudiées, ce qui contraint les gouvernements à concentrer les dépenses publiques dans l’appareil sécuritaire du pays et crée un risque de sécurité pour les entreprises, dissuadant par là-même les investisseurs ou leur imposant de supporter le coût du recours à une sécurité privée. Dans la région, les conflits de territoire sont également source de tensions et d'instabilité, notamment dans l’AP et au Liban ainsi que, dans une mesure différente, au Maroc. Enfin, la contrebande et les trafics d'armes, de drogue, de pétrole et d’êtres humains du Sahel vers l’Algérie, le Maroc et la Libye, favorisés par les capacités limitées ou affaiblies des régions du sud, ont contribué historiquement à alimenter les réseaux de criminalité transnationale et les affrontements armés (Ralston, 2014[50]).
Malgré les difficultés exposées ci-dessus, des investissements directs étrangers peuvent être effectués, et certains sont de fait effectués, dans des contextes de fragilité, où ils peuvent aider à agir sur certains facteurs sous-jacents de la fragilité en procurant les sources de financement nécessaires et en contribuant à instaurer durablement un développement économique et social inclusif. L'impact de l’IDE dépend du degré et de la nature de la fragilité, ainsi que du niveau de conflit existant. Si les conflits découragent l’investissement, les situations d’après-conflit, qui réclament des efforts de reconstruction, peuvent en revanche attirer les investisseurs.
La manière dont les décideurs politiques peuvent intégrer l'analyse de la fragilité dans leurs politiques d’investissement mériterait des recherches plus approfondies ; toutefois, des données issues de la région et d'autres permettent de dégager des considérations de politique publique en vue d’attirer l’IDE et de renforcer son impact sur les différentes dimensions de la fragilité. Les gouvernements pourraient envisager des stratégies et des mesures nationales coordonnées avec des partenaires au développement pour gérer l’impact de la fragilité sur l’IDE, promouvoir des mesures et outils d’atténuation des risques, et mettre en place des mécanismes sur mesure pour encourager l’investissement. La mise en œuvre de ces politiques serait appelée à varier suivant les économies MENA étudiées, la fragilité les affectant de façons et à des degrés variables.
Améliorer l’environnement de l’investissement dans un contexte de fragilité
Vers une approche holistique de l’investissement, de la résilience et du développement inclusif
La complexité des interactions entre fragilité et investissement met en lumière la complémentarité entre développement inclusif et attraction d’investissements de qualité. L’OCDE (2019[51]) a analysé la mesure dans laquelle l’IDE peut influer sur certains aspects du développement durable et conclu à un impact positif important sur le développement économique et environnemental. Des travaux supplémentaires seront nécessaires pour comprendre pleinement la contribution de l’IDE aux ODD, mais il ressort d’ores et déjà de cette étude que le contexte institutionnel et politique est essentiel pour en déterminer les impacts potentiels, positifs ou négatifs, en matière économique, sociale et environnementale (ibid.). Ces enseignements suggèrent de privilégier les approches holistiques de l'investissement, de la résilience et du développement inclusif, où l’IDE serait évalué selon un cadre plus large tenant compte des priorités de politique publique du pays et de sa vision du développement à long terme. Dans certains contextes plus fragiles, cela impose d’améliorer les conditions-cadres parallèlement à la mise en œuvre d'initiatives plus directes destinées à accroître l’IDE.
Les stratégies de développement nationales peuvent donc constituer un précieux outil pour appuyer la croissance économique et attirer l'investissement, tout en intégrant les considérations de vulnérabilité et en renforçant la résilience sociétale. Par exemple, les efforts visant à développer les compétences des jeunes, des femmes et des réfugiés peuvent rendre l’environnement plus favorable à l’IDE (Purfield et al., 2018[52]). Dans ses stratégies, la région intègre progressivement des objectifs sociaux, à l'image de l’Égypte, dont la Vision 2030 mesure les progrès effectués en direction d’une croissance inclusive et durable en se basant sur l’augmentation de la participation des femmes au marché du travail ; ou comme la Jordanie, dont le programme Jordanie 2025 : vision et stratégie nationales allie des réformes réglementaires de la politique relative aux PME, et des programmes de formation et de réhabilitation visant à favoriser l’emploi des femmes et des jeunes. Mais les résultats par rapport aux objectifs sont mitigés, et un nouvel engagement à long terme s'impose pour concrétiser les ambitions d’inclusion.
Poser les bases légales et institutionnelles d’un cadre d'investissement solide
Dans les contextes les plus fragiles de la région, entreprendre des réformes sur le climat de l’investissement peut se révéler difficile, notamment lorsque l’accent est mis sur l’amélioration générale de la gouvernance ou le désamorçage de conflits (par exemple avec le Forum de dialogue politique libyen). En raison de la capacité limitée des États et de la marge de manœuvre politique réduite, il peut être nécessaire de donner la priorité aux mesures qui produiront les bénéfices les plus importants. Puis, à mesure que les économies sortent des situations de conflits et d’agitation, d'autres étapes peuvent être franchies par la voie de réformes institutionnelles et légales qui serviront de base à un cadre futur de l’investissement. Le projet Irak de l’OCDE livre quelques enseignements sur l'importance de concevoir ces réformes selon une approche sur mesure, souple et qui tienne compte des conflits (encadré 12.3).
De 2007 à 2016, l’OCDE a soutenu les efforts du gouvernement irakien en vue d’améliorer son climat d'investissement. Ce projet a produit des résultats concrets, notamment : la modification de la Loi sur l’investissement de 2006 ; la fourniture de conseils sur les politiques publiques et le renforcement des capacités en ce qui concerne le cadre juridique de l’arbitrage et les accords bilatéraux d’investissement ; la formation de membres de commissions nationales et provinciales chargées de l’investissement à l’élaboration et à la présentation de supports promotionnels, au traitement des demandes de renseignements des investisseurs, et à la formulation d’opportunités d’investissement. Le projet a également constitué une plateforme unique et indépendante favorisant le dialogue public-privé et permis la participation de hauts décideurs publics irakiens aux réseaux régionaux du Programme MENA-OCDE pour la compétitivité.
Le projet a dû réagir et s’adapter aux réalités du travail d’un environnement fragile et touché par le conflit, avec des niveaux élevés de violence et d'insécurité, une profonde méfiance entre les différentes factions ethniques, religieuses et politiques du pays, la montée de l’auto-proclamé « État islamique » et la chute des prix du pétrole en 2014-15.
Le projet a en outre tiré cinq enseignements majeurs des Principes d’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires :
Ne pas nuire : le projet a veillé à ce que la sélection et la participation des parties prenantes irakiennes aux activités du projet n’engendrent pas de tensions politiques ou n’exacerbent pas des tensions existantes. Le projet a mené une analyse de sensibilité au conflit ainsi qu’une analyse des parties prenantes afin d’assurer une représentation large et équilibrée des parties prenantes et d’accroître l’acceptation, l’appropriation et donc l’impact du projet.
Suivi continu et approche flexible : les priorités politiques pouvant évoluer rapidement dans les environnements fragiles, seule une approche flexible pouvait être à même de répondre aux demandes des parties prenantes, et d’apporter des solutions sur mesure qui permettent à la fois de produire des résultats et de préserver le soutien des donneurs. Le projet a procédé à des évaluations d’impact bisannuelles pour déterminer la pertinence des conseils donnés en matière de politique publique. Le donneur (l’Agence suédoise de développement et coopération internationale, SIDA) a assuré une approche de mise en œuvre flexible, avec des rééquilibrages fréquents et significatifs, notamment au regard de l'offensive menée en 2014 par l’État islamique et de ses conséquences désastreuses.
Intégration de perspectives de développement transversales : dans un contexte fragile, les réformes en matière de politique économique sont également susceptibles d’affecter les objectifs politiques, de sécurité et de développement. En s’appuyant sur une bonne compréhension des dynamiques et sensibilités locales, le projet a analysé la façon dont ses activités interagissaient avec les questions de développement transversales comme la diminution de la pauvreté, l’intégration des sexes et la sensibilité aux conflits.
Consultations fréquentes et appropriation du projet : dans un contexte fragile souvent caractérisé par la faiblesse des institutions, il est essentiel d’établir des relations fortes tant avec les différentes parties prenantes qu’avec les institutions. Le projet a bâti des relations avec les principales parties prenantes et fait le choix d’une approche inclusive pour renforcer le sentiment d’appropriation, ce qui s’est traduit par une confiance mutuelle et une communication fructueuse.
Dialogue public-privé : le dialogue public-privé peut se révéler un outil puissant pour concevoir des réformes économiques de meilleure qualité, d’autant plus dans les contextes fragiles et touchés par des conflits où il peut renforcer la transparence, la qualité et l’efficacité des politiques publiques et ainsi contribuer à bâtir des systèmes plus résilients. Le projet a fait intervenir des parties prenantes irakiennes non publiques ainsi que des sociétés étrangères qui investissent en Irak.
Source : (OCDE, 2016[53])
Améliorer la stabilité juridique est l'une des priorités auxquelles les gouvernements devraient s’attaquer dans les situations de fragilité. La fragilité peut accroître le risque, réel ou perçu, d’expropriation, de non-respect des contrats et de restrictions au transfert de capitaux ce qui, par ricochet, peut conduire les investisseurs à retirer leurs investissements existants ou à renoncer à des investissements planifiés (Kher & Chun, 2020). Il peut être utile de procéder à des réformes en faveur d’un cadre d’investissement solide et transparent garantissant la non-discrimination, la juste indemnisation en cas d’expropriation, le rapatriement des bénéfices et les droits de propriété. Lors de la conception de ces dispositions, il est essentiel que les gouvernements prennent les mesures concrètes nécessaires pour assurer leur conformité avec les principes internationaux reconnus.
Les accords internationaux sur l'investissement (voir chapitre 5) peuvent offrir un niveau de sécurité supplémentaire aux investisseurs qui s’engagent dans des contextes fragiles en leur octroyant des protections qui viennent s’ajouter à celles du droit national9. Toutefois, une faible capacité de mise en œuvre, des événements imprévisibles, la vulnérabilité politique et sociétale et le manque de coordination des institutions peuvent amener à des violations involontaires dans les contextes fragiles (Kher et Chun, 2020[16]). Lors des troubles sociaux et politiques de 2011, la région a connu une recrudescence des conflits opposant investisseurs et États ; l’Égypte et la Libye ont ainsi été mis en cause dans, respectivement, 24 et 16 affaires recensées d’arbitrage international (CNUCED, 2020[54]).
La mise en œuvre et l’application effectives des réformes visant à renforcer la stabilité juridique dans les contextes fragiles sont tout aussi importantes. Cela impose de créer des organes chargés de la conception et de la mise en œuvre des politiques d’investissement, et d’assurer leur coordination. Par exemple, la Libye, l’AP et le Liban ne disposent toujours pas d'un cadre institutionnel suffisant pour traiter les litiges impliquant des investisseurs (chapitre 5). Globalement, dans les contextes dans lesquels les capacités de surveillance et de mise en application de l’État sont insuffisantes et les institutions faibles, la politique d'investissement se trouve morcelée entre diverses institutions et agences, ce qui peut encore accroître le risque d’inefficacité et d’incohérence.
Les acteurs du développement peuvent soutenir le développement du secteur privé et contribuer à améliorer l’environnement de l’investissement dans les contextes fragiles
Dans les contextes fragiles, les partenaires au développement peuvent aider à améliorer l’environnement de l’investissement, tant par le biais d'une coopération technique, par exemple dans le domaine de la gestion et de la prévention des conflits en matière d’investissement (ex. le mécanisme de règlement des différends relatifs aux investissements de la Banque mondiale) que par la prise d’engagements financiers à l’appui du développement du secteur privé. Dans la région MENA, le développement du secteur privé en vue de faciliter la résilience politique, sociétale et économique est un élément central de l’approche des donneurs. Plusieurs conférences (comme la conférence de Londres sur la Syrie de 2016, les conférences de Bruxelles sur la Syrie et la région de 2017 et 2018, la conférence du Koweït sur l’Irak de 2018, et la conférence en soutien au peuple libanais de 2020) ont permis de prendre des engagement financiers pour soutenir les pays qui avaient besoin d’une aide à la reconstruction post-conflit (Irak et Syrie) ou qui faisaient face à un afflux important de réfugiés (Jordanie) sous la forme de ce que l'on a appelé des « pactes » (encadré 12.4).
Plus généralement, les acteurs du développement procurent un soutien financier croissant aux contextes les plus fragiles dont les capacités et les sources de financement sont limitées. Ces dernières années, le financement des contextes les plus fragiles a atteint des volumes sans précédent : ainsi, en 2018, les apports des donneurs bilatéraux aux 57 contextes les plus fragiles couverts par le Cadre de l’OCDE sur la fragilité ont atteint un montant record de 76 milliards USD.
En 2016, avec l’appui de la communauté internationale, le gouvernement jordanien s’est engagé à améliorer les conditions de vie, les perspectives et la résilience des réfugiés syriens et des citoyens jordaniens, ainsi qu’à soutenir l’économie.
Les trois objectifs du pacte pour la Jordanie sont les suivants : a) transformer la crise des réfugiés en opportunité pour attirer de nouveaux investissements, s'ouvrir au marché de l’UE et créer de l’emploi pour les Jordaniens et les réfugiés syriens ; b) rétablir la résilience des communautés d’accueil grâce à un financement adéquat ; et c) soutenir les besoins de financement macroéconomiques de la Jordanie au cours des trois années suivantes, dans le cadre d'un nouveau programme du FMI.
Le gouvernement a créé des permis de travail spécifiques pour les réfugiés syriens employés dans 18 nouvelles zones économiques spéciales (ZES). Les sociétés établies et opérant dans ces ZES ont pu bénéficier de prêts concessionnels octroyés par la Banque mondiale et d’un accès préférentiel au marché de l’UE, à condition de recruter au moins 15 % de leur main-d’œuvre parmi les réfugiés syriens (décision de l’UE sur l’assouplissement des règles d'origine). En parallèle, le gouvernement jordanien s’est engagé à améliorer son climat d'investissement afin d’attirer l'investissement national et international par la promotion, la facilitation et la refonte de sa réglementation commerciale et de délivrance d’autorisations aux entreprises.
Toutefois, les résultats ont été limités. En février 2019, seules 16 entreprises avaient fait une demande d’enregistrement aux fins d’activités d’exportation dans le cadre du programme préférentiel de l’UE, avec un avis favorable pour 13 d’entre elles. Au total, ce sont 280 Syriens qui ont été employés, un chiffre dérisoire rapporté aux 300 000 réfugiés syriens en âge de travailler enregistrés en Jordanie. Les principaux obstacles qui ont été avancés sont les salaires peu attractifs qui ont cours dans les ZES ainsi que le faible niveau des IDE de création.
Cette expérience a toutefois eu le mérite de montrer que les populations déplacées pouvaient être vues comme un atout plutôt qu’un fardeau, et a été renouvelée dans d'autres contextes (notamment en Éthiopie). Elle offre également un exemple innovant de conception des politiques publiques en vue de renforcer la résilience sociale tout en créant de nouvelles possibilités d'investissement et d’accès au marché.
Source : (Dettoni, 2019[55]); (Ali Slimane et al., 2020[56]); (Banque mondiale, 2016[57]); (Gouvernement de la Jordanie, 2016[58]); (Barbelet, Hagen-Zanker et Mansour-Ille, 2018[59]).
Atténuer les risques induits par la fragilité pour les investisseurs
Financement mixte et mécanismes de transfert des risques
Sans pour autant remplacer des réformes d'ampleur du climat d’affaires, plusieurs instruments concrets et temporaires peuvent prémunir les investisseurs contre des risques spécifiques, notamment le risque politique. En font partie les dispositifs de financement mixte et les mécanismes de transfert des risques tels que les crédits à l’exportation et les assurances contre le risque politique. Néanmoins, ces outils ne sont pas une panacée et sont surtout efficaces s'ils viennent en accompagnement, et non en remplacement, de réformes politiques (Basile et Neunuebel, 2019[60]). Ils requièrent en outre une analyse au cas par cas intégrant des considérations de fragilité ainsi que des protections et un suivi adéquats. Sans l’implication des institutions publiques, ou en se focalisant uniquement sur les succès aisément remportés à court terme, c’est la fragilité à long terme qui pourrait être exacerbée (Williams, Burke et Wille, 2014[61]).
L’OCDE définit le financement mixte comme l’utilisation stratégique du financement du développement pour mobiliser des financements additionnels à l’appui du développement durable dans les pays en développement. Le financement mixte peut prendre des formes diverses, comme des garanties publiques, des PPP, des instruments de dette, des prises de participations, ou encore des investissements innovants à impact social (Basile et Neunuebel, 2019[60]). Selon les statistiques officielles de l’OCDE, le financement privé mobilisé par des interventions de donneurs officiels s’est élevé à 48.4 milliards USD en 2018, avec une grande concentration dans les marchés émergents (OCDE, 2020[62]). Près des deux tiers de ce montant ont été mobilisés dans l'infrastructure économique et les services financiers, principalement par le truchement de garanties, de prêts syndiqués et d’investissements directs dans des sociétés et des sociétés ad hoc (SPV) (ibid.).
Dans les contextes fragiles, le financement mixte peut catalyser l'investissement en transférant certains des risques qui pesaient sur les investisseurs. Au total, en 2016, 15 des plus grandes institutions de financement du développement (IFD) ont investi 1.3 milliard USD dans des contextes fragiles. Un tiers de ce montant provient de l’IFC (2019[9]), qui s’est engagée à porter la part de ses investissements dans les contextes fragiles et les pays à faible revenu à 40 % d'ici à 2030. Enfin, 12 % de l’encours du portefeuille de garanties de la MIGA ont favorisé des contextes fragiles, ce qui représente 2.7 milliards USD.
Les approches de financement mixte ont connu un regain d'intérêt au cours des dix dernières années, y compris par le biais de fonds et de facilités dédiés. Sur la base de données tirées d’une enquête récente de l’OCDE sur les fonds et facilités de financement mixte, qui a porté sur 198 fonds et facilités de financement mixte gérés par des organismes tant publics que privés, environ 74.5 milliards USD d’actifs sont actuellement sous gestion dans le monde. Sur ce montant, on estime qu’environ 2.7 milliards USD concernent les économies examinées, dont la majorité (1.5 milliard USD) cible l’Égypte (Dembele, Vilalta et Bangun, à paraître[63]).
Les institutions de financement du développement (IFD), les partenaires au développement et les agences de crédit à l’exportation (ACE) peuvent soutenir les investisseurs avec des financements et des instruments d’atténuation des risques. Les IFD atténuent généralement les risques, réels ou perçus, de l'investissement privé effectué à des conditions commerciales ou quasi commerciales (Miyamoto et Chiofalo, 2015[64]). Les IFD proposent différents outils, comme un soutien financier et technique aux sociétés privées (ex. services de préparation de projet), y compris aux investisseurs étrangers, ou la mobilisation d'investissements privés pour des activités menées dans un objectif de développement. Parmi les instruments figurent des prêts à long terme, des prises de participations, des financements et garanties mezzanines (totaux ou partiels) ainsi que des investissements dans des banques locales ou des prêts de rétrocession à des sociétés privées (ibid.) Le Groupe de la Banque du développement islamique (IsDBG) livre un exemple éloquent d’IFD active, à travers ses 57 pays actionnaires, dans la région MENA élargie, ce qui inclut l’ensemble des économies étudiées. La Société islamique pour l’assurance des investissements et des crédits à l’exportation (SIACE), membre de l’IsDBG, propose une assurance contre le risque politique (ARP) qui couvre des points comme le transfert et la convertibilité des devises, l’expropriation, les guerres et les troubles civils. Dans l’objectif de faciliter l’IDE, l’assurance risque-pays de la SIACE protège les investissements sous forme de prises de participations ou non, à condition qu'ils soient conformes à la charia.
Pour aider à mobiliser l'investissement privé dans les contextes fragiles, les partenaires au développement peuvent également proposer un éventail d’outils de transfert des risques. Ainsi, le Mécanisme d’aide aux économies fragiles et touchées par un conflit (CAFEF) mis en place par la MIGA octroie à des projets sélectionnés des garanties couvrant une première tranche de pertes. Ces garanties protègent les prêts, les prises de participations et les gains futurs contre la non-convertibilité des devises, les restrictions au transfert, l’expropriation, les violations de contrats, la guerre et les troubles civils. En 2010, l’IFC a ajouté la fragilité à ses domaines de priorité stratégique et mis en place une unité de coordination pour les États fragiles et touchés par des conflits. Dans la région MENA, l’IFC réalise des investissements et propose des services de conseil à des investisseurs privés internationaux ainsi qu'à des institutions publiques à travers son Initiative pour les États touchés par les conflits en Afrique. Ainsi, Scatec Solar ASA, un producteur d’énergie solaire indépendant coté à la bourse d’Oslo, a obtenu auprès de la MIGA, en mars 2020, des garanties pour ses prises de participations dans six centrales solaires égyptiennes. Ces garanties couvrent 90 % des investissements effectués par Scatec Solar, pour des durées allant jusqu’à 15 ans, contre les risques de restrictions aux transferts et de non-convertibilité.
Quant aux agences de crédit à l’exportation (ACE), il s’agit d’institutions financières, privées ou publiques, qui soutiennent les exportateurs nationaux par le biais de financements commerciaux à court terme, sous la forme de crédits, d’assurances ou de garanties, ou de financements à long terme spécifiques au projet (par ex. dans des infrastructures). Le soutien des ACE des pays de l’OCDE est coordonné par l’Arrangement sur les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public et le Groupe de travail sur les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public et sur les garanties de crédit, qui fournissent un cadre important pour la fixation des taux d'intérêt minimaux, les frais de risque et les conditions maximales de remboursement, et élaborent des normes environnementales et anti-corruption.
De manière générale, et malgré la grande diversité des options disponibles, la pénétration des mécanismes d’atténuation des risques dans la région semble relativement faible et pourrait être renforcée. Un rapport récent de l’Agence Américaine de Financement pour le Développement International (DFC) note que, malgré le risque élevé pour les entreprises étrangères dans certains contextes MENA, des outils comme l’assurance contre le risque politique sont largement sous-exploités (OPIC, 2019[65]). D’après le rapport, à la question de savoir pourquoi ils n’avaient pas souscrit d’assurance contre le risque politique, les investisseurs ont répondu soit qu'ils n'avaient pas suffisamment confiance dans le niveau de risque garanti pour se porter sur de tels instruments, soit que le coût de la couverture était trop élevé, soit qu’ils n’avaient pas connaissance de cette possibilité (ibid.), ce qui suggère que des efforts de promotion et de facilitation des dispositifs d'atténuation des risques pourraient, dans une certaine mesure, être utiles.
Encourager l’établissement de liens entre les sociétés étrangères et les entreprises du pays
Le renforcement des liens entre les investisseurs internationaux et les entreprises nationales peut également jouer un rôle crucial dans l’atténuation des risques pour les investisseurs. Les liens avec les entreprises locales dans les chaînes d’approvisionnement du pays peuvent atténuer les risques d’exploitation grâce à leur connaissance du contexte local et à leur plus grande tolérance au risque (Banque mondiale, 2018[66]). Pour atténuer les risques politiques dans les marchés émergents, les investisseurs internationaux privilégient le plus souvent les stratégies de co-entreprises ou d’alliances avec des entreprises locales (AMGI, 2014[67]). Mais dans les contextes fragiles, ces stratégies peuvent être particulièrement difficiles à mettre en œuvre pour les investisseurs, qui se heurtent à l'insécurité, à la fragmentation du marché, au manque de liens intersectoriels ou à des pôles d'activité insuffisamment développés (ibid.). À cet égard, les API peuvent jouer un rôle majeur dans l’élaboration de stratégies ou de programmes qui seraient spécifiquement axés sur des secteurs stratégiques et attractifs (chapitre 8).
L’établissement de liens entre les multinationales et les entreprises locales, et plus particulièrement les PME, a également pour effet de créer de l’emploi et des opportunités de formation, de développer le capital humain et de favoriser les transferts de connaissances et de technologies. Dans le cas de la Libye, l’OCDE (2016[68]) a analysé le rôle central qu'ont joué les PME dans la reconstruction du pays, étudié le cadre national existant et formulé des recommandations pour ouvrir la voie à la reprise d’après-conflit, une fois la situation stabilisée.
Promouvoir l’intégrité et la conduite responsable des entreprises
Pour les investisseurs internationaux, les risques de gouvernance, la corruption en particulier, constituent une menace majeure sur les plans financier, juridique et de la réputation (chapitre 11). La corruption, les capacités limitées de l’État et la faiblesse des mécanismes de suivi et de mise en œuvre ont pour effet de réduire les flux entrants d’IDE (Wei, 2000[18]). Des études spécifiques à la région ont révélé que l'intégrité renforçait l’impact positif de l’IDE sur le développement économique (Hakimi et Hamdi, 2017[69]). Du côté des investisseurs, des pratiques responsables des entreprises peuvent améliorer le climat d'investissement dans les contextes fragiles grâce à des obligations de rendre des comptes et à une transparence accrue, notamment dans les secteurs sensibles comme les secteurs financier et de l’extraction (chapitre 10). Dans les économies MENA étudiées, seule l’API marocaine donne la priorité aux investisseurs qui ont de bons antécédents en matière de CRE (chapitre 6).
Développer des stratégies de promotion de l’investissement adaptées à la fragilité
Penser en termes de secteurs
Pour la promotion de l’IDE dans les contextes fragiles, penser en termes de secteurs peut aider à réaliser deux objectifs concurrents : identifier et mettre à profit les avantages comparatifs d’une économie, et soutenir des secteurs spécifiques en respectant les stratégies de développement, de reconstruction et de résilience, ainsi que les besoins de la population et des entreprises. Par exemple, des travaux suggèrent que l’IDE dans des secteurs comme les infrastructures, l’énergie, l’agroalimentaire, le commerce de détail et les services sociaux peut contribuer à consolider la paix et offre souvent des retours sur investissement élevés (WEF, 2016[8]). Dans les situations d’après-conflit, les données indiquent que le bâtiment est, avec les services, le secteur qui affiche la croissance la plus rapide (Banque mondiale, 2018[66]). La promotion de l’IDE dans les infrastructures peut intensifier et soutenir les efforts de reconstruction après un conflit ou une catastrophe, tout en renforçant les liens avec les marchés régionaux et mondiaux (encadré 12.5). Ainsi, les projets de reconstruction du port de Beyrouth, couplés à une réforme du secteur portuaire libanais, constituent une opportunité de stimuler le commerce et la croissance économique.
Dans plusieurs des économies étudiées, la fragilité soumet les infrastructures existantes à des tensions supplémentaires et vient encore compliquer la réalisation d’investissements nécessaires pour améliorer la connectivité avec l’économie mondiale (chapitre 9). La faiblesse des infrastructures, et notamment les coupures prolongées d’électricité et les pénuries d’eau, sont source de difficultés importantes pour les entreprises dans les contextes fragiles (IFC, 2019[9]). Ainsi, dans l’AP, des entreprises ont fait état de pertes dues à des coupures d’électricité supérieures à un cinquième de leurs ventes annuelles (ibid.). En Libye, la guerre civile a affecté la disponibilité des services d'infrastructure comme l’approvisionnement en eau de la population ; au Liban, l’électricité arrive au deuxième rang des obstacles que rencontrent les sociétés, et la qualité des infrastructures y est parmi les plus faibles au monde (BERD, BEI et Banque mondiale, 2016[70]).
Les projets d’infrastructure, que ce soit dans les secteurs des transports, de l’énergie, de l’eau ou des télécommunications, revêtent une importance capitale dans les contextes d'après-crise pour répondre aux besoins de reconstruction et de réhabilitation, fournir les services les plus essentiels aux réfugiés et soutenir la résilience des communautés d’accueil par le développement économique et la création d’emplois (OCDE, 2018[71] ; Rubaba et al., 2015[72]). Ils sont également déterminants pour assurer la continuité et la viabilité des voies commerciales reliant le pays aux marchés régionaux et mondiaux.
En Égypte par exemple, le gouvernement a lancé un certain nombre de projets d’envergure pour accroître la résilience économique grâce à une meilleure participation aux chaînes de valeur mondiales. Le pays a ainsi investi plus de 335 milliards USD dans les infrastructures immobilière, des transports et de l’énergie (Flanders Investment & Trade, 2018[73]). L’Égypte a également doublé sa capacité de production d’électricité au cours des six dernières années, et est maintenant en situation de surplus d’électricité (Magdy, 2020[74]). En Jordanie, l’afflux de plus de 1.3 million de réfugiés en provenance de Syrie a soumis ses infrastructures, notamment d’approvisionnement en eau, à une pression significative. Le programme Jordanie 2025 : vision et stratégie nationales reconnaît le rôle essentiel que les infrastructures sont appelées à jouer pour permettre la transformation et la résilience économiques portées par le développement des exportations (Harake, 2019[75]). De fait, la Jordanie entend devenir une plateforme logistique régionale, notamment pour ce qui est des réseaux d’électricité et de transport.
Comme nous l’avons vu précédemment, dans la région, la majorité de l’IDE est dirigée vers les secteurs à forte intensité capitalistique et qui contribuent peu à la productivité et à la création d’emploi, pourtant essentiels pour une croissance économique durable. Entre 2003 et 2019, la majeure partie des investissements de création dans les économies étudiées est allée à des projets immobiliers et de construction (35 %) et aux industries extractives (26 %). Si l'investissement dans le secteur manufacturier a augmenté ces dernières années, il attire une proportion relativement faible de l'investissement mondial dans les économies étudiées, et cette proportion est encore plus faible pour le secteur des services. Ainsi, depuis 2003, en Libye, seuls 5 % des investissements de création ont profité au secteur manufacturier (chapitre 2).
Les gouvernements et les API de la région sont conscients de la nécessité de diversifier l’économie et de privilégier les investissements dans des secteurs plus productifs et plus gourmands en main-d'œuvre. Dans les économies examinées, toutes les API, à une exception près, donnent la priorité aux investissements dans certains secteurs (chapitre 6). Par exemple, le Programme national de politique de l’Autorité palestinienne inclut l’objectif d’attirer l’IDE dans certains secteurs prioritaires à savoir la construction, le tourisme, l’agriculture et les TIC. Évaluer la compétitivité de l’économie en tenant compte des impératifs tenant à la fragilité constituerait un point de départ tout à fait pertinent pour cibler des secteurs ou des projets spécifiques (Whyte et Griffin, 2014[76]).
Cibler les investisseurs
La promotion d’investissements adaptés à des pays très fragiles peut être soutenue par une stratégie ciblant des investisseurs spécifiques qui sont davantage susceptibles de s’engager dans ce type de contexte. Elle pourrait s’adresser à des investisseurs qui ont déjà une expérience des contextes fragiles et la capacité de gérer les risques potentiels qui y sont associés, ou à des investisseurs qui étaient présents avant la période d'instabilité et pourraient être enclins à se réengager (Whyte et Griffin, 2014[76]). Les investisseurs des pays voisins ou issus de la diaspora sont également susceptibles d’avoir une connaissance et une compréhension adéquates du contexte national et d’exploiter leurs réseaux, ou de s’en constituer pour, potentiellement, tirer parti de chaînes de valeur insuffisamment exploitées. S'ils opèrent souvent à plus petite échelle, ils peuvent également établir des liens commerciaux plus forts avec l’économie locale. De premières données suggèrent par exemple que, dans les contextes fragiles, les investisseurs sont plus susceptibles de venir d'autres pays en développement que de pays développés affichant une plus grande stabilité (Basile et Neunuebel, 2019[60]).
Cibler les régions
L’identification de zones géographiques affichant des niveaux de sécurité relativement plus élevés et permettant aux investisseurs d’opérer de manière sécurisée dans des contextes très fragiles est considérée comme une stratégie potentiellement pertinente, à condition d’être temporaire (Banque mondiale, 2018[66]). Les zones économiques spéciales (ZES), les zones franches et les pôles industriels sont de plus en plus fréquents dans de nombreux pays en développement. Ils peuvent contribuer à neutraliser en partie les effets d'un climat d'affaires moins favorable par ailleurs, en offrant un traitement ou des services différenciés aux investisseurs, par exemple au moyen de mesures d'incitation fiscale ou administrative, ou de meilleures infrastructures que dans le reste du pays. La création de zones est souvent le reflet du besoin de compenser l’impact négatif d’un protectionnisme dur visant les importations ou de difficultés d’accès à des territoires sûrs sous le régime intérieur (OCDE, 2020[77]).
Mais dans les contextes fragiles, l’impact des stratégies axées sur des zones est mitigé. Tandis que certaines zones attirent l’IDE et contribuent à stimuler les importations, les bénéfices escomptés sur le plan du développement économique ne sont pas forcément positifs, ni systématiques, et dépendent largement du climat des affaires local. Autre point, plus problématique : elles peuvent créer des distorsions de concurrence entre les sociétés présentes dans la zone et celles situées à l’extérieur, et comportent le risque de créer des enclaves économiques. Elles ont également un coût en réduisant les recettes publiques, puisque les mesures d'incitation dont bénéficient les entreprises, et plus particulièrement les exemptions de l’impôt sur les sociétés, viennent rogner l’assiette fiscale. Une analyse approfondie de l’impact des ZES dans les contextes fragiles de la région MENA sur l’attraction de l’investissement et les activités des entreprises (ex. la zone économique spéciale de Tripoli au Liban, ou la zone libre de Misrata en Libye) permettrait d’en tirer des enseignements et de dégager des bonnes pratiques.
Dans certaines économies, l'implication des API dans les mécanismes de promotion et de facilitation peut également aider à orienter l’investissement vers des régions spécifiques (voir chapitre 6). Les API peuvent contribuer à libérer les opérations à l’échelle infrarégionale dans les grands pays, diriger l'investissement vers des zones plus sûres dans les économies touchées par des conflits, équilibrer le développement économique sur le territoire et faciliter le dialogue avec les communautés locales. Par exemple, l’Irak a constitué un réseau de 15 Commissions provinciales pour l’investissement dont certaines sont spécifiquement tournées vers l’attraction de l’investissement (OCDE, 2016[53]).10 Cependant, une fois de plus, la prudence s'impose. La faiblesse potentielle des capacités des institutions locales et le manque de coordination au niveau central peuvent compliquer les procédures administratives et accroître les coûts de transaction ainsi que les risques de corruption.
Les dimensions de la fragilité varient fortement en fonction des économies étudiées. Le graphique 12.A.1 de l’annexe compare les scores de fragilité des économies de la région MENA aux moyennes mondiale et de la région MENA élargie (hors pays à revenu élevé). L’analyse de la fragilité se fonde sur 44 indicateurs tirés de sources tierces et indépendantes, dont 8-12 indicateurs pour chacune des cinq dimensions de la fragilité. Ces indicateurs sont agrégés à l’aide d'une analyse en composantes principales. Cette méthodologie ainsi que les différents indicateurs sont présentés plus en détail dans (2021[2]) et sur la plateforme States of Fragility à l’adresse http://www3.compareyourcountry.org/states-of-fragility/overview/0/.
Note : 0 et 100 représentent respectivement le niveau le plus bas et le niveau le plus élevé de fragilité. MENA* renvoie aux scores moyens pour la région Moyen-Orient et Afrique du Nord, à l’exclusion des pays à revenu élevé de la région.
Source : Desai and Forsberg (2020). Données fournies directement aux auteurs.
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[2] OCDE (2021), États de fragilité 2020, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/0d344c87-fr.
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[71] OCDE (2018), États de fragilité 2018, https://doi.org/10.1787/9789264308916-fr.
[31] OCDE (2018), Youth Engagement and Empowerment: In Jordan, Morocco and Tunisia, https://www.oecd.org/mena/governance/youth-engagement-and-empowerment-report.pdf.
[53] OCDE (2016), Promoting Investment in a Fragile Context: The OECD Iraq Project, MENA-OECD Competitiveness Programme, https://www.oecd.org/mena/competitiveness/2016_06_Project_Insight_final.pdf.
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[24] WEF (2019), The Middle East and North Africa Risks Landscape, http://www3.weforum.org/docs/WEF_MENA_Risks_Briefing_Paper.pdf.
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[18] Wei, S. (2000), « How taxing is corruption on international investors? », The Review of Economics and Statistics, vol. 82/1, pp. 1-11, https://doi.org/DOI:10.2307/2646667.
[76] Whyte, R. et C. Griffin (2014), Promoting Foreign Investment in Fragile and Conflict-Affected Situations, Groupe de la Banque mondiale, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/20432.
[61] Williams, G., A. Burke et C. Wille (2014), Development Assistance and Approaches to Risk in Fragile and Conflict Affected States, https://www.oecd.org/dac/conflict-fragility-resilience/docs/2014-10-30%20Approaches%20to%20Risk%20FINAL.pdf.
Notes
← 1. Le cadre de l’OCDE sur la fragilité, qui fait l'objet d'une publication bisannuelle, analyse les données de 175 pays, dont les économies étudiées, au regard des cinq dimensions de la fragilité. Le rapport États de fragilité dresse le profil des 57 pays les plus fragiles à l’échelle mondiale. Pour consulter la dernière version du rapport, voir (OCDE, 2021[2]).
← 2. Cette analyse ne couvre pas les économies à revenu élevé de la région MENA. La liste des pays inclus dans la région MENA correspond aux classifications retenues par le Groupe de la Banque mondiale, disponibles au lien suivant : World Bank Country and Lending Groups – World Bank Data Help Desk.
← 3. Le cadre reflète la diversité des contextes affectés par la fragilité. De plus amples informations sur les différentes dimensions et ce qu’elles mesurent ainsi que sur la méthodologie employée pour élaborer les États de fragilité sont disponibles sur la plateforme States of Fragility accessible depuis le lien suivant : http://www3.compareyourcountry.org/states-of-fragility/report/0/.
← 4. Le Groupe de la Banque mondiale analyse la fragilité différemment de l’OCDE en s'intéressant principalement aux pays présentant des niveaux élevés de fragilité institutionnelle et sociale ainsi qu’aux pays en proie à des conflits violents, déterminés en fonction du nombre de morts liées au conflit par rapport à la population totale. Pour de plus amples informations, voir : Classification of Fragile and Conflict-Affected Situations (worldbank.org)
← 5. Le risque politique est le risque que des décisions gouvernementales, des événements ou des conditions affectent de manière significative la rentabilité d'un investissement ou d'une décision économique. Au nombre des risques politiques figurent l’expropriation, les manquements contractuels, la non-convertibilité et les restrictions au transfert de devises, les modifications réglementaires, le terrorisme, la guerre, les troubles civils, et le non-respect d'obligations financières souveraines. Certains risques politiques peuvent être couverts par des garanties ou des instruments d’assurance spécifiques. Pour approfondir la question, voir Kher et Chun (2020[16]) à l’adresse https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/34380.
← 6. Voir le Règlement (UE) 2017/821 du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 2017 fixant des obligations liées au devoir de diligence à l'égard de la chaîne d'approvisionnement pour les importateurs de l'Union qui importent de l'étain, du tantale et du tungstène, leurs minerais et de l'or provenant de zones de conflit ou à haut risque, qui est disponible ici : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32017R0821.
← 7. La présente étude ainsi que l’ensemble de l’analyse du Cadre sur la fragilité de l’OCDE excluent de la région MENA les pays à revenu élevé. La liste des pays inclus dans la région MENA correspond aux classifications retenues par le Groupe de la Banque mondiale, disponibles au lien suivant : World Bank Country and Lending Groups – World Bank Data Help Desk.
← 8. Valeurs selon les derniers données disponibles : Égypte (2014), Jordanie (2015), Liban (2015), AP (2015), Tunisie (2015).
← 9. Toutefois, le bénéfice réel des accords sur l'investissement visant à accroître les flux entrants d’IDE est mis en doute depuis quelques années (Pohl, 2018[78]).
← 10. La Commission nationale pour l'investissement (CNI) coordonne 15 CPI dans le centre et le sud de l’Irak, qui font office d’API régionales. Les CPI sont des organes indépendants compétents pour leur province. La loi sur l'investissement confère aux CPI le pouvoir d’octroyer des autorisations d’investissement, de planifier des projets, de promouvoir le climat d’investissement dans la province et d’établir des antennes dans leur juridiction.