Capítulo 7. Políticas para a transformação digital: Recomendações para uma abordagem integral do governo (whole-of-government)
Os capítulos anteriores desta revisão analisaram desenvolvimentos na transformação digital em vários domínios políticos no Brasil. A análise resultou em um levantamento e um conjunto de recomendações de políticas para cada domínio. Essas recomendações serão discutidas a seguir e mapeadas em relação ao Marco de Políticas Integradas “A Caminho da Era Digital” da OCDE apresentado no Capítulo 1 e resumido na Figura 7.1.
Fonte: OCDE (2019a), Going Digital: Shaping Policies, Improving Lives, https://doi.org/10.1787/9789264312012-en.
Os componentes do marco a serem analisados foram aqueles expressos como prioridades pelas autoridades brasileiras: acesso, uso, confiança e inovação.
Acesso
Conforme observado no Capítulo 2, a disponibilidade de serviços de comunicação fixa e móvel de alta qualidade com preços competitivos, é essencial para a transformação digital no Brasil. Um dos principais desafios do Brasil nesse sentido, diz respeito à expansão da banda larga de qualidade a áreas rurais e remotas. A penetração da banda larga fixa e móvel é semelhante aos países da região, mas bem abaixo da média da OCDE. Os preços da banda larga fixa tendem a ser mais altos do que em muitos países da OCDE.
O Brasil deve tomar outras medidas para promover o acesso à banda larga, aumentar a qualidade dos serviços de comunicação e promover competitividade no mercado:
Criar uma agência reguladora unificada e independente para os setores de comunicação e radiodifusão, por meio da fusão das funções regulatórias da Agência Nacional de Telecomunicações, Anatel; da Agência Nacional do Cinema, Ancine; e do Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações.
Promover um processo independente de tomada de decisão por parte da agência reguladora e, ao mesmo tempo, reformar os regimes de responsabilização pessoal de servidores públicos.
Estabelecer um órgão de supervisão independente para revisar as análises de impacto regulatório das diferentes instituições com funções regulatórias.
Reformar o arcabouço legal para introduzir um regime de licenciamento baseado em licença única para serviços de comunicação e radiodifusão.
Melhorar a coordenação nos âmbitos federal, estadual e municipal para promover a implantação da banda larga, especialmente nas áreas com pouca cobertura.
Aumentar a cooperação entre a Secretaria Nacional do Consumidor, Senacon, os programas de proteção e defesa do consumidor (Procons) e a Anatel com relação às regulamentações de proteção do consumidor.
Fortalecer a estrutura de aplicação de normas da Anatel com base em evidências e metas quantitativas.
Integras os fundos setoriais em um único fundo para apoiar o desenvolvimento da economia digital; considerar a abolição de todas as contribuições setoriais a longo prazo.
Aumentar ainda mais as infraestruturas de backhaul e backbone e promover modelos abertos de acesso a produtos de atacado.
Promover a Internet das Coisas (Internet of Things, IoT), abolindo as taxas (como o Fundo de Fiscalização das Telecomunicações) e estabelecendo um plano de numeração distinto para a IoT.
Considerar remover as restrições legais aos investimentos estrangeiros diretos em radiodifusão.
Projetar cuidadosamente o próximo leilão do 5G a fim de garantir a concorrência de mercado.
Implementar as recomendações da Revisão por Pares da OCDE sobre Legislação e Política de Concorrência (OCDE, 2019b), com relação à análise de domínio de mercado.
Criar uma visão de política pública integrada e abrangente para radiodifusão, TV por assinatura e serviços emergentes de OTT (over-the-top)/vídeo sob demanda.
Melhorar a coleta de dados sobre serviços de radiodifusão e comunicação para a formulação de políticas públicas baseadas em evidências.
Uso
Acabando com a desigualdade digital
Conforme explorado no Capítulo 3, o Brasil tem feito progressos significativos na melhoria do acesso à Internet nos últimos anos. Em 2018, 72% da população entre 16 e 74 anos de idade estava conectada à Internet, um aumento com relação aos 50% em 2013. Apesar do rápido crescimento, 23% da população adulta nunca usou a Internet (CGI.br, 2019). Além disso, a habilidade de usar tecnologias digitais efetivamente diferencia indivíduos de acordo com a idade, renda e formação.
Enquanto a transformação digital oferece oportunidades de incentivar o crescimento da inclusão, existe um risco de que a desigualdade digital agrave a desigualdade social existente, logo, aprofundando a exclusão social.
No Brasil, as políticas de inclusão social se concentraram em levar a Internet às áreas remotas e comunidades isoladas. Embora o acesso à Internet deva continuar sendo prioridade, o Brasil deveria implementar um conjunto mais amplo de políticas para melhorar as competências digitais e abordar a desigualdade digital:
Aumentar a conscientização sobre os benefícios da Internet entre as pessoas.
Desenvolver conteúdo, serviços e aplicativos que atendam às necessidades das pessoas com baixo conhecimento digital, como pessoas com educação precária, baixa renda ou idosas.
Oferecer cursos on-line em larga escala sobre segurança na Internet, serviços bancários on-line, acesso a serviços governamentais digitais, e-commerce, criação de conteúdo.
Aumentar o papel dos telecentros no treinamento de provedores, especialmente em áreas rurais e remotas, e garantir assistência técnica e financeira adequada do governo federal.
Ampliar o programa Nacional de Formação de Agentes de Inclusão Digital e o programa Computadores para Inclusão, em cooperação com o setor privado.
Monitorar e avaliar regularmente o programa Educação Conectada.
Implementar novas Diretrizes Curriculares Comuns em todo o país, por meio da adaptação de livros escolares, treinamento de professores e alinhamento de avaliações de desempenho nas escolas.
Promovendo a adoção digital nas empresas
O Capítulo 3 também mostrou que apesar do acesso universal à Internet, as empresas brasileiras ficam para trás em relação aos países da OCDE no uso de tecnologias digitais, com a desigualdade sendo ainda maior com relação às microempresas, que são maioria no mercado. O e-commerce está crescendo, mas alguns problemas estruturais, como a baixa inclusão financeira, infraestrutura de transporte deficiente, baixa concorrência no mercado de entrega de encomendas e regimes de impostos diferentes entre os estados, prejudicam seu desenvolvimento.
Embora a manufatura avançada e a Internet das Coisas sejam objetivos estratégicos para o governo, a parcela de empresas de manufatura brasileiras que usa tecnologias da Indústria 4.0 continua abaixo da média da OCDE. A falta de competências da força de trabalho prejudica a transformação digital, com os profissionais de TIC sendo a segunda categoria ocupacional mais escassa no Brasil em 2018 (OCDE, 2018a).
O Brasil tem intensificado o apoio à difusão de tecnologias digitais em toda a economia. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), estão apoiando investimentos em tecnologia digital. O programa Brasil Mais foi criado para estimular a produtividade das empresas, inclusive com o uso de tecnologias digitais. O Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) oferece atividades de treinamento e consultoria para a Indústria 4.0.
Enquanto continua com esses programas, o Brasil também deve:
Promover campanhas de conscientização sobre os benefícios da Internet e das tecnologias digitais, com foco preferencial nas microempresas.
Introduzir incentivos para empresas que prestam serviços on-line, como compras públicas (e-procurement).
Executar medidas para estimular a concorrência no mercado de entrega de encomendas.
Eliminar as barreiras regulatórias ao desenvolvimento de modelos de negócios de e-commerce, como modelos de venda multicanal.
Igualar a alíquota do imposto sobre mercadorias e serviços (ICMS) entre os estados, como primeiro passo para estabelecer um sistema federal de IVA.
Aprimorar a coordenação entre os programas que apoiam a adoção digital pelas empresas; criar um portal único onde as empresas possam acessar todas as informações sobre esses programas.
Introduzir incentivos fiscais para a modernização tecnológica, treinamento e investimentos em TIC para todas as empresas, independentemente de seu setor e tamanho.
Facilitar o reconhecimento formal das competências adquiridas em treinamentos vocacionais e cursos on-line, por meio de parcerias com instituições voltadas ao ensino vocacional, empresas e outras entidades.
Aumentar o financiamento de bolsas de estudo para estudantes nas áreas de ciências, tecnologia, engenharia e matemática (science, technology, engineering and mathematics, STEM), bem como candidatos a doutorado em engenharia, ciências naturais e TICs, em cooperação com empresas.
Avançando com a transformação digital do governo
O Capítulo 3 também demonstrou que a transformação digital do governo é uma prioridade para o Brasil, que está se esforçando para tornar sua administração mais eficiente e acessível ao cidadão. Em 2016, o antigo Ministério do Planejamento (atualmente Ministério da Economia) estabeleceu a Estratégia de Governança Digital.
O Brasil deve avançar com as recomendações da Revisão do Governo Digital do Brasil:Rumo à Transformação Digital do Setor Público (OCDE, 2018b). Em especial:
Continuar reforçando as responsabilidades e os recursos da Secretaria de Governo Digital.
Aumentar a coordenação e construir sinergias entre a Estratégia de Governança Digital e a E-Digital.
Continuar priorizando o desenvolvimento de competências digitais em qualquer política ou marco para o setor público.
Continuar aprimorando a interoperabilidade entre os sistemas da administração pública.
Promover a nova legislação sobre o compartilhamento de dados pessoais entre órgãos do governo iniciada pelo Decreto de Compartilhamento de Dados (Decreto 10.046/2019).
Aumentar os esforços públicos para o desenvolvimento de uma estrutura de identidade digital.
Agilizar o estabelecimento do Sistema Nacional de Assinatura Digital e Sistema de Identificação.
Aumentar os esforços para o desenvolvimento de um governo digital orientado por dados.
Atualizar o marco legal e regulatório do governo digital para aproveitar as oportunidades das tecnologias emergentes.
Confiança
Promovendo a segurança digital
Como foi discutido no Capítulo 4, incidentes de segurança digital têm sido cada vez mais frequentes no Brasil, mas as empresas não têm planos de contingência ou orçamento para enfrentá-los (Marsh, 2019). Com a finalidade de enfrentar esse problema, o Brasil está desenvolvendo um amplo marco de segurança digital, começando com a adoção de sua primeira Estratégia Nacional de Segurança Cibernética. A estratégia apresenta uma visão de que o Brasil “se torne um país de excelência em segurança cibernética”. Os objetivos são tornar o Brasil mais próspero e confiável no ambiente digital; aumentar a resiliência brasileira às ameaças cibernéticas; e fortalecer o desempenho brasileiro em segurança cibernética no cenário internacional.
A Estratégia Nacional de Segurança Cibernética é claramente um passo na direção certa. Entretanto, para que seus objetivos sejam alcançados, é necessário um conjunto mais amplo de iniciativas sociais e econômicas. Em especial, o Brasil deve:
Criar uma ampla comunidade de líderes digitais nos setores público e privado, acadêmico e sociedade civil para implementar a Estratégia Nacional de Segurança Cibernética.
Desenvolver ferramentas para avaliar a implementação da estratégia, avaliar o progresso e revisar os objetivos adequadamente.
Aumentar consideravelmente o orçamento para a implementação da Estratégia Nacional de Segurança Cibernética, definindo marcos claros e mensuráveis.
Promover uma abordagem descentralizada quanto à governança da segurança digital, com ministérios e órgãos liderando suas áreas de competência e o GSI/PR como coordenador, aprimorando os conhecimentos sobre segurança digital no governo.
Implementar campanhas de conscientização entre empresas, indivíduos e dentro do governo.
Fortalecer os programas de treinamento e educação em segurança digital em todos os níveis; estabelecer um registro nacional de instrutores em segurança digital; encorajar estudantes a seguirem carreiras em segurança digital.
Fortalecer o diálogo multilateral sobre segurança digital, com base no modelo brasileiro de governança da Internet (CGI).
Aumentando a confiança através do aumento da privacidade
O Capítulo 4 também destacou que o Brasil aprovou a Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) em 14 de agosto de 2018. Esta lei cria uma estrutura normativa que busca harmonizar e expandir o direito à proteção de dados pessoais. A lei está amplamente alinhada com a atualização de 2013 da Recomendação do Conselho da OCDE sobre as Diretrizes que Regem a Proteção da Privacidade e dos Fluxos Transfronteiriços de Dados Pessoais (OCDE, 2013), embora ainda existam algumas diferenças importantes, especialmente com relação às estruturas de governança e supervisão. Em especial, as diretrizes conclamam os países da OCDE a estabelecerem e manterem autoridades de aplicação da privacidade com a governança, os recursos e os conhecimentos técnicos necessários para efetivamente exercerem seus poderes e tomarem decisões de “uma forma objetiva, imparcial e consistente”.
Para aumentar a privacidade, o Brasil deve:
Reavaliar e alterar as condições que estabelecem a Autoridade Nacional de Proteção de Dados (ANPD) no Artigo 55-A da Lei 13.709, para garantir que a Autoridade opere com total independência a partir da data de seu estabelecimento.
Garantir que as regras para a nomeação do Conselho Diretor da ANPD e do Conselho Nacional de Proteção de Dados Pessoais e da Privacidade (CNPDP) sejam transparentes, justas e baseadas em conhecimentos técnicos.
Esclarecer as responsabilidades e tarefas do CNPDP.
Definir regras claras para a tomada de decisões dentro da ANPD e para sua implementação por meio do Conselho Diretor.
Garantir um orçamento adequado e previsível para a ANPD através de um processo transparente.
Alinhar a Estratégia Nacional de Inteligência Artificial à Lei Geral de Proteção de Dados e outras estruturas jurídicas relevantes, em cooperação com todas as partes interessadas.
Protegendo consumidores digitais
O Capítulo 4 também mostrou que embora as vendas do e-commerce B2C (business to consumer) sejam relativamente poucas, o mercado de e-commerce no Brasil parece oferecer oportunidades excelentes para varejistas on-line nos âmbitos local, regional e global. Os dados disponíveis mostram que 23% dos consumidores brasileiros fazem compras em sites baseados nos EUA, comparados a 9% dos consumidores europeus. Metade da população brasileira, ou cerca de 100 milhões de pessoas fizeram compras em sites internacionais pelo menos uma vez (Société Générale, 2019).
Na última década, o Brasil deu passos importantes para fortalecer a confiança do consumidor no e-commerce. Em 2014, o Marco Civil da Internet definiu os princípios, garantias, direitos e obrigações fundamentais para usuários da Internet no Brasil. Em 2017, a Lei 13.543/2017 fortaleceu as regras quanto à publicidade on-line de produtos e serviços vendidos através do e-commerce.
Para continuar a fortalecer a proteção dos consumidores no e-commerce, o Brasil deve promover a implementação da Recomendação do Conselho da OCDE sobre Proteção do Consumidor no E-Commerce (OCDE, 2016a). Em especial:
Estabelecer uma estrutura para análise de dados de reclamação de consumidores e identificação de problemas que exigem respostas em termos de políticas e aplicação das leis.
Coletar e analisar reclamações de consumidores que estejam especificamente relacionadas a transações internacionais, para melhor entender a natureza e escala dos problemas dos consumidores associados a essas transações.
Dar às autoridades nacionais relevantes, como a Senacon, poderes, ferramentas e recursos adequados para melhorar sua participação em cooperações internacionais para proteção do consumidor, incluindo a Rede Internacional de Controle e Proteção dos Consumidores (ICPEN).
Melhorar a eficiência da plataforma de resolução de litígios e reparação, Consumidor.gov.br, por meio da avaliação do uso e satisfação dos consumidores, e da análise de casos não resolvidos.
Inovação
Desencadeando a inovação digital
Conforme explorado no Capítulo 5, o Brasil fez um progresso significativo nas últimas duas décadas na modernização de suas políticas e instituições, a fim de apoiar a pesquisa e desenvolvimento (P&D), e a inovação. Os gastos em P&D em relação ao PIB, estão acima dos países da América Latina e do Caribe, mas ainda estão abaixo dos países da OCDE. Além disso, os gastos empresariais em P&D representam uma parcela menor do total de P&D no Brasil, particularmente no setor de TIC.
O baixo capital humano, especialmente em ciências, engenharia e TICs, é um grande gargalo no sistema de inovação. Há também uma lacuna entre pesquisa básica e pesquisa aplicada, enquanto a colaboração entre as empresas e o setor acadêmico continua limitada. Embora o apoio público à P&D nas empresas tenha aumentado nos últimos anos, o acesso de empresas novas e pequenas a esse apoio é limitado.
O principal apoio à P&D no setor de TIC, a Lei de Informática, contribuiu para aumentar os empregos e a produção industrial. No entanto, a política não parece ter alcançado seu objetivo de impulsionar inovações e produtividade.
Depois da adoção da Estratégia E-Digital e do Plano Nacional de Internet das Coisas, o Brasil tem experimentado novos instrumentos e instituições para apoiar as principais tecnologias digitais. Isso inclui a “Concessão de Bônus Tecnológicos e Bolsas para Inovação em Manufatura Avançada” pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), além de diversos programas para Internet das Coisas ou manufatura avançada do BNDES, FINEP e da Empresa Brasileira de Pesquisa e Inovação Industrial (EMBRAPII). A Estratégia Nacional de Inteligência Artificial, também visa promover a alta colaboração entre os setores público e privado em torno dos principais desafios nacionais. Embora sejam extremamente úteis, essas iniciativas continuam limitadas em quantidade e volume de financiamentos.
O Brasil hospeda uma das comunidades empreendedoras de alta tecnologia mais ativas da América Latina, ativas principalmente em serviços profissionais, TICs e finanças. A proposta de um marco legal para startups e empresas inovadoras, tem o objetivo de superar alguns obstáculos que as startups enfrentam devido a procedimentos administrativos, uma regulamentação trabalhista rígida e uma complexa rede de impostos nos âmbitos estadual e federal.
Para fortalecer a inovação digital, o Brasil deve:
Direcionar o apoio público à inovação digital para a pesquisa orientada a missões, com base no modelo do Plano Nacional de Internet das Coisas.
Garantir recursos públicos adequados, estáveis e previsíveis para a pesquisa em TICs.
Desenvolver roteiros claros para o avanço das principais tecnologias digitais, tais como a inteligência artificial e análise de dados, em coordenação com ministérios setoriais e partes interessadas do setor privado.
Construir competências no setor público para aquisição de soluções inovadoras de alta tecnologia, emprestando conhecimentos de empresas e instituições, como o BNDES.
Aumentar as garantias legais para funcionários públicos envolvidos nos processos de aquisição de inovação.
Abrir o e-procurement para soluções inovadoras das startups.
Aumentar a transferência de conhecimentos das empresas para a academia, por exemplo, por meio de maior participação das empresas nos escritórios de transferência de tecnologia (ETTs) e no ensino.
Considerar a introdução de cláusulas de reembolso em dinheiro ou compensação de prejuízos fiscais, para tornar a Lei do Bem mais adequada às jovens empresas inovadoras.
Reformar a Lei de Informática, a fim de fortalecer seu apoio à inovação.
Aumentar a coordenação entre FINEP, BNDES e EMBRAPII em projetos de inovação.
Aumentar o financiamento à EMBRAPII, por meio, por exemplo, do aumento do financiamento compulsório para a Lei de Informática, para projetos prioritários para inovação.
Fortalecer os hubs de inovação para experimentos e transferência de tecnologia para pequenas e médias empresas (PMEs), por exemplo, utilizando unidades da EMBRAPII como plataformas de teste para tecnologias digitais.
Fortalecer parcerias público-privadas para o avanço da inteligência artificial de forma confiável, garantindo a participação de PMEs e startups.
Fortalecer programas para startups com foco no empreendedorismo feminino.
Promovendo a transformação digital da economia
Como foi discutido no Capítulo 6, a transformação digital está reformulando os mercados estabelecidos e criando novos. Com a E-Digital, o Brasil tem desenvolvido uma estratégia abrangente de transformação digital, ressaltando seus principais habilitadores e o surgimento de novos modelos de negócios orientados por dados na agricultura, indústria e serviços.
Embora algumas iniciativas promissoras venham sendo implementadas em algumas áreas, para que o Brasil consiga aproveitar as oportunidades e enfrentar os desafios advindos da transformação digital, serão necessários esforços previsíveis e coordenados de todos os órgãos do governo, em estreita colaboração com o setor privado. Além disso, os responsáveis pelas políticas precisam se concentrar em regras que sejam flexíveis o suficiente, para se ajustarem aos modelos de negócios e limites setoriais em constantes mudanças.
O Brasil deve implantar políticas específicas nos seguintes setores que são prioridades em sua agenda de políticas.
Agronegócio
Promover uma rede nacional de inovação e uma plataforma de teste para o agronegócio, por meio de sinergias mais fortes entre as pesquisas dos setores público e privado.
Desenvolver uma estrutura inclusiva para a governança de dados agrícolas, através de instituições com várias partes interessadas, como o Comitê Brasileiro de Agricultura de Precisão (CBAP) ou a Câmara do Agro 4.0.
Oferecer assistência técnica e serviços de extensão, por exemplo, por meio de aplicativos móveis, com foco nos pequenos agricultores e produtores em áreas remotas.
Certificar-se de que a regulamentação do uso de drones esteja sempre atualizada, promovendo uma coordenação estreita e contínua entre o regulador e o setor privado, por exemplo, por meio da Câmara do Agro 4.0.
Fornecer ainda mais apoio para o desenvolvimento de soluções digitais para a agricultura, com soluções ambientais inteligentes, intensificando iniciativas tais como o programa experimental de Internet das Coisas.
Alinhar o Plano Nacional de Internet das Coisas e a Agenda Estratégica do Setor de Agricultura de Precisão. Garantir a clareza quanto aos papéis e responsabilidades da Câmara Nacional da Internet das Coisas, da Câmara do Agro 4.0 e do CBAP.
Manufatura
Aumentar a adoção de tecnologias estrangeiras com um compromisso de longo prazo para reduzir tarifas sobre TICs e bens de capital.
Aumentar o acesso a serviços importados reduzindo o imposto especial sobre royalties, e sobre serviços técnicos e administrativos prestados por não residentes (CIDE).
Reduzir a incerteza quanto à taxação de bens e serviços, que surgem dos novos modelos de negócios habilitados pela digitalização, por exemplo, introduzindo um regime fiscal único para bens e serviços (IBS).
Expandir os programas que conectam empresas manufatureiras às startups inovadoras, PMEs e provedores de serviços.
Fortalecer os mecanismos de governança e coordenação, para garantir que as políticas da Indústria 4.0 estejam bem alinhadas e sejam amplas o suficiente.
Incluir a eficiência energética entre os objetivos da estratégia da Indústria 4.0.
Fintechs
Criar um campo de atuação mais nivelado para novas instituições de pagamento, impulsionando a iniciativa de Pagamento Instantâneo.
Promover a concorrência no mercado de cartões de pagamento, investigando e aplicando sanções por comportamento anticompetitivo.
Aumentar a concorrência nos mercados de crédito implementando a iniciativa de Open Banking e fortalecendo as regulamentações de proteção de dados, segurança de dados e responsabilidades bancárias
Considerar o aprimoramento do uso dos sistemas de garantia de crédito, a fim de promover o acesso financeiro para PMEs e startups.
Aprimorar a coordenação entre os diferentes reguladores financeiros e alinhar melhor a regulamentação com relação aos ambientes sandbox ou criptomoedas emergentes.
Estabelecer um balcão único de regulamentações para as fintechs, a fim de reduzir as incertezas para aquelas que estão rompendo as barreiras dos mercados tradicionais.
Cibermedicina
Validar e expandir o programa de cibermedicina do Brasil – Conecte SUS – em todas as regiões.
Aumentar a interoperabilidade e a coordenação entre os sistemas público e privado, impulsionando a Câmara da Saúde 4.0.
Atualizar o marco regulatório de proteção de dados e de segurança da informação do sistema de saúde nas instituições públicas e privadas. Fornecer orientações à equipe médica e aos hospitais, sobre como desenvolver e implementar políticas de segurança da informação.
Estimular a criação e o uso das identidades digitais de saúde, de acordo com a Recomendação do Conselho sobre Governança de Dados de Saúde da OCDE.
Envolver todas as partes interessadas numa reforma regulatória que possibilite o uso da telemedicina como um substituto para as consultas presenciais.
Promover novas regulamentações em áreas emergentes, como medicamentos baseados em nanotecnologia e software como um dispositivo médico.
A transformação digital afeta diferentes partes da economia e da sociedade de formas complexas e interrelacionadas, gerando conflitos de escolha e fazendo com que seja difícil conciliar os objetivos das políticas públicas. Aproveitar os benefícios e abordar os desafios da transformação digital, requer a colaboração de todos os domínios da política identificados no Marco de Políticas Integradas “A Caminho da Era Digital” da OCDE (Figura 7.1). Isso também requer a consideração de questões relacionadas a políticas transversais, como competências, governo digital e governança de dados, que afetam várias dimensões de políticas contidas no marco (OCDE, 2019a). Assim sendo, as recomendações de políticas feitas na Seção 7.1 não são isoladas, pelo contrário, precisam ser coordenadas em uma abordagem integral do governo.
A coordenação implica envolver uma ampla gama de atores em múltiplas partes e diferentes níveis do governo, bem como partes interessadas não governamentais e parceiros internacionais. Criar uma abordagem integral do governo, entretanto, pode ser algo desafiador. Por exemplo, altos custos de transações, assimetrias de poder e informações, e diferentes abordagens de governo entre os diferentes níveis do governo, podem tornar a coordenação e as negociações bem complexas.
Embora uma governança bem projetada seja fundamental para uma coordenação eficiente, não existe uma única abordagem que funcione para todos. Diferentes abordagens podem refletir, por exemplo, variações entre instituições do país, a forma como o governo está organizado, ou cultura e capacidade administrativa. Além disso, acordos de governança tendem a evoluir com o passar do tempo, por exemplo, devido a mudanças no governo, ao progresso tecnológico e a mudanças na constelação de atores que promovem a transformação digital.
Esta seção analisa os atuais mecanismos de coordenação na estratégia digital do Brasil e faz recomendações para ajudar a assegurar uma abordagem integral do governo, que seja coerente e coesa com as políticas para a transformação digital.
Fortalecendo o papel do CITDigital
Em março de 2018, com o mesmo decreto que criou a Estratégia Brasileira para a Transformação Digital: E-Digital (Decreto 9.319/2018), o Brasil estabeleceu um Comitê Interministerial para a Transformação Digital (CITDigital). O CITDigital é encarregado de:
Apoiar com evidências as políticas implementadas pelos diversos órgãos e entidades públicas em relação à digitalização.
Promover sinergias entre essas políticas e sua coerência com a E-Digital.
Promover o compartilhamento de informações e fazer análises de impacto de iniciativas setoriais relacionadas à digitalização.
Monitorar e avaliar periodicamente os resultados da E-Digital, com base em um conjunto de metas e indicadores predefinidos.
Cooperar com órgãos semelhantes nos estados, no Distrito Federal, nos municípios e em outros países.
Propor aos órgãos competentes a adoção de medidas e normas para a implementação das ações estratégicas definidas na E-Digital.
O CITDigital é presidido pela Casa Civil da Presidência da República e é composto por representantes (até três) dos: Ministério das Relações Exteriores; Ministério da Economia; Ministério da Educação; Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações; e Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República (Decreto 9.804/2019).
Outras entidades públicas e privadas, assim como representantes do legislativo e do judiciário, podem ser convidadas para participar em reuniões e atividades do CITDigital, de acordo com seu regimento interno.
As reuniões do CITDigital são convocadas por seu presidente. As decisões são tomadas por maioria simples de seus membros, com o presidente tendo o voto decisivo.
A criação do CITDigital foi um passo fundamental em direção a uma abordagem integral do governo para a transformação digital. O comitê ajudou a articular e coordenar programas de políticas entre várias instituições do governo, dentro das ações estratégicas definidas pela E-Digital.
O fato de o CITDigital ser presidido pela Casa Civil da Presidência da República confere ao comitê uma forte influência política, A participação do Ministério da Economia, que assumiu o portfólio de diversos ex-ministérios, melhora a capacidade do comitê de tomar decisões e aprimorar a coordenação com o governo.
No entanto, os efeitos legais das decisões tomadas pelo CITDigital permanecem incertos. Sendo aprovadas por maioria simples das instituições que fazem parte do comitê, as decisões não parecem ser vinculantes para as instituições que votaram contra elas. Os efeitos sobre os ministérios não representados no comitê são ainda mais problemáticos.
Mais fundamentalmente, não parece haver um caminho predefinido através do qual uma decisão tomada pelo CITDigital entre no processo normal de criação de políticas. Como o comitê é presidido pela Casa Civil da Presidência da República, pode haver expectativas de que suas decisões levariam a alguma iniciativa de política por parte do governo. Entretanto, não há qualquer mecanismo formal ou implícito para esse fim.
Seria útil definir um mecanismo, por exemplo, prevendo que as decisões tomadas pelo CITDigital deveriam levar a uma proposta de lei feita pelo Presidente da República. Pode-se atribuir à Casa Civil da Presidência da República a responsabilidade de elaborar um Projeto de Lei dentro de um prazo definido. Da mesma forma, seria útil vincular as propostas do CITDigital ao processo legislativo no Congresso Nacional, especialmente ao trabalho dos comitês existentes.
Para garantir apoio suficiente para o processo acima, pode ser necessária uma maioria qualificada para a tomada de decisão pelo CITDigital.
Aumentando os recursos para a estratégia digital
O objetivo da E-Digital é harmonizar as iniciativas do governo relacionadas à transformação digital, de forma a aproveitar o potencial das tecnologias digitais para promover o crescimento sustentável e inclusivo, além de aumentar a concorrência, produtividade e quantidade de empregos.
A E-Digital possibilitou reunir programas de políticas existentes sob uma cobertura comum, como a Câmara IoT, e propiciou um fórum onde as partes interessadas do governo e do setor privado podem desenvolver novas iniciativas de forma conjunta, por exemplo, a proposta de um Marco Legal de Startups e Empreendedorismo Inovador que está atualmente aberta à consulta pública. A maioria das iniciativas de políticas desenvolvidas sob o amparo da E-Digital foram de natureza regulatória, como os sandboxes regulatórios estabelecidos pela Comissão de Valores Mobiliários, ou usaram recursos que já estavam alocados para aquele propósito, como o Programa Educação Conectada.
De fato, a lei orçamentária não fornece nenhuma apropriação específica para a estratégia digital. As ações estratégicas são projetos sob a responsabilidade dos diferentes ministérios e órgãos do governo, que já têm alocações orçamentárias específicas. Até o momento, a estratégia digital não parece ter sido capaz de alterar prioridades políticas a fim de movimentar recursos para novos programas.
Em 2019, as despesas com TIC (USD 1.86 bilhões) representaram somente 0.23% do orçamento fiscal e previdenciário federal (Lei 13.808/2019). Esses números incluem todas as despesas com TICs, tanto para o funcionamento da administração pública, como para a implantação de novos programas de políticas. Elas não incluem despesas para políticas complementares, como educação e treinamento relacionados a TIC, ou despesas com TIC por estados e municípios.1
A parcela do orçamento federal e previdenciário planejada para despesas com TIC em 2019 é coerente com a média para o período de 2013-18 (0.22%). Entretanto, a parcela de despesas comprometidas com TIC caíram de 0.40% em 2013 para 0.34% em 2018 (Figura 7.2).
Fonte: OCDE, com base no SIOP (2020), Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (banco de dados), https://www.siop.planejamento.gov.br/siop (acessado em 4 de maio de 2020).
As despesas com o funcionamento do governo federal e da previdência social (programas de gestão e manutenção) representam 73% de todas as despesas com TIC planejadas no orçamento de 2019, enquanto os 27% restantes são alocados para programas de políticas (programas temáticos) (Figura 7.3).
Fonte: OCDE, com base no Congresso Nacional (2018), “Exercício financeiro de 2019, Projeto de Lei Nº 27, de 2018, Volume I, Quadro 13, Despesas com tecnologia da informação”, https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/OR2019/red_final/Volume_I.pdf (acessado em 26 de setembro de 2019).
Despesas com TIC são alocadas para 71 dos 125 programas definidos no orçamento federal. Cinco programas representam 52% de todas as despesas com TIC planejadas em 2019: 1) gestão do Ministério da Economia (24%); 2) previdência social (8%); 3) gestão do Ministério da Saúde (8%); 4) gestão do processo eleitoral (7%); e 5) políticas econômicas e financeiras (4%) (Figura 7.4).
Fonte: OCDE, com base no Congresso Nacional (2018), “Exercício financeiro de 2019, Projeto de Lei Nº 27, de 2018, Volume I, Quadro 13, Despesas com tecnologia da informação”, https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/OR2019/red_final/Volume_I.pdf (acessado em 26 de setembro de 2019).
Os 48% restantes das despesas com TIC estão distribuídos entre 66 programas pequenos. Por exemplo, o programa Educação de Qualidade para Todos representa somente 2.5% de todas as despesas com TIC; mobilidade urbana representa 1.2%; simplificação administrativa para empresas e cidadãos (Bem Mais Simples Brasil), gestão de risco e desastre, bem como desenvolvimento da indústria, comércio e serviços, representam 0.1% cada.
No geral, o nível de recursos alocados para TICs parece baixo, e altamente concentrado na estrutura administrativa do governo federal e da previdência social. Aumentar a eficiência da administração pública e a qualidade de seus serviços é, de fato, um objetivo muito relevante, especialmente porque 40 a 50% dos funcionários públicos devem se aposentar nos próximos 4 a 5 anos (Guedes, 2019). Além disso, as despesas com TIC no governo, tendem a ter reflexos positivos sobre a adoção digital por empresas e indivíduos (OCDE, 2016b).
Não obstante, conforme defendido ao longo deste relatório, outras políticas são igualmente importantes para a transformação digital. Elas incluem, entre outras, políticas para melhorar o acesso à banda larga, apoio à adoção e uso por indivíduos e empresas, promoção de competências digitais, promoção de inovações, bem como o aumento da segurança e da confiança no ambiente digital.
Para que o Brasil se envolva ainda mais na transformação digital, sua estratégia digital deve ser apoiada por um nível adequado de recursos.
Referências
CGI.br (2019), TIC Domicílios 2018: Pesquisa sobre o Uso das Tecnologias de Informação e Comunicação nos Domicílios Brasileiros, Comitê Gestor da Internet no Brasil, São Paulo,https://cetic.br/en/publicacao/pesquisa-sobre-o-uso-das-tecnologias-de-informacao-e-comunicacao-nos-domicilios-brasileiros-tic-domicilios-2018/.
Congresso Nacional (2018), “Exercício financeiro de 2019, Projeto de Lei Nº 27, de 2018, Volume I, Quadro 13, Despesas com tecnologia da informação”, https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/OR2019/red_final/Volume_I.pdf (acessado em 26 de setembro de 2019).
Guedes, P. (2019), The Latest on Brazil’s Economic Reforms: A Conversation With the Economy Minister Paulo Guedes, The Brookings Institution, Washington, DC, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2019/04/es_20190411_brazil_guedes_transcript.pdf (acessado em 27 de setembro de 2019).
Marsh (2019), Global Cyber Risk Perception Survey Report 2019, Marsh & McLennan Companies, https://www.marsh.com/us/insights/research/marsh-microsoft-cyber-survey-report-2019.html.
OCDE (2019a), Going Digital: Shaping Policies, Improving Lives, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264312012-en.
OCDE (2019b), Peer Review of Competition Law and Policy: Brazil 2019, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/competition/oecd-peer-reviews-of-competition-law-and-policy-brazil-2019.htm.
OCDE (2018a), Getting Skills Right: Brazil, Getting Skills Right, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264309838-en.
OCDE (2018b), Digital Government Review of Brazil: Towards the Digital Transformation of the Public Sector, OECD Digital Government Studies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264307636-en.
OCDE (2016a), Recommendation of the Council on Consumer Protection in E-commerce, OCDE, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0422 (acessado em 14 de agosto de 2017).
OCDE (2016b), “Stimulating digital innovation for growth and inclusiveness: The role of policies for the successful diffusion of ICT”, OECD Digital Economy Papers, No. 256, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5jlwqvhg3l31-en.
OCDE (2013), Recommendation of the Council concerning Guidelines Governing the Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data, OCDE, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0188.
SIOP (2020), Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (banco de dados), https://www.siop.planejamento.gov.br/siop (acessado em 4 de maio de 2020).
Société Générale (2019), Brazilian Market: E-commerce, Société Générale, https://import-export.societegenerale.fr/en/country/brazil/ecommerce?accepter_cookies=oui (acessado em 27 de janeiro de 2020).
Nota
← 1. Algumas despesas relacionadas a TIC, podem não estar relatadas como tal no sistema contábil fiscal e previdenciário federal. No entanto, os números oferecem uma representação dos valores alocados para TIC e sua evolução ao longo do tempo.
