Chapitre 4. Structures et systèmes de l’Union européenne
Compétence, mandat et coordination
Il est difficile de déterminer où se situent la compétence et le leadership en matière de coopération pour le développement au sein de l’Union européenne. Il n’en demeure pas moins que les personnes qui travaillent dans ses structures font état d’une approche consultative et pragmatique, de nature à favoriser la coordination des prises de décision sur l’ensemble du système de coopération pour le développement.
La compétence et le leadership en matière de coopération pour le développement sont partagés au sein d’un système complexe
Au niveau juridique, du fait de la définition par le Traité de Lisbonne de la coopération au développement comme compétence partagée, la responsabilité finale de la politique de coopération pour le développement revient aux institutions de l’UE. La nature partagée de la politique du développement implique aussi que l’UE et ses États membres doivent coordonner, d’un côté, la politique de développement menée par l’UE et, de l’autre, les politiques de ses 28 États membres (Traité de l’Union européenne, 2010). Par conséquent, les États membres doivent se conformer aux objectifs de l’action extérieure de l’UE lorsqu’ils conçoivent et mettent en en œuvre leurs programmes nationaux, tandis que l’UE est, pour sa part, tenue de respecter la souveraineté de ses États membres. Certains observateurs avancent que, malgré ce cadre juridique, l’UE dispose de peu de possibilité de sanction, voire d’aucune, si les politiques des États membres ne concordent pas avec les politiques générales ou les politiques de développement de l’Union européenne (Ducourtieux, 2018).
Le Traité de Lisbonne précise toutefois1 que la politique de coopération au développement de l’Union européenne et celles des États membres doivent se compléter et se renforcer mutuellement. En outre, le Traité prévoit que la Commission peut prendre toute initiative utile pour promouvoir la coordination. Dans ce contexte, le nouveau Consensus européen sur le développement (ci-après le « Consensus ») adopté en 2017 renforce le rôle de coordination et le pouvoir de mobilisation de l’Union européenne2 sur les États membres – notamment en hissant la programmation conjointe au rang de priorité absolue dans l’ensemble du système d’aide au développement de l’Union européenne (chapitre 5).
Dans le cadre de la politique de coopération pour le développement, l’autorité ultime revient au Parlement européen et au Conseil de l’Union européenne (Graphique 4.1). La séparation des pouvoirs prévue par le Traité confère au Parlement un rôle politique, législatif et budgétaire. Quant au Conseil, il fixe l’orientation politique générale et exerce une fonction législative de concert avec le Parlement, notamment en ce qui concerne l’adoption de certains instruments de financement, comme l’Instrument de financement de la coopération au développement. Il décide également des dotations annuelles et pluriannuelles de l’Union européenne, et exerce un contrôle politique sur l’utilisation de ces fonds dans le cadre de la procédure de décharge sur l’exécution du budget annuel, sous réserve de la décision finale du Parlement européen (Union européenne, 2010). Toutes les actions extérieures de l’Union européenne, y compris les activités d’aide au développement, sont examinées par la Cour des comptes européenne, dont les rapports constituent le fondement de de la procédure de décharge réalisée chaque année par la Commission du contrôle budgétaire du Parlement.
Source : Secrétariat du CAD.
La Commission européenne est l’organe exécutif de l’Union européenne3. À ce titre, elle dispose d’un droit d’initiative dans tous les domaines politiques liés à la coopération pour le développement, excepté dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune. Outre ses attributions en matière de politique générale et d’initiative législative, la Commission, en tant qu’administration de l’Union européenne, supervise la gestion quotidienne de l’Union européenne, et assure la mise en œuvre des politiques et l’exécution du budget. La Commission est organisée en un collège de 28 commissaires (avec un ressortissant de chaque État membre), et un président proposé par le Conseil européen et nommé par le Parlement européen (Union européenne, 2010). Depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, le Haut représentant de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité est automatiquement Vice-président de la Commission (HR/VP). Le HR/VP représente l’Union européenne auprès des instances internationales (dont les Nations Unies), a autorité sur les 140 délégations de l’Union européenne dans le monde ; et assure la coordination entre la politique de coopération pour le développement et la politique générale de l’Union européenne (article 18.1, Traité de l’Union européenne). Cette approche commune de la politique étrangère renforce la cohérence de l’action extérieure de l’Union européenne en lui permettant parler d’une seule voix. Cependant, elle rend l’architecture de l’action extérieure de l’Union européenne plus complexe, et alourdit les processus et les procédures (voir ci-après).
La coordination de la politique d’aide au développement de l’Union européenne est un exercice difficile mais efficace
Parmi les acteurs de l’Union européenne, une multitude de mécanismes de coordination de l’action extérieure participent à une approche intégrée qui exploite les synergies entre les différents domaines d’action. Si les personnes rencontrées à Bruxelles par l’équipe chargée de l’examen ont souligné l’efficacité de ces mécanismes, il n’en demeure pas moins que par rapport aux autres donneurs et systèmes internationaux, les mécanismes de coordination de l’Union européenne constituent un maquis complexe et lourd sur le plan administratif.
Sans pour autant empiéter sur la responsabilité globale de la Commission, la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DG DEVCO) est chargée d’élaborer la politique globale de l’Union européenne en matière de coopération internationale et de développement. La Direction générale de la politique européenne de voisinage et des négociations d’élargissement (DG NEAR) est chargée de formuler et mettre en œuvre la politique européenne de voisinage, dans le cadre de laquelle l’Union européenne programme une grande part de son aide publique au développement (APD)4. La Direction générale de la protection civile et des opérations d’aide humanitaires européennes (DG ECHO) est chargée de l’aide humanitaire5. Les directions générales reçoivent des orientations politiques de la part de leur commissaire respectif. Au niveau interinstitutionnel, les représentants de la Commission (notamment de la DG DEVCO, de la DG NEAR et de la DG ECHO) entretiennent des relations avec les représentants des États membres lors de la préparation des réunions ministérielles, et par l’intermédiaire des groupes de travail correspondants de la Commission et du Conseil. Ils entretiennent également des relations avec le Parlement européen pour toutes les questions liées à la coopération pour le développement, ainsi que les questions transversales. Ils représentent la Commission, selon les besoins, dans les réunions plénières et les sessions de comité, et coordonnent les activités de suivi des résolutions ainsi que l’ensemble des procédures s’y rapportant en lien avec le Parlement.
Un peu en marge du système institutionnel de l’Union européenne, la Banque européenne d’investissement (BEI) intervient conformément aux dispositions des traités européens. Ses actionnaires sont les États membres de l’Union européenne, qui prennent les décisions sur les missions opérationnelles en toute indépendance par rapport à la Commission. Si la BEI ne consacre qu’une faible part de ses financements aux pays en développement, elle verse environ un quart de l’APD nette totale de l’Union européenne. La BEI est donc un exécutant majeur du système de coopération pour le développement de l’Union européenne ; en tant que signataire du Consensus de 2017, elle s’engage à soutenir et à mettre en œuvre les objectifs de l’Union européenne en matière de coopération pour le développement et de politique extérieure (chapitre 3)6.
La nomination en 2009 du HR/VP – qui a ajouté un échelon supplémentaire à la structure de direction de l’Union européenne – a permis d’intensifier les efforts de coordination de la politique européenne. Comme le montre le Graphique 4.1, le HR/VP est un acteur central de la politique d’aide au développement, avec pour mission d’assurer la cohérence des politiques de l’Union européenne au regard des principes, valeurs et objectifs de son action extérieure. Il est soutenu dans son action par le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), établi en 2010, qui a pour mission d’aider le HR/VP à développer plus avant et à mettre en œuvre la politique étrangère et de sécurité de l’Union européenne. Le SEAE apporte également sa contribution à la Commission, notamment en matière de coopération pour le développement7. Toutefois, du fait de la structure de fonctionnement du SEAE, extérieur à la Commission, mais dépendant de ses systèmes pour mener son action, l’exercice de son rôle de coordination à Bruxelles n’est pas toujours aisé. Sur le terrain, le rôle du SEAE est déterminant, notamment parce qu’il nomme les chefs de délégations.
Comme observé au Mali et en Bolivie, le SEAE joue un rôle très utile au niveau diplomatique sur le terrain, en assurant la coordination entre les acteurs de l’Union européenne et la mise en œuvre de la vision commune énoncée dans le Consensus et le cadre financier pluriannuel (CFP) (chapitres 2 et 3). Une grande part des chefs de délégations – environ 40 % à l’heure actuelle – sont détachés par les États membres, ce qui pourrait permettre de renforcer les synergies entre les politiques européennes et les politiques nationales. Pour que ces avantages perdurent, il faudra sans doute :
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simplifier les mécanismes de coordination en place et préciser le rôle de chacun des acteurs de l’Union européenne dans la mise en œuvre de la vision de l’Union européenne relative au Programme de développement durable à l’horizon 2030
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intégrer des possibilités de coordination supplémentaires dans les nouveaux instruments budgétaires relatifs au développement proposés au titre du CFP 2021-278
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continuer d’assurer une répartition efficace des tâches entre les entités de l’Union européenne (avec par exemple, le SEAE en pointe sur les programmes géographiques et certains instruments thématiques9, et la DG DEVCO sur d’autres programmes thématiques), tout en décloisonnant les actions liées au développement.
Systèmes
L’Union européenne a fait quelques progrès pour simplifier son système et standardiser ses processus. Alors que s’ouvre avec la publication du projet de CFP pour 2021-27 une nouvelle période de planification et d’orientation, l’Union européenne pourrait examiner l’ensemble de son système de coopération pour le développement sous l’angle de l’efficacité et de l’efficience, en particulier le lourd fardeau que font peser ses systèmes sur ses partenaires.
Des processus et des systèmes encore trop chronophages
L’examen des politiques et programmes de l’Union européenne en matière de coopération pour le développement réalisé par le Comité d’aide au développement de l’OCDE (CAD) en 2012 avait révélé des problèmes dans le système de gestion de la coopération pour le développement. L’examen avait souligné la nécessité de réduire le nombre de lignes budgétaires et d’harmoniser les règles de mise en œuvre de l’Instrument de coopération au développement et du Fonds européen de développement (FED). L’examen formulait plusieurs recommandations pour simplifier et rationaliser les procédures, et transférer davantage de pouvoirs aux délégations de l’Union européenne. Même si l’on observe certains progrès dans ces domaines et au niveau de l’amélioration des outils d’assurance qualité, les acteurs de l’Union européenne devraient encore aller plus loin pour adapter leurs systèmes au but recherché. À l’heure où elle s’engage dans un processus de planification et d’orientations pour le prochain cadre financier pluriannuel 2021-27, y compris pour simplifier et rationaliser ses instruments, l’Union européenne a l’occasion d’examiner l’efficacité et l’efficience de l’ensemble de son système de gestion de la coopération pour le développement (Commission européenne, 2018a).
Globalement, les procédures d’approbation des politiques et des programmes restent complexes, en raison du grand nombre d’acteurs institutionnels et externes qui sont impliqués. À titre d’exemple, avant que les décisions de programmation à long terme puissent être adoptées par la Commission, elles doivent non seulement être avalisées par les acteurs de l’Union européenne, mais aussi par les experts des États membres (par l’intermédiaire des comités). En outre, au niveau administratif, l’Union européenne pourrait réduire davantage le fardeau que représentent ses systèmes pour ses propres utilisateurs et ses partenaires. Ainsi, les « conventions de subvention ou de délégation ayant fait l'objet de l'évaluation des piliers » (ci-après PAGoDA), caractérisées par la longueur de leurs procédures, même pour des financements de faible montant, ont suscité plusieurs critiques de la part de ses partenaires (accord-cadre financier et administratif conclu entre la Communauté européenne et les Nations unies, 2015). Cela dit, le système été grandement simplifié ces dernières années10. Comme observé en Bolivie ou au Mali, un certain nombre des outils de planification, de mise en œuvre et de notification mis au point à Bruxelles pourraient mieux prendre en compte les besoins du terrain. Par exemple un guichet unique déployé dans les missions pour l’acquittement des factures en ligne ne permet pas aux délégations de saisir les coûts de transport, entraînant des formalités complémentaires. Qui plus est, ce type de procédures lourdes ou redondantes détourne les hauts responsables sur le terrain de tâches plus stratégiques.
Les systèmes d’approvisionnement et de passation de marchés de l’Union européenne sont généralement considérés comme inclusifs et transparents (chapitre 5). Cependant, malgré leur simplification depuis quelques années, ils restent difficiles à comprendre pour les partenaires d’exécution. L’Union européenne ne prévoit pas de rationaliser cette procédure. Cependant, l’adoption d’un nouveau guide pratique des procédures contractuelles dans le cadre des actions extérieures de l’Union européenne constitue une évolution positive, qui contribue à harmoniser les processus dans certains domaines (annexe D). L’Union européenne a également adopté des règles communes d’exécution des instruments de financement externes du budget de l’Union européenne, comme l’Instrument de coopération au développement, l’Instrument d’aide de préadhésion et les Instruments européens de voisinage. Bon nombre de ces règles ont été mises en conformité avec le FED suite aux recommandations formulées par le CAD en 2012 en faveur de synergies renforcées entre ces instruments, et afin de préparer le terrain pour la proposition de regrouper ces instruments au sein du nouveau CFP pour 2021-27.
L’Union européenne s’attache à adopter une approche plus opérationnelle et plus politique de la gestion du risque, au-delà des orientations et procédures en vigueur en matière d’identification et de gestion du risque de fraude (Abrahams, 2017). Afin de concrétiser cette orientation, en 2018, la Commission a lancé un nouveau Cadre de contrôle interne ; la première évaluation devrait éclairer le rapport d’activité 2018 de la Commission. En 2017, une nouvelle procédure d’appui à la qualité en deux étapes a été mise en place : la première étape consiste à cibler les préoccupations majeures à un stade précoce (sans processus formel) ; la seconde consiste à améliorer la qualité globale des documents relatifs aux programmes11. Par ailleurs, la réforme de l’audit conduite par l’Union européenne en 2015 a sensiblement élargi le rôle du comité d’audit.
Ces évolutions témoignent du profond attachement de l’Union européenne à l’évaluation et la gestion des risques. Parallèlement, si l’Union européenne favorise l’innovation dans un certain nombre de domaines importants – comme le financement de la recherche sur les biens publics mondiaux, les obligations vertes et les contrats d’appui à la consolidation de l’État dans des contextes fragiles (chapitres 1, 3 et 7) – des efforts restent à faire pour concilier les exigences croissantes en matière de gestion du risque et le renforcement d’une culture de l’innovation. Plus spécifiquement, alors qu’elle entre dans une nouvelle période de planification et de définition d’orientations, l’Union européenne devra veiller à ne pas restreindre la prise risque dans le domaine de l’innovation, notamment en procédant à un suivi continu des arbitrages en matière de gestion des risques (ex. les coûts élevés d’administration et de gestion). Pour ce faire, elle pourra tirer profit de l’expérience d’autres donneurs dans ce domaine ayant parfaitement intégré les initiatives pour stimuler l’innovation et faciliter l’adaptation aux évolutions dans le domaine du développement.
Capacités à l’échelle du système
Alors que la mise en œuvre des réformes organisationnelles se poursuit, l’Union européenne pourrait gagner à examiner si sa démarche de planification stratégique des ressources humaines, qui repose notamment sur des accords au niveau des services, lui permet de disposer des compétences spécialisées nécessaires où il le faut et quand il le faut.
Malgré des efforts de réformes louables, l’Union européenne peine toujours à assurer les compétences nécessaires au bon endroit
Au cours de la dernière décennie, l’Union européenne a procédé à un certain nombre de changements sur le plan de l’organisation et de la gestion afin de conférer une logique claire à ses efforts de réforme. Si ces changements ont représenté autant d’occasions de renforcer la cohérence et la coordination du système, il n’en demeure pas moins que l’Union européenne peine toujours à déployer là où il convient les compétences nécessaires pour concrétiser ses priorités et mener ses activités stratégiques.
Les mandats et fonctions des programmes humanitaires et de voisinage de l’Union européenne n’ont pas été modifiés après la création du SEAE en 2010. Le service de la coopération extérieure de l’Union européenne a, lui, été reconfiguré en 2011 à la faveur de la création de la DG DEVCO, sous l’égide de laquelle ont été regroupés les services de politique générale et de gestion12. Les incidences sur le volume et les compétences des effectifs ont varié selon les entités. Ainsi, la DG DEVCO a vu ses effectifs s’effondrer entre 2012 et 2018, alors que le nombre d’agents de la DG ECHO, de la DG NEAR et du SEAE a augmenté (Tableau 4.1). Qui plus est, en dépit d’initiatives visant à préserver l’expertise stratégique13, compte tenu de la baisse des compétences spécialisées au sein de la DG DEVCO, conjuguée à la priorité accordée aux carrières généralistes et diplomatiques depuis le dernier examen du CAD, il existe un risque grandissant de voir s’affaiblir la capacité de l’Union européenne à prendre des décisions éclairées, collaborer de façon stratégique avec ses partenaires et gérer le nombre croissant de crises complexes. Face à ce constat, la DG DEVCO a élaboré une nouvelle stratégie des ressources humaines visant à gérer les conséquences durables de la baisse des effectifs.
La gestion et la circulation interne des connaissances et de l’expertise restent un enjeu de taille
En 2017, l’Union européenne a lancé un nouveau projet de modernisation des ressources humaines visant à harmoniser les régimes et les normes en la matière au sein de la Commission. Cette initiative utile ouvre d’immenses possibilités d’améliorer la cohérence dans l’application des politiques de ressources humaines de l’Union européenne, ce qui pourrait également permettre de réduire les coûts de transaction associés à la gestion des multiples services et catégories de personnel impliqués dans sa coopération pour le développement. Alors qu’elle met en œuvre ces réformes, l’Union européenne devra veiller à ce que les initiatives pensées à Bruxelles prennent en compte les besoins du terrain. Comme constaté en Bolivie et au Mali, il est nécessaire de se pencher sur la disparité des conditions d’emploi des différentes catégories de personnel sur le terrain14. Il faudra notamment s’attacher à offrir des possibilités d’évolution et de mobilité professionnelles au personnel local.
La gestion et la circulation interne des connaissances et de l’expertise constituent aussi un enjeu de taille, notamment pour la DG DEVCO, dont un tiers des effectifs se compose d’agents contractuels. Dans ce contexte, les efforts récents visant à transmettre le savoir-faire et l’expertise du personnel quittant la DG DEVCO par le biais du programme REFLECT (« Retrospective Reflecting on Experience for Learning, Enhancing Capacity and Uptake ») sont les bienvenus. Il n’en reste pas moins qu’un partage plus systématique des connaissances au sein du système de coopération pour le développement de l’Union européenne, notamment entre les services centraux et le terrain, permettrait d’améliorer le socle de données à l’appui de la prise de décision et de développer l’apprentissage institutionnel (chapitre 6).
D’une manière générale, bon nombre des problèmes pointés par le CAD en 2012 en matière de ressources humaines restent d’actualité en 2018 pour l’ensemble des acteurs de l’UE : grande disparité des régimes et des possibilités de carrière entre les différentes catégories d’emploi ; difficultés à préserver l’expertise et les connaissances techniques ; et un niveau de satisfaction du personnel inférieur à la moyenne de la Commission. Ainsi, la dernière enquête menée en 2016 auprès du personnel de la Commission a montré que l’implication des agents dans la DG DEVCO se situait à 58 %, un niveau inférieur à la moyenne de la Commission (65 %). Par ailleurs, comme observé au Mali et en Bolivie, le fait que les instruments de l’Union européenne évoluent en permanence pour mieux répondre aux défis mondiaux est une bonne chose. Cependant, le personnel de l’Union européenne et les organisations partenaires peinent souvent à suivre le rythme de ces changements (annexe D).
À l’heure où l’Union européenne mène une réflexion sur l’orientation à donner à son action en tant que donneur dans un paysage du développement en évolution rapide, elle devra faire en sorte que l’ensemble de son système dispose des ressources et des capacités nécessaires pour atteindre ses objectifs en matière de développement. L’UE gagnerait à procéder à une évaluation ciblée de son approche actuelle en matière de planification stratégique des ressources humaines, notamment les accords sur le niveau de services établis entre le SEAE, la DG DEVCO, la DG ECHO et la DG NEAR, afin de déterminer si elle permet effectivement d’améliorer les modalités de travail, d’harmoniser les règles et les régimes de ces différentes entités et de permettre à l’UE de s’assurer en permanence qu’elle dispose des compétences spécialisées et des profils généralistes/diplomatiques nécessaires dans les services centraux comme sur le terrain, là où il le faut et quand il le faut.
Références
Sources officielles
Conseil de l’Union européenne (2017), « Le nouveau Consensus européen pour le développement : “Notre monde, notre dignité, notre avenir” », Journal officiel de l’Union européenne, 2017/C 210/01, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=OJ:C:2017:210:FULL&from=EN.
Conseil de l’Union européenne (2010), « Décision du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et le fonctionnement du service européen pour l’action extérieure », Journal officiel de l’Union européenne, 2010/427/EU, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2010.201.01.0030.01.FRA&toc=OJ:L:2010:201:FULL.
Commission européenne (2018a), « Un budget de l’Union pour l’avenir : L’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale », https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/budget-may2018-neighbourhood-development-cooperation_fr.pdf.
Commission européenne (2018b), « Memorandum of the European Union to the OECD DAC Peer Review », document non publié.
Commission européenne (2017), « Better regulation guidelines », Staff Working Document, SWD(2017) 350, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/better-regulation-guidelines.pdf.
Commission européenne (2015), « Collect More - Spend Better: Achieving Development in an Inclusive and Sustainable Way », Staff Working Document, SWD(2015) 198, https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/swd-collect-more-spend-better.pdf.
Commission européenne (2014), « Coopération internationale et développement : Lutter contre la pauvreté dans un monde en mutation », Comprendre les politiques de l’Union européenne, https://publications.europa.eu/fr/publication-detail/-/publication/f51b50e4-ab2a-4a0b-bc9f-caf557faa590/language-fr.
Commission européenne (2011), « Décision de la Commission du 2.3.2011 relative aux dispositions générales d’exécution de l’article 79, paragraphe 2, du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne, régissant les conditions d’emploi des agents contractuels engagés par la Commission en vertu de l’article 3 bis et 3 ter dudit régime », C(2011) 1264 final, http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/3/2011/FR/3-2011-1264-FR-F1-1.PDF.
ONU-Commission européenne (2015), Operational conclusions of the 11th annual meeting of the Working Group (Financial and Administrative Framework), Organisation des Nations Unies et Commission européenne, https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/op-conclusions-11th-meeting-wg-fafa_en.pdf.
Union européenne (2010), « Versions consolidées du traité sur l’Union européenne », 2010/C 083/01, Journal officiel de l’Union européenne, pp. 13, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/ALL/?uri=OJ%3AC%3A2010%3A083%3ATOC.
Autres sources
Abrahams, J. (2017), Mimica says EU must do better on monitoring of development projects, https://www.devex.com/news/mimica-says-eu-must-do-better-on-monitoring-of-development-projects-90444.
Bodenstein, T., J. Faust et M. Furness (2017), « European Union development policy: Collective action in times of global transformation and domestic crisis », Development Policy Review, vol. 35, n° 4, pp. 441-453, https://doi.org/10.1111/dpr.12189.
Castillejo, C. et al. (2018), « The European Union’s next Multiannual Financial Framework: Prospects and challenges for EU development cooperation », ETTG Policy Brief, European Think Tanks Group (ETTG), Bruxelles, https://ettg.eu/wp-content/uploads/2018/03/ETTG-policy-brief-the-EUs-MFF_prospects_and_challenges_for_Development_cooperation.pdf.
Conseil de sécurité des Nations Unies (2018), « Résumés des motifs », Comité du Conseil de sécurité établi par la Résolution 1970 (2011) concernant la Libye, https://www.un.org/sc/suborg/fr/sanctions/1970/materials/summaries (consulté le 1er juillet 2018).
Di Ciommo, M. et M. Sayós Monràs (2018), « Sailing new waters in international co-operation », Discussion Paper, n° 224, Centre européen de gestion des politiques de développement, http://ecdpm.org/wp-content/uploads/Re-DP-224-Sailing-new-waters-in-international-cooperation-ECDPM.pdf.
Ducourtieux, C. (2018), « L’Union européenne maintient la pression sur la Pologne, accusée d’entorse à l’État de droit », Le Monde, 28 février, www.lemonde.fr/europe/article/2018/02/28/l-union-europeenne-maintient-la-pression-surla-pologne-accusee-d-entorse-a-l-etat-de-droit_5263562_3214.html.
OCDE/CAD (2012), Examens OCDE sur la coopération pour le développement : Union européenne 2012, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264201835-fr.
Notes
← 1. Articles 208/1 et 210/2 du TFUE.
← 2. L’Union européenne étant dotée de la personnalité juridique au regard du droit international. Elle est membre du CAD de l’OCDE au même titre que 20 de ses États membres.
← 3. La Commission est renouvelée tous les cinq ans et le mandat des commissaires en place arrive à échéance en 2019. Voir l’annexe D pour plus d’informations sur les entités de l’Union européenne.
← 4. La Politique européenne de voisinage régit les relations de l’Union européenne avec ses 16 plus proches voisins orientaux et méridionaux : Algérie, Arménie, Azerbaïdjan, Belarus, Cisjordanie et bande de Gaza, Égypte, Géorgie, Israël, Jordanie, Liban, Libye, Maroc, Moldova, Syrie, Tunisie et Ukraine. La Russie participe à des activités de coopération transfrontalière menées dans le cadre de la Politique européenne de voisinage, mais ne participe pas à la Politique elle-même.
← 5. Depuis le dernier examen, les principales entités du système de l’Union européenne chargées de l’aide au développement collaborent plus étroitement avec la Direction générale de la migration et des affaires intérieures (DG HOME), dans le but de renforcer les réponses apportées à la crise migratoire mondiale et à la crise des réfugiés (chapitre 7).
← 6. La BEI a été créée en 1958 par le Traité de Rome ; elle a pour objet de soutenir les politiques de l’Union européenne en apportant des financements sous forme de prêts à long terme. Elle est placée sous la supervision du Conseil des gouverneurs, qui rassemble les ministres des Finances des États membres de l’Union européenne. Ses ressources proviennent d’emprunts réalisés sur les marchés financiers internationaux, auxquels s’ajoutent des financements de l’Union européenne, du Fonds européen de développement (FED) ou des États membres. La BEI concentre environ 90 % de son activité dans les États membres de l’Union européenne, et ne destine qu’une faible part de ses financements aux pays bénéficiaires de l’APD. Dans ces pays, la BEI, qui est engagée en faveur des Objectifs de développement durable (ODD) et du nouveau Consensus européen sur le développement, cible principalement l’expansion du secteur privé, le développement des infrastructures, la sécurité énergétique et la préservation de l’environnement.
← 7. La décision du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et le fonctionnement du service européen pour l’action extérieure précise que le SEAE doit contribuer à la gestion et la programmation des instruments d’aide extérieure (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32010D0427&from=FR). Un accord général de niveau de services a été publié en décembre 2010, des orientations mises à jour sur les relations de travail ont été communiquées en décembre 2011, et un protocole d’accord entre le SEAE et la Commission a été signé en 2012.
← 8. La rubrique 4 (volet relatif à l’aide au développement) représente actuellement 6 % du budget total du cadre financier 2014-20.
← 9. À titre d’exemple : l’Instrument de partenariat ; l’Instrument contribuant à la stabilité et à la paix ; l’Instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme ; et l’Instrument de coopération pour la sûreté nucléaire.
← 10. Le modèle PAGoDA a été largement simplifié en 2016 à la lumière des retours d’information et recommandations des organisations partenaires. Le nouveau règlement financier de l’Union européenne, entré en vigueur le 2 août 2018, va plus loin dans le processus de simplification en permettant, entre autres, de s’appuyer davantage sur les règles et procédures des partenaires. Ces nouveaux éléments sont repris dans le modèle de convention de contribution en cours d’élaboration, qui est appelé à remplacer le modèle PAGoDA actuellement en vigueur.
← 11. L’assurance-qualité des programmes financés par l’Union européenne est du ressort des Groupes d’appui à la qualité, qui réalisent une évaluation préalable de la qualité de la conception des programmes sous l’autorité des directions opérationnelles de la DG DEVCO.
← 12. La DG DEVCO a été créée en 2011 par la fusion de certains services de l’ancienne Direction générale du développement et des relations avec les États ACP et de l’Office de coopération EuropeAid, regroupant ainsi au sein d’une même entité les services de politique générale et de gestion de la plupart des instruments de financement de l’Union européenne au service de la coopération au développement. Un Service des instruments de politique étrangère a par ailleurs été mis en place au sein de la Commission en janvier 2011.
← 13. En 2015, l’Union européenne a organisé un concours visant à attirer d’anciens agents contractuels spécialistes de la coopération au développement, notamment des experts des contextes fragiles. Le document de la Commission européenne (2018b) fournit de plus amples informations sur ce concours et d’autres initiatives de l’Union européenne visant à étoffer ses compétences spécialisées.
← 14. Les différentes catégories de personnel sont : les fonctionnaires, les agents temporaires des services diplomatiques des États membres, les agents contractuels et les agents locaux.