Chapitre 3. La contribution de l’Union européenne au financement du développement
Volume global de l’aide publique au développement
L’Union européenne cherche à jouer un rôle de coordination pour encourager les États membres à accroître le volume de l’aide publique au développement (APD, pour appuyer soneffort collectif engagé dans le domaine du financement du développement – et ce, bien que nombre de ses membres aient encore un long chemin à parcourir en la matière. L’APD dispensée par les acteurs de l’Union européenne a augmenté depuis 2010, principalement sous l’effet de la comptabilisation des prêts consentis par la Banque européenne d’investissement (BEI). Alors qu’elle élabore la part de l’aide dans le cadre financier pluriannuel (CFP) pour 2021-27, l’Union européenne envisage de consolider ses différents instruments.
L’Union européenne encourage ses États membres à atteindre les objectifs APD d’ici à 2030 et élabore un nouveau CFP pour 2021-27
Collectivement, les acteurs et les États membres de l’Union européenne (UE) sont le premier fournisseur d’aide publique au développement (APD) : ils ont totalisé des décaissements nets cumulés de près de 84.3 milliards USD (dollars des États-Unis) en 20161. Comme indiqué dans le premier Consensus européen pour le développement en 2005 (Commission européenne, 2006), l’UE s’est donné pour mission d’exercer un rôle de coordination pour encourager les États membres à réaliser l’objectif de consacrer au moins 0.7 % de leur revenu national brut (RNB) à l’APD d’ici à 2015 et porter à 0.15%-0.2% le rapport APD/RNB aux pays les moins avancés. Néanmoins, ces cibles n’ont pas été atteintes, malgré les feuilles de route tracées en 2005 par la Commission à l’intention de l’ensemble des États membres de l’Union européenne et inscrites dans les conclusions du Conseil, car les États membres sont seuls à pouvoir décider de leurs allocations d’APD (Conseil de l’Union européenne, 2005). Ces engagements ont par conséquent été réaffirmés en 2017 dans le nouveau Consensus européen pour le développement (ci-après « le Consensus »), qui fixe l’échéance à 2030 (Conseil de l’Union européenne, 2017).
En 2017, seuls le Danemark, le Luxembourg, le Royaume-Uni et la Suède ont atteint un rapport APD/RNB de 0.7 %2 (OCDE, 2018). En 2017, l’APD distribuée par les 20 pays de l’Union européenne qui sont également membres du Comité d’aide au développement de l’OCDE (CAD) a représenté 0.49 % de leurs RNB cumulés, soit 0.40 % en moyenne par pays. Ces chiffres sont cependant supérieurs au rapport APD/RNB moyen de 0.38 % dans les pays hors Union européenne (OCDE, 2018). En ce qui concerne l’APD allouée aux pays les moins avancés, seuls le Danemark, le Luxembourg, la Norvège, le Royaume-Uni et la Suède ont réalisé l’objectif de 0.2 % en 20163 ; aux Pays-Bas, le rapport APD/RNB a atteint 0.15 % .
L’APD nette allouée par les membres de l’Union européenne qui sont également membres du CAD a constamment progressé en termes réels entre 2012 et 2016, avant de subir une contraction de 1.2 % en 20174, principalement due à la décrue des dépenses consacrées aux réfugiés dans les pays donneurs. L’UE débat chaque année avec les États membres et le Conseil européen de la performance européenne en matière d’APD suite à la publication des premières données du CAD.
L’APD nette des acteurs de l’Union européenne s’est élevée à 16 milliards USD (dollars des États-Unis) en 2017, alors que son APD brute s’est chiffrée à 18.5 milliards USD5. Si en volume, l’Union européenne a été plus généreuse en 2017 qu’en 2015, en termes réels, cette aide a reculé de 6.7 % par rapport à 2016, essentiellement en raison d’une baisse du niveau des versements effectués au titre de prêts par la BEI. Néanmoins, l’aide de l’Union européenne a augmenté de 14.3 % entre 2015 et 2016, suite à l’accroissement de l’aide allouée aux infrastructures économiques et de l’aide humanitaire, notamment à destination du Maroc, de la Turquie et de l’Ukraine. Ainsi, le chiffre de l’APD allouée en 2017 reste le plus élevé jamais atteint, excepté en 2016. En remontant plus loin dans le temps, l’APD de l’Union européenne a bondi de 29 % entre 2010 et 2011, au moment où le CAD a accepté de comptabiliser les prêts concessionnels dans l’APD (Graphique 3.1).
Source : Base de données du Système de notification des pays créanciers de l’OCDE, http://stats.oecd.org/Index.aspx?lang=fr&SubSessionId=b5e6b31f-e145-47d6-acfe-2ddfcc5528da&themetreeid=3.
Sur le plan budgétaire, l’APD annoncée par l’Union européenne au CAD englobe une partie de l’aide extérieure de l’Union européenne et une partie des opérations de financement de la BEI. L’aide extérieure couvre les activités du Fonds européen de développement (FED) et divers instruments à orientation géographique ou thématique, relevant de la rubrique 4 (« L’Europe dans le monde ») du CFP 2014-20. Établi pour une période de sept ans, le CFP définit les contours du financement de la coopération pour le développement, ainsi que de toutes les autres interventions de l’Union européenne. Comme l’illustre le Graphique 3.2, la rubrique 4 représente environ 6 % de l’enveloppe allouée au titre du CFP, dont plus de 90 % sont alloués aux pays bénéficiaires d’APD (Commission européenne, 2018a).
Source : Secrétariat du CAD.
Le FED est pour l’Union européenne le principal instrument de coopération pour le développement des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Il est séparé du CFP, car ses ressources proviennent de contributions des États membres sur la base d’un accord interne différent. Parce que tous les pays ACP sont des pays en développement, la majorité des financements octroyés par le FED sont comptabilisables dans l’APD – ainsi, pour la période 2014-17, 91 % des dépenses du FED ont été comptabilisées en tant qu’APD.
Le programme de financement annuel de la BEI, pris sur ses ressources propres, revient approximativement, pour 2018, à 60 milliards EUR (euros), tous pays confondus. Environ 10 % sont dirigés vers des pays bénéficiaires d’APD (BEI, 2017), ce qui reste considérable en termes d’APD. En 2015-16, les versements effectués par la BEI ont représenté 27 % de l’APD totale distribuée par l’ensemble des acteurs de l’Union européenne6. Les activités de prêt de la BEI sont principalement financées par l’émission d’obligations sur les marchés financiers internationaux ; ces obligations sont achetées aussi bien par des investisseurs institutionnels que par de petits investisseurs. Cela signifie que la BEI ne bénéficie généralement d’aucune dotation en capital, même si les États membres de l’Union européenne lui versent de temps à autre des contributions spécifiques financées par le FED7 et assouplissent les conditions de prêt en accordant des subventions. Par ailleurs, la plupart des prêts consentis par la BEI sont garantis par la Commission.
Le projet de CFP 2021-27 en cours de négociation (Commission européenne, 2018c) prévoit d’augmenter de 30 % le budget de la Commission alloué à la coopération pour le développement, malgré le retrait imminent du Royaume-Uni de l’Union européenne (chapitre 1). Il propose en outre de consolider les différents instruments et de budgétiser le FED dans le prochain CFP. Il envisage de surcroît de créer une filiale de la BEI exclusivement dédiée aux pays en développement8 : cela constituerait une avancée positive pour accentuer l’impact de la BEI sur le développement et concentrer davantage ses activités sur la réduction de la pauvreté.
La notification de la contribution des États membres à l’Union européenne au titre de l’APD est complexe ; bien que les acteurs de l’Union européenne aient amélioré leurs propres mécanismes de notification
Les États membres de l’Union européenne déclarent au CAD leurs contributions en suivant une série complexe d’étapes. Les États membres abondent le budget général de l’Union européenne au moyen des contributions au titre du CFP. L’Union européenne calcule alors chaque année les dépenses d’APD ; il attribue un montant à chaque État membre en fonction de sa part des contributions transitant par le CFP et lui notifie le montant de l’APD qui lui est imputable (Commission européenne, 2018a). Les États membres notifient ensuite au CAD ces données en tant que contributions à la composante APD du CFP. Cela signifie que plus la Commission peut décaisser de fonds du CFP au titre de l’APD, plus les montants que les États membres peuvent notifier en tant qu’APD (comme composante de l’aide multilatérale) seront élevés ; ces montants seront également pris en compte pour le calcul du rapport APD/RNB. Les contributions au FED sont des contributions volontaires, de sorte que les États membres notifient séparément au CAD leurs apports respectifs. Le montant que les États membres notifient au CFP concernant la BEI est minime, car ils ne lui apportent généralement pas de capital.
Contrairement au processus de notification de l’APD suivi par les États membres, le processus suivi par la Commission et la BEI pour notifier les données relatives à l’APD relativement simple et s’est beaucoup amélioré ces dernières années. Les descriptions de nombreux projets comportent des informations générales sur les objectifs poursuivis et les activités menées. Néanmoins, certaines descriptions mentionnent le domaine d’intervention sans donner de détails sur la nature du soutien dispensé. Les acteurs de l’Union européenne pourraient donc améliorer la qualité des données relatives à l’APD qui sont annoncées en uniformisant les éléments à inclure dans les descriptifs de projets afin d’arriver à plus de transparence et de redevabilité.
Dotations d’APD bilatérale
Une proportion relativement élevée de l’APD distribuée par l’Union européenne est attribuée à des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure situés en Europe – notamment la Turquie – plutôt qu’aux pays les moins avancés. L’Union européenne n’a pas encore honoré son engagement de consacrer une partie de son APD au développement humain. L’Union européenne pourrait en outre réfléchir aux efforts à entreprendre pour concentrer son effort sur un plus petit nombre de secteurs.
L’Union européenne doit servir d’exemple aux États membres et affecter une plus large part de son APD aux pays les moins avancés
En 2015-16, l’Union européenne a décaissé 17.1 milliards USD par an en moyenne au titre de l’APD, dont 99 % sous forme d’aide bilatérale. Ce montant comprend l’APD bilatérale transitant par des organisations multilatérales, à l’exclusion des contributions aux budgets de base de ces organisations.
Sur les sommes versées par l’Union européenne au titre de l’APD bilatérale ventilable pendant la période considérée, 43 % ont été alloués à des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, 28 % à des pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, 29 % à des pays à faible revenu ou moins avancés (dont 27 % à ces derniers)9 (Graphique 3.3). La part affectée aux pays les moins avancés est particulièrement faible comparé à la moyenne des 20 États membres de l’Union européenne qui sont membres du CAD (soit 37 %) et la moyenne des autres pays membres du CAD (40 %) sur la même période. La ventilation par groupes de revenu est relativement stable depuis 2012, année qui a suivi l’acceptation par le CAD de la comptabilisation dans l’APD des prêts concessionnels consentis par la BEI. Ces prêts sont principalement octroyés à des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, notamment la Serbie, la Turquie et la Tunisie. La proportion de l’aide ventilable de l’Union européenne allouée à des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure a en conséquence sensiblement évolué, puisqu’elle était la plus faible (soit 25 %), tous groupes de revenu confondus, en 2009-10, alors qu’elle s’est élevée à 43 % en 2015-16.
Source : Base de données du Système de notification des pays créanciers de l’OCDE.
Selon une ventilation par types d’apports, 29 % des dons ventilables ont été versés à des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, 30 % à des pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure et 38 % aux pays les moins avancés. Pendant la même période, 73 % des versements ventilables effectués au titre de prêts ont été alloués à de pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, 23 % à des pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure et 3 % aux pays les moins avancés – tous effectués par la BEI. La BEI a accordé des prêts aux principaux destinataires du groupe des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure à conditions libérales, bien que ces pays bénéficient généralement de prêts non concessionnels consentis par d’autres banques multilatérales de développement. Il y a lieu de noter que la BEI doit obtenir l’aval de la Commission pour les opérations financées sur ses propres ressources avant de présenter le dossier à son propre conseil d’administration pour accord. Cela donne à la Commission une marge de manœuvre pour inciter la BEI à orienter davantage les financements vers des pays éprouvant des difficultés à lever des capitaux privés (comme les pays les moins avancés et les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure), sans toutefois perdre de vue la viabilité de la dette.
S’agissant de la répartition régionale de l’APD bilatérale ventilable totale de l’Union européenne, elle s’est établie comme suit pour 2015-16 : Afrique (39 %) ; Asie (22%) ; zone Amériques (7%) ; Europe (31%10) – bien que la population cumulée des pays bénéficiaires d’APD en Europe représente seulement 3 % de la population de l’ensemble des pays bénéficiaires d’APD. Les tendances de répartition régionale et les montants en valeur absolue sont relativement stables depuis 2011-12. Cependant, la part de l’Afrique était beaucoup plus élevée (48 %) en 2009-10, un an avant le début de la comptabilisation dans l’APD des prêts concessionnels octroyés par la BEI.
En 2015-16, l’Union européenne, était l’un des trois principaux donneurs pour 75 de ses 144 pays partenaires et l’un des 5 principaux donneurs pour 118 d’entre eux. Avec 2.9 milliards USD, soit environ 17 % du total des versements, la Turquie était le premier bénéficiaire de l’APD bilatérale distribuée par l’Union européenne en 2015-16 (annexe C). Au vu de la ventilation par type d’apports, la plupart des principaux pays bénéficiaires de prêts (tous consentis par la BEI) étaient des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure (Turquie, Serbie, Maroc, Tunisie et Inde) ; la plupart des principaux pays bénéficiaires de subventions étaient des pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure et des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure (Turquie, Cisjordanie et bande de Gaza, Afghanistan, République arabe syrienne et Ukraine). Dans la catégorie des subventions cependant, la majorité des principaux pays bénéficiaires d’apports du FED – dont les efforts se concentrent sur les pays ACP pauvres – étaient des pays les moins avancés d’Afrique, dont le Burkina Faso, l’Éthiopie, le Mali et le Niger.
Pour pouvoir allouer davantage de ressources vers les zones où elles sont le plus nécessaires, la Commission a élaboré une méthodologie fondée sur cinq indicateurs (chapitre 2). Néanmoins, ces critères ne s’appliquent qu’à un tiers environ de l’aide bilatérale totale de l’Union européenne, puisque celle-ci exclut de son champ d’application l’aide humanitaire et les prêts consentis par la BEI. Par conséquent, l’orientation globale de l’APD de l’Union européenne ne reflète pas un ciblage sur les pays les plus pauvres du monde. Si elle souhaite jouer un rôle de coordination pour encourager les États membres de l’UE à tenir l’objectif d’allouer entre 0.15 % et 0.2 % de leur APD aux pays les moins avancés, l’Union européenne pourrait distribuer une part plus importante de son aide vers les pays les plus pauvres du monde (chapitre 2).
L’Union européenne n’a pas encore atteint son objectif en matière d’affectation de ressources au développement humain ; les actions qu’elle mène au profit des réfugiés ne sont pas faciles à identifier
Pour ce qui est de la répartition sectorielle, l’Union européenne a dirigé la part la plus importante de son APD bilatérale ventilable vers les infrastructures économiques (notamment l’eau et l’assainissement, 35 %) en 2015-16, suivie de l’aide humanitaire (12 %) et du développement humain (11 %) – qu’elle définit comme recouvrant la santé, l’éducation et la protection sociale. Bien que l’Union européenne ait pour objectif d’affecter au développement humain au moins 20 % de son APD totale fournie au titre du CFP 2014-20, elle n’est pas encore parvenue à tenir cet engagement (Commission européenne, 2011 ; Conseil de l’Union européenne, 2017).
D’après les données annoncées en 2016 par la Commission et la BEI au Système de notification des pays créanciers, sur les dépenses d’APD, 952 millions USD sont liés aux migrations et aux réfugiés, soit 5 % de l’APD bilatérale totale de l’Union européenne allouée à la Jordanie, au Liban, à la Turquie, à la Cisjordanie et à la bande de Gaza. Sur ce montant, 134 millions USD ont servi à abonder le budget (1 milliard EUR) de la Facilité de l’Union européenne pour les réfugiés en Turquie pour la période 2016-17, considéré par le Groupe de travail du CAD sur les statistiques du financement du développement (GT-STAT) comme éligible (à 97 %-100 %) à l’APD. Parallèlement, certaines activités éligibles n’ont vraisemblablement pas été suffisamment prises en compte en raison du caractère plurisectoriel du soutien prodigué aux réfugiés. Néanmoins, le nouveau code-objet sur les migrations (15190) du Système de notification des pays créanciers, adopté par le GT-STAT, devrait permettre d’y voir plus clair sur les coûts liés aux réfugiés.
La Commission consacre un montant non négligeable au soutien budgétaire ; mais davantage d’efforts pourraient être réalisés en vue d’une concentration plus marquée sur les secteurs prioritaires
Même s’il ne constitue pas une dotation en faveur d’un secteur particulier, le soutien budgétaire accordé par la Commission offre un levier important pour inciter les pays partenaires à prendre part au dialogue politique en matière de réforme (chapitre 5 et annexe D). En 2015-16, le soutien budgétaire a mobilisé 15 % des versements d’APD de la Commission11, et plus précisément 25% de l’APD transitant par le FED. Deux tiers de ce montant ont servi à financer un soutien sectoriel orienté vers différents domaines, dont la santé, l’éducation, l’infrastructure économique et l’agriculture. Les principaux pays bénéficiaires des versements effectués au titre du soutien budgétaire en 2015-16 ont été le Burkina Faso, la Géorgie, le Ghana, la Jordanie, le Mali, le Maroc, le Niger, l’Afrique du Sud, l’Ukraine et la Tunisie.
Conformément au principe de concentration des activités proposé par le Programme pour le changement adopté en 2011 – qui n’a néanmoins pas été reconfirmé dans le Consensus – les programmes-pays de l’UE sont axés depuis 2014 sur trois secteurs maximum dans chaque pays (Commission européenne, 2011, 2018a). En Bolivie, par exemple, la Commission met l’accent sur l’eau et l’assainissement, la lutte contre le trafic de stupéfiants et la réforme de la justice (annexe D). Pour autant, les financements thématiques, les fonds d’affectation spéciale, les fonds d’investissement et la BEI ne servent pas nécessairement à financer les trois secteurs jugés prioritaires dans chaque pays. Il conviendrait donc d’œuvrer davantage pour concentrer l’aide sur des secteurs prioritaires afin d’améliorer les synergies et la cohérence entre les activités des acteurs de l’Union européenne.
Dotations au titre de l’APD multilatérale
L’Union européenne a fait transiter 18 % de son APD bilatérale totale par des organisations multilatérales sous forme de financements multi-bilatéraux en 2015-16. Sachant que les États membres allouent également des fonds aux mêmes organisations, l’Union européenne pourrait expliquer en quoi son utilisation de cette modalité apporte une valeur ajoutée.
La Commission alloue une part conséquente de ses financements bilatéraux à des organisations multilatérales
L’Union européenne, agissant en tant que donneur en son nom propre doté d’une personnalité juridique spécifique, procure des financements considérables à des organisations multilatérales. À la différence des autres membres du CAD, cependant, elle ne fournit pas une large part de financement de base. En 2015-16, par exemple, les versements effectués au titre de l’APD multilatérale représentaient seulement 1 % de son APD totale – soit 199 millions USD en moyenne annuelle – versés principalement au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme. L’Union européenne fait toutefois transiter une proportion considérable de son APD bilatérale par des organisations multilatérales12. C’est par ce canal qu’ont transité 18 % de l’APD bilatérale de l’Union européenne et 24 % de l’APD bilatérale de la Commission13 en 2015-16, soit en moyenne 3 milliards USD par an. En comparaison, les 20 États membres de l’Union européenne qui sont membres du CAD acheminent 16% en moyenne de leur APD bilatérale par des organisations multilatérales.
Ces contributions multi-bilatérales peuvent être importantes pour les organisations bénéficiaires. L’Union européenne a par exemple été le deuxième bailleur de fonds du Programme alimentaire mondial en 2016, ayant fourni 15 % des ressources totales allouées au programme (Programme alimentaire mondial, 2018). Elle a également représenté 9 % des recettes du Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) provenant du secteur public (UNICEF, 2017), et 7% du montant total des concours financiers dont a bénéficié le PNUD en 2016 (PNUD, 2017). Concernant les secteurs visés, 30 % des contributions multi-bilatérales ont porté sur l’aide humanitaire en 2015-16, 18 % sur le renforcement des capacités du secteur public et 11 % sur le secteur productif. Le Maroc, la Serbie, la Tunisie et la Turquie ont été les premiers pays bénéficiaires des financements multi-bilatéraux accordés par l’Union européenne.
La valeur ajoutée de l’aide distribuée par la Commission par le canal des organisations multilatérales gagnerait à être clarifiée
L’examen par les pairs du CAD consacré à l’Union européenne en 2012 indique que plusieurs parties prenantes se sont interrogées sur la valeur ajoutée apportée par les financements européens transitant par des organisations multilatérales (OCDE, 2012). Cette interrogation a été répétée à l’équipe chargée de l’examen en 2018, les critiques portant essentiellement sur les coûts de transaction élevés supportés par les organisations bénéficiaires, qui assument le traitement et la planification de ressources provenant de multiples sources (chapitre 5). En réponse, la Commission a fait savoir qu’elle travaille en collaboration avec des organisations multilatérales qui sont spécialisées dans la gestion des biens publics mondiaux, notamment la lutte contre le changement climatique ; possèdent davantage d’expérience sur le terrain (comme l’UNICEF et l’Agence des Nations Unies pour les réfugiés [HCR] au Yémen) ; et/ou sont considérées comme faisant preuve d’une plus grande neutralité. De plus, les financements multi-bilatéraux de la Commission permettent aux États membres de soutenir des activités en lien avec les réfugiés, ainsi que d’autres activités politiquement sensibles leur fournissant une moindre visibilité politique aux États membres14. Néanmoins, parce que les États membres de l’Union européenne peuvent procurer aux mêmes organisations des financements de base et multi-bilatéraux pour les mêmes types d’activités, il conviendrait peut-être d’expliquer pourquoi l’Union européenne alloue une part aussi importante de son APD à d’autres organisations multilatérales.
Financement du développement
Pour contribuer à l’exécution du Programme d’action d’Addis-Abeba, l’Union européenne observe l’évolution des divers apports des États membres au titre du financement pour le développement. Elle se penche sur des sujets comme la mobilisation des ressources intérieures, la gestion des finances publiques, les échanges, les envois de fonds et les financements mixtes. Il y a lieu de se féliciter de la mise en place par la Commission du Plan d’investissement extérieur visant à mobiliser l’investissement privé à l’appui du développement durable. Les efforts entrepris pour mobiliser des ressources du secteur privé au service du développement nécessitent cependant une approche à l’échelle de l’Union européenne, associant la Commission et la BEI.
L’Union européenne s’affirme dans son rôle de chef de file du financement pour le développement
En réponse à l’appel lancé dans le Programme d’action d’Addis-Abeba, l’Union européenne suit l’évolution des divers apports des États membres contribuant au financement du développement. Elle s’emploie en outre à promouvoir, tant à son propre niveau qu’auprès des États membres, des activités utiles à cet égard, notamment la mobilisation des ressources intérieures, la gestion des finances publiques, les envois de fonds et les financements mixtes (Commission européenne, 2018b).
Conformément à l’approche « Percevoir plus, mieux dépenser » adoptée par l’UE en 2015, l’Union européenne et les États membres œuvrent notamment à mieux mobiliser les ressources intérieures et gérer les finances publiques dans les pays partenaires. En tant qu’acteur de premier plan – notamment sur le plan financier – à la stratégie de mobilisation des ressources et aux programmes de réforme de la gestion des finances publiques de la Banque mondiale, l’UE a aidé le Mali à porter la part de ses recettes fiscales dans son produit intérieur brut (PIB) de 12 % en 2013 à 15 % en 2016 ; elle a également aidé le Cambodge à porter la part de ses recettes fiscales de 11 % du PIB en 2012 à 15 % en 2016, grâce à un travail soutenu sur les politiques fiscales et les dépenses. En outre, l’UE a facilité l’entrée de plusieurs pays en développement au Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales afin de lutter contre les flux financiers illicites (chapitre 1).
S’agissant des envois de fonds, les États membres de l’Union européenne se accordés en 2015 pour abaisser le coût moyen des transactions licites à moins de 3 % et éliminer d’ici à 2030 les canaux légaux affichant un coût supérieur à 5 %. Cet objectif concorde avec les engagements du Groupe des huit (G8) et du Groupe des vingt (G20) à réduire les coûts de transaction qui grèvent les versements des migrants, par exemple à l’aide de sites Internet comparateurs de prix15. Ces initiatives sont un bon départ ; il serait utile de procéder à une évaluation des progrès accomplis, notamment de la part des envois de fonds bénéficiant de ces mesures.
En ce qui concerne les efforts en faveur des financements mixtes, l’UE a mis en place huit facilités d’investissement régionales associant dons et prêts afin d’assouplir les modalités globales de remboursement, principalement pour de grands projets d’infrastructure. Ces dix dernières années, environ 5 milliards EUR de subventions ont été financé plus de 440 projets ayant bénéficié de ressources mixtes, ce qui a permis de mobiliser environ 28 milliards EUR sous forme de prêts accordés par des institutions financières européennes (Commission européenne, 2018b). Parallèlement, il ressort d’une évaluation des financements mixtes que si les projets ont été globalement couronnés de succès, la valeur ajoutée n’a pas toujours été démontrée et les coûts de transaction ont été élevés. Une diversification a également été jugée nécessaire étant donné que plus de 90 % des financements mixtes ont été institués avec quatre banques de développement européennes, à savoir la BEI ; la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) ; l’Agence française de développement ; et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement. Par ailleurs, plus de 80 % de ces financements mixtes ont été affectés à des pays à revenu intermédiaire et 75 % à de grands secteurs d’infrastructure, comme l’énergie, les transports, l’eau et l’assainissement (Commission européenne, 2016).
La BEI mobilise des ressources du secteur privé à l’appui du développement durable
La BEI apporte également son concours au Programme d’action d’Addis-Abeba ; elle considère en effet le secteur privé comme un levier essentiel pour la création d’emplois et la croissance inclusive (BEI, 2016). Elle reconnaît que l’accès aux financements constitue un obstacle majeur au développement du secteur privé dans les pays en développement et propose par conséquent différents instruments pour soutenir le secteur privé : prêts accordés à des intermédiaires financiers locaux pour financer la modernisation des systèmes bancaires et promouvoir la création de petites et moyennes entreprises ; prêts octroyés à des institutions de microfinance et prises de participation dans celles-ci afin d’élargir l’accès aux services financiers de base aux plus pauvres; prises de participation dans des fonds de capital-investissement afin de fournir aux entreprises les compétences et le capital-risque nécessaires ; prêts directs à de grandes entreprises pour financer des projets d’investissement stratégiques ou de recherche-développement présentant un potentiel élevé d’impact positif sur l’environnement ; ou encore garanties pour des projets bénéficiant du soutien de la Commission.
Forte du succès de ses obligations vertes – les premières du genre – la BEI s’emploie à présent à mettre au point des instruments financiers novateurs pour appuyer des activités servant les Objectifs de développement durable, notamment dans les secteurs de l’eau, de la santé et de l’éducation16. L’un de ces instruments est l’obligation responsable en matière de durabilité, émise pour le première fois le 6 septembre 2018. En 2016, la BEI a alloué 1.3 milliard USD (soit 26 % du montant total de ses prêts) au secteur privé, notamment aux services bancaires et financiers, et au secteur de l’énergie17. Par comparaison, bien que l’horizon temporel soit différent, elle a mobilisé en moyenne 4.3 milliards USD par an entre 2012 et 2015 auprès du secteur privé, grâce à des lignes de crédit couvrant une période de quatre ans, principalement dans les secteurs des services bancaires et financiers, et des infrastructures18 (Benn, Sangaré et Hos, 2016). Parce que les fonds ainsi mobilisés ont été dirigés pour une très large part vers la Turquie, suivie de l’Ukraine, de la Serbie et du Nigéria, la BEI pourrait envisager également de renforcer le financement du développement dans des pays plus pauvres.
Veiller à la mise en œuvre du nouveau Plan d’investissement extérieur
En 2017, l’Union européenne, soucieuse d’inciter les investisseurs privés à se mobiliser pour le développement durable en Afrique et dans les pays du voisinage européen, a lancé son Plan d’investissement extérieur (PIE). Le PIE a pour mission d’aider à améliorer le contexte commercial en soutenant des réformes de la législation, de la réglementation et de la gouvernance, et en dispensant une assistance technique pour aider les entreprises à élaborer des projets financièrement prometteurs. Le PIE englobe également le Fonds européen pour le développement durable (FEDD), lequel offre des garanties pour encourager l’investissement public et privé. Doté d’une enveloppe de 4 milliards EUR, le PIE vise à encourager des investissements totalisant 44 milliards EUR en Afrique et dans les pays limitrophes19 (Union européenne, 2017). Il est en outre conçu comme un moyen de s’attaquer aux causes profondes des migrations irrégulières, en ouvrant des perspectives économiques plus larges aux citoyens dans leurs pays d’origine et en favorisant la réintégration des migrants ayant retourné dans leur pays.
Les garanties offertes par le FEDD sont conçues pour répondre aux problèmes soulevés dans les évaluations des financements mixtes : multiplication des institutions financières partenaires – y compris du secteur privé ; volonté de donner la priorité à l’Afrique subsaharienne ; et diversification et élargissement des axes thématiques au-delà du secteur des infrastructures. en effet, aucune des cinq fenêtres d’investissement ne privilégie de grands projets d’infrastructure, à l’exception de projets portant sur les énergies renouvelables. Par ailleurs, les garanties FEDD comportent des avantages financiers pour faire progresser considérablement la part des PMA. Le FEDD doit en garantir la valeur ajoutée, et éviter d’évincer d’autres investissements privés ou publics en soutenant des opérations contribuant au développement durable qui n’auraient pas vu le jour en l’absence de garanties. De plus, les garanties accordées par le FEDD présentent généralement un profil de risque plus élevé que les portefeuilles d’investissement alimentés par des partenaires éligibles dans le cadre de leurs politiques d’investissement classiques. En avril 2018, 13 entités avaient proposé 45 projets d’investissement totalisant 3.5 milliards EUR, le montant total de la garantie FEDD étant plafonné à 1.5 milliard EUR.
Pour s’adresser au monde de l’entreprise, la Commission a présenté maintes fois le PIE dans les États membres de l’Union européenne et dans les pays limitrophes – il sera prochainement présenté en Afrique subsaharienne – ainsi qu’à l’occasion de grandes manifestations internationales. De plus, les entreprises qui souhaitent bénéficier du PIE sont encouragées à prendre contact avec les institutions de financement qui gèrent la fenêtre d’investissement, afin d’obtenir de plus amples informations et de soumettre leur projet d’investissement en ligne. Pour évaluer les propositions de garanties FEDD, la Commission s’en remet aux avis d’experts techniques, y compris des employés de la BEI. Le Secrétariat du PIE compte également des experts possédant une expérience de la mobilisation de financements privés et de la collaboration avec le secteur privé.
Le PIE est une initiative louable de l’UE pour contribuer au Programme d’action d’Addis-Abeba, notamment parce qu’il recouvre des actions engagées aussi bien en amont (politiques) qu’en aval (instruments financiers et soutien technique aux entreprises). Néanmoins, certaines questions appellent l’attention. Tout d’abord, l’UE devrait continuer de veiller à ce que les projets ciblent bien les priorités des pays partenaires. Ensuite, la valeur ajoutée apportée par le FEDD lorsqu’il garantit des opérations réalisées par des institutions de financement du développement d’États membres de l’Union européenne au moyen de contributions provenant de ces mêmes États membres pourrait être mieux explicitée à toutes les parties prenantes, y compris les pays partenaires, la communauté des affaires et la société civile. Cela s’impose d’autant plus que les États membres de l’Union européenne peuvent directement procurer des capitaux et d’autres formes de soutien à leurs propres institutions de financement du développement, agissant en tant qu’intermédiaires auprès du secteur privé et faisant l’économie des coûts de transaction et des lourdeurs administratives associés aux opérations de financement mixte réalisées par l’Union européenne. Enfin, envisager le PIE à l’échelle de l’Union européenne, en renforçant la collaboration entre la Commission et la BEI (notamment au niveau stratégique et au niveau des pays, ainsi que pour contribuer à rendre le climat de l’investissement plus propice) pourrait améliorer la cohérence, la portée et l’efficacité de la contribution de l’Union européenne au Programme d’action d’Addis-Abeba.
Références
Sources officielles
BEI (2017), The EIB outside the EU 2016, Banque européenne d’investissement, Kirchberg, Luxembourg, http://www.eib.org/attachments/country/eib_rem_annual_report_2016_en.pdf.
BEI (2016), Des financements pour les PME comme facteurs de croissance économique, Banque européenne d’investissement, Kirchberg, Luxembourg, http://www.eib.org/attachments/ thematic/financing_smes_fr.pdf.
Commission européenne (2018a), « Memorandum of the European Union to the OECD DAC Peer Review », document non publié.
Commission européenne (2018b), « Investing in sustainable development: The EU at the forefront in implementing the Addis Ababa Action Agenda », document de travail des services de la Commission, Commission européenne, https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/report-investing-sustainable-dev-20180423_en.pdf.
Commission européenne (2018c), Cadre financier pluriannuel 2021-2027, Commission européenne, http://ec.europa.eu/budget/mff/index2021-2027_fr.cfm.
Commission européenne (2016), Evaluation of Blending, Commission européenne, https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/evaluation-blending-volume1_en.pdf
Commission européenne (2015), « Collect more, spend better: Achieving development in an inclusive and sustainable way », document de travail des services de la Commission, SWD(2015) 198, Commission européenne, https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/swd-collect-more-spend-better.pdf.
Commission européenne (2011), « Accroître l’impact de la politique de développement de l’UE : un programme pour le changement », COM(2011) 637 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52011DC0637&qid=1537871248687&from=FR.
Commission européenne (2006), « Le Consensus européen pour le développement », https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/publication-the-european-consensus-on-development-200606_fr.pdf.
Conseil de l’Union européenne (2017), « Le nouveau Consensus européen pour le développement : “Notre monde, notre dignité, notre avenir” », Journal officiel de l’Union européenne, 2017/C 210/01, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:42017Y0630(01)&qid=1537526546402&from=EN.
Conseil de l’Union européenne (2005), « Les objectifs du millénaire pour le développement: contribution de l’UE à l’examen des OMD lors de la réunion de haut niveau de 2005 organisée par les Nations Unies - Projet de conclusions du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil », http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=FR&f=ST%209266%202005%20INIT.
Union européenne (2017), « Votre guide pour le Plan d’Investissement Extérieur de l’UE », https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/external-investment-plan-guide-nov17_fr.pdf.
Union européenne (2007), « Traité de Lisbonne, modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne », 2007/c 306/01, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2007:306:FULL&from=EN.
Autres sources
ADE (2016), Evaluation of Blending, Final Report, Volume I – Main Report, Commission européenne, https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/evaluation-blending-volume1_en.pdf.
Benn, J., C. Sangaré et T. Hos (2016), « Amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions: Guarantees, syndicated loans, shares in collective investment vehicles, direct », OECD Development Co-operation Working Papers, n° 36, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/8135abde-en.
OCDE (2018), « Development aid stable in 2017 with more sent to poorest countries », http://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-data/ODA-2017-detailed-summary.pdf.
OCDE (2012), Examens OCDE sur la coopération pour le développement : Union européenne 2012, Éditions OCDE, https://doi.org/10.1787/9789264201835-fr.
PNUD (2017), « UNDP Funding Compendium 2016 », Programme des Nations Unies pour le développement, New York, http://www.undp.org/content/dam/undp/library/corporate/Partnerships/Funding%20Compendium%202016.pdf.
UNICEF (2017), « Compendium of Resource Partner Contributions 2016 », Fonds des Nations unies pour l’enfance, New York, https://www.unicef.org/publicpartnerships/files/UNICEF_Compendium_2016%281%29.pdf.
Notes
← 1. Correspond à la somme des versements nets effectués par les États membres de l’Union européenne qui sont également membres du CAD et par les acteurs de l’Union européenne, minorée des contributions des membres à l’Union européenne afin d’éviter une double comptabilisation.
← 2. Chiffres provisoires.
← 3. Les données relatives à 2017 ne sont pas disponibles à la date de la rédaction du présent document en raison de la nécessité d’obtenir des organisations multilatérales la communication des données sur leurs revenus, afin de les intégrer dans le calcul des contributions versées par les membres du CAD à ces organisations.
← 4. Chiffres provisoires.
← 5. Le CAD ne tient pas compte des versements effectués par les institutions de l’Union européenne dans le calcul du rapport APD/RNB.
← 6. L’APD fournie par la BEI est annoncée au CAD de l’OCDE comme faisant partie de l’APD des institutions de l’UE.
← 7. Les opérations de la BEI dans les pays ACP et celles effectuées dans les pays et territoires d’outre-mer sont menées dans le respect du Cadre de partenariat ACP-Union européenne (l’« Accord de Cotonou », 2000-20) et de la Décision d’association outre-mer, cadre juridique régissant les relations de l’UE avec ces régions. Les financements relevant de ces accords proviennent du FED – le budget des États membres de l’UE qui garantit les prêts de la BEI – et des ressources propres de la BEI, que la banque emprunte sur les marchés financiers internationaux. Le mandat de prêt extérieur (MPE) soutient les activités de la BEI dans les pays en phase de pré-adhésion, dans les pays du voisinage oriental et méridional ainsi qu'en Asie, en Amérique latine et en Afrique du Sud. Au titre du MPE actuel (2014-20), le budget de l’UE garantit les opérations de la BEI à hauteur de 27 milliards EUR, soit approximativement 3 milliards EUR par an.
← 8. D’après Reuters (https://www.reuters.com/article/us-eu-eib-exclusive/exclusive-european-investment-bank-plans-internationally-focused-offshoot-idUSKBN1E02XC; et l’Institut allemand pour la politique de développement (https://www.die-gdi.de/en/the-current-column/article/why-we-need-a-european-development-bank/).
← 9. En 2015-16, 94 % de l’APD dirigée vers les pays à faible revenu ont été attribués aux pays les moins avancés et 6 % à des pays à faible revenu n’entrant pas dans la catégorie des pays les moins avancés, à savoir le Kenya, la République populaire démocratique de Corée, le Tadjikistan et le Zimbabwe.
← 10. Aux fins des statistiques du CAD, le Turquie est considérée comme un pays d’Europe.
← 11. La BEI est exclue car elle ne dispense pas de soutien budgétaire.
← 12. En 2015-16, les principales organisations bénéficiaires ont été le Programme alimentaire mondial ; UNICEF ; le Groupe de la Banque mondiale ; le PNUD ; le HCR ; et l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient.
← 13. La BEI ne procure pas de financements multi-bilatéraux.
← 14. Les responsables de la Commission européenne ont fourni cette explication lors de la visite à Bruxelles de l’équipe chargée de l’examen par les pairs.
← 15. L’un de ces sites est envoidargent.fr en France, qui fournit des informations concernant 25 pays seulement et une dizaine d’institutions financières, et où les taux affichés remontent à plus de 18 mois.
← 16. Informations communiquées par les responsables de la BEI lors de la visite à Bruxelles de l’équipe chargée de l’examen par les pairs.
← 17. Ces informations sont tirées de la base de données du Système de notification des pays créanciers de l’OCDE.
← 18. Un nouveau code-objet est appliqué pour le secteur privé en tant que canal d’acheminement, mais seulement à compter de 2016. Il n’est donc pas possible de déterminer la part des fonds décaissés par la BEI qui a été attribuée au secteur privé pendant la période 2012-15 sur laquelle porte l’étude réalisée par Benn, Sangaré et Hos (2016).
← 19. https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/external-investment-plan-guide-nov17_en.pdf.