Chapitre 9. Le juste financement pour les contextes fragiles

Rachel Scott

Direction de la coopération pour le développement de l’OCDE

Ce chapitre étudie les moyens d’améliorer le financement du développement dans les contextes fragiles, qu’il provienne de sources intérieures ou internationales. Il se penche sur l’importance de renforcer la cohérence et la complémentarité des flux financiers et de veiller à ce que chaque stratégie de financement soit adaptée aux besoins particuliers du contexte fragile auquel elle se rapporte. Il examine ensuite quels instruments financiers sont appropriés dans tel ou tel cas, quelle est l’incidence de l’échelonnement et de l’établissement d’un calendrier pour les différents apports financiers, et analyse les bonnes pratiques visant à faire en sorte que ces apports offrent les incitations nécessaires pour favoriser la stabilité et une paix durable.

Les ambitions énoncées dans le Programme d’action d’Addis-Abeba nécessitent une approche renouvelée en matière de combinaison des apports financiers de sources publiques et privées, nationales comme internationales, qui permette de combiner et compléter les apports d’aide publique au développement (APD) avec les recettes fiscales et douanières locales, l’investissement privé, les envois de fonds des travailleurs émigrés, les dépenses philanthropiques, les prêts et d’autres types de financement. Une telle approche est d’autant plus nécessaire dans les contextes fragiles, où les risques mais aussi les rendements potentiels sont les plus élevés (Poole, 2018[1]) (Poole, 2018_[1]).

Si l’on veut concrétiser ces ambitions, ne laisser personne de côté et accroître les financements consacrés aux contextes fragiles, il convient de réunir quatre conditions :

le juste montant de financement
les instruments de financement adéquats
un déploiement du financement dans les délais opportuns
l’assurance que le financement offre les incitations nécessaires pour favoriser la stabilité.

Les nouvelles approches du financement du développement font intervenir un éventail plus diversifié d’acteurs, aux intérêts et expériences hétérogènes, et s’appuient sur de nouveaux instruments et méthodes de travail. En outre, les défis auxquels les contextes fragiles sont confrontés sont multiples, de même que les moyens dont ils disposent pour attirer et générer un financement à l’appui du développement. Comme souligné dans le chapitre 1 (Tendance n^o 12), il conviendra d’adapter rigoureusement les stratégies au contexte pour pouvoir naviguer dans des systèmes qui présentent une double complexité – en l’occurrence, la complexité du financement mais aussi celle de la fragilité.

En effet, il n’existe pas de formule magique ni de solution universelle pour déterminer quel est le financement adéquat à apporter à l’appui du développement dans les contextes fragiles. Au contraire, il convient d’élaborer des stratégies de financement spécifiquement adaptées à chaque contexte afin d’apporter le financement qui convient dans les situations de fragilité. Le modèle de financement à l’appui de la stabilité élaboré par le Réseau international sur les situations de conflit et de fragilité (INCAF), présenté dans le Graphique 9.1, peut se révéler utile à cet égard. Il vise à aider les acteurs du développement dans divers contextes à concevoir des stratégies de financement qui ne se cantonnent pas aux déficits de financement immédiats, mais portent sur la contribution potentielle de différents acteurs et flux financiers à la réalisation des objectifs en matière de stabilité, d’action humanitaire, de résilience et de consolidation de la paix.

Ce type de stratégie jette les bases d’un financement adapté aux contextes fragiles. Pour autant, la mise en œuvre systématique d’un tel financement se heurte à des écueils considérables, qui non seulement nécessiteront d’accroître les ressources humaines afin de faciliter l’absorption des fonds supplémentaires et d’améliorer la programmation dans un paysage caractérisé par des flux financiers de plus en plus diversifiés, mais supposeront également de déployer des instruments financiers souples et tolérants au risque, de créer les incitations nécessaires pour favoriser le travail en collaboration et de développer la culture financière au sein du système (Poole, 2018[1]).

Le présent chapitre examine d’autres défis et réussites liés à la nécessité d’apporter le juste financement dans les situations de fragilité.

9.1. Le juste montant de financement

9.1.1. Le financement dépend largement du contexte

L’augmentation des financements ne favorise pas nécessairement la paix. Les 15 contextes extrêmement fragiles au sens du Cadre de l’OCDE sur la fragilité, qui sont également les contextes les moins pacifiques, reçoivent déjà plus d’APD que les 43 autres contextes fragiles réunis, à savoir, en 2016, 31.1 milliards USD contre 27 milliards USD.

De même, des contextes fragiles bénéficiant d’apports financiers massifs ne reçoivent pas nécessairement le financement dont ils ont besoin et, inversement, ceux qui reçoivent peu de ressources financières ne sont pas nécessairement sous-financés. Si la communauté internationale se fonde sur les appels à financement et les budgets-programmes pour estimer les besoins, dans la réalité, les coûts de programmation varient sensiblement selon la dimension de la fragilité visée, et d’un contexte à l’autre. Ainsi, et comme le souligne le chapitre 5, la programmation visant à renforcer la cohésion sociale induit souvent des coûts moindres que les grands projets d’infrastructure destinés à remédier à la fragilité économique. L’APD allouée à la réalisation d’atteindre l’objectif 4 (fondements économiques et moyens de subsistance) des Objectifs de consolidation de la paix et de renforcement de l’État (OCPRE) a été plus élevée que celle visant à atteindre les OCPRE 1, 2 et 3 (légitimité politique, sécurité et justice) : elle s’est établie, en 2016, à 16.3 milliards USD, contre 4.54 milliards USD. Ces chiffres ne sont néanmoins pas nécessairement le signe d’un financement excessif en faveur de la sphère économique ou, inversement, d’un financement insuffisant en faveur de la politique, de la sécurité et de la justice.

Dans le même ordre d’idées, un contexte d’insécurité fait également grimper les coûts des programmes. Le Programme alimentaire mondial (PAM), par exemple, estime que les coûts pourraient être réduits de près d’1 milliard USD chaque année si l’accès humanitaire à ces contextes était amélioré (PAM, 2017[3]). Cet exemple montre une fois encore que le montant du financement à apporter est largement fonction du contexte.

9.1.2. Une combinaison et un assortiment judicieux des divers apports financiers à l’appui du développement contribueront à en optimiser la valeur dans chaque contexte fragile

Il existe des moyens d’accroître la valeur et l’impact des divers apports financiers dans les contextes fragiles. Plutôt que de s’attacher à accroître ces apports ou de s’efforcer d’en modifier les destinations, l’instauration de synergies peut permettre de créer de la valeur ajoutée, notamment en s’efforçant de comprendre comment les différents apports – publics, privés, intérieurs, internationaux – sont utilisés concrètement, mais aussi en renforçant leur complémentarité et leur cohérence. Une telle approche permettra d’accroître l’impact global des apports de financements à l’appui du développement sur la stabilité et la résilience des différents contextes fragiles.

Les synergies permettent également d’intégrer des apports tels que le financement social islamique, les envois de fonds des travailleurs émigrés, les apports de source privée, l’APD et les investissements consentis par les donneurs non traditionnels dans un paysage de financement global cohérent, quel que soit le contexte.

Le financement social islamique, en particulier, est une solution importante dont il est de plus en plus fait mention pour remédier à la fragilité1. Il revêt différentes formes. La Banque islamique de développement (BID) investit dans divers contextes fragiles (BID, 2017[4]). Elle contribue également au Mécanisme mondial de financement concessionnel2, qui bénéficie du soutien de plusieurs organisations internationales et apporte, à des conditions de faveur, un appui au développement aux pays à revenu intermédiaire touchés par une crise de réfugiés. La zakat, pratique selon laquelle tout musulman doit reverser 2.5 % de sa fortune à des fins caritatives, constitue une autre source de financement social. Globalement, on estime que la zakat s’élève à des dizaines de milliards de dollars chaque année et que 23 % à 57 % de cette contribution servent à des fins humanitaires (Stirk, 2015[5]). Au Soudan par exemple, la zakat est obligatoire et réglementée et sert principalement à financer les filets de protection sociale.3

Les envois de fonds des travailleurs émigrés constituent une autre catégorie importante d’apport et leur impact peut être optimisé s’ils sont judicieusement combinés avec d’autres sources de financement (voir chapitre 6). Les contextes fragiles ont reçu 111 milliards USD au titre des envois de fonds des travailleurs émigrés en 2016. Ces apports servent essentiellement de complément de revenu – régulier ou en cas de choc – aux ménages pauvres et ont pour effet d’accroître la demande globale et, par conséquent, l’emploi et les moyens de subsistance (Ratha et al., 2011, p. 60[6]). Toutefois, ils peuvent également avoir pour corollaire des facteurs économiques négatifs, par exemple lorsqu’ils sont utilisés pour acquérir des biens importés, comme l’a fait Haïti (INCAF, à paraître[7]).

Il convient également de faire jouer les sources privées pour améliorer le financement apporté aux contextes fragiles. Or, comme indiqué au chapitre 6, dans les contextes fragiles, il est difficile de mobiliser et d’attirer des financements privés extérieurs. D’un point de vue pratique, des niveaux élevés de risque et de volatilité, ainsi qu’un déficit de partenaires et de projets d’investissement viables, limitent les possibilités d’investissement (Leo, Ramachandran et Thuotte, 2012[8]). Les contraintes liées à l’infrastructure, l’inefficacité des procédures de réglementation des activités économiques et les faibles niveaux de main-d’œuvre interne qualifiée font également grimper le coût des transactions commerciales, constituant là encore une entrave au financement privé. Par conséquent, dans les contextes fragiles, il semble largement fondé de concentrer le financement du développement sur les investissements publics de portée plus générale et de long terme, ainsi que sur les réformes macroéconomiques, d’appuyer la mise en place de réserves de projets se prêtant à l’investissement et de renforcer le climat propice à l’investissement avant de vouloir essayer d’attirer des fonds privés (Poole, 2018[1]).

Ces différents types d’apports financiers font tous partie intégrante du paysage du développement. S’il peut être difficile d’influer sur le volume de ces apports, leur utilisation et les domaines dans lesquels ils ont un impact en termes de développement, il n’en demeure pas moins essentiel de veiller, autant que faire se peut, à leur cohérence globale. L’intérêt qu’ils présentent collectivement pour les résultats en matière de développement dans les contextes fragiles pourra ainsi être maximisé.

9.1.3. Les investissements dans le domaine de la sécurité peuvent également optimiser la valeur des apports à l’appui du développement

L’amélioration de la sécurité peut également entraîner une augmentation des apports financiers en favorisant et en stimulant la croissance économique ainsi que les sources de revenu et en améliorant la mobilisation des ressources intérieures (fiscales) (voir chapitre 7). Il ressort de l’édition 2017 du rapport Statistiques des recettes publiques en Afrique, qui compile les statistiques fiscales de 16 pays africains, que le ratio moyen impôts- produit intérieur brut (PIB) dans ces pays était de 19.1 % en 2015, mais était bien inférieur dans les contextes fragiles – 10.8 % en République démocratique du Congo par exemple (OCDE/ATAF/CUA, 2017[9]).

Les investissements visant à réduire l’insécurité dans les contextes fragiles peuvent également faire baisser les coûts dans ces contextes en réduisant les besoins, mais aussi le coût de la mise en œuvre des programmes.

Signe du rôle essentiel qui revient aux investissements dans le domaine de la sécurité pour favoriser le développement et la stabilité, et afin de contribuer à apporter le financement nécessaire aux contextes fragiles, un pourcentage accru des dépenses consacrées au maintien de la paix est désormais comptabilisé au titre de l’APD. Le coefficient est passé de 7 % à 15 %, selon les données de 2016.4

9.1.4. Le financement climatique en faveur des contextes fragiles est difficile à mobiliser

Le financement de la lutte contre le changement climatique devrait également faire partie intégrante de l’éventail des apports consentis aux contextes fragiles et devrait contribuer à accroître le montant du financement global. En effet, de nombreux contextes fragiles sont également exposés à des risques climatiques. En 2016, le Cadre de l’OCDE sur la fragilité prenait acte pour la première fois de la dimension environnementale de la fragilité. Le présent rapport constate que 51 des 58 pays mentionnés dans le Cadre 2018 sont extrêmement ou très fragiles sur le plan de l’environnement. Or, il est particulièrement difficile d’obtenir un financement climatique dans les contextes fragiles, en partie parce que ce type d’instrument exige d’apporter des preuves tangibles de résultat dans des délais relativement courts, ce qui relève de la gageure dans un environnement complexe.

9.1.5. Les contextes fragiles attirent un grand nombre de partenaires bilatéraux, mais peu de partenaires importants

Pour obtenir le juste montant de financement, il faut également que les partenaires au développement apportent des investissements massifs et non des investissements purement symboliques. Par ailleurs, si elles sont dépendantes d’un ou de deux partenaires principaux, les sociétés fragiles peuvent être exagérément vulnérables à des changements dans la politique d’aide.

Les motivations des donneurs bilatéraux sont multiples, et leurs critères pour investir dans les situations de fragilité variés. Parmi ces critères figurent généralement une combinaison de mesures quantitatives et qualitatives fondées sur les besoins, telles que les mesures de la pauvreté et l’existence d’une crise humanitaire ; les liens historiques existants, ainsi que les intérêts commerciaux et géopolitiques ; et les biens publics régionaux et mondiaux, notamment ceux liés aux migrations et à l’extrémisme violent.

Par conséquent, non seulement les donneurs bilatéraux intervenant dans les situations de fragilité sont très divers, mais ils sont aussi très nombreux – 23 en moyenne. À une extrémité du spectre, l’Afghanistan, la Cisjordanie et la bande de Gaza, l’Égypte et la République arabe syrienne (ci-après la « Syrie ») pouvaient chacun se prévaloir de 30 donneurs bilatéraux en 2016. À l’autre extrémité du spectre, la Guinée équatoriale comme les Îles Salomon comptaient, pour leur part, 11 donneurs en 2016. Néanmoins, ces chiffres ne brossent pas un tableau tout à fait fidèle à la réalité. Dans la plupart des contextes fragiles n’interviennent en réalité que deux ou trois donneurs bilatéraux importants, à savoir des donneurs qui apportent plus de 10 % de l’APD totale allouée au contexte en question (Graphique 9.2). Cela signifie que l’APD consacrée aux contextes fragiles est souvent concentrée entre les mains d’un nombre réduit de donneurs, parmi lesquels figurent généralement les institutions de l’Union européenne et les États-Unis. Cela signifie aussi que le reste de l’APD est parfois très morcelé. Ce morcellement rend la coordination entre les donneurs difficile, tandis que la dépendance excessive à l’égard de deux donneurs principaux rend les contextes fragiles exagérément vulnérables aux revirements des politiques d’aide des différents organismes.

9.2. Les instruments de financement adéquats

9.2.1. Les instruments financiers varient considérablement d’un contexte à l’autre et au fil du temps

Une analyse comparative de divers instruments d’APD et apports en faveur du maintien de la paix montre que les types d’aide déployés sont susceptibles de varier considérablement avec le temps et d’un contexte à l’autre. La raison de cette variation tient plus souvent à l’identité des donneurs bilatéraux qui investissent dans un contexte donné et à leurs propres panoplies d’instruments qu’à la prise de décisions en amont sur les instruments financiers les plus adaptés au contexte.

Haïti, un contexte extrêmement fragile sans conflit actif, a connu des évolutions majeures en termes de type d’aide reçue ces sept dernières années (Graphique 9.3). L’APD dirigée vers Haïti a atteint un pic en 2010, lorsque les apports d’aide humanitaire ont afflué vers le pays à la suite du séisme qui a dévasté la majeure partie de l’île. En 2012, ces apports humanitaires s’étaient déjà presque totalement essoufflés. Le volume des investissements en faveur du développement a également augmenté en 2010 et est demeuré relativement constant jusqu’en 2016. Toutefois, au lieu de se concentrer sur le renforcement des capacités – ce à quoi on pourrait s’attendre dans une situation de relèvement sans conflit – ces apports ont continué d’être fournis largement sous forme d’interventions de type projet. L’assistance technique, qui peut servir à renforcer les capacités, s’est réduite dans la période postérieure au séisme, passant de 75.6 millions USD en 2010 à 27.5 millions USD en 2016. Le pays connaîtra une autre évolution majeure en matière d’apports financiers à l’appui du développement après le transfert des activités actuellement assurées par la mission de maintien de la paix (Mission des Nations Unies pour l’appui à la justice en Haïti – MINUJUSTH) aux acteurs du développement.

Le Libéria, autre pays sortant d’une crise, a vu l’APD globale grimper de manière significative en 2015 en raison d’un apport massif d’aide humanitaire destiné à contribuer à lutter contre l’épidémie de maladie à virus Ebola (Graphique 9.4). Ce pic a été assorti d’une légère augmentation de l’aide au développement. Celle-ci a essentiellement pris la forme d’interventions de type projet, qui se sont accrues de près de 2 000 % pour atteindre 545.6 millions USD en 2016, contre 28 millions USD en 2007. Il semble qu’au Libéria, comme dans d’autres contextes, les interventions de type projet permettent plus facilement que d’autres modalités d’accroître rapidement le nombre de programmes à l’appui du développement.

En République centrafricaine, contexte extrêmement fragile en situation de conflit actif, le paysage de l’APD est dominé par l’aide humanitaire depuis 2012 (Graphique 9.5). En 2016, celle-ci, établie à 246.9 millions USD, équivalait presque à l’APD apportée au moyen d’instruments d’aide au développement. Si une telle approche peut être indiquée dans des contextes touchés par un conflit grave, on notera que même dans cet environnement très difficile, le soutien budgétaire – apporté intégralement par la France – a représenté une part importante (16.7 % en 2016) de l’appui au développement en faveur de la République centrafricaine. En revanche, en Haïti et au Libéria, qui, potentiellement, sont des contextes plus stables, le soutien budgétaire a représenté une part très réduite de l’aide globale au développement.

9.2.2. Le financement conditionnel est souvent, et dans le meilleur des cas, envisagé après coup

Les situations de fragilité peuvent évoluer rapidement, soit parce que des bouleversements sont en cours, soit parce que de nouvelles possibilités se font jour. Or, la planification du développement et les processus d’établissement des priorités omettent souvent de prévoir et d’intégrer une capacité de financement permettant de supporter les risques. Des instruments de financement du risque ont été déployés avec succès dans des situations de fragilité, à l’instar de la Mutuelle panafricaine de gestion des risques (ARC)5, qui aide les gouvernements à constituer des provisions pour le financement des risques de catastrophe. Toutefois, l’élaboration de stratégies nationales de protection financière ou la mise en place de dispositifs conditionnels par les donneurs du secteur du développement ne sont pas systématiques dans les contextes fragiles.

En outre, on observe trop rarement des mesures de préparation prises en anticipation de nouveaux apports importants. À titre d’illustration, les sanctions imposées au Soudan ont été levées en 2017 ; le moment est donc opportun pour que les acteurs du développement renforcent la capacité d’absorption et élaborent des plans initiaux en vue des nouveaux financements potentiels qui pourront être apportés, qu’il s’agisse de nouveaux apports privés ou d’une augmentation éventuelle des investissements des banques multilatérales, ou encore d’autres formes d’apports. Ces acteurs pourraient à cet égard adopter une approche « sans regret », c’est-à-dire qui produise des résultats utiles en matière de développement même si l’augmentation des investissements à l’appui du développement n’intervient pas rapidement (Poole et Scott, 2018[2]).

9.2.3. Les financements groupés devraient compléter et non remplacer les autres instruments

La popularité du regroupement de financements apportés par de multiples donneurs en un instrument unique, une fiducie multipartite ou un fonds commun a atteint un sommet avant de retomber au cours de la dernière décennie, y compris dans les contextes fragiles. En date d’avril 2018, 66 fonds communs menaient des activités dans 37 contextes fragiles, avec un montant total de budget approuvé de 247.7 millions USD, ce qui représente 71.6 % des budgets totaux approuvés pour l’ensemble des financements groupés des Nations Unies (Groupe des Nations Unies pour le développement, 2018[13]). Comme indiqué dans un document de travail récent (Groupe des Nations Unies pour le développement, 2016[14]), les financements groupés peuvent améliorer la gestion des risques au niveau de chaque partenaire au développement, en particulier dans les contextes fragiles ou touchés par des conflits. Toutefois, ces financements devraient compléter et non remplacer les instruments des différents organismes, et une réflexion plus approfondie devrait être menée sur la manière d’optimiser leur avantage comparatif. Par conséquent, un examen des différents mécanismes communs dans les contextes fragiles serait utile pour s’assurer qu’ils jouent un rôle catalyseur et cohérent et fonctionnent au maximum de leurs possibilités. Au Soudan, par exemple, il existe de nombreuses possibilités d’harmoniser et d’aligner les activités des quatre instruments communs, avec de nombreux avantages en perspective en termes d’échange d’informations sur la performance et les résultats des partenaires, de convergence des objectifs et de répartition plus claire des tâches (INCAF, 2017[15]).

9.2.4. Un « chaînon manquant » entrave l’investissement dans les biens publics

La quête d’une optimisation des ressources et d’une charge administrative réduite a favorisé l’apparition de ce que l’on appelle généralement un « chaînon manquant », désignant une catégorie de projets de moyenne envergure qui ne parviennent plus à attirer des financements. Les travaux de recherche préliminaires menés par l’OCDE ont déterminé qu’un vaste groupe de projets se situe, en termes de budget, dans une fourchette comprise entre 1 000 USD et 30 000 USD. Ces projets sont généralement de faible envergure, avec un potentiel limité en matière d’impact global et un coût administratif élevé par rapport au montant du financement reçu. La catégorie supérieure englobe les projets dont les budgets s’établissent au moins à 2 millions USD pour les donneurs bilatéraux et 10 millions USD pour les donneurs multilatéraux.

Les programmes dont les budgets se situent entre ces deux catégories (le « chaînon manquant ») sont confrontés à des défis plus complexes en matière de financement. Il peut s’agir par exemple de projets menés par des organisations non gouvernementales (ONG) qui ciblent des domaines immatériels tels que la cohésion sociale. Afin de relever ces défis, certains organismes des Nations Unies indiquent regrouper les projets de manière à s’assurer qu’ils soient suffisamment importants pour susciter l’intérêt d’un donneur – une tactique à laquelle seuls les acteurs du développement dotés d’une capacité d’absorption importante peuvent recourir. Compte tenu de l’importance des dimensions plus sociales de la fragilité (la dimension sociétale et la dimension politique), il sera crucial de relever ce défi du « chaînon manquant ».

L’incitation à produire des résultats au niveau des pays a également entraîné une réorientation des enveloppes budgétaires des membres de l’OCDE vers les programmes-pays, laissant très peu de financements disponibles pour les domaines de l’action publique et les biens publics mondiaux. En conséquence, plusieurs initiatives interinstitutionnelles mondiales connaissent des difficultés financières, en particulier au sein de la communauté de la gestion des risques. Ainsi, des partenariats mondiaux comme l’Initiative pour le renforcement des capacités d’intervention en cas de catastrophe (CADRI), l’Indice pour la gestion des risques (INFORM) et le Partenariat mondial pour la préparation aux catastrophes (GPP) ont tous du mal à recueillir des financements prévisibles.

9.2.5. L’assistance technique n’est pas adaptée

Il est largement admis que les contextes fragiles se caractérisent par une faible capacité à fournir des services de base et par une faible capacité à remplir les fonctions essentielles de gouvernance. Or, l’investissement dans le renforcement des capacités est très insuffisant et, depuis 2010, l’assistance technique ne représente jamais plus de 1 à 2 % de l’APD allouée aux contextes fragiles (OCDE, s.d.[10]). En Haïti par exemple, 65.6 millions USD seulement ont été investis dans ce domaine en 2016, malgré la nécessité manifeste d’améliorer la capacité des ministères techniques (INCAF, à paraître[7]). Si la communauté internationale veut honorer sa promesse énoncée dans le New Deal, à savoir utiliser et renforcer les systèmes nationaux, il faudra qu’elle investisse davantage dans l’assistance technique.

9.2.6. La mobilisation de financements à l’appui de la décentralisation est également une tâche ardue

Il peut en outre être difficile de lever des financements en faveur des institutions infranationales et de mobiliser des ressources intérieures à l’échelle infranationale dans les contextes fragiles. En conséquence, ces institutions se retrouvent souvent en situation de sous-financement chronique, bien qu’il soit reconnu qu’il existe souvent des poches de fragilité au niveau infranational. Les niveaux de capacité d’absorption au niveau infranational, souvent faibles, viennent compliquer la donne. Ainsi, à Madagascar, le Fonds de développement local, une initiative appuyée par des donneurs et hébergée par le ministère de l’Intérieur, octroie des fonds aux collectivités locales sur la base de critères objectifs. Dans la pratique toutefois, et essentiellement sous l’effet d’un manque de capacité d’absorption à l’échelle locale, les sommes transférées sont très réduites, souvent comprises entre 500 et 5 000 USD.

9.2.7. Il convient de faire preuve de prudence avant d’octroyer de nouveaux prêts aux contextes fragiles

De nombreux contextes fragiles ont des problèmes de viabilité de la dette. Cela signifie que leurs stratégies d’emprunt, ainsi que les stratégies de prêt de la communauté internationale, doivent veiller à limiter le risque associé de surendettement. Les niveaux d’endettement dans les contextes les plus fragiles s’accroissent. Ainsi, leur ratio moyen dette/PIB n’a cessé d’augmenter pour atteindre, selon les projections, 50.5 % en 2017, contre 37.5 % en 20126. Les emprunteurs qui affichent des niveaux d’endettement élevés sont davantage exposés aux risques du marché et ont plus de mal à apurer leur dette, en particulier quand celle-ci est consentie par des sources non commerciales mais aux conditions du marché (FMI, 2018[16]).

Cinq contextes fragiles – la Gambie, le Soudan du Sud, le Soudan, le Tchad et le Zimbabwe – sont déjà en situation de surendettement, ce qui signifie qu’ils ont déjà des difficultés à rembourser le service de leur dette extérieure7. Pour parer au risque de surendettement, des facteurs tels que la probabilité d’un conflit ou d’autres chocs et le fardeau de la dette existant devraient être pris en compte dans les décisions de prêt et d’emprunt dans les contextes fragiles, car ces facteurs entraînent des perturbations économiques et une diminution de la résilience qui peuvent compromettre les perspectives de croissance à long terme et la viabilité de la dette.

9.2.8. Un financement à l’appui du développement à chaque fois que possible, un financement humanitaire quand c’est indispensable

Le financement de l’action humanitaire représente une part majeure de l’APD totale dans les contextes fragiles et doit donc faire partie intégrante des stratégies de financement du développement. En 2016, le financement humanitaire a représenté 25 % de l’APD allouée aux contextes fragiles, soit 18.3 milliards USD (voir chapitre 4). Dans la perspective du Sommet mondial sur l’action humanitaire de 2015, les décideurs se sont concentrés sur la nécessité d’améliorer la qualité et l’efficience de l’utilisation du financement de l’action humanitaire, ce qui a abouti à des accords comme le Grand compromis8. Toutefois, il existe un large consensus sur le fait que le système humanitaire, qui, selon les estimations, a connu un déficit de financement de 40 % en 2016, est exploité bien au-delà de sa capacité (Development Initiatives, 2017[17]).

Aujourd’hui, un mouvement de fond anime les décideurs, qui sont nombreux à plaider pour un renforcement de la cohérence des activités des acteurs du développement, de l’action humanitaire et de la paix. Ce mouvement repose sur la reconnaissance que les approches du développement inscrites sur le long terme et visant à s’attaquer à la vulnérabilité sous-jacente, conjuguées aux interventions humanitaires nécessaires pour sauver des vies, contribuent à développer la capacité de résistance aux chocs futurs et à réduire au minimum l’incidence des crises actuelles. Ces approches sont donc plus efficaces que la seule aide d’urgence. Par conséquent, dans les contextes fragiles en particulier, la communauté internationale devrait adopter le principe fondamental d’une programmation et d’un financement à l’appui du développement à chaque fois que possible, et d’une aide humanitaire uniquement lorsque c’est indispensable.

9.3. Un déploiement du financement dans les délais opportuns

9.3.1. La programmation devrait se faire par étapes et de façon progressive de manière à coïncider avec le calendrier des apports financiers

Les différents types d’apports financiers – qu’il s’agisse des financements publics, privés, intérieurs ou internationaux – sont transférés, déployés ou versés selon des calendriers différents. Les versements d’APD interviennent dans le cadre de l’exercice des donneurs respectifs ou conformément aux conditions qui assortissent certains dons. Les crédits budgétaires internes sont octroyés selon le calendrier du cycle budgétaire. Les envois de fonds des travailleurs émigrés peuvent atteindre des sommets à certaines périodes de l’année, et les sources de revenu des populations – en particulier dans l’économie informelle – varient au cours de l’année, en fonction de facteurs tels que les cycles agricoles. La planification des programmes devrait prendre en compte le moment auquel ces différents apports interviennent et devrait s’efforcer de faire coïncider aussi étroitement que possible les dépenses et les investissements avec les différents types de financements apportés au cours de l’année.

Pour assurer un déploiement en temps opportun, il est également essentiel de prévoir quelles seront les contributions prévues et l’évolution des sources de financement publiques et privées à l’échelle nationale et internationale, sachant que la prévisibilité des projections peut varier de manière considérable (Poole et Scott, 2018[2]). Ce type de prévision permet d’aligner la programmation sur les évolutions du paysage du financement. Ainsi, Haïti entend entrer dans la catégorie des économies émergentes d’ici à 2030. Pour concrétiser cette ambition, le pays devra réduire sa dépendance à l’égard des apports financiers extérieurs tels que l’APD, et renforcer la mobilisation de ses ressources intérieures, la collecte des droits de douane et d’autres activités génératrices de revenus. La programmation pourrait donc être adaptée de sorte que, sur le court terme, les apports d’APD renforcent la capacité de résistance aux catastrophes, stimulent la croissance, améliorent la capacité de recouvrement de l’impôt et renforcent la gestion des finances publiques. À plus long terme, le développement d’Haïti sera tiré par les recettes fiscales, et l’APD n’interviendrait alors que sur des niches (INCAF, à paraître[7]).

9.4. Un financement qui offre les incitations nécessaires pour favoriser la stabilité

9.4.1. Un financement qui favorise la paix, sans effet préjudiciable

Le financement devrait être conçu de manière à contribuer à offrir les incitations nécessaires pour favoriser une paix durable. Pour cela, plusieurs voies peuvent être suivies, comme le relèvent Jenks et Topping (2017[18]) :

Les stratégies qui prévoient une stratégie de financement peuvent contribuer à surmonter ou à réduire la concurrence pour les ressources dès les premiers stades de la planification.
La manière dont le financement est structuré et ciblé peut contribuer à faire en sorte qu’une intervention ne se limite pas à des opérations de prise en charge des populations et de maintien de la paix, mais contribue effectivement à instaurer une paix durable.
Les apports financiers peuvent être l’occasion de mettre sur la table des sujets sensibles et d’exercer des pressions pour qu’ils soient réglés, par exemple en subordonnant les futurs apports de fonds au respect des droits des réfugiés ou à la tenue d’élections libres et équitables.
L’attribution d’un financement plus important aux acteurs locaux peut modifier la manière dont les sociétés s’investissent dans la construction de leur avenir, tandis qu’une transparence accrue du financement peut contribuer à créer, au niveau local, une demande en faveur de meilleurs résultats.
Faciliter la collecte des recettes fiscales internes et l’investissement de ces recettes dans des services de base ainsi que dans la bonne gouvernance peut contribuer à renforcer le contrat social.
Les apports financiers dirigés directement vers les communes peuvent contribuer à faire en sorte que les villes fragiles, en pleine croissance, s’approprient elles aussi l’objectif d’une paix durable.
Le financement devrait être conçu en veillant à éviter tout effet dissuasif, ce qui suppose de continuer à financer les contextes qui accomplissent des progrès tangibles sur la voie de la paix.

9.4.2. Cadres de redevabilité mutuelle

La nécessité de veiller à apporter le juste financement et à offrir les mesures incitatives adéquates ne concerne pas uniquement le stade de la planification. Cet objectif doit être poursuivi tout au long du cycle de vie du programme, en se fondant sur un ensemble d’indicateurs stratégiques définis d’un commun accord et faisant l’objet d’un suivi à travers la pression exercée par les pairs et un mécanisme national de redevabilité.

Les cadres de redevabilité mutuelle peuvent se révéler particulièrement utiles à cet égard. Ils peuvent en effet permettre de veiller à ce que tous les aspects du financement du développement contribuent à l’obtention de résultats cohérents et incitent effectivement l’ensemble des acteurs à honorer leurs engagements – financiers et autres – afin d’améliorer la stabilité (Encadré 9.1).

Encadré 9.1. Cadres efficaces de redevabilité mutuelle

Un cadre efficace de redevabilité mutuelle doit comporter les caractéristiques suivantes :

1. Le gouvernement partenaire doit jouer un rôle moteur.
2. Des efforts doivent être déployés pour renforcer la capacité nationale d’appropriation et de direction.
3. Il doit exister une forte responsabilité au niveau national, assurée en associant les parties prenantes internes.
4. Une certaine pression doit être exercée par les pairs au niveau des donneurs.
5. Le cadre doit, dans la mesure du possible, reposer sur des mécanismes existants, par exemple des structures de coordination existantes.
6. Le cadre peut être sectoriel ou infranational, pas uniquement national.
7. Dans la mesure du possible, un suivi et des éléments factuels indépendants doivent être utilisés.
8. Il faut avancer à petits pas.
9. Le cadre doit être transparent.
10. Le cadre doit être aussi pratique et simple que possible, de façon à être inclusif et fonctionnel.

Source : (OECD DAC Task Team on Mutual Accountability, s.d.[19]), « Ten tips on mutual accountability », www.oecd.org/dac/effectiveness/49656297.pdf.

9.4.3. Les instruments et les pratiques de financement peuvent contribuer à favoriser la croissance inclusive

La manière dont le financement est utilisé pour stimuler et financer la croissance économique dans un contexte fragile est déterminante lorsqu’il s’agit de s’assurer que cette croissance est inclusive et contribue par conséquent à promouvoir une paix durable. Par croissance inclusive, on entend une croissance économique qui fait naître des perspectives pour toutes les catégories de la population et assure la répartition équitable des retombées monétaires et non monétaires d’un renforcement de la prospérité.

S’attaquer aux contre-incitations structurelles à l’exercice des activités économiques peut être un bon moyen de mettre à profit l’APD pour favoriser la croissance du secteur privé. Il en va de même pour les contre-incitations structurelles à l’investissement étranger et à l’expansion du secteur privé intérieur. Les économies fragiles constituaient 79 % du quart inférieur de l’indice de la facilité de faire des affaires de la Banque mondiale en 2017 (Banque mondiale, 2017[20]). En matière de promotion d’une croissance économique inclusive, les possibilités peuvent varier d’un contexte à l’autre, comme le montre l’examen de la République centrafricaine (voir Encadré 9.2).

Encadré 9.2. Possibilités en matière de promotion d’une croissance inclusive en République centrafricaine

En modifiant la manière dont l’APD est déployée en République centrafricaine, on pourrait favoriser la croissance inclusive. Ces modifications pourraient notamment consister à :

Veiller à ce que les projets financés par l’APD sous-traitent leurs activités à des entreprises locales et se concentrent sur le renforcement des capacités techniques et de gouvernance de ces entreprises.
Réécrire les accords de licence avec les principaux opérateurs bancaires et de télécommunications de sorte qu’ils étendent leurs opérations en dehors de Bangui, la capitale, et agissent comme un catalyseur du développement dans le reste du pays.
Apporter un financement permettant de stimuler la croissance du secteur informel.
Favoriser le retour des personnes déplacées en vue de stimuler le secteur agricole.
Investir dans la production d’énergie, l’infrastructure et l’éducation, étant donné que les déficits dans ces domaines freinent considérablement la croissance économique.
Renforcer la confiance des investisseurs en investissant dans la sécurité et en facilitant l’exercice des activités économiques.

Source : (INCAF, 2017[21]), « République centrafricaine : Cadre de relèvement accéléré – Vers une stratégie de financement », www.oecd.org/dac/conflict-fragility-resilience/docs/Financing_for_ Stability_CAR_fr.pdf.

Déterminer quel est le juste financement dans un contexte fragile n’est pas tâche facile. Il faut pour cela adopter une stratégie de financement qui combine et assortisse divers apports publics, privés, intérieurs et internationaux, afin de favoriser la paix. Le financement du développement devrait être déployé chaque fois que possible, partout où c’est possible, et le financement humanitaire uniquement là où c’est indispensable. Des personnes dotées des compétences nécessaires devraient être mobilisées pour contribuer à concevoir des portefeuilles financiers efficaces et gérer la myriade d’instruments et d’apports financiers nécessaires pour mettre en œuvre la solution financière la plus adaptée à chaque situation de fragilité. Si l’on veut réussir, il sera donc indispensable d’investir dans le renforcement des compétences et des capacités financières, ainsi que dans la fourniture d’un appui technique spécialisé. Il importera également de s’attacher à démontrer la valeur ajoutée d’un meilleur financement, de manière à favoriser le partage des bonnes pratiques et le déploiement à plus grande échelle et dans d’autres contextes de modèles de financement novateurs. Le succès appelle le succès.

C’est seulement lorsque ces conditions seront réunies que la paix sera financée de manière adéquate et à hauteur suffisante, par le biais des instruments financiers appropriés, sur une durée suffisante et d’une manière qui offre les incitations nécessaires pour assurer la paix et, par extension, le développement durable, dans les contextes les plus complexes et les plus difficiles dans le monde.

Références

[20] Banque mondiale (2017), Doing Business 2017: Equal Opportunity for All, Banque mondiale, https://doi.org/10.1596/978-1-4648-0948-4.

[4] BID (2017), IDB's Support for Fragile and Conflict-Affected States, Banque islamique de développement, http://www.idbgbf.org/portal/detailed.aspx?id=883 (consulté le 07 mai 2018).

[17] Development Initiatives (2017), Global Humanitarian Assistance Report 2017 - Executive Summary, http://devinit.org/wp-content/uploads/2017/06/GHA-Report-2017-Executive-summary.pdf.

[16] FMI (2018), « Macroeconomic developments and prospects in low-income developing countries - 2018 », Policy Papers, Fonds monétaire international (FMI), http://www.imf.org/external/pp/ppindex.aspx.

[13] Groupe des Nations Unies pour le développement (2018), Multi-Partner Trust Fund Office Gateaway, http://mptf.undp.org/. (consulté le 15 mai 2018)

[14] Groupe des Nations Unies pour le développement (2016), « The role of UN pooled financing mechanisms to deliver the 2030 Sustainable Development Agenda », Discussion Paper, Groupe des Nations Unies pour le développement, https://www.un.org/ecosoc/sites/www.un.org.ecosoc/files/files/en/qcpr/undg-paper-on-pooled-financing-for-agenda-2030.pdf.

[15] INCAF (2017), From Funding to Financing: Financing Strategy Mission Report - Sudan, May 2017, OCDE, http://www.oecd.org/dac/conflict-fragility-resilience/docs/funding_to_financing_sudan.pdf.

[21] INCAF (2017), République Centrafricaine : Cadre de relèvement accéléré - Vers une stratégie de financement, OCDE, Paris, http://www.oecd.org/dac/conflict-fragility-resilience/docs/Financing_for_Stability_CAR_fr.pdf..

[7] INCAF (à paraître), Towards a Financing Strategy for Haiti, OCDE, Paris.

[18] Jenks, B. et J. Topping (2017), Financing the UN Development System: Pathways to Reposition for Agenda 2030, Dag Hammarskjöld Foundation, http://www.daghammarskjold.se/wp-content/uploads/2017/09/Financing-Report-2017_Interactive.pdf.

[8] Leo, B., V. Ramachandran et R. Thuotte (2012), Supporting Private Business Growth in African Fragile States: A Guiding Framework for the World Bank Group in South Sudan and Other Nations, Center for Global Development, https://www.cgdev.org/files/1426061_file_Leo_Ramachandran_Thuotte_fragile_states_FINAL.pdf (consulté le 07 mai 2018).

[10] OCDE (s.d.), « Système de notification des pays créanciers », OECD International Development Statistics (base de données), https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CRS1. (consulté le 15 mai 2018)

[9] OCDE/ATAF/CUA (2017), Statistiques des recettes publiques en Afrique 2017, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264280854-en-fr.

[19] OECD DAC Task Team on Mutual Accountability (s.d.), « Ten tips on mutual accountability », http://www.oecd.org/dac/effectiveness/49656297.pdf.

[12] ONU (s.d.), UN Peacekeeping Fact Sheets, 2013-2017, Organisation des Nations Unies, https://peacekeeping.un.org/en/how-we-are-funded (consulté le 25 mai 2018).

[11] ONU (s.d.), Year in Review, 2006-2012, Organisation des Nations Unies, https://shop.un.org/series/year-review-united-nations-peace-operations (consulté le 25 mai 2018).

[3] PAM (2017), World Food Assistance 2017: Taking Stock and Looking Ahead, Programme alimentaire mondial (PAM), https://docs.wfp.org/api/documents/WFP-0000019564/download/?_ga=2.159725242.605904495.1522418679-1250376136.1522418679.

[1] Poole, L. (2018), « Financing for Stability in the post-2015 era », OECD Development Policy Papers, no. 10, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/c4193fef-en.

[2] Poole, L. et R. Scott (2018), « Financing for stability : Guidance for Practitioners », OECD Development Policy Papers, no. 11, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/5f3c7f33-en.

[6] Ratha, D. et al. (2011), Leveraging Migration for Africa. Remittances, Skills, and Investments, Banque mondiale, http://siteresources.worldbank.org/EXTDECPROSPECTS/Resources/476882-1157133580628/AfricaStudyEntireBook.pdf.

[5] Stirk, C. (2015), « An act of faith: Humanitarian financing and Zakat », Briefing Paper, Development Initiatives, https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/EMBARGOED%2026_03_2015%20Zakat_report_V9a.pdf.

Notes

← 1. Voir, par exemple, les commentaires des experts internationaux cités par la Banque islamique de développement en mars 2016 à l’adresse www.isdb-pilot.org/wp-content/uploads/2016/03/En.PAP-Press-12.03.2016-V2.pdf.

← 2. Pour en savoir plus sur le Mécanisme mondial de financement concessionnel, voir https://globalcff.org/about-us/.

← 3. En vertu de la législation du Soudan, la zakat est obligatoire. La tâche de répartir la zakat est confiée à la chambre de la zakat, qui relève du gouvernement et a été créée en 1990. Cette chambre est placée sous la tutelle du ministère de la Protection sociale. Les personnes qui gagnent plus de 1 500 USD par mois voient la zakat automatiquement prélevée sur leur salaire, à hauteur de 2 %, et le gouvernement soudanais apporte également des contributions importantes au fonds de la zakat. En 2011-12, un montant total de 700 millions SDG (livres soudanaises, soit environ 105 millions USD) a été collecté. Les bénéficiaires de cet impôt sont les personnes en situation de handicap, les réfugiés, les étudiants pauvres, les sans-abri, les orphelins, les personnes atteintes de maladie mentale, les personnes ayant des problèmes de santé et les personnes considérées comme les plus pauvres parmi les pauvres. Le gouvernement soudanais offre également à ces populations une assurance-maladie gratuite.

← 4. Pour de plus amples informations, voir https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/ODA-Coefficient-for-UN-Peacekeeping-Operations.pdf.

← 5. Voir www.africanriskcapacity.org pour de plus amples informations sur la Mutuelle panafricaine de gestion des risques.

← 6. Les données sur l’endettement ont été fournies directement par le FMI et ont ensuite été analysées à l’aune des résultats du Cadre de l’OCDE sur la fragilité. Pour 2017, les données relatives à l’endettement sont des projections. Aucune donnée n’est disponible pour la Cisjordanie et la bande de Gaza, la Libye, la République populaire démocratique de Corée, la Somalie, le Swaziland, la Syrie et le Timor-Leste.

← 7. Données fournies aux auteurs par le Fonds monétaire international.

← 8. Pour en savoir plus sur le Grand compromis, voir https://interagencystandingcommittee.org/grand-bargain-hosted-iasc.

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