Capitulo 3. Iniciativas de trabajo conjunto en materia de cooperación regulatoria internacional (CRI): la participación internacional de México en temas regulatorios
En un mundo ampliamente globalizado y altamente integrado, la coordinación entre países sobre temas regulatorios es esencial para enfrentar los desafíos que traspasan fronteras y para alcanzar una respuesta coherente y efectiva para reducir los costos de las empresas y los ciudadanos. La cooperación regulatoria internacional (CRI) provee oportunidades para desarrollar posiciones e instrumentos regulatorios comunes entre países. Este capítulo presenta una visión general de los esfuerzos de México para cooperar internacionalmente en cuestiones regulatorias, ya sea bilateral, regional o multilateralmente. Se destacan los esfuerzos de cooperación regulatoria que se obtuvieron como resultado de importantes incentivos económicos, y a menudo con altos niveles de tracción política, como es el caso del Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria, acuerdos comerciales o acuerdos de reconocimiento mutuo. Este capítulo también contiene los numerosos esfuerzos de cooperación realizados por ministerios y reguladores en diferentes sectores, frecuentemente por medio de memorandos de entendimiento (MoUs) voluntarios o mediante la participación en diversos tipos de organismos internacionales, la información sobre estos esfuerzos tiende a ser más fragmentada.
Introducción
México es una economía con un alto nivel de apertura que en especial depende del comercio, el cual representa más de un tercio de su producto interno bruto (PIB). Estados Unidos es su principal mercado de destino y fuente de importaciones: constituye más de 60% de sus exportaciones y cerca de 50% de sus importaciones, en términos tanto brutos como de valor agregado. Entre sus otros grandes socios en las áreas de importación y exportación se encuentran Canadá, China, Brasil, Japón, Corea, Colombia, Alemania, España, Francia e Italia (véase la Gráfica 3.1).
Fuente: http://oe.cd/tiva
De ahí que la integración comercial y económica sea una consideración importante que determina las acciones de cooperación internacional de México, un país sumamente activo en la escena mundial. De hecho, muestra una congruente determinación política a participar en el ámbito internacional, para lo cual asume notables compromisos políticos de alto nivel orientados a la cooperación en materia regulatoria, sea de manera bilateral, regional o multilateral.
Las iniciativas de cooperación de alto nivel de México están motivadas sobre todo por sus vínculos comerciales con sus vecinos de América del Norte, Estados Unidos y Canadá, con los que se ha integrado estrechamente, en especial en lo tocante a flujos de comercio e inversión. Cabe señalar que México, en una muestra de la trascendencia de su integración económica con América del Norte, ha asumido compromisos políticos de alto nivel en aras de una cooperación en materia regulatoria que se aplica a diferentes sectores. México y Estados Unidos concertaron establecer el Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria (CCR), mientras que, junto con Canadá, periódicamente llevan a cabo la Cumbre de Líderes de América del Norte. Además, México ha suscrito diversos acuerdos de reconocimiento mutuo con Canadá y Estados Unidos. Recientemente, México comenzó también a modernizar sus tratados comerciales con sus principales socios, incorporando buenas prácticas regulatorias (BPR) o disposiciones de CRI, concretamente el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), el acuerdo bilateral con la Unión Europea y el acuerdo con los países del MERCOSUR. Por último, acaba de firmar el Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP, por sus siglas en inglés) con otros 10 países de la región del Pacífico, en el cual se contemplan anexos sectoriales con disposiciones específicas de CRI.
La disposición política de cooperación de alto nivel de México es compartida por los órganos reguladores mismos, que emprenden acciones bilaterales de cooperación directamente con sus pares en el extranjero. Por lo general, esta colaboración no obedece sólo a motivos económicos y su naturaleza y alcance geográfico son distintos de aquellos de las iniciativas de alto nivel. Los órganos reguladores mexicanos cuentan con un gran número de socios en todo el mundo, con los cuales cooperan en temas o sectores específicos. Por otra parte, México tiene una sólida estrategia de “desarrollo” con sus vecinos de América del Sur y comparte con ellos su experiencia en materia regulatoria, en especial a través de MoUs. Asimismo, los reguladores mexicanos se preocupan por conseguir información de estrategias regulatorias y normas aplicadas fuera del país, por ejemplo, mediante MoUs con países desarrollados de Asia, Europa y América del Norte, o sumándose a redes transgubernamentales de reguladores (RTR).
Por último, el gobierno mexicano también participa muy activamente en una serie de organizaciones multilaterales. Ser miembro de varias de ellas fortalece su posición para contribuir al diseño y el desarrollo de normas y estándares internacionales, y posibilita que en el escenario global sean tomados en cuenta sus puntos de vista y especificidades.
A partir de esa diversidad de iniciativas de cooperación en los niveles bilateral, regional y multilateral, México ha forjado relaciones duraderas con una buena cantidad de socios, principalmente en América del Norte y del Sur, al tiempo que ha adquirido y exportado conocimientos especializados y prácticas, incluso a través de los organismos multilaterales gracias a su intensa actividad internacional. Sin embargo, hay poca evidencia de cuán eficaces han sido las iniciativas de cooperación de México para mejorar su proceso regulatorio. La voluntad política sin un enfoque más estructurado no basta para garantizar la implementación. De hecho, si se revisan con detenimiento los acuerdos suscritos, puede apreciarse que muchos contemplan una notable disposición política a cooperar o intercambiar información, pero es menos frecuente la cooperación técnica en temas regulatorios.
En este capítulo se destacan, por un lado, las iniciativas de cooperación en materia regulatoria derivadas de incentivos económicos importantes, a menudo acompañadas de una intervención política de alto nivel, como ocurre con el CCR, tratados comerciales o acuerdos de reconocimiento mutuo. Por otro lado, se presentan las numerosas iniciativas de cooperación que, en diferentes sectores, han emprendido las secretarías u órganos reguladores competentes. La información sobre dichas iniciativas, con frecuencia tomada de los MoUs voluntarios o la participación en diferentes tipos de organismos internacionales, suele estar fragmentada.
Iniciativas de cooperación de alto nivel
El gobierno mexicano está comprometido, al más alto nivel político, a cooperar en materia regulatoria con sus dos vecinos de América del Norte: Estados Unidos y Canadá. Desde luego, esta cooperación es resultado del enorme grado de integración económica y se centra en áreas de interés compartido en la región. La cooperación de alto nivel se ve reflejada en el Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria (CCR) entre México y Estados Unidos, que busca mejorar la coordinación en las prácticas regulatorias entre ambos países, y en la Cumbre de Líderes, que aborda temas determinados por el contexto político, el cual está en permanente transformación.
Si bien el CCR arrojó resultados limitados en cuanto al seguimiento de los compromisos de alto nivel, otros foros menos formales sobre cooperación han sentado las bases para un diálogo constante entre los reguladores. Así ocurrió, por ejemplo, con la Cumbre de Líderes de América del Norte (CLAN), que reunió a los jefes de Estado de Canadá, México y Estados Unidos, o con otras reuniones ministeriales más específicas. Sin embargo, al ser eventos menos formales, tal vez no pueda garantizarse su continuidad a largo plazo.
Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria entre México y Estados Unidos
El Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria (CCR) entre México y Estados Unidos se creó con el propósito de establecer entre los dos países una coordinación permanente y a largo plazo de prácticas, procesos y actividades regulatorios. Por parte de ambos, constituyó un importante compromiso político al más alto nivel y es reflejo de una iniciativa similar entre Estados Unidos y Canadá: el Consejo de Cooperación Regulatoria (OECD, 2013[1]). Con todo, después del primer plan de trabajo 2012-2014, el CCR quedó estancado y sin un acuerdo político para el futuro.
Antecedentes del CCR
En mayo de 2010, los presidentes de Estados Unidos y de México ordenaron la creación del Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria con el fin de “Aumentar la transparencia regulatoria; detectar oportunamente las regulaciones que podrían tener efectos bilaterales; fortalecer la base analítica de las regulaciones, y hacer las regulaciones más compatibles”. El CCR se formó de manera paralela al Consejo de Cooperación Regulatoria (RCC, por sus siglas en inglés), que Canadá y Estados Unidos lanzaron en febrero de 2011. Estos consejos marcaron la pauta para una cooperación más fuerte en materia regulatoria con Estados Unidos, como se estipuló en la Orden Ejecutiva 13609 sobre Fomento a la Cooperación Regulatoria Internacional.
En el documento Términos de Referencia, adoptado en marzo de 2011, se encargó al CCR identificar los sectores en que podría darse la cooperación, según los siguientes principios clave:
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1. Hacer las regulaciones más compatibles, aumentar la simplificación y reducir cargas administrativas, sin poner en riesgo la salud pública, la seguridad pública, la protección del medio ambiente o la seguridad nacional.
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2. Aumentar la transparencia regulatoria para construir marcos regulatorios diseñados para alcanzar mayor niveles de competitividad y promover el desarrollo.
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3. Simplificar requerimientos regulatorios por medio de la participación pública.
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4. Mejorar y simplificar la regulación por medio del fortalecimiento de la base analítica de las regulaciones.
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5. Adoptar la armonización y la simplificación regulatoria a las mejoras en los trámites de aduanas y trans-fronterizos.
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6. Aumentar la cooperación técnica para incrementar los niveles de desarrollo de los sistemas regulatorios.
La primera tarea del CCR fue la elaboración de un plan de trabajo, que fue adoptado en febrero de 2012 para el bienio 2012-2014. Dicho plan se basó en una consulta pública hecha por México y Estados Unidos. En este contexto, México recibió 252 propuestas de mejora regulatoria entre los dos países, con la participación de 79 empresas y 26 cámaras de comercio1. Estados Unidos recibió 48 propuestas.
En el plan de trabajo anunciado en febrero de 2012 se planteó los objetivos generales de reducir las cargas administrativas, alinear las regulaciones y crear nuevas oportunidades para el comercio en la región. Se centró en los siguientes siete sectores prioritarios: 1) Modernización de inocuidad en alimentos; 2) Certificación electrónica de plantas y productos vegetales, 3) Transporte: armonización de estándares y procedimientos de seguridad para vehículos comerciales de carga, 4) Nanotecnología, 5) Certificación de expedientes clínicos electrónicos (E-Health), 6) Estándares de seguridad para la exploración y explotación de hidrocarburos fuera de las costas, 7) Temas transversales: acreditación de los organismos mexicanos de evaluación de la conformidad.
Estos siete sectores reflejan en buena medida las áreas que la consulta pública identificó como prioritarias.
Logros del CCR
Hasta la fecha, el CCR ha contado con la participación de nueve reguladores en México (incluida la Secretaría de Economía) y 11 en Estados Unidos. El Consejo lo presiden, por parte de México, el subsecretario de Competitividad y Normatividad y el subsecretario de Comercio Exterior, y por parte de Estados Unidos, el titular de la Oficina de Información y Asuntos Regulatorios (OIRA, por sus siglas en inglés) y de la Oficina del Representante Comercial (USTR, por sus siglas en inglés).2
En agosto de 2013 se publicó el primer Reporte de Avances,3 el cual presentó las iniciativas y los diálogos de colaboración entre los reguladores de Estados Unidos y México y definió los resultados a entregar para alcanzar cada una de las metas del primer plan de trabajo. El principal efecto del plan, según el reporte, fue que ambos países lograron un mayor entendimiento mutuo de sus regulaciones. Por ejemplo, reguladores estadounidenses y mexicanos pertenecientes a distintos sectores se reunieron en diversas ocasiones e intercambiaron puntos de vista sobre sus respectivas iniciativas de normatividad, con lo cual impulsaron la coherencia regulatoria (por ejemplo, Consulta de México acerca de proyectos de iniciativas como Principios de Políticas para la Toma de Decisiones de Estados Unidos en torno a Aplicaciones de Regulación y Vigilancia de Nanotecnología y Nanomateriales; Comentarios de México a la Ley de Modernización de Seguridad Alimentaria de Estados Unidos; Comentarios de Estados Unidos al proyecto NOM de México sobre seguridad vehicular; revisiones mutuas de los programas de expedientes clínicos electrónicos [E-Health]), y talleres organizados en diferentes partes de México para ayudar a entender las regulaciones de Estados Unidos (por ejemplo, las normas y regulaciones de la FDA sobre inocuidad de los alimentos).
A pesar de lo positivo de aquel Reporte de Avances y de la valiosa plataforma que el CCR constituyó para participación de actores interesados con la finalidad de ayudar a los reguladores de ambos lados de la frontera a identificar las regulaciones onerosas y áreas de mejora, se ha suspendido el apoyo político al CCR. Independientemente de los ejemplos específicos que citaba el documento, al parecer el trabajo del CCR no permeó a todos los reguladores pertinentes, y pudo haberse hecho más para que el compromiso político de alto nivel fuera de la mano con una mayor participación de los reguladores. México identificó algunos problemas concretos que frenaron la ejecución de aquel primer plan de trabajo. Varios proyectos en particular se postergaron debido a la falta de recursos y trabas burocráticas. La línea de trabajo no se centró en una ruta crítica, lo que dispersó el alcance del quehacer de cada grupo de trabajo. Las dinámicas no se ajustaron a grupos de trabajo determinados ni tomaron en cuenta las especificidades de cada órgano regulador, sector u objetivo. Por último, al no existir suficiente coordinación, hubo procesos inequitativos entre las líneas de trabajo del CCR.
Teniendo en consideración estos aprendizajes, y con el propósito de procurar la eficacia del CCR de cara al futuro, México ha subrayado la necesidad de atender los temas de interés prioritarios de los dos países y de la industria, favorecer una participación más activa de los órganos reguladores e identificar los recursos financieros, materiales y humanos. En 2015, México envió una segunda propuesta de plan de trabajo a Estados Unidos, a la que este respondió en diciembre de ese año. Hacia julio de 2016, en el marco general del Diálogo Económico de Alto Nivel, los ministros de ambos países reiteraron su compromiso de hacer posible un segundo plan de trabajo.4 No obstante, este segundo plan sigue en espera de que haya más diálogo entre las autoridades de ambos países.5
Cumbre de Líderes de América del Norte entre Canadá, Estados Unidos y México
Otra iniciativa de alto nivel que México ha emprendido con sus socios regionales es la Cumbre de Líderes de América del Norte (CLAN), en la cual toman parte los jefes de Estado de Canadá, Estados Unidos y México . La reunión se ha celebrado nueve veces desde 2005 y los tres socios se han turnado para ser el país anfitrión. Con un amplio alcance de políticas, la cumbre interviene, entre otras cosas, en la definición de objetivos comunes de política pública en la región y en la armonización de sus posiciones en foros multilaterales.
Si bien carece del apoyo de una secretaría especial para poner en marcha los compromisos de los Líderes, hay evidencia de que algunos de esos compromisos de alto nivel han permeado al ámbito de los órganos reguladores, lo que ha dado coherencia a los enfoques de políticas.
La cumbre más reciente tuvo lugar en Ottawa, Canadá, en 2016. En la Declaración de Líderes se anunció la creación de la Alianza del Clima, Energía Limpia y Medio Ambiente de América del Norte y el lanzamiento de un Plan de Acción que definió las actividades de ésta y los resultados que debía alcanzar. En el Plan se contemplaron cinco áreas de trabajo clave: 1) Promoción de energía limpia y segura; 2) Reducción de contaminantes climáticos de vida corta; 3) Promoción de transporte limpio y eficiente; 4) Protección de la naturaleza y promoción de la ciencia, y 5) Mostrar liderazgo global para hacer frente al cambio climático.
Algunos de los principales mecanismos de colaboración para materializar estos aspectos incluían: emprender iniciativas conjuntas de investigación; establecer metas y/o propósitos comunes junto con la regulación correspondiente para darles cumplimiento; desarrollar estrategias nacionales de reducción de contaminantes; homologar las regulaciones aplicables en sectores específicos; promover la adopción de estándares internacionales o el cumplimiento de compromisos internacionales de manera más general, entre otros.
Uno de los compromisos puntuales fue fijarse objetivos sujetos a plazos definidos para armonizar la regulación entre los tres países. Por ejemplo, en el último Plan de Acción los Líderes convinieron en trabajar para mejorar la eficiencia energética, específicamente en la homologación de seis estándares de eficiencia energética o métodos de prueba de equipamientos para finales de 2017, y un total de 10 estándares o métodos de prueba para finales de 2019. Hasta la fecha, se han armonizado cuatro regulaciones de eficiencia energética y continúan las deliberaciones al respecto, lo que prueba que se da seguimiento a este compromiso de los tres Líderes. Dicho compromiso “de arriba abajo” se hizo de manera simultánea a los diálogos informales que sostuvieron los reguladores en materia de energía de los tres países, los cuales se derivaron de una exigencia “de abajo arriba” de sus respectivos representantes de la industria. Así, es probable que la combinación de una iniciativa de alto nivel con un requerimiento surgido de la industria haya sido positiva para garantizar buenos resultados en materia de CRI.
Otro resultado tangible del cumplimiento de los compromisos de los Líderes es el Plan de América del Norte sobre la Influenza Aviar y Pandémica (NAPAPI, por sus siglas en inglés), que se anunció durante la CLAN de 2012. Éste fue el resultado de la ratificación de los compromisos que desde 2005 hicieron los Líderes de afrontar la amenaza de esta influenza. En especial, los tres Líderes acordaron mantener y profundizar la cooperación conjunta para enfrentar la influenza pandémica, con medidas como elevar las capacidades de la salud pública y favorecer el intercambio cotidiano y eficaz de información entre los tres países. Los compromisos que surgieron de las diferentes Cumbres de Líderes motivaron un diálogo cercano entre los principales responsables del diseño de políticas públicas; los expertos en salud, agricultura y seguridad, así como los representantes de asuntos exteriores, lo que finalmente dio lugar al NAPAPI. Este marco de políticas de colaboración constituye una respuesta trilateral coordinada de emergencia a la influenza pandémica, concebida para complementar los planes nacionales de manejo de emergencias en cada uno de los tres países y apoyada en los ejes principales de la Alianza Internacional contra la Influenza Aviar y Pandémica, y en los estándares y las directrices de la Organización Mundial de la Sanidad Animal (OIE) y de la Organización Mundial de la Salud (OMS), incluido el Reglamento Sanitario Internacional (IHR, por sus siglas en inglés) (2005). 6
Reuniones ministeriales
Las reuniones ministeriales son convocadas con la finalidad de impulsar la cooperación en sectores específicos. Ese es el caso en particular, por ejemplo, del sector energético, en el que las reuniones ministeriales periódicas han favorecido la colaboración bilateral/trilateral entre los reguladores en materia de energía de Canadá, Estados Unidos y México para armonizar los estándares de eficiencia energética. Estas reuniones se celebran, por ejemplo, en el marco del Grupo de Trabajo de Energía de América del Norte, el Grupo de Trabajo sobre Cambio Climático y Energía Limpia y, recientemente, la Ministerial de Energía de América del Norte. Gracias a que estos grupos se reúnen con frecuencia, los reguladores también han forjado estrechas relaciones de trabajo y han mantenido la colaboración a pesar de los cambios en las prioridades políticas de alto nivel.
De las reuniones ministeriales se desprenden acciones concretas, en especial si atienden asuntos que surgieron de requerimientos de la industria. Este es el caso específicamente en el área de eficiencia energética, en la que se han armonizado cuatro regulaciones técnicas entre Canadá y Estados Unidos: los “Valores Mínimos de Eficiencia Energética” y métodos de prueba se han homologado para los refrigeradores y congeladores electrodomésticos, motores trifásicos, equipos de aire acondicionado y fuentes de alimentación externa. 7
Con frecuencia, los representantes de la industria comunican a sus reguladores nacionales de energía los costos innecesarios de las divergencias regulatorias y los beneficios que brindaría un estándar homologado. En esta circunstancia, los tres reguladores de Canadá (NRCan), Estados Unidos (Departamento de Energía) y México (la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía, CONUEE) consideraron las cuatro regulaciones homologadas a través del intercambio periódico y no formal de información y de los talleres técnicos que se ocupan de los marcos regulatorios en vigor en los tres países. Una vez que hubo acuerdo sobre el tipo de homologación que se llevaría a cabo (regulación, métodos de prueba o ambos), en cada país el órgano regulador identificó su proceso regulatorio local para incorporar la regulación a su marco jurídico interno. En el caso de México, las cuatro regulaciones homologadas se convirtieron en NOMs. Más allá de estas, el diálogo cercano con el sector privado permite que los reguladores en materia de energía estén informados de las regulaciones que hay en otros países y los invita a considerarlas cuando elaboran las propias.
La CRI en los acuerdos comerciales
En la mayoría de sus acuerdos comerciales, México ha contemplado disposiciones que respaldan las buenas prácticas regulatorias (BPR). Algunas también promueven de manera más directa la cooperación regulatoria internacional. En especial, México y sus socios negociadores han incluido aspectos regulatorios detallados en capítulos sectoriales añadidos a los capítulos sobre Obstáculos Técnicos al Comercio en sus últimos acuerdos comerciales (es decir, CPTPP, Alianza del Pacífico, Acuerdo de Libre Comercio México-Unión Europea, TLCAN, entre otros). El flujo de información entre las autoridades comerciales y regulatorias es cada vez más fluido, al grado que en las negociaciones comerciales más recientes se ha invitado a los reguladores a participar.
Panorama de los acuerdos comerciales de México
México ha suscrito acuerdos comerciales con sus principales socios en la materia (tanto de importaciones como de exportaciones), excepto con China y Corea (véase el Cuadro 3.2). De igual manera, cuenta con una activa estrategia para integrarse a mercados regionales a través de negociaciones recientes o en curso. Aparte de sus actuales acuerdos comerciales, últimamente México ha concluido, o lleva a cabo, negociaciones comerciales con diversos países fuera de sus socios tradicionales. Así ocurre, por ejemplo, con el Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP, por sus siglas en inglés) y la Alianza del Pacífico. Finalmente, México también está en proceso de modernización de su tratado comercial con la Unión Europea y del TLCAN con Canadá y Estados Unidos.
Dado que México ha firmado de manera sucesiva tratados bilaterales y regionales, con algunos países tiene varios acuerdos. Por ejemplo, tres acuerdos lo unen con Colombia y Chile: acuerdo bilateral de 1995 y 1999, respectivamente; la Alianza del Pacífico y el CPTPP.
BPR y CRI en acuerdos comerciales
México considera la facilitación del comercio y la reducción de obstáculos innecesarios a este como objetivos importantes de su CRI y sus iniciativas de mejora regulatoria, como se señaló en el Capítulo 2. Por su parte, los acuerdos comerciales también pueden fomentar la CRI en una amplia variedad de áreas de política pública, como las de competencia y combate a la corrupción, y sectores específicos de bienes y servicios. Los acuerdos comerciales, al asegurar y preservar el principio de no discriminación en las regulaciones nacionales, y al prestar gran importancia al diseño de regulaciones menos restrictivas para el comercio, pueden contribuir a mayor coherencia y convergencia en materia regulatoria. De ahí que cada vez más se les considere el punto de entrada para promover la CRI a través de diferentes mecanismos que favorecen la transparencia y exhortan a las partes de los acuerdos a emprender la cooperación (OECD, 2017[2]).
Con el tiempo, México se ha preocupado por incorporar en sus acuerdos comerciales más disposiciones sobre prácticas y cooperación regulatorias, en concordancia con la tendencia global más general de las negociaciones comerciales. Cabe señalar que todos los acuerdos comerciales de México contemplan algún tipo de cláusula respecto a buenas prácticas regulatorias (BPR), tales como transparencia, evaluación de riesgo, adopción de estándares internacionales y fomento de la cooperación regulatoria internacional mediante, por ejemplo, la promoción de la equivalencia de normas, el reconocimiento mutuo de evaluación de la conformidad o la creación de comités especiales que posibiliten la cooperación regulatoria, sobre todo en relación con los OTC y las MSF. Esas cláusulas están contenidas ya sea en el texto general del acuerdo, dentro de capítulos horizontales o temáticos, o bien en anexos sectoriales, como se señala más adelante.
Es habitual que todos los acuerdos comerciales de México suscritos desde 1990 contemplen disposiciones de transparencia regulatoria, desde la publicación de leyes hasta la notificación de anteproyectos y/o medidas adoptadas directamente a los socios comerciales. La mayoría de los acuerdos contienen un capítulo horizontal sobre transparencia, con lo que sientan la base para crear un marco de políticas sin opacidad y previsible para los negociadores (por ejemplo, TLCAN, Tratado de Libre Comercio México-Colombia, etc.). Aunado a ello, en determinados capítulos a lo largo de los acuerdos se incorporan disposiciones sobre transparencia. El tema de la transparencia para fines regulatorios es más común en los capítulos expresos sobre MSF u OTC, de conformidad con la OMC, con requisitos equivalentes o un poco más detallados de notificación de MSF y de medidas sobre OTC. Hay acuerdos que incluyen también obligaciones en materia de transparencia para todas las medidas relativas al comercio de bienes (por ejemplo, los acuerdos México-Costa Rica o México-Uruguay) o servicios (por ejemplo, el acuerdo México-Japón), para medidas específicas por sector, como el de telecomunicaciones (como el acuerdo México-Nicaragua), servicios financieros (como el acuerdo México-Perú) o automovilístico (como el acuerdo México-Colombia).
La transparencia regulatoria puede alentar a los reguladores a efectuar consultas en etapas tempranas del proceso de elaboración de reglas, en especial respecto a MSF (por ejemplo, el acuerdo México-Costa Rica). Muchos acuerdos comerciales también contemplan establecer un comité específico para OTC o MSF en el que los funcionarios de gobierno y entidades regulatorias de ambas partes analicen sus correspondientes proyectos de regulaciones o medidas de restricción del comercio (por ejemplo, los acuerdos México-Nicaragua, México-Bolivia y México-Japón). Por último, hay acuerdos comerciales que contienen cláusulas concretas para que los actores interesados extranjeros se integren a los procesos de participación de los actores nacionales en igual medida que estos (por ejemplo, los acuerdos México-Costa Rica, México-Chile, México-Uruguay y TLCAN).
De los acuerdos en vigor, únicamente la Alianza del Pacífico contiene un capítulo horizontal sobre BPR per se (Recuadro 3.1). El texto del CPTPP contempló un capítulo sobre Coherencia Regulatoria, que fue acordado pero que aún no se aplica.8 Para el futuro, México tiene una estrategia activa: incluir en los acuerdos comerciales un enfoque más horizontal de BPR, la cual encabeza la Secretaría de Economía, con la contribución experta de la COFEMER. Son en especial cuatro los acuerdos comerciales que se están negociando y que incluirían un capítulo horizontal sobre BPR:
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Acuerdo de Alcance Parcial con Brasil
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Acuerdo de Libre Comercio entre México y la Unión Europea
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Versión renegociada del TLCAN
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Acuerdo de Alcance Parcial con Argentina
En los acuerdos comerciales de México existen otras disposiciones encaminadas de manera más directa a reducir las divergencias regulatorias innecesarias. Por ejemplo, comúnmente se incluyen compromisos para adoptar estándares internacionales en capítulos de MSF y OTC y se incluye una lista de organismos específicos, lo que va más allá del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) de la OMC (por ejemplo, TLCAN, Tratado de Libre Comercio México-Colombia). Los acuerdos comerciales de México suelen crear las condiciones que facilitan a los reguladores intercambiar información sobre su proceso regulatorio. La mayoría de los acuerdos impulsan la colaboración para lograr la equivalencia normativa, en especial en regulaciones técnicas (por ejemplo, el Acuerdo de la ALADI sobre OTC) o las MSF; una muestra de ello es el diálogo que se inicia desde los planes de trabajo comunes para las MSF (por ejemplo, el Tratado de Libre Comercio entre México y Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua).
Asimismo, existen disposiciones que reconocen las cargas que imponen al comercio los procesos de evaluación de la conformidad, de modo que incluyen un compromiso para que, en la medida de lo posible, dichos procesos sean compatibles o para acreditar sin discriminación organismos de evaluación de la conformidad de otras partes (por ejemplo, TLCAN, TLCUEM, AP, CPTPP). Entre los recursos que buscan reducir las cargas derivadas de la evaluación de la conformidad, los acuerdos abarcan compromisos de las partes para iniciar negociaciones de convenios de reconocimiento mutuo (por ejemplo, el acuerdo México-Perú) y colaborar en organismos regionales o internacionales, como la Cooperación Interamericana de Acreditación (IAAC, por sus siglas en inglés) (compárese, por ejemplo, el Acuerdo de la ALADI sobre OTC).
La Alianza del Pacífico nació en abril de 2011 como una iniciativa de integración regional formada por Chile, Colombia, México y Perú, para conformar un área de integración profunda de estas economías y convertirse en una plataforma de integración económica y comercial con una proyección hacia la región Asia-Pacífico. Después de definir el contexto institucional fundacional de la Alianza del Pacífico en un Acuerdo Marco, las partes emprendieron la negociación de un acuerdo comercial, el Protocolo Adicional del Acuerdo Marco, que entró en vigor el 1 de mayo de 2016.
Las negociaciones del Protocolo Adicional han involucrado desde un comienzo consultas extensivas con el sector privado a fin de detectar los Obstáculos Técnicos al Comercio. Cabe destacar que el sector privado ha contribuido activamente a las negociaciones comerciales desde una “posición adyacente”, mostrándoles una forma eficaz de llevar a cabo consultas durante el proceso de negociación.
El texto de este Protocolo Adicional es el más detallado de los acuerdos de México en términos de cooperación regulatoria internacional. Busca potenciar las oportunidades de comercio con otros países de la Alianza del Pacífico y, más generalmente, impulsar una mayor integración en la región de América Latina.
La CRI en anexos sectoriales al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico
Las partes de las negociaciones de la Alianza del Pacífico adoptaron una estrategia fundamental para consolidar la cooperación regulatoria en los anexos sectoriales: con la “Ruta de Cooperación Regulatoria”, las cuatro economías seleccionaron iniciativas de interés común con miras a eliminar los obstáculos innecesarios para el comercio. En la actualidad, las partes han negociado o están negociando anexos al Protocolo Adicional en las áreas de productos farmacéuticos, cosméticos, orgánicos, suplementos alimenticios e instrumental médico. Se están evaluando capítulos sectoriales aparte. Se han conformado grupos de trabajo dedicados exclusivamente a poner en práctica estos anexos y el Comité de Obstáculos Técnicos al Comercio de la Alianza del Pacífico vigila su aplicación. Dichos grupos de trabajo están compuestos por los reguladores pertinentes y por un representante del ministerio de Economía o Comercio de cada parte.
Capítulo 15 bis sobre Mejora Regulatoria, Anexo 4 al Primer Protocolo Modificatorio del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico
En la Cumbre de Paracas, celebrada en julio de 2015, los jefes de Estado de Chile, Colombia, México y Perú reconocieron la suscripción del Primer Protocolo Modificatorio del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico. En este Protocolo se incorporó expresamente el Capítulo 15 bis sobre Mejora Regulatoria.
En relación con la mejora regulatoria, se refiere a la utilización de buenas prácticas regulatorias internacionales en el proceso de planificación, elaboración, promulgación, implementación y revisión de las medidas regulatorias a fin de facilitar el logro de objetivos de política pública nacional, y al trabajo de los gobiernos para mejorar la cooperación regulatoria con el propósito de lograr dichos objetivos, así como para promover el comercio internacional, la inversión, el crecimiento económico y el empleo.
En general, las partes concuerdan en el establecimiento o mantenimiento de un órgano de coordinación de las iniciativas de mejora regulatoria en todos los órdenes de gobierno; llevar a cabo análisis de impacto regulatorio; considerar las medidas extranjeras e internacionales durante la elaboración de nuevas regulaciones; procurar la transparencia y el acceso a las regulaciones; planear de manera anticipada. El Capítulo estipula el establecimiento de un Comité de Mejora Regulatoria, el cual deberá asegurar la aplicación del Capítulo e identificar las futuras prioridades de mejora regulatoria en la Alianza del Pacífico; por ejemplo, iniciativas sectoriales para la cooperación regulatoria. El Comité deberá considerar los acontecimientos en las áreas de buenas prácticas regulatorias internacionales, así como las experiencias de las Partes respecto de la mejora regulatoria, con el fin de considerar la actualización necesaria del Capítulo 15 bis.
Fuente: www.sice.oas.org/TPD/Pacific_Alliance/Pacific_Alliance_s.asp y www.acuerdoscomerciales.gob.pe/images/stories/alianza/docs/anexo_4_6_7_15.pdf
Disposiciones regulatorias de los acuerdos comerciales en la práctica
Para cumplir los objetivos de coherencia regulatoria previstos entre socios comerciales se requiere que los órganos reguladores nacionales den seguimiento a las disposiciones regulatorias de los acuerdos comerciales, ya sea mediante un cambio en sus procedimientos o prácticas, un diálogo activo con sus pares en el extranjero o a través de la creación de un marco institucional específico para la cooperación.
En México, hay prácticas regulatorias que están comprometidas en sus acuerdos comerciales y que ya forman parte de procesos regulatorios en el país. Por ejemplo, México cuenta hoy con requisitos de publicación de leyes y reglamentos, pone las consultas de algunos actores interesados a disposición de la totalidad de estos, incluidos los extranjeros, como parte de su compromiso con la mejora regulatoria, que la COFEMER vigila. Los acuerdos comerciales simplemente reafirman el compromiso de México en esta área y es posible que impulsen esas disciplinas en países (en particular en América Latina) que las incorporan en menor medida a sus procesos regulatorios nacionales. Es posible que las negociaciones del TLCAN cambien tal dinámica, en vista del alto grado de compromiso y aplicación que tienen todos los socios respecto a las buenas prácticas regulatorias.
Más allá de las disciplinas de mejora regulatoria existentes, es posible que las disposiciones de notificación que estipulan los acuerdos comerciales sean las que han propiciado los diálogos e intercambio de información en materia regulatoria más concretos. Gracias al procedimiento de notificación a la OMC, que ya está bien establecido, la Secretaría de Economía de México ha puesto en marcha procesos nacionales eficaces para sacar el máximo provecho a esas disposiciones también en los acuerdos comerciales bilaterales y regionales. Sin embargo, aun cuando algunas notificaciones son más detalladas que en los convenios de la OMC, las notificaciones a los socios de acuerdos de libre comercio no son públicas. De ahí que los beneficios de estas notificaciones sean mucho más limitados que los que arrojan las que se hacen a la OMC: generan información directamente para las autoridades comerciales del país socio, pero no necesariamente para todos sus actores interesados, como sí ocurre con el sistema de manejo de información pública de la OMC.
Pese a ello, es difícil obtener evidencia sobre la puesta en marcha de disposiciones BPR y CRI en los acuerdos comerciales por parte de los reguladores mismos. De conformidad con la práctica internacional actual (OECD, 2017[2]), la mayoría de estas disposiciones que están vigentes contienen un lenguaje general de “mejores esfuerzos”, lo que confirma la voluntad de las partes para favorecer la coherencia regulatoria en aras de reducir los costos comerciales, sin comprometerse en términos jurídicamente vinculantes. Asimismo, rara vez se monitorea la puesta en marcha de esas disposiciones. Por esto, hoy sigue siendo limitada la evidencia del impacto de estas disposiciones en la actividad del regulador de México, como ocurre en la mayoría de los países. Es posible que esto cambie con los acuerdos de libre comercio que se han negociado recientemente, puesto que estos tienen disposiciones sectoriales más ambiciosos pero que no se encuentran vigentes aún.9
Acuerdos y convenios de reconocimiento mutuo
México ha sido proactivo en la elaboración de diversos tipos de acuerdos de reconocimiento mutuo (ARM), gubernamentales y no gubernamentales; de bienes y servicios; unilaterales, bilaterales y multilaterales. Es uno de los pocos países que tiene una autoridad central que da seguimiento a las medidas gubernamentales de reconocimiento que existen. Con todo, México afronta retos para establecer infraestructura de calidad para la evaluación de la conformidad, que es la columna vertebral de ARM eficaces. En consecuencia, es poco claro hasta qué grado utiliza los ARM, lo que posiblemente explique que al país se le dificulte mostrar resultados. De hecho, y no es sólo el caso de México, existe evidencia limitada sobre la aplicación o uso del reconocimiento para facilitar la entrada al mercado, así como respecto a los efectos comerciales y de otro tipo de estos acuerdos.
El marco institucional de los ARM en México
El marco institucional que sustenta el reconocimiento mutuo es esencial para concertar y poner en marcha acuerdos de reconocimiento eficaces. En México, un organismo central está encargado de vigilar el reconocimiento mutuo, mientras que una institución independiente, la Entidad Mexicana de Acreditación (EMA), tiene como objetivo acreditar a los Organismos de la Evaluación de la Conformidad en México, en los que se incluyen laboratorios de ensayo, laboratorios de calibración, laboratorios clínicos, organismos de inspección y organismos de certificación, Proveedores de Ensayos de Aptitud y Organismos Verificadores y Validadores de Emisión de Gases de Efecto Invernadero.
La Dirección General de Normas (DGN) de la Secretaría de Economía supervisa la firma de acuerdos de reconocimiento mutuo. Por ende, la negociación de los textos de los ARM corre a cargo de dicha secretaría y de las autoridades pertinentes. La COFEMER evalúa el costo-beneficio de los ARM que concluyen las entidades públicas.10 Sin embargo no supervisa los convenios que hacen directamente las entidades privadas.
Gracias a la amplia labor de supervisión que lleva a cabo la Secretaría de Economía, México puede tener un panorama general de los acuerdos que se han firmado y de su puesta en marcha, así como de las áreas en que quizá sean necesarios otros acuerdos de reconocimiento. Sin embargo, en ninguna fuente centralizada se publica la información sobre los acuerdos concertados, lo que representa una buena oportunidad para mejorar la información de que disponen los reguladores y los órganos de evaluación de la conformidad acerca de dichos acuerdos y sus beneficios reales y potenciales.
Panorama de las acciones de reconocimiento en México
Para diferentes sectores, México emplea el reconocimiento mutuo de procesos de evaluación de la conformidad, lo que es de especial relevancia para su comercio de bienes y servicios. Es por ello que tiene experiencia en diferentes formas de reconocimiento mutuo, identificadas en OECD (2016) y se muestra en la Gráfica 3.2.
Fuente: (OECD, 2017[2]), International Regulatory Co-operation and Trade: Understanding the Trade Costs of Regulatory Divergence and the Remedies, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264275942-en.
La información recopilada de estudios y entrevistas anteriores de la OCDE revela que México ha llevado a cabo:
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Acciones unilaterales de reconocimiento de medidas específicas
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Cuatro ARM gubernamentales bilaterales con sus socios del TLCAN
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30 acuerdos entre los organismos de evaluación de la conformidad en el sector de productos electrónicos y electrodomésticos
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Siete ARM de cualificaciones profesionales (salud, derecho, ingeniería, arquitectura, contabilidad y auditoría, y en la formación y certificación de la gente de mar)
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Reconocimiento multilateral en el APEC
Reconocimiento unilateral
México toma parte en actividades seleccionadas para reconocer unilateralmente los procesos de evaluación de la conformidad de otros países. Al parecer, esto se realiza en determinados sectores por iniciativa de los propios reguladores, cuando lo amerita el tema en cuestión. Es el caso del área de productos farmacéuticos, por ejemplo, en el que México reconoce los certificados que para medicamentos nuevos expiden Estados Unidos, Canadá, Australia, Japón y Suiza, entre otros, con la finalidad de acelerar su entrada al mercado.
ARM bilaterales entre gobiernos
México ha suscrito en total cinco ARM gubernamentales, con Estados Unidos y Canadá, en relación con tequila, telecomunicaciones y seguridad alimentaria:
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Acuerdo entre la Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos y la Secretaría de Economía en México sobre el Comercio del Tequila (2006)
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Acuerdo entre el Gobierno de México y el Gobierno de Estados Unidos para la certificación de llantas
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Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre el Gobierno de México y el Gobierno de Estados Unidos para la Evaluación de la Conformidad de Equipos de Telecomunicaciones (2011)
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Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre el Gobierno de México y el Gobierno de Canadá para la Evaluación de la Conformidad de Equipos de Telecomunicaciones (2012)
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Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), el Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA) y la Agencia Canadiense de Inspección de Alimentos (CFIA) (2017)
Los ARM anteriores contienen disposiciones referentes a la creación de organismos conjuntos encargados de supervisar que las partes del acuerdo lo apliquen y de emitir informes periódicamente (véase, por ejemplo, el Recuadro 3.2).
El Acuerdo de Reconocimiento Mutuo (ARM) sobre el Comercio del Tequila suscrito entre Estados Unidos y México establece un Grupo de Trabajo para el Tequila, el cual supervisa la implementación y la administración del ARM, está obligado a presentar informes periódicos y cuenta con un procedimiento de aplicación del acuerdo. Asimismo, el grupo de trabajo da seguimiento a la implementación mediante un diálogo continuo entre las autoridades de ambos países y el intercambio de información estadística sobre el comercio del tequila. En última instancia, se alienta al grupo de trabajo a consultar también con autoridades no gubernamentales, entre ellas representantes de la industria, para obtener información sobre la aplicación del ARM. A fin de garantizar la entrega regular de informes, a los importadores de Canadá y Estados Unidos se les pide entregar informes trimestrales sobre el uso del tequila a granel. Por último, ante casos de presunto incumplimiento del ARM, la Secretaría de Economía de México puede presentar una solicitud o queja ante el Representante Comercial de Estados Unidos, quien revisará o hará las investigaciones correspondientes y, de ser adecuado, tomará las medidas necesarias.
No obstante, en la práctica el cumplimiento de estos ARM presenta desafíos. El ARM sobre llantas ya no es funcional porque la NOM en que se basaba dejó de estar en vigor. La puesta en marcha de los dos ARM de telecomunicaciones se retrasó a causa de una reforma constitucional en este sector. Aun cuando ambos acuerdos están vigentes, su ejecución se inició recientemente sólo entre Estados Unidos y México. En los hechos, el Instituto Nacional de Estándares y Tecnología (NIST, por sus siglas en inglés) de Estados Unidos ha abierto la posibilidad de que los laboratorios de ensayo de ese país busquen el reconocimiento del IFT en apego a los términos del ARM.11 Hasta la fecha, el IFT ha reconocido a tres laboratorios estadounidenses.12 México y Canadá aún están afinando los detalles del proceso antes de que el acuerdo se ponga completamente en marcha.13
Otros intentos de concertar ARM gubernamentales aparentemente se han estancado. Por ejemplo, México ha tenido más dificultades en establecer ARM en los sectores eléctrico y electrónico, a causa de aspectos técnicos específicos de la industria.14
Por último, en acuerdos comerciales bilaterales que México ha suscrito se han incorporado disposiciones que favorecen el reconocimiento mutuo. Empero, la evidencia de su aplicación es limitada.
Reconocimiento de cualificaciones profesionales
En relación con el reconocimiento mutuo de cualificaciones profesionales, México tiene siete acuerdos bilaterales firmados con países de América Latina, España, Singapur y China. Los sectores que abarcan son los de atención a la salud, derecho, ingeniería, arquitectura, contabilidad y auditoría. Por otra parte, ha establecido MoUs para reconocer las cualificaciones del extranjero referidas a la formación y certificación de la gente de mar. México, además, tiene MoUs con diversos países en los que reconoce unilateralmente las cualificaciones de la gente de mar.
Los acuerdos relativos al reconocimiento de la formación y la certificación de la gente de mar establecen un reconocimiento automático de sus cualificaciones profesionales, con base en la regulación I/10 del Convenio Internacional sobre Normas de Formación, Titulación y Guardia para la Gente de Mar (STCW Convention). México ha acordado el reconocimiento mutuo de la formación y certificación de la gente de mar con tres países (Singapur, España, Panamá). En la práctica, lo ha hecho a través de dos MoUs separados: en uno reconoce las cualificaciones de la gente de mar mexicana que labora en embarcaciones extranjeras; en el otro, las de la gente de mar extranjera que labora en embarcaciones mexicanas.
Aunado a lo anterior, México ha firmado ocho MoUs con países extranjeros en los cuales el reconocimiento es unilateral. Seis de esos memorandos contemplan el reconocimiento que el otro país hace de las cualificaciones de la gente de mar originaria exclusivamente de México (es decir, Barbados, Chipre,15 Indonesia, Isla de Man, Bélgica, Luxemburgo). Dos de estos memorandos implican el reconocimiento por parte de México de las cualificaciones en otro país (Vanuatu, Islas Marshall).
Todos los ARM vinculados a la educación se someten a análisis de costo-beneficio. Algunos de ellos establecen un organismo específico que garantice el intercambio de información, defina los términos y procedimientos del proceso de reconocimiento de las cualificaciones profesionales, convoque a reuniones a los participantes, dé información sobre la aplicación y puesta en marcha de los ARM. Entre otros ARM, concretamente sobre formación y certificación de la gente de mar, hay consenso para designar un punto de contacto con fines de revisión y cumplimiento.
Convenios entre organismos de evaluación de la conformidad
Hacia 2014, los organismos de evaluación de la conformidad habían celebrado 30 convenios no gubernamentales de cooperación con entidades extranjeras (véase el Anexo B). Una gran mayoría de ellos fueron entre organismos privados en el sector de los productos electrónicos y electrodomésticos. Este sector es también el que cuenta con la infraestructura más completa para la evaluación de la conformidad.
Reconocimiento mutuo de esquemas de inspección
Hay, asimismo, evidencia anecdótica de iniciativas de reconocimiento mutuo en la última etapa del ciclo regulatorio, sobre todo entre las autoridades de inspección. Cabe destacar un acuerdo en el área de la seguridad alimentaria que recientemente se firmó entre los organismos de inspección de México, Estados Unidos y Canadá. Su finalidad es procurar una comunicación continua entre los servicios veterinarios de los tres países para garantizar un comercio justo y abierto de carne, aves y huevos (Recuadro 3.3).
En enero de 2017, el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA) de los Estados Unidos Mexicanos, la Agencia Canadiense de Inspección de Alimentos (CFIA, por sus siglas en inglés) y el Servicio de Seguridad Alimentaria e Inspecciones (FSIS) de Estados Unidos suscribieron los términos de referencia para la relación operativa en el comercio de productos cárnicos, productos avícolas y ovoproductos.
Los términos de referencia establecen protocolos para que los tres países se auditen entre sí y contienen disposiciones relativas a la equivalencia, las cuales mejorarán el acceso al mercado. En general, su objetivo es fortalecer la relación trilateral, científica y técnica, así como la capacidad de los organismos para resolver los problemas que surjan en torno a los productos cárnicos, productos avícolas y ovoproductos.
Este acuerdo implica el reconocimiento mutuo de los sistemas de inspección de productos cárnicos de los tres países, lo que para México representa conservar mercados para que las empresas nacionales interesadas en consolidar sus productos en Estados Unidos y Canadá.
Además, la renovación y modernización del documento aportó nuevos elementos para optimizar la comunicación entre las autoridades, acelerar la inspección de productos en la frontera y fijar los procedimientos para resolver rechazos en la frontera. Por ejemplo, los términos de referencia exploran el uso de la certificación electrónica como herramienta para facilitar el comercio trilateral.
Fuente: Respuesta de SENASICA al cuestionario de la OCDE, noviembre de 2017.
A semejanza de los acuerdos entre gobiernos, los organismos de certificación mexicanos tienen convenios con organismos de Canadá (tres) y Estados Unidos (siete). Pero también tienen un número sustancial de acuerdos con organismos de China (cinco), lo cual, además de ser significativo, reafirma la necesidad de cooperación a nivel técnico, pese a la falta de impulso político. De hecho, México no ha suscrito con China acuerdos de reconocimiento, acuerdos comerciales ni cooperación de alto nivel político.
Estos acuerdos se apoyan en las plataformas regionales y multilaterales de organismos de acreditación que promueven un sistema de infraestructura de calidad. Representado por la Entidad Mexicana de Acreditación (EMA), México es miembro de la Comisión Internacional de Acreditación de Laboratorios (ILAC, por sus siglas en inglés) y del Foro Internacional de Acreditación (IAF, por sus siglas en inglés) a nivel multilateral. La EMA también es miembro de ejes regionales del sistema de acreditación: Cooperación Interamericana de Acreditación (IAAC), Cooperación de Acreditación del Pacífico (PAC) y Cooperación de Acreditación de Laboratorios de Asia-Pacífico (APLAC). De igual manera, participa en foros específicos, como los de Buenas Prácticas de Laboratorio de la OCDE y la Aceptación Mutua de Datos, así como el foro conjunto ILAC/Agencia Mundial Antidopaje (AMA). Estos organismos han reconocido los servicios de acreditación de EMA.
ARM multilaterales
Otros intentos de firmar ARM multilaterales no han tenido éxito. Por ejemplo, el Acuerdo de Reconocimiento Mutuo de APEC para la Evaluación de la Conformidad de Equipos de Telecomunicaciones (APEC-TEL-MRA, por sus siglas en inglés) no está en funcionamiento. El ARM se firmó por primera vez en 1999 y se reformó en 2010. Contempla un mecanismo de notificación dentro de APEC que vigila la aplicación del ARM en todos los países signatarios. Sin embargo, México nunca ha ratificado formalmente el acuerdo.
El reconocimiento en la práctica
En México, el reconocimiento se lleva a cabo con mayor frecuencia a través de acuerdos entre los propios organismos de evaluación de la conformidad que a nivel gubernamental. Se trata de una práctica común entre los países de la OCDE. De hecho, los reguladores y las administraciones consideran costosa la elaboración y el mantenimiento de los ARM. Por lo general, se piensa que estos acuerdos requieren que los países posean previamente una infraestructura sólida de evaluación de la conformidad que genere confianza en los resultados que esta arroje. Además, son vistos como instrumentos onerosos y difíciles de negociar y sostener (Correia de Brito, Kauffmann and Pelkmans, 2016[3]) Ambos retos parecen impedir que México aproveche al máximo el reconocimiento mutuo.
Por un lado, la infraestructura para la evaluación de la conformidad aún es insuficiente para demostrar la concordancia con las regulaciones mexicanas. Diversas partes interesadas consideran prioritario atender la discrepancia entre la infraestructura para la evaluación de la conformidad y las NOMs elaboradas. Según las respuestas de la EMA al cuestionario de la OCDE, hoy en día sólo 30% de las NOMs cuentan con un organismo acreditado en México que puede evaluar la conformidad con la NOM correspondiente. Para enero de 2018, de 768 NOMs vigentes, 510 requerían una evaluación de la conformidad, y de estas, sólo 278 tenían organismos acreditados capaces de evaluar su puesta en marcha.
Diversos factores explican las deficiencias en la infraestructura de evaluación de la conformidad de México. Por ejemplo, la falta de recursos suficientes en los laboratorios de ensayo les dificulta cumplir los requisitos necesarios para acreditarse. Los costos de acreditación que la EMA ha fijado están entre los más bajos en comparación con la práctica internacional, en especial para las unidades de verificación y los laboratorios, pero la falta de conocimiento de los beneficios de la acreditación conlleva pocos incentivos para invertir en infraestructura y capital humano de largo plazo a fin de cumplir los requisitos de la EMA. Es posible que algunas NOMs no estén del todo actualizadas respecto de las últimas tecnologías. Algunas entidades públicas llevan a cabo por sí mismas la evaluación de la conformidad, supuestamente presentando riesgos de parcialidad.
Con miras a mejorar la infraestructura de evaluación de la conformidad, la EMA participa en actividades para crear conciencia junto con los organismos de evaluación de la conformidad y la DGN, fomentando el desarrollo de nuevos organismos de esta en todo México. El objetivo de la EMA es aumentar la infraestructura de organismos acreditados en 10% cada año, abarcando por lo menos 25 nuevas normas. En los pasados dos años alcanzó dicho objetivo.
Por otro lado, la negociación y la operatividad de los ARM siguen siendo excepcionales. En efecto, quizá debido en parte a la infraestructura insuficiente de evaluación de la conformidad, aún es muy limitado el número de ARM negociados. La firma de tan sólo cinco ARM entre autoridades gubernamentales, a pesar de la existencia de una autoridad central responsable de celebrarlos (la DGN), indica la dificultad de alcanzar un acuerdo negociado con beneficios verdaderamente mutuos para México y sus socios comerciales extranjeros. Además, esos acuerdos sólo existen con Canadá y Estados Unidos, los principales socios de México en materia de cooperación. Los costos de concertar los ARM gubernamentales pueden ciertamente justificarse en vista de las ganancias significativas en los flujos comerciales con esos dos países, lo que no necesariamente sucede con otros.
Los 30 AML que los organismos de evaluación de la conformidad mexicanos concertaron con sus contrapartes extranjeras únicamente para el sector de productos electrónicos y electrodomésticos indican que es más fácil suscribir acuerdos a nivel técnico, y los propios organismos de evaluación de la conformidad los consideran una herramienta útil. Dicho lo anterior, la existencia de tales acuerdos en un mismo sector indica que la infraestructura mexicana de evaluación de la conformidad en el área de los productos electrónicos y electrodomésticos ha logrado ganarse la confianza de los socios extranjeros.
Intercambio de información y experiencias entre reguladores
Más allá de medidas de cooperación regulatoria que buscan la integración económica, sobre todo en la región de América del Norte, los reguladores mexicanos también colaboran directamente con sus pares extranjeros. Lo hacen principalmente por iniciativa propia a través de MoUs para intercambiar información y experiencias, así como contar con una base documental más amplia para su actividad en cuestiones regulatorias. Estos acuerdos constituyen importantes declaraciones políticas de cooperación. Sin embargo, en la práctica resulta difícil saber hasta qué grado generan una mayor coherencia regulatoria entre jurisdicciones; ello depende de los sectores y las áreas de política pública.
Memorandos de entendimiento (MoUs) en la gama más amplia de acuerdos internacionales
Los MoU son acuerdos voluntarios que las autoridades mexicanas establecen directamente con sus pares extranjeros u organizaciones internacionales. Por lo común, están redactados con lenguaje generalizado y exhortativo, sin crear obligaciones jurídicas vinculantes concretas.
Normalmente, los MoUs son una herramienta flexible que las autoridades regulatorias mexicanas pueden celebrar directamente en relación con asuntos que competen a sus responsabilidades, sin necesidad de supervisión por parte del gobierno central. Los que se suscriben con organizaciones internacionales funcionan de manera semejante a los acordados con reguladores extranjeros, pero pueden promover el intercambio de información o el desarrollo de capacidad respecto de normas o estándares internacionales, como ocurre, por ejemplo, con el MoU entre México y la Organización Marítima Internacional (IMO) sobre transporte marítimo.
Aun cuando los MoUs son el instrumento de cooperación regulatoria que más utilizan los reguladores mexicanos, estos disponen de otras herramientas legales para colaborar con sus pares, ya sean más formales y con mayores efectos jurídicos, como los acuerdos interinstitucionales, o bien, aún más flexibles y menos formales, como los “planes de trabajo” (véase el Recuadro 3.4). Por ejemplo, el SENASICA suscribió un plan de trabajo con el Ministerio de Agricultura de Chile,16 que establece un sistema de certificación electrónica mediante el cual ambas autoridades intercambian los certificados expedidos por ellas con la finalidad de facilitar el comercio de productos agroalimentarios.
La Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) tiene dos formas de compromisos internacionales: los tratados internacionales y los acuerdos interinstitucionales. La diferencia entre ellas se relaciona con el proceso que se sigue para su celebración y su alcance de aplicación. Asimismo, en la práctica han surgido varias herramientas adicionales más flexibles, mediante las cuales las autoridades cooperan con sus colegas extranjeros, como el Memorándum de Entendimiento y los Planes de Trabajo.
Los tratados internacionales son celebrados por el Presidente de la República Mexicana o por una autoridad a quien este ha otorgado facultades específicas. Deben ser aprobados por el Congreso y publicados en el Diario Oficial de la Federación. Tras su publicación, entran en vigor como ley suprema de la República Mexicana, siempre y cuando cumplan con lo estipulado por la Constitución.
La categoría de acuerdos interinstitucionales fue creada por la Ley sobre la Celebración de Tratados (LCT) para reflejar la práctica común propia de México y otros países. Los acuerdos son celebrados directamente por una dependencia u órgano descentralizado de la administración pública federal, estatal o municipal con uno o más organismos gubernamentales u organizaciones intergubernamentales extranjeros. Son legalmente vinculantes, pero no constituyen una ley suprema de la República Mexicana y no son aprobados por el Congreso ni se publican en el Diario Oficial de la Federación. Estos acuerdos deberán permanecer bajo la responsabilidad exclusiva de las autoridades que los celebran.
Los Memorandos de Entendimiento (MoU) son acuerdos voluntarios celebrados directamente entre autoridades mexicanas y pares extranjeros u organizaciones internacionales. La clasificación de los MoU no excluye una repercusión legal específica. De hecho, los MoUs pueden ser voluntarios o vinculantes, y su efecto legal depende del lenguaje utilizado en su texto.
El Plan de Trabajo es un documento de trabajo conjunto celebrado a nivel técnico por autoridades regulatoria mexicanas y sus pares extranjeros.
Fuente: Desarrollado por el autor con base en entrevistas y en la Guía para la Conclusión de Tratados y Acuerdos Interinstitucionales en el Ámbito Internacional según la Ley sobre la Celebración de Tratados por la Secretaría de Relaciones Exteriores, www.economia-snci.gob.mx/sicait/5.0/doctos/guia.pdf.
Antes de suscribir cualquier acuerdo, tratado o acuerdo interinstitucional vinculante, la Secretaría de Relaciones Exteriores debe ser notificada, requisito que no aplica a los MoUs voluntarios. Sin embargo, aun cuando no exista obligación legal alguna, suele consultarse a la SRE antes de la firma de MoUs no vinculantes. En estos casos, la SRE verifica que el lenguaje mantenga ese carácter no vinculante y sea responsabilidad de la autoridad correspondiente, y emite una opinión sobre la viabilidad de establecer el acuerdo entre una entidad gubernamental y su homóloga en otro gobierno.
Aparte, la SRE consulta a la COFEMER en relación con las disciplinas de mejora regulatoria en los acuerdos internacionales. En los hechos, la opinión de la COFEMER seguirá siendo una formalidad, de no realizarse una revisión a fondo del proceso de acuerdos internacionales. De hecho, de 179 dictámenes que la COFEMER emitió sobre acuerdos internacionales, ninguno fue negativo. De tal modo, las autoridades que suscriben los MoUs están en libertad de incluir cualquier tipo de disposición que consideren necesaria, siempre que no salga de su ámbito de competencia ni les cree nuevas atribuciones u obligaciones.
Información sobre los MoUs
La información que hay sobre los MoUs está dispersa entre todas las autoridades que los firman, mientras que su contenido se centra principalmente en el intercambio de información y experiencia. De ahí que la evidencia de su número, nivel de aplicación e impacto sea limitada.
Si bien la Secretaría de Relaciones Exteriores debe “inscribir” los acuerdos en un registro interno, hasta hoy no se ha publicado ese registro completo. La SRE también publica todos los tratados internacionales vinculantes en su sitio web, en un formato que permite realizar búsquedas,17 pero no incluye los acuerdos interinstitucionales ni los MoUs. Por ende, no existe un portal central de información que contenga los instrumentos que firman los reguladores individuales y resulta difícil presentar un panorama general de todos los acuerdos suscritos.
Tras la publicación de un informe reciente de la Auditoría Superior de la Federación, a la SRE se le ha instruido publicar todos los acuerdos internacionales firmados en los últimos tres años, a fin de cumplir con la ley de transparencia de México. La SRE trata de hacerlo en lo que respecta a los acuerdos interinstitucionales de los cuales es parte, que actualmente están disponibles bajo solicitud.18 De forma paralela, y también para cumplir con la ley de transparencia, se ha pedido a las dependencias y órganos descentralizados publicar los acuerdos interinstitucionales que han gestionado de manera directa. Sin embargo, sólo se consideran los acuerdos jurídicamente vinculantes. Esta recomendación deja fuera a los MoUs voluntarios.
Las autoridades signatarias han publicado directamente en sus sitios web cierto número de MoUs. Es el caso de la Coordinación General de Puertos y Marina Mercante, que tiene una página específica con los MoUs que ha firmado.19
La SRE no consigna información sobre la puesta en marcha de acuerdos, ya que escapa a su ámbito de competencia. Las entidades regulatorias son libres de vigilar la aplicación de los MoUs que firman, aunque, en la práctica, al parecer rara vez lo hacen. Por consiguiente, hay escasa información disponible sobre la cooperación que se desprende de los MoUs.
Tendencias y alcance de los MoUs de México
Aunque puede variar el contenido de los MoUs negociados por las autoridades regulatorias mexicanas, en general buscan compartir información y experiencias, así como desarrollar capacidades en ambas partes. Suelen expresar la disposición a cooperar, intercambiar información y ser un pilar para generar mayor confianza entre los reguladores y para tener puntos de vista en común sobre temas de regulación. Sin embargo, estas herramientas de cooperación no garantizan la coherencia regulatoria, mucho menos la convergencia.
A menudo, diversas autoridades del gobierno central celebran MoUs sobre asuntos que competen a su responsabilidad. Puede tratarse de mejora o vigilancia regulatorias, como ocurre con la COFEMER, o de homologación de estándares, como corresponde a la DGN.
La COFEMER ha suscrito acuerdos de cooperación para compartir experiencias y desarrollar mayores capacidades en relación con la mejora regulatoria, concretamente con Canadá, Costa Rica, la República Dominicana, El Salvador, Chile, China, Colombia, Indonesia, Panamá y la Provincia de Buenos Aires, Argentina. Estos acuerdos se centran principalmente en las actividades de formación de buenas prácticas regulatorias. Más específicamente, buscan consolidar las prácticas de simplificación administrativa, mejorar el marco institucional de la reforma regulatoria (lo que incluye la planeación de organismos de supervisión), compartir metodologías sobre análisis de impacto regulatorio, dar asesoría sobre la puesta en marcha de un proceso de consulta pública sobre regulaciones, orientar acerca del diseño de sistemas en línea que recopilen información sobre regulaciones y procesos. Es común que se firmen para un número determinado de años y con una cláusula de terminación, y que contemplen un plan de trabajo concreto, junto con la posibilidad de renovación para otro periodo de igual duración. Estos planes de trabajo abarcan los siguientes aspectos: objetivos y actividades específicos, calendario laboral, responsabilidades de cada parte, indicadores y mecanismos de evaluación.
Más allá de estas tendencias generales, el memorándum de entendimiento que celebraron la COFEMER y la Secretaría de la Junta del Tesoro de Canadá a principios de 2018 incluye una cláusula específica sobre la CRI, lo que confirma la intención de las partes de intercambiar información, apendizajes y mejores prácticas sobre cooperación regulatoria internacional, y de explorar oportunidades para favorecer la cooperación regulatoria bilateral y la homologación de regulaciones. El acuerdo contempla reuniones anuales de altos funcionarios y el establecimiento de un plan de trabajo.
La DGN de la Secretaría de Economía tiene diversos MoUs generales que permiten el intercambio de información y cooperación técnica con otros países, y que buscan una mayor armonización de estándares. Hoy en día, la DGN cuenta con 18 MoUs vigentes con Alemania (DIN, PTB), Bolivia (Ibnorca), Brasil (ABNT), Canadá (SCC, UL), China (SIS, SAC), Colombia (Icontec), Costa Rica (Inteco), Ecuador (Inen), Estados Unidos (ASTM, IEEE, ATM, UL), Perú (Inacal) y la República Dominicana (Indocal). Además, están en proceso de negociación los MoUs con autoridades de Chile (INN), Cuba (ONN), Tailandia (TISI) y la Unión Europea (CEN CENELEC).
Aparte de la COFEMER y la DGN, con frecuencia los reguladores sectoriales también firman MoUs en sus respectivas áreas de especialización (en el Recuadro 3.5 se presentan ejemplos de ellos). En algunos sectores, la petición del lado de la industria puede motivar la celebración de memorandos de entendimiento, en los que se contemplen disposiciones sustantivas y se asuma el compromiso de procurar la coherencia regulatoria. Es el caso de un memorándum suscrito en relación con el golfo de México, en vista de los requerimientos de protección ambiental similares aplicables a toda esa zona (véase el Recuadro 3.5).
La Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector de Hidrocarburos de México (Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente) (ASEA) y la Oficina de Control de las Normas de Seguridad y Medio Ambiente de Estados Unidos (BSEE, por sus siglas en inglés) suscribieron un MoU en octubre de 2016 con el propósito de establecer un marco de cooperación relacionado con la elaboración, la vigilancia y la aplicación de regulaciones de seguridad y ambientales para la extracción de hidrocarburos en aguas profundas. El documento se suscribió en respuesta a la demanda de los representantes de la industria con operaciones en el golfo de México. El ámbito de la cooperación cubre enfoques y procesos regulatorios mutuos, el desarrollo de estándares industriales, programas de aseguramiento de la calidad y certificación, entre otros. Para cooperar en estas áreas, el MoU contempla que los órganos reguladores intercambien información de manera periódica, realicen estudios e investigación conjuntos, propicien intercambios de personal y participen como observadores de las actividades mutuas, e intercambien mejores prácticas, lecciones aprendidas y conocimientos especializados. Además, la ASEA solicitó a la BSEE que revise su proyecto de regulación sobre aguas profundas. Sin embargo, este intercambio regulatorio no es sistemático; más bien, depende de necesidades y temas específicos. Hasta la fecha, la BSEE o ha compartido proyectos de regulaciones con la ASEA.
Memorándum de Entendimiento entre la Comisión Reguladora de Energía (CRE), el Centro Nacional de Control de Energía de México(CENACE) y la North American Electric Reliability Corporation (NERC) (Estados Unidos)
Este MoU establece un mecanismo de colaboración para identificar, evaluar y prevenir riesgos de confiabilidad, a fin de fortalecer la seguridad, resiliencia y confiabilidad de la red eléctrica. Estipula que la cooperación se logrará por medio de reuniones, desarrollo de capacidades, pasantías y estudios técnicos conjuntos. Lo anterior ha fortalecido la relación entre los tres órganos reguladores y un entendimiento común de retos similares. Además, una disposición específica alienta a la CRE y al CENACE a adoptar el estándar ya desarrollado por el regulador estadounidense NERC, y a participar en el mayor grado posible en los procesos de este último para desarrollar y aplicar Estándares de Confiabilidad, los cuales implementa como la Organización de Confiabilidad Eléctrica (ERO) de Estados Unidos.
Acuerdo de colaboración, publicación conjunta y acreditación celebrado entre Underwriters Laboratories Inc (“UL”) y la Dirección General de Normas (DGN) de la Secretaría de Economía de México
Este acuerdo se orienta a fomentar la armonización regulatoria de manera más directa, entre Mexico, Canadá y/o Estados Unidos. Se propone hacerlo por dos vías: por un lado, mediante la aceptación, traducción o uso de estándares UL en regulaciones técnicas o estándares Mexicanos cuando DGN lo considera pertinente y, por otro, mediante el desarrollo conjunto de nuevos estándares a nivel norteamericano, para uso por Canadá, Estados Unidos y México. Para lograr dichos objetivos el MoU visualiza la creación de comités técnicos compuestos por personal de UL, la DGN y otras entidades de interés, y alienta la participación del personal de UL y la DGN en los respectivos comités de normalización de cada uno. UL y la DGN se brindan acceso a su base de datos sobre estándares. Además, presenta varias formas de estándares conjuntos, bien sea con una denominación compartida, un título compartida o una publicación conjunta. Las partes aceptan compartir el estado de las actividades relacionadas con el acuerdo cada seis meses.
Fuente: Elaborado por el autor, con base en entrevistas, respuestas al cuestionario e información disponible al público.
Experiencia en la implementación de MoUs
Por el momento, los ejemplos de MoUs documentados indican que tienden a establecer un proceso de aprendizaje unilateral, en el que un país desarrolla la capacidad del otro, en vez de que haya una acción recíproca. En este sentido, los reguladores mexicanos tienden a promover MoUs ya sea con países en desarrollo para apoyarlos en el desarrollo de capacidades (por ejemplo, el memorándum de entendimiento de la COFEMER sobre BPR; los de la DGN con Costa Rica, Bolivia, la República Dominicana, Perú, Ecuador o Brasil) o con otras economías emergentes o desarrolladas de cuya experiencia se benefician cuando se trata de aplicar regulación en México (por ejemplo, el memorándum de entendimiento de ASEA y BSEE, o entre NERC, CRE y CENACE; los de la DGN con Alemania, España, Estados Unidos, Canadá y China).
Con todo, la evidencia anecdótica indica que algunos MoUs que se negociaron con objetivos determinados constituyen ejemplos concretos de coherencia regulatoria. Algunos de los resultados más notables conseguidos con MoUs parecen ser aumento de capacidad, acceso a la información o compromiso conjunto en pro de estándares homologados.
Mejora de capacidad
En algunos casos, las reuniones periódicas, el intercambio entre los equipos y las acciones de desarrollo de capacidad derivan en que ambos países adopten prácticas similares. En especial, otros países en desarrollo han aprendido de la experiencia de México y, por tanto, han reproducido prácticas parecidas en su marco nacional.
Por ejemplo, el memorándum de entendimiento que celebraron la COFEMER y El Salvador motivó que se hicieran muchas visitas de naturaleza técnica por parte de funcionarios de este país a las oficinas de la COFEMER, y de expertos de este organismo a El Salvador, con el propósito de brindarles asesoría en cuanto a la puesta en marcha de políticas de reforma regulatoria. Estas acciones han contribuido al diseño y la fundación del Organismo de Mejora Regulatoria (OMR) de El Salvador, que se creó el 10 de noviembre de 2015 como un ente de vigilancia que ha asumido un buen número de características institucionales similares a las de la COFEMER (véase el Recuadro 3.6).
La COFEMER ha celebrado acuerdos específicos con diferentes autoridades para compartir su experiencia en mejora regulatoria. Dichos instrumentos han ayudado a optimizar las disciplinas de mejora regulatoria, sobre todo en la región de América Latina.
El MoU celebrado entre la COFEMER y la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia de la República de El Salvador contiene un plan de trabajo concreto para el periodo 2017-2018, con asignación de responsabilidades y vigilancia de la ejecución de este documento. En esencia el acuerdo sigue centrado en el desarrollo de capacidades en materia de mejora regulatoria. Con la implementación del acuerdo El Salvador ha aprovechado las prácticas mexicanas de mejora regulatoria. Por ejemplo, varias visitas técnicas de funcionarios de México a El Salvador contribuyeron a diseñar y crear, el 10 de noviembre de 2015, el Organismo de Mejora Regulatoria (OMR) de ese país, como un órgano de vigilancia que ha incorporado muchas características institucionales similares a las de la COFEMER. En 2017, las actividades se centraron en promover el programa Simplifica (dirigido a generar estrategias para simplificar trámites) y conformar un Registro de Trámites en El Salvador. En 2018, la COFEMER ha brindado apoyo a El Salvador en sus iniciativas para promulgar una ley general sobre una Mejor Regulación en El Salvador, al participar en diferentes actividades con el presidente y autoridades de las Secretarías.
En relación con el Fondo Internacional de Cooperación México-Chile, en la actualidad la COFEMER trabaja con el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) de Chile con el objetivo de mostrar todas las mejores herramientas regulatorias aplicadas en México e intentar implementarlas en el SAG. El proyecto se propone trabajar en conjunto con el SAG durante 18 meses en diversas actividades como talleres, conferencias y misiones técnicas breves realizadas en Australia y Nueva Zelanda para comprender las políticas públicas, las instituciones y las herramientas aplicadas en esos países. En ese contexto, en enero de 2017 la COFEMER y el SAG llevaron a cabo el primer Taller sobre Buenas Prácticas Regulatorias en Santiago de Chile y en febrero de 2018, llevaron a cabo el segundo taller en la materia en la Ciudad de México. El resultado de este proyecto es la creación de un área específica en el SAG a cargo del diseño y la ejecución de la política de mejora regulatoria de ese organismo.
En relación con la colaboración entre la COFEMER y el Departamento Nacional de Planeación de Colombia y la Secretaría Legal y Técnica del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires, estas instituciones habían elaborado una agenda fuerte para los meses siguientes, con el propósito de compartir experiencias sobre el Análisis de Impacto Regulatorio, las metodologías para medir el costo-beneficio de las regulaciones, así como de promover estrategias de mejora de la regulación. Además, la COFEMER y Panamá trabajan en conjunto en la metodología para simplificar los permisos de construcción centrados en reducir los trámites respectivos en ese sector.
Fuente: Información proporcionada por la COFEMER.
Acceso a la información
Para favorecer la coherencia regulatoria, un factor importante consiste en obtener información acerca de las estándares o regulaciones de otros países, o la evidencia sobre la que se basaron para establecerlas.
En especial, los MoUs suscritos con organismos de normalización han facilitado la disponibilidad de información útil, sea evidencia científica o acceso a normas. De hecho, esos acuerdos tienden a incorporar disposiciones concretas para tener acceso a información sobre estándares de especificaciones técnicas, que de otra manera no siempre es pública (véase el memorándum de entendimiento entre Underwriters Laboratories (UL) y la DGN en el Recuadro 3.5). También puede verificarse fácilmente la puesta en marcha de una disposición específica: está garantizado el acceso a la base de datos de normas y, por tanto, el personal de las autoridades correspondientes puede consultarla sistemáticamente.
Ese acceso a la información puede contribuir a tener normas coherentes y a la larga homologadas.
Coherencia de las regulaciones o normas
La armonización, es decir, la total homologación transfronteriza de normas, o la adopción de medidas idénticas es una meta ambiciosa que implica una colaboración estrecha y objetivos alineados. En consecuencia, casi nunca es un objetivo expreso de los MoUs. Estos, no obstante, pueden conducir a normas coherentes u homologadas si hay un intercambio de información verdaderamente eficaz y si contienen cláusulas de normalización conjunta. Es el caso, en particular, de los MoUs de la DGN, que se proponen impulsar la homologación.
El memorándum de entendimiento entre la DGN y Underwriters Laboratories (UL), suscrito en octubre de 2017 (Recuadro 3.5), da a ambas autoridades acceso a la información sobre normas, como ya se mencionó. Partiendo de eso, la DGN se ha comprometido a que sus nuevas normas estén basadas en las de UL existentes y, con ello, incluyan lenguaje específico que haga referencia a las originales de UL. Pese a que es muy pronto para observar nuevas normas, este requerimiento será una herramienta para dar seguimiento al número de normas elaboradas gracias a la información que el memorándum de entendimiento ha hecho posible.
De manera más específica, el memorándum de entendimiento entre la DGN y UL también ha posibilitado una elaboración conjunta de normas. De hecho, actualmente ambos están trabajando en el desarrollo de normas en común sobre seguridad contra incendios y sobre tuberías, en el ámbito de sus respectivos procesos de normalización. Estas acciones en paralelo buscan lograr normas homologadas en los dos países.
Si se adoptan estas normas homologadas, serán voluntarias (NMXs en el caso de México).
La estrategia activa de México para actuar a nivel multilateral
México participa muy activamente en los foros internacionales, tanto a nivel de gobierno como de los reguladores. Por ello tiene la oportunidad de sostener diálogos periódicos con una amplia variedad de países, no sólo con sus socios naturales. La participación de la Secretaría de Relaciones Exteriores en organismos internacionales permite a México llevar la perspectiva de su gobierno al debate multilateral, con lo que contribuye a conformar normas y estándares de este tipo. En especial entre los órganos que elaboran normas, la Secretaría de Economía de México (a través de la DGN) emprende acciones específicas para representar las necesidades y prioridades concretas de los países de América Latina, las cuales se han planteado en escenarios regionales. Al participar las secretarías o los reguladores competentes en las diferentes organizaciones y en el desarrollo de reglas y estándares internacionales, pueden adquirir un mayor sentido de apropiación de las normas y estándares que luego se les pide adoptar en sus regulaciones nacionales.
No obstante, ante la enorme gama de organizaciones internacionales reguladoras, México se enfrenta a una limitación de recursos para apoyar su participación y asegurarse de que haya una estrategia integral de gobierno bien representada ante todas las organizaciones. Un enfoque estratégico conlleva identificar las áreas de mayor prioridad para el país, procurar una buena coordinación interna entre la Secretaría de Relaciones Exteriores y las secretarías competentes, y aprovechar las tribunas regionales para influir en la toma de decisiones en los foros internacionales.
Representación de México en los organismos internacionales
México en las organizaciones internacionales
Las organizaciones internacionales (OI) desempeñan un papel fundamental para apoyar las iniciativas de los reguladores nacionales de reunir escasos recursos y coordinar sus objetivos en materia regulatoria, normas y procedimientos cuando sea de utilidad. Lo llevan a cabo ofreciendo espacios para un diálogo permanente y el desarrollo en común de estándares, instrumentos jurídicos, marcos de reconocimiento mutuo, mejores prácticas y asesoría. Más allá del establecimiento de normas, facilitan la comparabilidad de enfoques y prácticas, la aplicación constante y el desarrollo de capacidades en los países que presentan una cultura regulatoria menos desarrollada (OECD, 2016[4]).
México es miembro de muchas organizaciones internacionales que establecen normas y estándares internacional, como la OCDE, la OMC, la IMO, la ISO (mencionadas anteriormente), y también la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), la Organización Mundial de la Salud (OMS), la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (UNECLAC) y la Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU), entre otras.
La Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) en principio centraliza la participación en diferentes organismos internacionales. Para ello, cuenta con unidades específicas encargadas de vigilar la actividad en OI seleccionadas; asimismo, acredita a las personas que viajan para participar en las reuniones de OI. No obstante, carece de una lista consolidada de todas las organizaciones internacionales en las que México toma parte.
Al definir la política exterior de México, la SRE es responsable de coordinar, promover y garantizar la coordinación de acciones de la administración pública mexicana en el extranjero (art. 28 I de la Ley Orgánica de la Administración Pública General). Así, sus atribuciones concernientes a la celebración de tratados internacionales le asignan a la SRE la vigilancia de una gran cantidad de actividades realizadas por las entidades regulatorias, principalmente cuando están respaldadas por la firma de tratados o acuerdos interinstitucionales vinculantes, o formalizadas por la participación en una organización internacional. Sin embargo, su papel sigue limitándose al proceso de verificación legal, ya sea tocante a la legalidad de acuerdos internacionales o a la acreditación de la participación de autoridades en organizaciones internacionales.
Aparte de la SRE, hay entidades regulatorias específicas que participan en las OI relacionadas con su área de especialización (Cuadro 3.3). Se coordinan con la SRE para comunicarle su próxima participación y los resultados esperados, pero mantienen la autonomía para defender su posición en las organizaciones que corresponden a su área de competencia.
La DGN participa a nombre de la Secretaría de Economía en todas las OI vinculadas a la normalización y la metrología (véase el art. 4 de la LFMN). Con esa facultad, la DGN desempeña un papel activo al representar la posición de México en los organismos internacionales de normalización, y con ello, expresar la posición de las economías desarrolladas y emergentes de la región de América Latina. Este es el caso, por ejemplo, de Codex Alimentarius, en el que la DGN es representante regional de América Latina, así como en la ISO, en cuyo Consejo participa México. Dentro de la ISO, México también toma parte en el Grupo de Gestión de Traducción al Español, una función importante para difundir los estándares en los países hispanohablantes. De hecho, el grupo de traducción define la lista de estándares que serán traducidos al español, con base en las necesidades de mercado de sus países y de la región.
México en las redes transgubernamentales de reguladores
Las redes transgubernamentales de reguladores (también conocidas como redes transnacionales, RTR) se han desarrollado en una diversidad de sectores y áreas de política pública como complemento de las organizaciones tradicionales intergubernamentales basadas en tratados. Se convierten cada vez más en tribunas de pares que toman decisiones independientemente de las OI, no incluyen a representantes de los estados y, como se afirma en (OECD, 2013[5]), operan en el marco de acuerdos informales o jurídicamente no vinculantes. Facilitan una interacción estable y directa entre reguladores, con una estructura flexible y orientación técnica (Kauffmann and Abbott, Forthcoming[6]).
Los reguladores mexicanos participan activamente en varias de esas redes regionales e internacionales, en sectores tan diversos cmo telecomunicaciones, servicios financieros, salud y seguridad, así como agua, productos farmacéuticos, audiovisuales, protección al consumidor y energía nuclear (Cuadro 3.4).Estas actividades están descentralizadas y siguen diferentes modelos, dependiendo del sector en cuestión. Hay un limitado intercambio de experiencia entre sectores.
A nivel internacional, México contribuye a RTR tales como la Organización Internacional de Comisiones de Valores (IOSCO), la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS), la Red Internacional de Competencia (ICN) y el Enfoque Estratégico para la Gestión de Productos Químicos a Nivel Internacional (SAICM), por mencionar algunas.
A nivel regional, los reguladores mexicanos participan activamente en redes sectoriales de tribunas internacionales más grandes. Estos foros permiten definir la posición compartida que puede llevarse a OI de mayor alcance. Por ejemplo, la EMA es parte de la Cooperación Interamericana de Acreditación (IAAC), que constituye un eje regional para organismos de acreditación, con un estrecho nexo con el Foro Internacional de Acreditación (IAF). El IFT es miembro de REGULATEL, el foro latinoamericano de reguladores del sector de las telecomunicaciones, a través del cual intercambia frecuentemente iniciativas regulatorias con otros miembros del foro (véase el Recuadro 3.7.
El Regulatel tiene un mecanismo continuo para consulta entre pares, lo que permite que cualquier regulador de la región plantee comentarios o solicite retroalimentación de otros países. Se trata de un proceso bilateral, centralizado por la Secretaría Ejecutiva. Abrir la consulta a todos los miembros tiene el propósito de garantizar un proceso de aprendizaje multilateral.
Los países pueden enviar su consulta a la Secretaría Ejecutiva, la cual la remite a los puntos de contacto pertinentes de los países miembros adecuados. El formato de consulta contiene los datos de contacto del solicitante, el plazo para responder, un resumen de la consulta que explica las razones para hacerla, el contexto general del tema para el solicitante y una lista de preguntas. En principio, tras finalizar el proceso de consulta, se pide al solicitante que resuma las respuestas y comparta el documento compilado con todos los miembros para mayor información. Sin embargo, rara vez se realiza este último paso.
México aún no ha utilizado este mecanismo para consultar a otros miembros. No obstante, en 2017 el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) respondió a siete procesos de consulta respecto a los siguientes temas:
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Servicios para usuarios de organizaciones no gubernamentales de telecomunicación (de CONATEL, Venezuela)
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Banda ancha de 2,500 MHz a 2,690 MHz (de SIGET, El Salvador)
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Política de accesibilidad y regulación de servicios Over the Top (OTT) suministrados a través de Internet (de ENACOM, Argentina)
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Servicios de portabilidad (de ATT, Bolivia)
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Relaciones internacionales de reguladores de telecomunicaciones (de CNMC, España)
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Portabilidad intermodal de números telefónicos (de CRC, Colombia)
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Quinto diagnóstico sobre protección de los usuarios y calidad del servicio (de OSIPTEL, Perú)
Fuente: Con base en información proporcionada por el IFT y www.regulatel.org/wordpress/
Resultados de la participación de las OI en México
A fin de sacar el mayor provecho de la participación de México en las OI, aún deben compartirse con los reguladores nacionales los resultados de los debates dentro de los foros internacionales. Pueden hacerlo la Secretaría de Relaciones Exteriores, en su función de vigilancia, las secretarías competentes o reguladores sectoriales, o las unidades especiales establecidas en México que están a cargo de supervisar a distancia las actividades que tienen lugar en las OI.
La Secretaría de Relaciones Exteriores obtiene información de un número determinado de organismos internacionales a través de las misiones permanentes establecidas en las ciudades donde las OI tienen su sede. Es el caso, por ejemplo, de la ALADI, la OEA, la OCDE, la UNESCO, las oficinas de las Naciones Unidas en Ginebra o Nueva York, o en Viena, donde la misión cubre varias OI que también se ubican en esta ciudad.
Las secretarías competentes o los reguladores sectoriales que participan directamente en organismos internacionales pueden aprovechar la oportunidad de acudir a eventos internacionales para reunirse con sus pares extranjeros y establecer relaciones directas en áreas de interés común. Además, al regresar a sus sedes, están también en mejor posición para dar información directamente a sus colegas con conocimiento técnico especializado y a la autoridad regulatoria, a fin de asegurar que los debates que se dan a nivel internacional se tomen en cuenta cuando se trabaje en las regulaciones nacionales.
Por último, las unidades que vigilan a distancia las normas y estándares de las OI suelen carecer de la capacidad o los recursos para realizar un estudio exhaustivo de todos los nuevos avances en el ámbito internacional. Por ejemplo, algunas autoridades cuentan con especialistas en relaciones internacionales, pero que carecen de una comprensión técnica suficiente de los temas que se debaten en la OI con la que tienen relación.
En general, parece que la Secretaría de Relaciones Exteriores no ha establecido una relación metódica para comunicar sistemáticamente a todos los órdenes de gobierno las nuevas normas y estándares que se han adoptado en los organismos internacionales, y que los reguladores deben considerar en su elaboración de normatividad nacional.
Referencias
[3] Correia de Brito, A., C. Kauffmann and J. Pelkmans (2016), “The contribution of mutual recognition to international regulatory co-operation”, OECD Regulatory Policy Working Papers, No. 2, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5jm56fqsfxmx-en.
[6] Kauffmann, C. and K. Abbott (Forthcoming), “The contribution of trans-governmental networks of regulators to international”, OECD Regulatory Policy Working Papers, OECD Publishing, Paris.
[2] OECD (2017), International Regulatory Co-operation and Trade: Understanding the Trade Costs of Regulatory Divergence and the Remedies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264275942-en.
[4] OECD (2016), Regulatory Policy in Chile: Government Capacity to Ensure High-Quality Regulation, OECD Reviews of Regulatory Reform, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264254596-en.
[1] OECD (2013), International Regulatory Co-operation: Case Studies, Vol. 2: Canada-US Co-operation, EU Energy Regulation, Risk Assessment and Banking Supervision, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264200500-en.
[5] OECD (2013), International Regulatory Co-operation: Addressing Global Challenges, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264200463-en.
Notas
← 1. www.2006-2012.economia.gob.mx/comunidad-negocios/competitividad/cooperacion-regulatoria-mexico-eu; www.economia.gob.mx/files/comunidad_negocios/Convocatoria_Resultados_publicos_20110627.pdf (resultados de consulta publica)
← 2. www.gob.mx/se/acciones-y-programas/competitividad-y-normatividad-consejo-de-alto-nivel-para-la-cooperacion-regulatoria-ccr-entre-mexico-y-estados-unidos?state=published
← 3. www.trade.gov/hlrcc/documents/HLRCC-progress-report-0813.docx
← 4. www.trade.gov/hled/HLEDJointDeclaration-July222016.pdf
← 5. www.gob.mx/sre/prensa/dialogo-economico-de-alto-nivel-entre-mexico-y-estados-unidos?state=published
← 6. www.publicsafety.gc.ca/cnt/rsrcs/pblctns/nml-pndmc-nflnz/index-en.aspx#ab
← 7. NOM-015-ENER-2012 –Eficiencia energética de refrigeradores y congeladores electrodomésticos. Límites y métodos de prueba.
NOM-016-ENER-2016 – Eficiencia energética de motores trifásicos. Límites y métodos de prueba.
NOM-021-ENER/SCFI-2017 – Eficiencia energética y requisitos de seguridad al usuario en acondicionadores de aire tipo cuarto. Límites y métodos de prueba.
NOM-029-ENER-2017 – Eficiencia energética de fuentes de alimentación externa. Límites y métodos de prueba.
← 8. Luego de que Estados Unidos se retirara de las negociaciones del acuerdo original, el texto del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés) se agregó al nuevo acuerdo entre 11 economías: Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP, por sus siglas en inglés). Este nuevo acuerdo se firmó el 8 de marzo de 2018 en Santiago de Chile, para dar inicio en seguida a los procesos de ratificación nacional de cada parte signataria. http://dfat.gov.au/trade/agreements/tpp/news/Pages/trans-pacific-partnership-ministerial-statement.aspx
← 9. El Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico incluye, por ejemplo, un Anexo sobre suplementos alimenticios, con disposiciones sobre la armonización de los requisitos legales sobre los tiempos de procesamiento y la validez de la autorización de suplementos alimenticios. El CP-TPP también incluye disposiciones sectoriales de IRC en los Anexos del Capítulo sobre OTC, por ejemplo, sobre el vino y los licores destilados, los productos farmacéuticos, los cosméticos y los dispositivos médicos.
← 10. Así lo hizo, por ejemplo, con el ARM entre México y Estados Unidos sobre Equipo de Telecomunicaciones.
← 11. www.nist.gov/standardsgov/us-mexico-mra
← 12. Para ver la lista completa de laboratorios reconocidos, visite www.ift.org.mx/industria/lista-de-laboratorios-de-prueba-de-tercera-parte-extranjeros-reconocidos (consultado el 14 de mayo de 2018).
← 13. www.ic.gc.ca/eic/site/mra-arm.nsf/eng/nj00100.html
← 14. En México, las condiciones de suministro de electricidad no son similares a las de otros países. Se utiliza la variación 127 V +/-10%.
← 15. Nota de Turquía:
La información del presente documento en relación con “Chipre” se refiere a la parte sur de la Isla. No existe una sola autoridad que represente en conjunto a las comunidades turcochipriota y grecochipriota de la Isla. Turquía reconoce a la República Turca del Norte de Chipre (RTNC). Mientras no haya una solución duradera y equitativa en el marco de las Naciones Unidas, Turquía mantendrá su postura frente al “tema de Chipre”.
Nota de todos los Estados Miembros de la Unión Europea que pertenecen a la OCDE y de la Unión Europea:
Todos los miembros de las Naciones Unidas, con excepción de Turquía, reconocen a la República de Chipre. La información contenida en el presente documento se refiere a la zona sobre la cual el Gobierno de la República de Chipre tiene control efectivo.
← 16. www.gob.mx/senasica/prensa/mexico-y-chile-se-colocan-como-punta-de-lanza-en-el-comercio-internacional-de-alimentos-con-el-ecert
← 17. https://aplicaciones.sre.gob.mx/tratados/introduccion.php
← 18. El portal mexicano para solicitar información es www.plataformadetransparencia.org.mx/
← 19. www.gob.mx/puertosymarinamercante/acciones-y-programas/memorandas