Chapitre 2. Vision et cadre stratégique de l’Union européenne
Cadre stratégique
Un nouveau Consensus, résolument ancré dans le Programme de développement durable à l’horizon 2030 (ci-après le Programme 2030), réunit tous les acteurs de l’Union européenne et tous les États membres autour d’une vision commune de la coopération pour le développement. Cette réalisation majeure vient s’inscrire dans un système juridique et institutionnel complexe, où la coopération pour le développement reste un domaine de compétence partagé entre les institutions de l’Union européenne et ses États membres. La concrétisation de cet ambitieux programme d’action exigera une puissante impulsion de la part de l’Union européenne, ainsi qu’une intensification des efforts déployés par les États membres pour aligner leurs propres programmes sur les objectifs et les cibles communs.
Une vision nouvelle adoptée par les États membres et ancrée dans le Programme 2030
Le nouveau Consensus européen pour le développement (ci-après le « Consensus »), adopté en juin 2017, expose la vision commune de l’Union européenne et de tous ses États membres de l’action en faveur du développement. Pierre angulaire de la politique de développement de l’Union européenne, le Consensus s’inscrit dans le prolongement du Traité de Lisbonne de 2007 en réaffirmant la primauté de l’objectif de réduction de la pauvreté, mais il met aussi en avant les dimensions économiques, sociales et environnementales du Programme 2030 (Conseil de l’Union européenne, 2017a). Il élargit par conséquent les objectifs de la coopération pour le développement. Il insiste particulièrement sur la nécessité de ne laisser personne de côté en luttant contre les inégalités et les discriminations à l’échelle mondiale, ainsi que sur la nécessité d’adopter des moyens de mise en œuvre nouveaux et innovants à l’appui du Programme d’action d’Addis-Abeba.
Ce cadre d’action a remplacé le Consensus européen pour le développement de 2005 et s’appuie sur le Programme pour le changement adopté par l’Union européenne en 2012 (Commission européenne, 2011). De même que la Stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l’Union européenne de 2016 – qui présente un vaste projet recouvrant l’ensemble des efforts d’engagement extérieur de l’Union européenne – et son cadre d’action pour l’aide humanitaire, le nouveau Consensus offre un cadre de référence général pour la coopération pour le développement menée par toutes les institutions de l’Union européenne et les États membres.
Des difficultés persistantes pour mettre en œuvre cette vision collective
Si ce nouveau cadre d’action précise pour la première fois le champ d’action applicable à l’ensemble des 28 États membres et aux acteurs de l’Union européenne, il faut garder à l’esprit le fait qu’il s’inscrit dans un système juridique et institutionnel complexe, où le développement est défini comme un domaine de compétence partagé. Autrement dit, l’Union européenne a compétence pour mener des actions et définir une politique commune, mais les États membres ne sont pas pour autant empêchés d’exercer leurs compétences propres en matière d’aide au développement et/ou d’aide humanitaire1. Dans les faits, cette situation se traduit par l’application de 29 politiques de développement parallèles, que la Commission européenne est chargée de coordonner (Union européenne, 2010b).
Le rôle de coordination que joue l’Union européenne vis-à-vis de ses États membres constitue à la fois une chance et une source de difficultés. D’un côté, l’Union européenne peut tirer profit de leur poids collectif pour faire avancer le débat sur des questions mondiales de premier plan, comme le financement du développement (chapitre 1), dans les enceintes internationales et pour renforcer l’efficience de la coordination des efforts de développement à travers des initiatives comme la programmation conjointe (chapitre 5). De l’autre, l’Union européenne ne dispose pas de mécanismes lui permettant de demander à ses membres des comptes sur l’exécution de leurs engagements, notamment la réalisation des cibles liées à l’aide publique au développement (APD) (chapitre 3). Il s’ensuite que la vision commune de l’Union européenne ne pourra être mise en pratique que si les acteurs de l’Union et ses États membres s’accordent sur des dispositions permettant d’exploiter l’avantage comparatif de chaque membre, tout en renforçant la cohésion. Dans ce contexte, consolider la base factuelle de l’Union européenne pour sous-tendre l’élaboration et la mise en œuvre des politiques est une tâche particulièrement épineuse, mais déterminante pour la réussite de ses efforts (Gavas et al., 2013).
Principes et orientations
Le nouveau Consensus, qui prend en compte l’ensemble des 17 Objectifs de développement durable (ODD), définit un axe thématique et géographique visant à concrétiser l’ambition de l’Union européenne d’exercer une influence et un impact positif au niveau mondial. Pour se donner les moyens d’atteindre ses objectifs, l’Union européenne s’emploie à étoffer ses orientations pratiques en matière d’égalité des genres et d’environnement. Elle insiste davantage sur sa volonté de ne laisser personne de côté et d’améliorer la synergie de ses instruments. À l’avenir, le nouveau Consensus pourrait être fortifié au moyen d’orientations opérationnelles associées pour sa mise en œuvre.
Une approche globale qui requiert des orientations opérationnelles pour sa mise en œuvre
Le Consensus adopté par l’Union européenne en 2017, qui prend en compte l’ensemble des 17 Objectifs de développement durable (ODD), s’articule autour des cinq thèmes fondamentaux du Programme de développement durable à l’horizon 2030 – humanité, planète, prospérité, paix et partenariats – et prend en compte l’ensemble des 17 ODD. L’élimination de la pauvreté, la lutte contre les discriminations et les inégalités, et la volonté de ne laisser personne de côté sont au cœur de cette approche globale. Outre l’objectif de consacrer au moins 0.7 % de son revenu national brut (RNB) à l’APD (chapitres 1 et 3), l’Union européenne et ses États membres se sont collectivement engagés à atteindre la cible consistant à consacrer 0.15 % de leur RNB à l’APD aux pays les moins avancés à court terme et à augmenter le APD/RNB à 0.20 % durant la période couverte par le Programme 2030. De plus, la Commission européenne a prévu d’affecter au moins 20 % de l’APD de l’Union européenne à l’action en faveur de l’inclusion sociale et du développement humain au titre du cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-20 ; à ce jour, cependant, cet objectif n’est pas encore atteint (chapitre 3).
Le Consensus énonce l’engagement de toutes les institutions et tous les États membres de de l’Union européenne à mener des actions dans trois domaines essentiels :
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prise en compte de la forte imbrication entre le développement, la paix et la sécurité, l’aide humanitaire, les migrations, l’environnement et le climat, ainsi que des questions transversales
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promotion d’une approche globale de la mise en œuvre, permettant d’associer APD classique à d’autres ressources et de renforcer la cohérence des politiques au service du développement
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instauration de partenariats mieux adaptés, comprenant un éventail plus large de parties prenantes.
Afin de faciliter la mise en œuvre de ces engagements, la Commission met en pratique les principes suivants, déjà adoptés dans le contexte du Programme pour le changement :
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Différenciation : compte tenu de la différenciation croissante qui s’opère entre les pays en développement, l’Union européenne dirigera ses ressources là où elles seront le plus à même de faire reculer la pauvreté et d’avoir un impact important. En même temps, dans le cas des pays déjà engagés sur la voie d’une croissance soutenue et/ou capables de produire davantage de ressources intérieures, l’Union européenne appliquera différentes formes de partenariat reposant sur le financement mixte, la coopération technique ou l’appui à la coopération trilatérale.
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Concentration : afin d’accroître l’impact de son aide et renforcer l’effet de levier, l’Union européenne limitera son engagement à trois secteurs par pays partenaire.
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Coordination : l’Union européenne compte intensifier la programmation conjointe, afin de réduire la fragmentation de l’aide et d’accroître l’impact de l’effort collectif.
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Cohérence : l’Union européenne compte renforcer la cohérence des politiques au service du développement.
Bien que le Conseil européen ait adopté ces dernières années un large éventail de plans d’action au cours (comme le plan d’action sur l’égalité des genres examiné ci-dessous), l’Union européenne ne dispose pas d’une feuille de route détaillée pour la mise en œuvre du Consensus, ni d’un plan pour traduire les ODD en actes concrets dans le cadre de son action extérieure. Cet effort de planification pourrait aider à préciser la manière dont les acteurs de l’Union européenne vont coopérer activement avec les États membres pour réaliser des objectifs communs, en insistant sur l’action dans les pays les plus pauvres et sur l’engagement pris de ne laisser personne de côté, et mesurer collectivement les effets produits, notamment au niveau des pays. Pour l’heure, les objectifs énoncés dans le projet de CFP pour 2021-27 et les directives de 2018 relatives aux négociations post-Cotonou2 fournissent peu d’indications sur la manière dont l’Union européenne pourrait concrétiser l’ambitieux programme de travail qu’elle s’est défini pour le développement (Castillejo et al., 2018 ; Trimmel, 2017). Toutefois, ces processus constituent pour l’Union européenne autant d’occasions importantes d’examiner les moyens de rattacher les promesses faites à un haut niveau politique à un plan d’action détaillé lui permettant de tenir ses engagements.
Un large éventail d’orientations pratiques, y compris sur les questions transversales
Depuis l’examen par les pairs effectué par le Comité d’aide au développement de l’OCDE (CAD) en 2012, l’Union européenne a adopté un grand nombre d’orientations pratiques précisant ses domaines d’action thématiques et transversaux. Parmi les sujets traités figurent les droits humains et la démocratie ; l’investissement privé et le commerce ; l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes ; les migrations et les déplacements forcés ; l’environnement, le changement climatique et l’énergie ; la fragilité et la résilience ; et la sécurité et le développement.
Ainsi, le nouveau plan d’action de l’Union européenne en matière d’égalité des genres, intitulé « Égalité entre les femmes et les hommes et émancipation des femmes : transformer la vie des jeunes filles et des femmes dans le contexte des relations extérieures de l’UE (2016-2020) » (GAP) fournit un socle solide pour ses travaux sur l’égalité des genres, étayé par des orientations. Toutefois, comme l’équipe chargée de l’examen l’a observé au Mali et en Bolivie, ainsi qu’à travers les conclusions d’une évaluation de la mise en œuvre du GAP réalisée conjointement avec les États membres en 2017, l’Union européenne doit réaliser des progrès qui lui permettront d’améliorer ses capacités, mesures incitatives et outils de d’évaluation de l’efficacité organisationnelle des différents acteurs de l’UE afin de contrôler et concrétiser les hautes ambitions affichées concernant l’égalité des genres, et produire un impact sur le terrain (Ioannides, 2017). Si l’Union européenne a nettement progressé en intégrant la problématique de l’égalité des genres dans 48 % de son APD bilatérale ventilable en 2015-163, des efforts plus substantiels sont nécessaires pour atteindre la cible de 85 % d’ici 2020 fixée dans le GAP. Alors que l’Union européenne s’attache à intensifier davantage son engagement en faveur de l’égalité des genres et le renforcement du pouvoir des femmes et des filles, elle pourrait s’appuyer sur l’Initiative Spotlight pour éliminer la violence contre les femmes et les filles, mise en place en 2017 (ONU-Union européenne, s.d.).
Le nouveau Consensus exige également d’intensifier et d’étendre les efforts pour intégrer les questions liées à l’environnement et au changement climatique dans les activités de coopération de l’Union européenne, notamment en intégrant les considérations écologiques dans le nouveau Plan d’investissement extérieur. L’Union européenne a donc réalisé des progrès conséquents dans la généralisation de ces problématiques, démarche étayée par la définition d’orientations, le renforcement des capacités, le contrôle de la qualité, l’affectation d’effectifs dédiés et la mise en place d’un dispositif d’assistance technique dans les services centraux. De plus, la DG DEVCO apporte un appui appréciable en réalisant ex ante des études d’impact sur l’environnement et des évaluations environnementales stratégiques.
Par ailleurs, l’Union européenne a pris un certain nombre d’engagements importants, dont celui d’affecter 20 % du budget inscrit dans son CFP 2014-20 à des actions en faveur de l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à ses effets (Commission européenne, 2016a). De fait, la part d’APD consacrée à ces deux objectifs est passée de 10 % en 2011-12 à 22 % en 2015-16 (Tableau C.5, annexe C). L’Union européenne a aussi prévu de doubler les apports de fonds pour la biodiversité dans les pays en développement à l’horizon 2015 et de maintenir les flux financiers à ce niveau au moins d’ici à 2020 (PNUE/CDB/COP, 2012). Il convient à présent de s’interroger sur le bien-fondé de définir une stratégie explicite (mesure recommandée lors de l’examen de 2012) à l’appui d’une mise en œuvre élargie de ses engagements.
S’agissant des autres domaines prioritaires, les orientations écrites sont le plus souvent assez complètes. Il reste cependant à relever un défi essentiel, à savoir garantir une mise en œuvre qualitative des différents engagements dans les postes où les compétences sectorielles ont diminué (chapitre 4 et annexe D).
Contextes fragiles : un cadre solide pour une réalité de plus en plus complexe
Le Traité de Lisbonne déclare que l’objectif de l’Union européenne est de promouvoir et préserver la paix, prévenir les conflits et renforcer la sécurité internationale, ce qui permet à l’Union européenne de structurer sa réponse aux situations de crise. En 2011, la création du Service européen pour l’action extérieure a renforcé la cohérence et amélioré le degré de couverture des interventions de l’Union européenne en cas de crises et de conflits extérieurs, dont la portée a été étendue en 2016 dans la Stratégie globale de l’Union européenne de sorte qu’elles constituent une approche intégrée des conflits et des crises (Service européen pour l’action extérieure, 2016). La Stratégie reconnaît que les situations de crise sont le résultat de l’interaction d’un ensemble de facteurs complexes, comme la violence, les inégalités, une mauvaise gouvernance et l’instabilité politique. Elle permet aux acteurs de l’Union européenne et à ses États membres de fixer des objectifs communs, et de mettre en œuvre de façon efficace les instruments qui sont mis à leur disposition.
Cette démarche était en évidence lors de la mission effectuée pour le présent examen au Mali : les interventions de l’Union européenne étaient conformes à sa politique régionale générale sur le Sahel (Service européen pour l’action extérieure, 2011) et abordaient la sécurité et le développement comme des objectifs complémentaires. En outre, le Plan d’action régional en faveur du Sahel a étendu la portée géographique de la stratégie de l’Union européenne au Mali, tout en mettant davantage l’accent sur la sécurité et les migrations (Conseil de l’Union européenne, 2015). Par conséquent, l’Union européenne est en train de mettre en jeu les instruments pertinents pour prendre en compte l’articulation entre sécurité, migrations et développement dans la région du Sahel (annexe D). Dans le même temps, il est possible d’accroître encore la complémentarité entre les approches nationales et régionales de l’Union européenne concernant la région du Sahel, afin de renforcer leur impact global sur la sécurité et le développement. La traduction en actes de cette approche globale de la fragilité pose deux grands problèmes.
D’abord, si l’Union européenne affirme être active à tous les stades du cycle d’un conflit, la complexité des sources de financement et des cycles de programmation pour son action extérieure et ses instruments de sécurité entravent la mise en œuvre cohérente de la Stratégie. Au Mali, par exemple, l’Union européenne intervient par le biais des programmes indicatifs régionaux et nationaux mis en place dans le cadre du Fond européen de développement ; des programmes des États membres ; du Fond fiduciaire d’urgence pour l’Afrique4 ; des missions menées dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune5 ; de l’Instrument contribuant à la stabilité et à la paix ; de l’aide humanitaire ; et de l’action du Représentant spécial de l’Union européenne. Il est donc difficile pour toutes les parties prenantes – notamment les gouvernements des pays partenaires – de cerner dans sa globalité le rôle que joue l’Union européenne. À cet égard, la rationalisation des instruments de l’action extérieure proposée par le Conseil européen au titre du prochain CFP pour la période 2021-27 sera une bonne occasion pour l’Union européenne de renforcer la cohérence entre l’ensemble de ses activités dans les contextes fragiles, ainsi que d’améliorer la qualité du dialogue avec les autorités des pays partenaires et d’accroître la visibilité de son aide.
Ensuite, il s’agit de déterminer comment articuler la réponse immédiate aux situations de crise et les mesures de transition de celles-ci vers des interventions ciblant le développement à long terme. D’un côté, les mesures intersectorielles de réponse aux risques mondiaux sont encouragées par la Stratégie globale de l’Union européenne, qui souligne que la paix est liée à la prospérité et à l’inclusion (Service européen pour l’action extérieure, 2016). De l’autre, si un lien est établi entre la coopération pour le développement et les migrations, les fonds de développement risquent d’être affectés en fonction des tendances migratoires, avec pour effet de diluer l’attention portée aux objectifs de développement.
Par exemple, le plan d’action régional adopté par l’Union européenne pour la période 2015-20 concernant le Sahel a clairement pour but de répondre à la détérioration de la sécurité dans la région. Cependant, il a été élaboré dans un contexte politique très chargé, à l’heure où les flux migratoires de l’Afrique vers l’Europe atteignaient des niveaux sans précédent6. Par conséquent, l’Union européenne a été contrainte de définir un plan d’action pour lutter contre les principaux facteurs des migrations, dans le cadre d’un compétence partagé avec ses États membres (Conseil de l’Union européenne, 2015). Dans ce cas précis, il est manifeste que les ressources financières supplémentaires obtenues et les instruments mis au point (tout particulièrement le Fonds fiduciaire d’urgence de l’Union européenne pour l’Afrique) ont facilité la coordination des efforts des acteurs de l’Union européenne et des parties prenantes extérieures.
Toutefois, ce nouveau paradigme a également conduit des organisations de la société civile et des centres d’étude et de recherche à craindre que l’attention particulière prêtée par l’Union européenne à la sécurité et aux migrations ne lui fasse perdre de vue les besoins à long terme des pays partenaires en matière de développement, tout particulièrement en définissant de plus en plus les programmes de coopération pour le développement dans le souci de leur impact sur la sécurité7 (Castillejo et al., 2018 ; Trimmel, 2017). Savoir parer au risque de subordonner les objectifs de développement à des considérations plus générales concernant la sécurité et les migrations demeure donc un défi majeur pour l’Union européenne, tout comme pour les autres membres du CAD. Dans le cas de l’Union européenne, ce risque pourrait être aggravé par la rationalisation proposée des instruments de l’action extérieure au titre du prochain CFP, si des garanties appropriées ne sont pas prévues.
Dans des contextes aussi complexes, où la définition même des objectifs constitue une tâche épineuse, il est extrêmement difficile de mesurer les résultats. À cet égard, le système d’alerte précoce de l’Union européenne en matière de conflits mis en place en 2014 dans le but d’analyser les facteurs de risque susceptibles d’engendrer un conflit, constitue une composante essentielle de son approche intégrée (Commission européenne, 2016b). L’Union européenne s’emploie donc à renforcer le lien entre l’alerte précoce et l’action rapide afin d’être en mesure de répondre aux alertes précoces dans un délai convenable et de manière appropriée et cohérente pour prévenir l’apparition ou l’intensification de la violence (Conseil de l’Union européenne, 2017b). En outre, le CFP proposé pour la période 2021-27 offre la possibilité de rehausser l’approche globale de l’Union européenne en indiquant clairement au stade de la conception comment les différents instruments vont s’articuler ensemble au service des objectifs communs, et comment les résultats seront mesurés. Le chapitre 3 examine plus en détail les efforts de financement de l’Union européenne.
Base décisionnelle
L’Union européenne s’attache à étendre son influence dans le monde, notamment en renforçant son rayonnement géographique, conformément aux ambitions exprimées dans le nouveau Consensus, et à travers les propositions pour le CFP 2021-27. Il lui manque toutefois un plan de mise en œuvre clair lui permettant de réorienter les ressources vers les priorités et de choisir ses partenaires stratégiques.
L’Union européenne accentue son rayonnement mondial et étend son influence
S’appuyant sur le nouveau Consensus, qui définit l’orientation de la politique de développement de l’Union européenne, l’Union européenne utilise, pour décider de la répartition des ressources par pays, une méthodologie8 fondée sur cinq indicateurs : la population, le RNB par habitant, l’Indice des actifs humains, l’Indice de vulnérabilité économique et les Indicateurs mondiaux de la gouvernance – auxquels s’ajoute un ajustement qualitatif « reposant sur des critères qui ne peuvent être pleinement pris en compte au moyen d’indicateurs quantitatifs » (Commission européenne, 2018a). Toutefois, cette méthodologie ne s’applique qu’à la programmation-pays de la Commission, et non à la programmation de l’aide humanitaire ni aux activités de la Banque européenne d’investissement. Dans la pratique, et compte tenu de la présence mondiale croissante de l’Union européenne, la prise de décisions concernant l’affectation des ressources est régie par un ensemble complexe d’instruments financiers9 s’inscrivant pour la plupart dans une optique géographique et non thématique. Ces instruments offrent également un cadre de programmation qui garantit la prévisibilité des dépenses afférentes à l’action extérieure de l’Union européenne.
Les négociations relatives au cadre financier pluriannuel 2021-27 sont précurseurs d’une nouvelle architecture pour la coopération pour le développement (Commission européenne, 2018). Cette architecture prévoit le renforcement du rôle de l’Union européenne au niveau mondial ; une plus grande attention portée à sa valeur ajoutée ; une recentrage sur les biens publics mondiaux ; une marge de manœuvre accrue pour transférer les ressources financières d’un programme à l’autre ; et la création de réserves pour les situations de crise et autres événements imprévus (Gavas, 2018).
S’agissant des activités de coopération pour le développement menées par les États membres de l’Union européenne, l’influence qu’exerce l’Union européenne sur leurs décisions en termes de coordination est limitée. Par exemple, même si le Consensus priorise l’aide aux pays les plus pauvres et aux populations les plus dans le besoin, et réaffirme la cible consistant à consacrer 0.15 %-0.20 % du RNB à l’APD destinée aux PMA, cette cible n’est pas encore atteinte. Par conséquent, la mesure dans laquelle le rôle de coordination de l’Union européenne guide les décisions des États membres mériterait d’être examinée plus en profondeur. De plus, l’Union européenne est fortement distancée par les États membres pour ce qui est de la part de l’APD bilatérale ventilable affectée aux pays les moins avancés ; cette incapacité à montrer l’exemple fait qu’il est particulièrement épineux pour l’Union européenne d’exercer un rôle de coordination (chapitre 3). D’une manière générale, l’Union européenne ne dispose pas actuellement d’un plan de mise en œuvre du Programme 2030 qui assure l’articulation du Consensus avec ses instruments, et explique en détail comment l’Union européenne et ses États membres prévoient collectivement d’allouer les ressources pour l’ensemble des 29 programmes parallèles en fonction des priorités.
L’Union européenne ne possède pas de stratégie globale pour définir ses partenariats
Le Consensus de 2017 engage l’Union européenne à constituer de multiples partenariats en proposant des solutions collaboratives pour résoudre les problèmes de portée locale, régionale et mondiale. Comme il a été souligné au chapitre 1, l’Union européenne se sert de plus en plus de son pouvoir fédérateur au sein des enceintes multilatérales pour étendre son influence au niveau mondial de façon constructive. Elle dispense également une part non négligeable de son aide bilatérale par le canal multilatéral (chapitre 3). De plus, elle intensifie sa collaboration avec les institutions financières internationales – notamment le Fonds monétaire international et le Groupe de la Banque mondiale. Des dispositions concrètes ont été prises pour organiser les relations, déterminer les modalités de partenariat, désigner des correspondants au sein des différentes directions générales, créer des groupes de coordination, élaborer des principes directeurs et instaurer des dialogues stratégiques annuels de haut niveau.
Cependant, il manque à l’Union européenne une stratégie générale pour définir son approche de la coopération multilatérale, notamment avec les organisations auxquelles elle apporte des ressources financières (chapitre 3). Cela tient en partie à la décentralisation de l’autorité au profit des délégations en matière de partenariats avec les organismes multilatéraux. Néanmoins, une approche plus claire et plus transparente pourrait aider à faire des choix éclairés et garantir un financement fondé sur des données factuelles concernant la valeur ajoutée des différents types de partenariats (chapitre 5).
Depuis le dernier examen par les pairs effectué par le CAD, le nombre de pays avec lesquels l’Union européenne a établi des partenariats bilatéraux est passé de 130 environ à 140 ; cela représente une couverture géographique nettement plus étendue que celle des programmes de coopération pour le développement des différents États membres. Ce même examen constatait que l’Union européenne était engagée dans une démarche d’expansion de ses partenariats bilatéraux, et notait que l’avantage comparatif de son programme de développement résidait dans son ampleur et sa portée (OCDE, 2012). Dans le même temps, malgré les efforts déployés pour instaurer des critères de sélection des pays en développement (énoncés dans la section précédente) applicables à une partie de la coopération pour le développement apportée par l’Union européenne, les déclarations de haut niveau concernant le choix des partenariats-pays peuvent sembler contradictoires. Par exemple, tout en affirmant que la prospérité doit être partagée et qu’il est nécessaire de réaliser les ODD sur l’ensemble de la planète (y compris en Europe), la Stratégie globale prévoit qu’il convient d’aligner plus étroitement la politique de développement de l’Union européenne et la sélection de ses partenaires sur les intérêts de l’Union européenne, sans mentionner du tout les pays les moins avancés. En même temps, le Consensus de 2017 énonce que les efforts de développement seront ciblés sur les pays où les besoins sont les plus grands.
Comme il a été indiqué dans la section précédente, la prise en compte de la différenciation des pays en développement constitue un principe directeur des activités de coopération de l’Union européenne pour le développement. Cela se traduit par une double approche, consistant d’une part, à cibler ses apports de ressources sur les pays qui en ont le plus besoin et d’autre part, à conclure des partenariats fondés sur l’investissement ou les connaissances avec des pays à revenu intermédiaire déjà engagés sur la voie d’une croissance soutenue. Cependant, malgré cette volonté de principe de privilégier les pays dont les besoins sont les plus grands, la part des versements de l’Union européenne aux pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure est importante : en effet, elle représentait 43 % de son APD bilatérale ventilable en 2015-16, contre 27 % de son APD bilatérale ventilable octroyée aux pays les moins avancés (chapitre 3).
Compte tenu de sa volonté d’apporter davantage d’aide aux pays les moins avancés, l’Union européenne pourrait s’appuyer davantage sur ses efforts pour renforcer l’échange de connaissances et la mobilisation de ressources privées dans les pays à revenu intermédiaire étant donné que ces activités sont moins coûteuses. Cette stratégie permettrait à son tour d’offrir des opportunités intéressantes pour réorienter le soutien financier vers pays qui en ont le plus besoin. Par exemple, les approches de partenariat avec les pays à revenu intermédiaire et avec de grandes économies émergentes d’Amérique latine et d’Asie adoptées par de nombreux membres du CAD évoluent de manière à répondre à la demande grandissante d’un soutien plus important et plus qualitatif, sous forme de conseils d’ordre technique et stratégique (Davies et Pickering, 2015). Par conséquent, le projet actuel de l’Union européenne de renforcer ses programmes, mécanismes et outils de gestion de la coopération triangulaire pourrait constituer un moyen efficace de redéployer les apports financiers des pays à revenu intermédiaire vers les pays pauvres (Commission européenne, 2018). L’expérience des autres membres du CAD peut apporter des enseignements utiles pour développer cette modalité de partenariat.
L’engagement et les partenariats de l’UE à Bruxelles avec la société civile et les associations d’autorités locales sont stratégiques et très complets. Leur mise en œuvre est particulièrement facilitée par le Forum politique sur le développement, mis en place par la Commission européenne pour structurer le dialogue. En outre, l’Union européenne a entrepris de généraliser l’usage des accords-cadres de partenariat pour une coopération à moyen terme avec ces acteurs. Les délégations de l’Union européenne s’appuient aussi sur des feuilles de route spécifiques à chaque pays pour rechercher et définir une approche adaptée de la coopération avec la société civile. Toutefois, comme on peut le voir au Mali et en Bolivie, l’Union européenne faire des efforts pour engager les organisations de la société civile en tant que partenaires stratégiques. Des progrès pourraient être faits à cet égard pour permettre à l’Union européenne d’appliquer son approche pan-sociétale à l’ensemble de ses pays partenaires, dans l’optique d’améliorer la mise en œuvre grâce à des solutions à caractère local (chapitre 5 et annexe D).
Par ailleurs, conformément à son engagement en faveur du financement du développement au niveau mondial, l’Union européenne est en train de développer ses partenariats avec le secteur privé, articulés autour de 12 domaines d’action clés et soumis à des critères bien définis (Commission européenne, 2014). Cette démarche ne s’étend pas encore aux activités de la Banque européenne d’investissement. De plus, le Plan d’investissement extérieur de l’Union européenne, présenté en 2016, propose une démarche ambitieuse pour améliorer les conditions de l’investissement et renforcer le cadre réglementaire dans les pays partenaires de l’Union européenne. Cette approche doit être complétée par un nouveau fonds de garantie visant à réduire les risques liés, entre autres, aux investissements dans les projets d’entreprises peu polluantes et économes en ressources (chapitre 3). Alors qu’elle met en œuvre cette nouvelle approche de partenariat avec le secteur privé, l’Union européenne gagnerait à faire en sorte que ses efforts en la matière viennent apporter une valeur ajoutée, plutôt que dupliquer, ceux des institutions de financements des États membres, en définissant des critères de partenariats et de répartition clairs.
Références
Sources officielles
Commission européenne (s.d.), « European Development Fund (EDF) », site web, https://ec.europa.eu/europeaid/funding/funding-instruments-programming/funding-instruments/european-development-fund_en (consulté le 17 juillet 2018).
Commission européenne (s.d.), « Qu’est-ce que le plan d’investissement extérieur de l’UE ? »,(site web, https://ec.europa.eu/commission/eu-external-investment-plan/what-eus-external-investment-plan_fr.
Commission européenne (2018a), « Memorandum of the European Commission to the OECD DAC Peer Review ».
Commission européenne (2018b), Management Plan 2018: Directorate-General for International Cooperation and Development DG DEVCO, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/management-plan-devco-2018_en.pdf.
Commission européenne (2017a), « Recommandation de Décision du Conseil autorisant l’ouverture de négociations relatives à un accord de partenariat entre l’Union européenne et le groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique », COM(2017) 763 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A52017PC0763.
Commission européenne (2017b), « Answer given by Mr Avramopoulos on behalf of the Commission », Parlement européen, http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2017-004817&language=EN.
Commission européenne (2016a), « 2016 Annual Report on the implementation of the European Union’s instruments for financing external actions in 2015 », Staff Working Document, SWD(2016) 456 final, Bruxelles, https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/annual-report-swd-part-1-2016-456-20161221_en.pdf.
Commission européenne (2016b), « EU Conflict Early Warning System: Objectives, process and guidance for implementation », Joint Staff Working Document, SWD(2016) 3 final, Bruxelles, https://ec.europa.eu/europeaid/eu-conflict-early-warning-system-objectives-process-and-guidance-implementation-joint-staff-working_en.
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Autres sources
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Trimmel, J. (2017), « EU’s ‘New Consensus on Development’ puts migration control centre-stage », blog EURACTIV, https://www.euractiv.com/section/development-policy/opinion/eus-new-consensus-on-development-puts-migration-control-centre-stage/.
Notes
← 1. Le Traité de Lisbonne considère toujours que la coopération pour le développement doit être conduite conformément aux principes et aux objectifs régissant l’action extérieure de l’Union européenne. Son but premier est la réduction – et à terme, l’élimination – de la pauvreté. Toutefois, le cadre juridique de l’Union européenne définit la coopération pour le développement comme un domaine de compétence partagé par l’Union européenne et ses États membres, qui « se complètent et se renforcent mutuellement » (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A12007L%2FTXT ; article 208 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, 2010).
← 2. Depuis 2000, l’Accord de partenariat de Cotonou sert de cadre pour les relations de l’Union européenne avec 78 pays ACP. Il met l’accent sur l’élimination de la pauvreté, le développement durable et l’intégration progressive des pays ACP dans l’économie mondiale. Son but est de promouvoir la paix et la sécurité, ainsi que d’améliorer le contexte politique intérieur. Le renouvellement de l’Accord de Cotonou 2000-20 est en cours, et il est probable que le budget du Fonds européen de développement (FED) sera intégré dans le budget général de l’Union européenne. Cette mesure permettrait aussi au Parlement européen d’examiner minutieusement le budget du FED.
← 3. Cela s’appuie sur le marqueur de l’égalité homme-femme établi par le CAD, en ne prenant en compte que l’APD bilatérale ventilable afin de mesurer l’intentionnalité du donneur, APD qui comprend le soutien budgétaire sectoriel, le soutien aux budgets réguliers des ONG, d’autres organismes privés, de PPP et d’instituts de recherche, les contributions à des programmes ou fonds à objectif spécifique gérés par des organisations internationales, des fonds communs ou financements groupés, les interventions de type projet, le personnel du pays donneur, d’autres formes d’assistance technique, et les bourses et formations dans le pays donneur. Dans le même temps, la Commission indique avoir intégré l’égalité entre femmes et hommes dans 57 % de son APD à titre d’objectif principal ou d’objectif significatif en 2016, et 66 % en 2017. Cependant, cela n’inclut pas l’APD fournie par la BEI.
← 4. Le Fonds fiduciaire d’urgence de l’Union européenne en faveur de la stabilité et de la lutte contre les causes profondes de la migration irrégulière et du phénomène des personnes déplacées en Afrique a été créé dans le cadre du FED. Son but est de promouvoir la résilience ; d’améliorer les perspectives économiques ; de favoriser l’égalité des chances, la sécurité et le développement ; et de lutter contre les violations des droits humains (Union européenne, 2015).
← 5. European Union Training Mission (EUTM) au Mali ; European Union Capacity Building (EUCAP) Sahel Niger ; et EUCAP Sahel Mali.
← 6. On observe ainsi une très forte augmentation des demandes d’asile dans les 28 États membres de l’Union européenne de la part de ressortissants de pays non membres de l’Union européenne au cours de la période 2006-16 (http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/ index.php?title=File:Asylum_applications_(non-EU)_in_the_EU-28_Member_States,_2006%E2%80%932016_(thousands)_YB17-fr.png).
← 7. Le Plan d’action régional en faveur du Sahel énonce quatre priorités, dont trois se rapportent à la sécurité et aux migrations. Ces priorités sont : la lutte contre et la prévention de l’extrémisme violent et de la radicalisation ; la mise en place de conditions appropriées pour les jeunes ; les migrations ; la mobilité et la gestion des frontières ; et la lutte contre les trafics illicites et la criminalité transnationale organisée (http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7823-2015-INIT/fr/pdf).
← 8. https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/allocation-methodology_en_3.pdf.
← 9. Comme indiqué au chapitre 3, un CFP fixe les montants maximums pouvant être affectés aux différentes priorités dans le budget de de l’Union européenne (article 312, Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne). L’aide extérieure de l’Union, notamment son APD, comprend les fonds inscrits dans la rubrique 4 du budget de l’Union européenne (« L’Europe dans le monde »), ainsi que les ressources du FED, qui ne font pas partie du budget de l’Union européenne. Le CFP 2014-20 prévoit l’affectation d’une enveloppe de 58.778 milliards EUR (euros) à la rubrique 4. Le 11e FED couvre la même période, avec un budget de 30.5 milliards EUR, financé par des contributions directes des États membres. Le FED est le principal instrument de l’Accord de Cotonou conclu avec les pays ACP. Il doit arriver à expiration en 2020 et fait actuellement l’objet de négociations, notamment concernant son intégration dans la rubrique du budget de l’Union européenne consacrée au développement.