Capítulo 2. Fortalecer el enfoque estratégico de Nuevo León para la integridad pública
Un enfoque estratégico para la integridad, basado en la evidencia y atención a las áreas de riesgo, es un elemento esencial para crear un sistema de integridad completo y eficaz. En este capítulo se analizan los mecanismos para monitorear, evaluar y revisar las medidas estratégicas de Nuevo León para prevenir la corrupción, como lo establece en sus planes estratégico y de desarrollo. Se describe el trabajo exhaustivo y participativo del Consejo Nuevo León para la Planeación Estratégica, que guía el desarrollo estratégico del estado, en lo general. Se proporcionan recomendaciones para mejorar la estrategia de integridad y anticorrupción, por ejemplo, al definir de manera clara los objetivos e identificar otros indicadores. Además, se aborda el papel estratégico que puede desempeñar el Sistema Estatal Anticorrupción para el Estado de Nuevo León (SEANL) al apoyar la estrategia de integridad estatal a medida que formule y monitoree sus políticas de integridad.
2.1. Introducción
Un elemento fundamental para crear un enfoque estratégico para la integridad pública es medir y evaluar las políticas de integridad. Se necesita evidencia para entender qué funciona y por qué, y para mejorar las políticas a fin de lograr las metas estratégicas. Recabar datos sobre lo que sí y lo que no se ha logrado puede ayudar a orientar otras medidas y aumentar la rendición de cuentas, al proporcionar a los interesados pruebas básicas del progreso logrado a causa de las acciones propuestas y del compromiso de alto nivel (OCDE, 2017[1]).
La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública reconoce la necesidad de crear un enfoque estratégico basado en evidencia para la integridad pública al:
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a. establecer objetivos y prioridades estratégicas para el sistema de integridad pública, basándose en un enfoque de riesgos de violaciones de las normas de integridad pública, y que tome en cuenta los factores que contribuyen a las políticas de integridad pública eficaces;
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b. elaborar parámetros e indicadores y recabar datos creíbles y pertinentes sobre el nivel de implementación, desempeño y eficacia general del sistema de integridad pública (OCDE, 2017[2]).
En este capítulo se evalúa el Consejo Nuevo León para la Planeación Estratégica, cuya tarea es diseñar, implementar y evaluar una estrategia integral para el estado, incluidos los temas relacionados con la integridad. También se aborda el papel del SEANL, que no solo es responsable de coordinar las instituciones en todos los órdenes de gobierno, sino que también tiene la responsabilidad principal de diseñar la política de integridad del estado.
2.2. Reforzar la estrategia para prevenir la corrupción
2.2.1. La tarea del Consejo Nuevo León para la Planeación Estratégica de redactar una estrategia de integridad y combate a la corrupción podría mejorarse al establecer objetivos claros y formular nuevos indicadores.
Desde 2013, Nuevo León estableció un sistema integral de planeación estratégica y evaluación dirigido por el Consejo Nuevo León para la Planeación Estratégica (o Consejo Nuevo León). En este órgano público, representantes del gobierno, la sociedad civil y las universidades trabajan juntos en el desarrollo sostenible del estado, con la visión fundamental de convertir a Nuevo León en “el mejor lugar para vivir”. El Consejo se define a sí mismo como un órgano apartidista y consultivo del Poder Ejecutivo en materia de planeación estratégica y su evaluación. Se concibió para que se rija por una estrategia de largo plazo que trascienda los ciclos políticos (transexenal). Está compuesto por 16 miembros con derecho a voto (que representan a los ciudadanos, las universidades y los gobiernos federal y estatal), así como por un secretario técnico y asesores expertos sin derecho a voto. Creado en virtud de la Ley de Planeación Estratégica del Estado de Nuevo León, al Consejo Nuevo León se le solicitó formular un plan estratégico de largo plazo para el gobernador de Nuevo León. Su propósito es que sirva de referencia para formular el plan de mediano plazo para el mandato del gobernador. Tanto el Plan Estratégico para el Estado de Nuevo León 2015-2030 como el Plan Estatal de Desarrollo 2015-2021 se publicaron al mismo tiempo en abril de 2016, después de un exhaustivo trabajo de colaboración conjunta que involucró a expertos multidisciplinarios y una amplia participación social.
Uno de los pilares del trabajo del Consejo Nuevo León es el “Gobierno eficaz y Transparente”, que se identificó como una de las principales prioridades del estado, junto con el Desarrollo Humano, el Desarrollo Sostenible, el Desarrollo Económico, así como la Seguridad y la Justicia. Se estableció una comisión para cada pilar, y cada una ayudó a elaborar un plan estratégico en un proceso integral de cinco etapas que fructificó en varias de las llamadas “líneas estratégicas” (Gráfica 2.1).
Fuente: (Consejo Nuevo León, 2016[3]).
A raíz de este trabajo, a la Comisión de Gobierno Eficaz y Transparente se le encomendó la tarea de trabajar en los rubros de transparencia y combate a la corrupción. Esto se identificó como uno de los temas centrales del proceso de consulta pública, donde surgió como una prioridad. Además, se identificaron 47 oportunidades de alta prioridad en el Plan Estratégico (Cuadro 2.1), tres de las cuales se relacionaron con la integridad y el combate a la corrupción, a saber:
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Identificar y eliminar las causas, condiciones y factores de la corrupción.
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Establecer procesos para detectar e investigar los actos de corrupción.
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Imponer sanciones y aplicar consecuencias con estricto apego a la ley.
Además, el Plan Estratégico identifica varios proyectos que también se relacionan con la integridad, entre los que cabe mencionar los siguientes:
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Crear una comisión independiente para el combate a la corrupción facultada para investigar, denunciar casos de mala conducta e imponer sanciones administrativas.
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Definir los requisitos técnicos para el Auditor Superior del Estado de Nuevo León y modificar el proceso de designación para garantizar su independencia y eficacia. Involucrar a los ciudadanos para que propongan candidatos y establezcan un plazo para tomar la decisión.
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Apoyar el nombramiento de un fiscal anticorrupción y representantes del Tribunal de Justicia Administrativa.
Al considerar la idea de hacer coincidir los planes de largo y mediano plazos de Nuevo León, también se identificaron la transparencia y el combate a la corrupción como prioridades en el Plan Estatal de Desarrollo, que contiene un objetivo pertinente (Cuadro 2.1) compuesto por tres estrategias, junto con varias “líneas de acción” para cada una de ellas (Recuadro 2.1). El Plan Estatal de Desarrollo también identificó programas prioritarios que describe como los que atienden las “necesidades más importantes de la sociedad”, que incluyen:
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una cultura de denuncia e investigación;
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transparencia y rendición de cuentas;
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el sistema estatal de combate a la corrupción, y
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una Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción.
Objetivo 3: Garantizar la transparencia del quehacer público, rendición de cuentas y combate a la corrupción.
Estrategia 3.1: Fortalecer los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.
Lineas de acción
3.1.1. Diseñar y operar un sistema integral que asegure a la ciudadanía el ejercicio pleno del derecho de acceso a la información y a la rendición de cuentas.
3.1.2. Fiscalizar la ejecución de los recursos públicos del Gobierno del Estado.
3.1.3. Fortalecer la estructura y funcionamiento de los órganos de control interno institucional.
3.1.4. Adecuar el marco jurídico a fin de fortalecer la transparencia y la efectiva rendición de cuentas, así como ejercer acciones sancionatorias en los casos correspondientes.
Estrategia 3.2: Monitorear el cumplimiento de las responsabilidades y obligaciones del personal del sector público.
Líneas de acción
3.2.1. Institucionalizar los mecanismos y fomentar una cultura en materia de transparencia y rendición de cuentas en el servicio público estatal. Gobierno eficaz y transparente.
3.2.2. Fortalecer los instrumentos de presentación y análisis de las declaraciones patrimoniales.
Estrategia 3.3: Fomentar la colaboración institucional entre los organismos fiscalizadores de los tres poderes de gobierno.
Líneas de acción
3.3.1. Robustecer los procesos internos de comunicación y colaboración para mejorar la transparencia y rendición de cuentas.
3.3.2. Promover la ejecución de convenios de colaboración entre las instituciones gubernamentales de los tres poderes de gobierno y organizaciones no gubernamentales sobre transparencia y rendición de cuentas.
Estrategia 3.4: Consolidar el Sistema Estatal Anticorrupción.
Líneas de acción
3.4.1. Prevenir, identificar y combatir las conductas ilícitas y faltas administrativas de los servidores públicos.
3.4.2. Asegurar la coordinación efectiva con los tribunales especializados y los sistemas anticorrupción estatal y nacional.
3.4.3. Implementar auditorías focalizadas a las áreas estratégicas de la administración pública estatal, asegurar que las resoluciones de los auditores sean vinculantes y establecer un marco integrado de control interno.
3.4.4. Impulsar la denuncia ciudadana mediante la protección de testigos, el anonimato, la confidencialidad y la integridad de las evidencias en las investigaciones de anticorrupción.
Fuente: (Consejo Nuevo León, 2016[4]).
Tanto el Plan Estratégico como el Plan de Desarrollo incluyen un encomiable y exhaustivo análisis y diagnóstico de la situación actual. Estos se sustentan en varias encuestas y estadísticas de fuentes nacionales e internacionales, como el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), el Instituto Federal Electoral (IFE), el Banco Mundial, Transparencia Internacional, el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y el Foro Económico Mundial. Se seleccionaron indicadores para medir el avance referente a los objetivos de alta prioridad del Plan Estratégico y los objetivos del Plan de Desarrollo (Cuadro 2.1). Estos son medidos y evaluados por el Consejo Nuevo León, que redacta un informe anual donde incluye un análisis cualitativo del avance de los proyectos estratégicos y de los programas prioritarios, identificados en los documentos estratégicos correspondientes. Se garantiza una mayor rendición de cuentas para lograr la estrategia del gobierno al incluir en el Informe de Gobierno anual un reporte sobre la implementación del Plan Estatal de Desarrollo. Esto incluye resultados sobre el avance de los proyectos estratégicos y de los programas prioritarios, así como una actualización de la evolución económica y social del estado.
La creación y labor del Consejo Nuevo León, la elaboración del Plan Estratégico y del Plan de Desarrollo, así como un mecanismo de seguimiento, representan en conjunto un sólido avance para formular un enfoque estratégico para la integridad pública, en términos tanto de proceso como de contenido. En primer lugar, muestra una fuerte voluntad política para definir una estrategia integral de largo plazo para el estado con la participación esencial de interesados externos. Además, se basa en un análisis acertado y en evidencia que refuerzan la legitimidad del trabajo estratégico del estado. Su metodología de trabajo también es loable. El Consejo Nuevo León trabaja para cumplir con las metas, los programas y prioridades transversales, supervisados por una combinación de indicadores tanto cualitativos como cuantitativos.
Para mejorar su estrategia y la evaluación de su progreso, el Consejo Nuevo León y, en particular, la Comisión de Gobierno Eficaz y Transparente podría apoyar aún más sus metas generales con un conjunto de objetivos que, a pesar de la terminología, parecen estar ausentes y deberían definir las implicaciones de una meta en un contexto específico. Si bien una meta refleja el cambio de estrategia (o de política) que se desea inducir, los objetivos definen las implicaciones de una meta en un contexto específico y deben expresar en un enunciado un aspecto de una meta de manera positiva e inequívoca, señalando el “quién, cuándo, qué y dónde de una meta” (OCDE, 2017[1]). Además, la función de evaluación de la estrategia del Consejo Nuevo León se beneficiaría al definir las metas (y también los objetivos e indicadores) no solo en el nivel de resultados —como se les define actualmente—, sino también en los niveles de producto y resultados intermedios. Aunque los resultados son la consecuencia indirecta de una estrategia (o política) en la esfera final de impacto deseado, los productos son las consecuencias directas en la esfera inmediatamente afectada por dicha estrategia (o política); y los resultados intermedios son causados por la política en el primer paso de la inferencia del corolario (Recuadro 2.2).
Cuando se instituye una política, esta tiene efectos inmediatos y más remotos. Para fines de medición, los efectos generalmente se catalogan en el nivel de producto, resultados intermedios y resultado.
Considérese el ejemplo de un mecanismo de denuncia. La existencia del mecanismo es un producto obvio de dicha política. Esto no es motivo para dejar atrás rápidamente el nivel de producto, pues podría haber cualidades específicas del producto que valga la pena investigar. ¿El mecanismo se implementó con medidas complementarias, como campañas de concientización? ¿También se proporciona protección a los denunciantes?
Para captar más que la implementación en papel (de jure) del mecanismo de denuncia, el monitoreo también podría considerar el nivel de resultados intermedios: ¿El personal utiliza el mecanismo de denuncia? ¿Están familiarizados con el procedimiento?
Para evaluar si la política de denuncias ha sido eficaz, se debe considerar el nivel de resultado. ¿Se ha establecido una cultura de integridad y rendición de cuentas que permita al personal sentirse cómodo al denunciar casos de fraude, mala conducta y corrupción?
Fuente: (OCDE, 2017[1]).
2.2.2. El SEANL debería establecer una colaboración estrecha con el Sistema Nacional Anticorrupción y el Consejo Nuevo León para garantizar la coherencia de las políticas de integridad con las demás estrategias de integridad pertinentes.
En Nuevo León, la creación del Sistema Estatal Anticorrupción para el Estado de Nuevo León (SEANL) en junio de 2017 proporcionó una oportunidad sin precedentes para formular políticas exhaustivas sobre temas de integridad y combate a la corrupción. Una de las principales responsabilidades del Comité Coordinador es diseñar, promover y aprobar las políticas anticorrupción del estado, así como establecer una metodología para evaluarlas, adaptarlas y modificarlas. La Secretaría Ejecutiva también desempeña una función central, pues es responsable de elaborar las propuestas técnicas y las políticas para el Comité Coordinador, así como de la metodología para medirlas y hacer su seguimiento basándose en indicadores reconocidos y fiables, conforme a la Ley del Sistema Estatal Anticorrupción para el Estado de Nuevo León (véase el Capítulo 1).
Para aprovechar la función estratégica del recién creado sistema anticorrupción en la redacción de las políticas estatales de integridad, todos los organismos que integran el SEANL deben trabajar en estrecha colaboración con el Sistema Nacional Anticorrupción (SNAC). En junio de 2018, el SNAC presentó la primera versión preliminar de la Política Nacional Anticorrupción. Mientras tanto, el Consejo Nuevo León debe garantizar la coherencia con las metas, los objetivos e indicadores expuestos en los documentos estratégicos y de desarrollo del estado. Además, debe instituirse un canal continuo para la comunicación y el aprendizaje mutuo tanto con los organismos del SNAC como con el Consejo Nuevo León para contemplar el intercambio de resultados de la actividad de recopilación de datos. De este modo, puede aprovecharse al máximo el aprendizaje institucionalizado y la creación de conocimiento objetivo que generen el monitoreo y la evaluación (OCDE, 2017[1]).
Al analizar la estrategia y las políticas, así como su monitoreo y evaluación, la Secretaría Ejecutiva del Consejo Nuevo León, responsable de proporcionar información técnica al Comité Coordinador del SEANL, debe involucrar formalmente a los miembros de su Comisión de Gobierno Eficaz y Transparente. Esta coordinación podría ser especialmente fructífera al redactar las políticas estatales de integridad, de modo que el Consejo Nuevo León comparta sus percepciones sobre el minucioso trabajo analítico y de diagnóstico realizado para preparar los documentos Estratégico y de Desarrollo. Desde una perspectiva organizacional, la colaboración podría tener lugar en la subcomisión consultiva encargada de los temas de prevención presentada y propuesta en el Capítulo 1. También sería muy pertinente invitar a esas reuniones a la Coordinación Ejecutiva de la Administración Pública del Estado, que ya ha desempeñado un papel fundamental al garantizar la coherencia y coordinación entre el Plan Estratégico y el Plan de Desarrollo de Nuevo León. Su metodología de trabajo bien pudiera servir como un ejemplo que podría seguir la Secretaría Ejecutiva (Recuadro 2.3).
El Plan Estratégico de Nuevo León plantea la visión de largo plazo del estado (15 años), así como sus objetivos, estrategias de desarrollo económico y social, y sus proyectos estratégicos. El Plan Estatal de Desarrollo identifica las prioridades de mediano plazo para el desarrollo del estado, y las estrategias y líneas de acción que el Poder Ejecutivo pondrá en práctica para lograrlas. También define sus programas prioritarios, al formular indicadores de desarrollo económico y social. Según el Artículo 15 de la Ley de Planeación Estratégica del Estado de Nuevo León, el Plan Estratégico debe servir de sustento para elaborar el Plan Estatal de Desarrollo. Para este propósito, se llevó a cabo un proceso para garantizar la congruencia de los objetivos, estrategias, líneas de acción y proyectos fundamentales entre los dos documentos. Los miembros del Consejo Nuevo León y funcionarios gubernamentales de alto rango se reunieron en 29 ocasiones entre el 4 de octubre de 2015 y el 31 de marzo de 2016. La Coordinación Ejecutiva de la Administración Pública del Estado desempeñó un papel clave que, por conducto de la Dirección de Coordinación de Políticas Públicas, estableció una estrategia de planeación mediante grupos de trabajo mixtos al incluir a funcionarios de alto nivel de las entidades gubernamentales e invitar a expertos de la sociedad civil y del sector universitario para entablar un diálogo y crear una visión compartida de los desafíos, riesgos y estrategias futuras para lograr los objetivos. Del mismo modo, se establecieron acuerdos para realizar conjuntamente las consultas públicas para ambos Planes. Sus reuniones continuaron después de que se publicaran ambos documentos estratégicos, para dar seguimiento periódicamente a la implementación de las estrategias y proyectos.
Fuente: Ley de Planeación Estratégica del Estado de Nuevo León (Consejo Nuevo León, 2017[5]).
2.2.3. El SEANL debe definir un plan de acción para aplicar sus políticas, asignando funciones y responsabilidades claras a las entidades públicas.
El éxito y la eficacia del SEANL depende en gran medida de cuán activos sean sus miembros para proporcionar la información necesaria y llevar sus políticas a la práctica. Es decisivo que contribuyan todas las entidades de la administración pública adoptando un enfoque estratégico para la integridad pública. Por tanto, la estrategia y políticas del estado deberían transformarse en planes en el nivel de las entidades, que tomen en cuenta factores específicos del contexto (por ejemplo, sector, actividades, riesgo, etc.) y cumplan al mismo tiempo con las metas y objetivos generales.
Como el SEANL es el eje que coordina a las instituciones de Nuevo León, su Comité Coordinador podría agregar otra tarea, pues define las políticas de integridad del estado: formular un plan de acción que explique qué entidad es responsable de las diferentes tareas y de los cronogramas para llevarlas a cabo. También podría hacerse un seguimiento del grado de cumplimiento e informar sobre el nivel de implementación, basado en las obligaciones estipuladas en la Ley SEANL (Artículo 9 [VI] y [VIII]).
Se podría solicitar que cada entidad identifique la manera más idónea de cumplir con el plan de acción, según la organización específica, sus prioridades y riesgos. Por consiguiente, el Comité Coordinador también podría pensar en exigir que todas las secretarías —empezando con las que se considere corren mayor riesgo de corrupción— establezcan sus propios planes, conforme a la práctica de los países miembros y asociados de la OCDE (Recuadro 2.4). Luego se aseguraría de que coincidan con su plan de acción general al proporcionar orientación conforme se redacten dichos planes.
Varios países miembros y asociados de la OCDE exigen que cada ministerio o departamento de ejecución elabore planes para prevenir la corrupción, y que se adapten a los riesgos internos y externos específicos de sus instituciones. Cada institución es diferente, y los riesgos de fraude y corrupción varían según su mandato, personal, presupuesto, infraestructura o uso de las tecnologías de la información Por ejemplo, los ministerios de ejecución responsables de transferir prestaciones sociales enfrentan mayores riesgos de fraude; del mismo modo, los departamentos que ejercen un gasto elevado para contratación pública (por ejemplo, salud o defensa) pueden enfrentar un riesgo de corrupción relacionado con estas actividades. Además, para garantizar que la formulación de las políticas de prevención se base en riesgos, esos planes también contribuyen a garantizar que —cuando sea pertinente— los trabajos de combate a la corrupción de las instituciones coincidan con las estrategias sectoriales y nacionales.
Algunos países complementan así sus planes nacionales de combate a la corrupción con las estrategias de nivel organizacional. En Letonia, por ejemplo, cada ministerio tiene un plan para prevenir la corrupción, con supervisión del organismo nacional de combate a la corrupción, o de la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción (KNAB).
En Lituania, el Servicio de Investigación Especial (SIS) —órgano independiente de aplicación de la ley de combate a la corrupción— es responsable de supervisar el Programa Nacional Anticorrupción, junto con la Comisión Interdepartamental de Combate a la Corrupción, dirigida por el Departamento de Justicia. El SIS coordina las actividades de gestión de riesgos en todo el sector público, al exigir que cada institución pública diseñe su propio mapa de riesgos, el cual se somete ante el SIS para su revisión. El SIS proporciona orientación y formula comentarios para mejorar dichos planes.
En Eslovenia, la Comisión para Prevenir la Corrupción apoya a las instituciones para que formulen planes de integridad exclusivos, que identifiquen, analicen y evalúen los riesgos y propongan medidas de mitigación adecuadas. La Comisión insta a los departamentos para que adopten un enfoque incluyente al elaborar sus planes, pues se detectó que es una forma eficaz de dar a conocer los valores compartidos y aumentar la comprensión de la integridad. La Comisión proporciona orientación, incluso muestras de planes de integridad, en su sitio web.
La Oficina de Ética Gubernamental (OGE) de Estados Unidos hace revisiones de los programas de ética de los organismos del gobierno una vez cada cuatro años. Estas Revisiones de los Programas de Ética son los principales medios de la OGE para supervisar de manera sistemática el programa de ética instituido por el Poder Ejecutivo. La Oficina Adscrita de Revisión de Programas de la División de Cumplimiento hace revisiones de los programas de ética en cada uno de los más de 130 organismos del Poder Ejecutivo. Esto ayuda a garantizar que los programas de ética sean compatibles y viables, así como a cumplir las leyes, reglamentos y políticas de ética establecidas por el Poder Ejecutivo. La División también proporciona recomendaciones para una mejora positiva del programa. Las revisiones individuales identifican y reportan los puntos fuertes y débiles del programa de ética de un organismo, al evaluar 1) el cumplimiento del organismo con los requisitos de ética estipulados en las leyes, reglamentos y políticas pertinentes, y 2) los sistemas, procesos y procedimientos relacionados con la ética para aplicar el programa.
En Colombia, se exige a instituciones concretas establecer sus propios mapas de riesgos y planes anticorrupción. La Ley Anticorrupción instruye a las entidades públicas de todos los órdenes de gobierno para que elaboren una estrategia al menos una vez al año a fin de combatir la corrupción y mejorar el servicio a la ciudadanía. Esos planes se basan en los criterios definidos por el Ministerio de Transparencia de la Presidencia de la República.
Fuentes: OECD Integrity Review of Mexico City (en prensa), (OCDE, 2017[6]), (OCDE, 2017[7]), OECD accession report of Lithuania (inédito), OECD accession report of Latvia (inédito) y (U.S. Office of Government Ethics, s.f.[8]).
Los planes en el nivel de entidad podrían integrarse en los Programas Operativos Anuales o Programas Presupuestarios de la entidad. Se garantiza su coherencia con la estrategia general porque deben coincidir con los objetivos del Plan de Desarrollo y los Programas sectoriales regionales y especiales, conforme a la Ley de Planeación Estratégica del Estado de Nuevo León. Al mismo tiempo, al incluir los planes de integridad en los Programas Operativos Anuales se garantizaría que sean parte de un sistema de monitoreo y evaluación que contenga información sobre el avance y los logros, y supervise las metas y objetivos de los programas que se originen en el Plan Estatal de Desarrollo (el Sistema Integral de Planeación, Programación y Presupuestación) (Consejo Nuevo León, 2016[4]). Una instancia fundamental en este proceso es la Coordinación Ejecutiva de la Administración Pública del Estado, que coordina la actividad de monitoreo y evaluación relacionada con el Plan de Desarrollo y, por tanto, debería participar plenamente en la discusión sobre los planes de las secretarías dentro del análisis técnico de la Secretaría Ejecutiva, como también se sugirió en la sección anterior.
2.3. Instrumentar el monitoreo y la evaluación
2.3.1. La metodología del SEANL para monitorear las políticas de integridad de Nuevo León debería definir de manera explícita las metas, los objetivos y los indicadores. Podría probarse en la política para fijar normas de conducta estrictas para los funcionarios públicos.
Un elemento fundamental al establecer el monitoreo estratégico de las políticas de integridad es diseñar una puesta en operación idónea de lo que debe lograrse en cuanto a objetivos pertinentes y de lo que se mide con indicadores válidos. Generalmente, toda política tiene una o muchas metas que reflejan el cambio deseado. Estas deberían transformarse en objetivos, al definir las implicaciones de una meta en un contexto específico. Los indicadores, a su vez, miden si se cumple un objetivo y proporcionan medidas que los objetivos concretan (OCDE, 2017[1]). Además, las metas, objetivos e indicadores pueden definirse tanto en el nivel de producto como en el de resultados, al operar en múltiples niveles (Gráfica 2.2).
Fuente: (OCDE, 2017[1]).
El SEANL es responsable de crear una metodología para medir y hacer el seguimiento de la evolución de las políticas de integridad del estado. Es crucial que los organismos responsables, es decir, el Comité Coordinador a propuesta de la Secretaría Ejecutiva, diseñen cuidadosamente cómo continuarán los diferentes pasos, y basen este proceso en datos fidedignos y válidos. Los indicadores deberían ser una medición válida de los objetivos, por ejemplo; y los objetivos deberían ser mediciones válidas de las metas.
En el Cuadro 2.2 se muestra el ejemplo de una puesta en operación estratégica, en relación con el Principio 4 de la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública de 2017 que fija normas de conducta estrictas para los funcionarios públicos. Una medida de uso común para este propósito es un Código de Integridad para funcionarios públicos.
Dentro del sistema de evaluación del desempeño, la Secretaría de Administración está creando un programa para monitorear el progreso en la implementación de este marco de integridad para determinar el nivel de comprensión sobre la ética entre los funcionarios públicos y definir cualquier diferencia entre la conducta real y la que se espera de ellos. A partir de los resultados de este programa, la Secretaría de Administración creará un programa de capacitación adecuado para promover la comprensión común sobre las reglas de integridad actuales. Las sesiones de capacitación también son organizadas por la Unidad Anticorrupción, en un programa de capacitación tripartito (que cubre concientización, consolidación e implementación) llevado a cabo por una red de 500 “agentes del cambio”. La meta es capacitar a 40 000 funcionarios públicos en el estado para junio de 2019 (véase el Capítulo 3).
Si bien estas iniciativas son dignas de elogio y ayudan a evaluar cuán bien se han asimilado los instrumentos de integridad, al parecer no se ha propuesto ninguna metodología operativa para supervisar los adelantos pertinentes. Por tanto, el SEANL podría probar su metodología de monitoreo de esta política fundamental al definir las metas, objetivos e indicadores en los niveles de producto, resultados intermedios y resultado, como se muestra en el ejemplo anterior. Al redactar la metodología, los órganos del SEANL podrían pensar en realizar estudios o encuestas de coordinación para medir el grado de conciencia de los funcionarios públicos sobre la integridad, al medir los cambios a lo largo del tiempo e identificar cualquier dificultad. La experiencia internacional proporciona ejemplos sobre cómo medir la aplicación del código de ética mediante encuestas a empleados, por ejemplo en Polonia (Recuadro 2.5) o en Canadá en el contexto de la Encuesta de Empleados de la Administración Pública. En algunos casos, las encuestas se aplican después de las sesiones de capacitación para medir su impacto y, en un momento dado, mejorarlas. La preparación y evaluación de encuestas y, de manera más general, el monitoreo de los instrumentos de integridad podría realizarlos la Unidad de Ética central, propuesta para establecerse en la Contraloría y Transparencia Gubernamental. Esta sería la entidad encargada de formular, promover e implementar las normas de integridad (véase el Capítulo 3).
En 2014, en Polonia, el titular de la Administración Pública (HCS) encargó una encuesta conocida como monitoreo del Decreto núm. 70 del Primer Ministro del 6 de octubre de 2011, sobre las directrices para el cumplimiento de las normas de la administración pública y los principios del código de ética de la administración pública. El HCS es el organismo administrativo del gobierno central responsable de los asuntos de la administración pública, subordinado a la Cancillería del Primer Ministro. En la encuesta se entrevistó a tres grupos:
1) Funcionarios de la administración pública
Por un lado, esta encuesta examinó en qué medida se había aplicado el Decreto en sus respectivas oficinas y, por otro, la evaluación subjetiva de los servidores públicos sobre el funcionamiento del decreto. Los integrantes del cuerpo de la administración pública contestaron una encuesta de 16 preguntas (la mayoría concebidas como preguntas cerradas, con algunas que permitían comentarios). Las preguntas se refieren a temas que incluyen:
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conocimiento de los principios expuestos en el Decreto;
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el efecto del Decreto en los cambios en la administración pública;
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la necesidad /conveniencia de ampliar la lista al agregar nuevas normas, y
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la comprensibilidad /claridad de las directrices y principios que sustentan el Decreto; y cuán útil es el Decreto para resolver dilemas profesionales.
La encuesta también evaluó la comprensión de los servidores públicos de los principios de “desinterés” y “conducta digna” y la necesidad de capacitar en materia de cumplimiento. Las encuestas estuvieron disponibles en el sitio web del Departamento de la Administración Pública. A los entrevistados se les solicitó que enviaran la encuesta a una dirección de correo electrónico específica.
2) Directores generales, directores de las oficinas de tesorería y directores de las oficinas de auditoría fiscal
El propósito de esta encuesta fue verificar el alcance y la forma en que los funcionarios implementan las tareas que son de su responsabilidad, conforme a las disposiciones del decreto, entre las que cabe mencionar:
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la manera en que se garantiza el cumplimiento de las normas en una determinada oficina;
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información sobre si se cumplieron los principios aplicables en las decisiones por las que se autoriza a miembros de la administración pública a aceptar otro empleo, o se autoriza a funcionarios públicos de alto rango a emprender actividades que reditúen ingresos;
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la forma en que los principios dados se plasman en los programas de gestión de recursos humanos que se están elaborando, y
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cómo se tomaron en cuenta los principios pertinentes para determinar el alcance de la etapa del servicio preparatorio.
3) Expertos independientes (teóricos y practicantes de la administración pública)
El propósito de esta encuesta fue tener una evaluación adicional de especialistas independientes sobre el funcionamiento de la normatividad de ética en la administración pública, para obtener sugerencias sobre los principios éticos aplicables a la administración pública e identificar los aspectos del proceso de gestión que fuera necesario complementar o actualizar, aclarar o destacar o incluso corregir o elaborar aún más.
El porcentaje de respuestas difirió en los tres grupos. El HCS recibió 1 291 encuestas completadas por miembros de la administración pública (el número de encuestas completadas representó aproximadamente 1% de todos los miembros de la administración pública), 107 encuestas exclusivas para los directores (es decir, 100% de todos los directores generales, directores de las oficinas de tesorería y directores de oficinas de auditoría fiscal (98 en total). También se recibieron otras encuestas enviadas voluntariamente por el titular de las oficinas fiscales y siete respuestas de expertos independientes, o alrededor de 13% de todos los expertos invitados a participar. Estas encuestas fueron las primeras en realizarse en una escala tan amplia, y los datos recopilados podrían utilizarse para mejorar la política de integridad en el sistema de la administración pública en Polonia.
Fuente: Adaptado a partir de la presentación de la Cancillería del Primer Ministro de Polonia en el taller de la OCDE celebrado en Bratislava en 2015.
2.3.2. El SEANL debe hacer que el diseño de las políticas de integridad coincida con el esquema estratégico para su medición.
El monitoreo no solo permite medir la eficacia de una determinada política, sino que crea una base de aprendizaje orgánico institucionalizado y de conocimientos que puede servir para las políticas y las entidades gubernamentales (OCDE, 2017[1]). También debe invitarse a los interesados internos a establecer un sistema de supervisión en una etapa temprana del proceso de planeación, pues son los más indicados para identificar la evidencia necesaria y analizar el propósito de la medición. En especial, en este proceso debe consultarse a quienes han de aplicar y diseñar una política, ya que los primeros pueden ofrecer información sobre qué medición es factible, mientras que los segundos están próximos a las intenciones y expectativas relacionadas con la política.
La configuración del SEANL facilita un análisis horizontal con diversas instituciones responsables de prevenir la corrupción y aplicar la ley. Deberían establecerse mecanismos formales para recibir la información de los encargados de diseñar e implementar las políticas de integridad, en particular las diversas direcciones de la Contraloría y Transparencia Gubernamental (Cuadro 2.3). La instancia más adecuada para un análisis de ese tipo sería la subcomisión consultiva de prevención de la corrupción, en la Secretaría Ejecutiva, propuesta en el Capítulo 1. Esto podría mejorar el análisis técnico de las decisiones e iniciativas del SEANL.
La consulta técnica con quienes diseñan e implementan una política debe abordar los datos, el alcance y el periodo de la medición, para asegurarse de que es compatible con su propósito definido y los usuarios designados. Igual que con la evaluación, el monitoreo eficaz depende de que se “diseñe, realice e informe con un sentido de propósito y que satisfaga las necesidades de los usuarios previstos” (Johnsøn; Hechler; De Sousa; Mathisen, 2011[9]). El análisis podría abordar la metodología, incluso la posible convergencia de la medición con la recopilación de datos actual o futura. El esquema estratégico del sistema de monitoreo debería considerar la recopilación de datos actual de la Unidad Anticorrupción. La unidad publica con regularidad un informe que compila estadísticas relacionadas con el avance de las acciones y estrategias del Plan Anticorrupción (Cuadro 2.4). Aunque la recopilación de datos es una actividad loable de la Unidad Anticorrupción y ofrece una perspectiva útil de los resultados de algunas de las medidas preventivas y correctivas del estado, los datos solo proporcionan una imagen estática de los esfuerzos realizados hasta ahora. En la actualidad, no sirven como indicadores útiles porque el plan Anticorrupción no los relaciona de manera clara con sus metas. Tampoco se han puesto en operación en los niveles de producto, resultados intermedios y resultado. No obstante, el SEANL podría tomarlos en cuenta, pues tiene competencia para definir tanto las políticas como la metodología para los indicadores correspondientes. Si se considera que son pertinentes para el propósito general de la medición, estos datos podrían aprovecharse para ayudar a diseñar el sistema de monitoreo, por ejemplo, al usarlos como indicadores para las metas y objetivos de ciertas políticas. Por ejemplo, los datos sobre el personal capacitado podrían servir como un indicador del producto para una política a fin de establecer la integridad como un valor organizacional (véase el Recuadro 2.3).
La Secretaría Ejecutiva del SEANL también podría considerar otros elementos para definir el alcance del esquema estratégico de la medición. Éstos incluirían las políticas y funciones más pertinentes del sistema de integridad, cuya supervisión es fundamental para garantizar su implementación y evaluación. La Secretaría Ejecutiva podría tomar en cuenta los temas más emblemáticos del escrutinio de los gobiernos centrales de países de la OCDE, que cubren la existencia y calidad de los códigos de conducta, ejercicios de identificación de riesgos de fraude, así como la existencia de conflictos de interés, políticas de declaración patrimonial, y cuánto se cumple con las mismas (Cuadro 2.5).
2.3.3. El Consejo Nuevo León podría encargarse de evaluar las políticas de integridad del Sistema Estatal Anticorrupción para el estado de Nuevo León y proponer recomendaciones para que las estudie el Comité Coordinador del Sistema.
Para evaluar plenamente las repercusiones económicas y sociales de una política, no basta monitorearla. Debe complementarse con un sistema que la evalúe al investigar los efectos que tiene, con una atribución causal. El monitoreo se centra en los resultados directos e intermedios de la política, mientras que la evaluación determina la pertinencia, eficiencia, eficacia, impacto y viabilidad de una intervención planeada, en curso o completada, para incorporar las lecciones aprendidas en el proceso de toma de decisiones (Zall Kusek and Rist, 2004[14]; OCDE, 2010[15]; OCDE/DAC, 1991[16]). De manera más específica, los datos inferidos en una evaluación pueden utilizarse para documentar cuestiones más amplias de diseño y estrategia política (“¿Estamos haciendo lo correcto?”), aspectos operacionales y de implementación (“¿Estamos haciendo las cosas bien?”), y si pueden encontrarse mejores formas de plantear el problema (“¿Qué estamos aprendiendo?”) (Recuadro 2.6). A pesar de su propósito, crear un sistema de evaluación también exige su puesta en práctica en cuanto a metas, objetivos e indicadores en el nivel de resultado (Gráfica 2.2).
La evaluación proporciona información sobre:
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Estrategia: ¿Se están haciendo las cosas correctas?
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fundamento o justificación
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teoría del cambio clara
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Operaciones: ¿Se están haciendo las cosas correctamente?
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eficacia para lograr los resultados previstos
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eficiencia en la optimización de recursos
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satisfacción del cliente
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Aprendizaje: ¿Hay mejores maneras?
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alternativas
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mejores prácticas
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lecciones aprendidas
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Fuente: (Zall Kusek and Rist, 2004[14]).
Aunque la Ley del SEANL formalmente faculta al Comité Coordinador para definir la “evaluación” de las políticas de integridad del estado, esta tarea debe considerarse ante todo un monitoreo. Sus resultados deben incluirse en el informe anual del Comité Coordinador, cuyo periodo es incompatible con la evaluación del objetivo de largo plazo de una política. Un objetivo de largo plazo exige un periodo prolongado, más amplio, y una evaluación focalizada (OCDE, 2017[1]). Además, la tarea de formulación de políticas del Comité Coordinador le impide emprender la función de “rendición de cuentas” de la fase de evaluación, que debe basarse en información de las siguientes características:
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Imparcialidad. La información debe ser completa, exhaustiva y sin sesgos políticos o de otro tipo ni distorsión premeditada.
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Participación de los interesados. Realmente se debe consultar e involucrar a los interesados pertinentes a lo largo del proceso de evaluación, para que confíen en la información, se adjudiquen la autoría de los hallazgos y los transformen en políticas, programas y proyectos, nuevos y en curso.
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Utilidad. La información debe ser útil, cumplir con el propósito de la evaluación, ser pertinente, oportuna y transmitirse de manera fácilmente comprensible.
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Idoneidad técnica. La información debe cumplir con las normas técnicas pertinentes, como el diseño adecuado y los procedimientos de muestreo, la redacción exacta de cuestionarios y guías para entrevistas, análisis estadístico o de contenido apropiado, y apoyo adecuado para las conclusiones y recomendaciones.
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Optimización de recursos. El costo de los trabajos de evaluación debe ser proporcional al costo total de la iniciativa.
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Retroalimentación y divulgación. La información de la evaluación debe compartirse y darse a conocer de manera apropiada, específica y oportuna (Zall Kusek and Rist, 2004[14]).
El papel, composición y experiencia del Consejo Nuevo León pueden ayudarle a garantizar que la recopilación de información para la evaluación responda mejor a estas características. Por consiguiente, se le podría asignar la responsabilidad de evaluar las políticas de integridad del SEANL. En primer lugar, la participación de representantes del gobierno, la sociedad civil y el sector académico garantiza que se tomen en cuenta las opiniones, conocimientos especializados y perspectivas de múltiples interesados, lo que ayuda a garantizar un enfoque objetivo para la recopilación y evaluación de información. El Comité Coordinador del SEANL podría facilitar que se recaben datos adicionales de secretarías o entidades. Este tiene autoridad amplia para solicitar información relacionada con la integridad a las entidades públicas (Artículo 9 [XI] de la Ley SEANL). Además, la recopilación de datos puede ser apoyada por la Coordinación Ejecutiva de la Administración Pública del Estado, pues coordina el monitoreo y evaluación relacionados con el Plan de Desarrollo.
En segundo lugar, como el Consejo Nuevo León ha asumido el liderazgo para configurar la visión estratégica de Nuevo León, está en una posición ideal para reunir información pertinente a fin de comprender y evaluar dónde, cuándo y cómo esperar cambios.
En tercero, el Consejo Nuevo León ya tiene la responsabilidad de evaluar las consecución de las metas y objetivos expuestos en el Plan Estratégico y el Plan de Desarrollo (Artículo 9 de la Ley de Planeación Estratégica), incluso los relacionados con la transparencia y el combate a la corrupción (Recuadro 2.1). Al evaluar las políticas de integridad del estado, el Consejo Nuevo León podría aprovechar la experiencia técnica de muchos años e integrarla fácilmente en su metodología de trabajo actual. El informe anual del Consejo ya aborda el SEANL junto con otros programas prioritarios identificados en el Plan de Desarrollo (Núm. 21) en evaluación. Sin embargo, la evaluación de este tipo de programas solo consta de un análisis de los adelantos, mientras que la actividad de evaluación de las políticas de integridad del SEANL debe basarse en un conjunto de indicadores.
Por último, el Consejo Nuevo León publica sus informes y ofrece recomendaciones, lo que permite la rendición de cuentas y legitimidad respecto de las acciones del estado. Si al Consejo Nuevo León se le confiere la responsabilidad del SEANL, podrían crearse otros mecanismos para aumentar el efecto de sus recomendaciones; por ejemplo, asegurando que el SEANL las analice y vote si se vuelven vinculantes, conforme a lo dispuesto en el Artículo 51 de la Ley SEANL.
Propuestas de acción
En los últimos años, Nuevo León ha dado pasos importantes para crear un enfoque estratégico en aras de la integridad, en particular, al instaurar el Consejo Nuevo León para la Planeación Estratégica. A fin de fortalecer los mecanismos existentes y aprovechar el papel del SEANL en el diseño y supervisión de políticas, Nuevo León podría pensar en tomar las siguientes medidas:
Reforzar la estrategia para prevenir la corrupción.
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Corroborar las metas del Plan Estatal de Desarrollo relacionadas con “Gobierno Eficaz y Transparente” con un conjunto de objetivos que definan las implicaciones de una meta en un contexto específico. Estos objetivos deben expresar, en un solo enunciado, un aspecto de una meta de manera positiva e inequívoca, señalando el “quién, cuándo, qué y dónde” de una meta.
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Definir las metas y también los objetivos e indicadores del Plan Estatal de Desarrollo, no solo en el nivel de resultados (consecuencias indirectas de una estrategia o política) sino también en los de producto (consecuencias directas en la esfera inmediatamente afectada por la estrategia o política) y de resultados intermedios (consecuencia de la política en el primer paso de la inferencia del corolario).
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Involucrar a los miembros de la Comisión de Gobierno Eficaz y Transparente del Consejo Nuevo León, en el trabajo de la Secretaría Ejecutiva del SEANL en el análisis de los asuntos relacionados con la estrategia y las políticas, así como con su monitoreo y evaluación. Este intercambio podría tener lugar en la subcomisión consultiva encargada de los aspectos de prevención propuesta en el Capítulo 1 y, cuando sea pertinente, también debería contarse con la participación de la Coordinación Ejecutiva de la Administración Pública del Estado.
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Adoptar un plan de acción para la integridad en el SEANL, identificar a las entidades gubernamentales responsables y los cronogramas para su implementación, así como dar seguimiento en el nivel de cumplimiento e informar sobre el grado de implementación, conforme a las obligaciones previstas en la Ley SEANL (Artículo 9 [VI] y [VIII]).
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Adoptar planes de acción para la integridad en el nivel de las secretarías, empezando con las que se considere corren mayor riesgo de corrupción, y asegurar que coincidan con el plan de acción general del SEANL. Los órganos de gobierno del SEANL deben proporcionar orientación para redactar los planes de acción de las secretarías. Estos planes también podrían incluirse en los Programas Operativos Anuales o los Programas Presupuestarios de la entidad.
Instrumentar el monitoreo y la evaluación.
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Diseñar una puesta en operación cuidadosa de todos los pasos de la metodología del SEANL para monitorear las políticas de integridad, incluida la definición de metas, objetivos e indicadores. Basar la metodología en datos fidedignos y válidos.
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Probar la metodología de monitoreo en el programa actual de capacitación y concientización sobre la integridad. Esto podría incluir estudios o encuestas de coordinación para medir el grado de conciencia de los funcionarios públicos sobre integridad, a fin de medir los cambios a lo largo del tiempo e identificar las dificultades.
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Al diseñar la metodología para monitorear las políticas de integridad en el SEANL, establecer comunicación y recibir la información de los encargados de diseñar e implementar las políticas de integridad, en particular las diversas direcciones de la Contraloría y Transparencia Gubernamental. Este intercambio podría tener lugar en la subcomisión consultiva encargada de los puntos de prevención propuesta en el Capítulo 1.
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Aprovechar la recopilación de datos de la Unidad Anticorrupción relacionados con el avance del Plan Anticorrupción en el diseño del sistema de supervisión por parte del SEANL.
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Considerar asignar al Consejo Nuevo León la tarea de evaluar las políticas de integridad del SEANL, y hacerlo basándose en un conjunto de indicadores.
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Evaluar las políticas de integridad del SEANL con base en un conjunto de indicadores y formular recomendaciones para el SEANL.
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Considerar y analizar las recomendaciones del Consejo Nuevo León en el SEANL, después de la evaluación de las políticas de integridad.
Bibliografía
[5] Consejo Nuevo León (2017), Evaluación Anual 2016-2017, http://conl.ukko.mx/documents/document_files/000/000/034/original/Evaluacio%CC%81nAnual2016-2017CONL_con_portada.pdf?1504737664.
[4] Consejo Nuevo León (2016), Pan Estatal de Desarrollo 2016-2021, http://www.nl.gob.mx/publicaciones/plan-estatal-de-desarrollo-2016-2021.
[3] Consejo Nuevo León (2016), Plan Estratégico para el Estado de Nuevo León 2015-2030, http://www.nl.gob.mx/publicaciones/plan-estrategico-para-el-estado-de-nuevo-leon-2015-2030.
[12] Gobierno de Nuevo León (2017), Plan Anticorrupción: Acciones y resultados, octubre 2015 a septiembre 2017, http://www.nl.gob.mx/publicaciones/plan-anticorrupcion-acciones-y-resultados-octubre-2015-septiembre-2017.
[11] Gobierno de Nuevo León (2011), Lineamientos que establecen las bases operativas del Plan Anticorrupción de Nuevo León.
[10] Gobierno de Nuevo León (2011), Decreto que establece el plan anticorrupción de Nuevo León.
[9] Johnsøn; Hechler; De Sousa; Mathisen (2011), How to monitor and evaluate anti-corruption agencies: Guidelines for agencies, donors, and evaluators, U4, http://www.u4.no/publications/how-to-monitor-and-evaluate-anti-corruption-agencies-guidelines-for-agencies-donors-and-evaluators-2/.
[7] OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre integridad en Colombia: Invirtiendo en integridad pública para afianzar la paz y el desarrollo, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264278646-es.
[6] OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre integridad en México: Adoptando una postura más firme contra la corrupción, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264280687-es.
[1] OCDE (2017), Monitoring and Evaluating Integrity Policies.
[13] OCDE (2017), Panorama de las Administraciones Públicas 2017, OECD Publishing, Paris/INAP, Madrid, https://doi.org/10.1787/9789264304543-es.
[2] OCDE (2017), Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública, http://www.oecd.org/gov/ethics/recomendacion-sobre-integridad-es.pdf.
[15] OCDE (2010), Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management, http://www.oecd.org/dac/evaluation/2754804.pdf.
[16] OCDE/DAC (1991), Principles for the Evaluation of Development Assistance, http://www.oecd.org/dac/evaluation/2755284.pdf.
[8] U.S. Office of Government Ethics (s.f.), Ethics Program Reviews, https://www.oge.gov/web/oge.nsf/Program%20Review (consultado el 20 de octubre de 2017).
[14] Zall Kusek, J. and R. Rist (2004), Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System, The World Bank, https://doi.org/10.1596/0-8213-5823-5.