Chapitre 7. Aide humanitaire
Pour la période concernée par cet examen, l’aide humanitaire de la France n’a pas été soutenue par un budget à la mesure des objectifs et de son engagement accru dans des zones de crises. La nouvelle stratégie humanitaire de la France affiche des ambitions renouvelées qui s’inscrivent dans la cadre de l’approche globale des crises. L’augmentation annuelle de l’aide humanitaire prévue à hauteur de 500 millions EUR d’ici à 2022 devrait permettre un renforcement substantiel du rôle humanitaire de la France grâce à des partenariats bien établis et des mécanismes de décision et d’allocation clairs, bien qu’encore complexes. L’approche globale qui implique un engagement plus important de l’AFD dans les zones de crises et un dialogue plus structurel avec les acteurs militaires demandera une attention soutenue à la préservation des mandats et la valeur ajoutée de chaque acteur.
Cadre stratégique
Pendant la période concernée par cette revue, l’aide humanitaire apportée par la France n’a pas représenté une priorité soutenue par un budget à la hauteur de ses ambitions et de son engagement accru dans les zones de crises. En rejoignant l’initiative du « Grand Bargain » à la fin de 2017, la France a inscrit son aide humanitaire dans une approche plus globale des crises. Avec une augmentation de 500 millions EUR projetée d’ici à 2022, la cohérence de l’aide humanitaire française pourrait être renforcée en simplifiant la gestion du budget humanitaire.
Des ambitions renouvelées nécessitent un budget plus conséquent
Lors de la 4e Conférence nationale humanitaire du 22 mars 2018, la France a adopté une nouvelle stratégie humanitaire pour les quatre prochaines années (MEAE, 2018b). Cette stratégie vise à adapter l’aide humanitaire à l’approche globale de la France dans les contextes de crise, ainsi qu’à ses engagements pris lors du Sommet humanitaire mondial – notamment le « Grand Bargain » (GB, 2016), que la France a rejoint en 2017. La précédente stratégie qui a régi l’aide humanitaire française pendant la période sous revue (MEAE, 2012) a permis à la France de renforcer les partenariats, mais la faiblesse des budgets l’a empêché d’atteindre un certain nombre de ses objectifs, notamment en matière de prévention et de préparation aux catastrophes.
En effet, les faibles ressources allouées par la France à l’aide humanitaire continuent de constituer son principal point faible (OCDE, 2014). La France a octroyé 153 millions USD d’aide humanitaire en 20161, soit 1.3 % de son aide publique au développement (APD), le plus faible taux des membres du Comité d’aide au développement de l’OCDE (CAD)2. Sans augmentation (notamment bilatérale) crédible, la France se prive de la cohérence souhaitée dans les contextes de crise – y compris dans le Sahel, où les besoins humanitaires se manifestent de manière quasi permanente, sans relation automatique avec les problématiques migratoires ou sécuritaires (UNOCHA, 2017). Les ambitions budgétaires de la France, inscrites au CICID de février 2018, sont à cet égard encourageantes (MEAE, 2018a).
Une stratégie globale cohérente et des outils qui doivent s’adapter
La France dispose d’une importante palette d’instruments d’intervention dans les contextes de crise, qui gagnerait à être adaptée et simplifiée. La réunion du Comité interministériel de la coopération internationale et le développement (CICID) de 2018 a confirmé l’importance attachée par la France à la mise en œuvre d’une approche globale qui mobilise l’ensemble de ses instruments politiques, militaire et de co-opération (MEAE, 2018a). Elle a souligné sa capacité à analyser les facteurs de crises, ainsi que sa volonté d’éviter l’escalade de celles-ci. Ce modèle serait plus cohérent avec une action humanitaire plus ambitieuse et simplifiée visant à répondre aux besoins des populations dans les contextes prioritaires, où la France déploie également d’autres instruments de réponse aux crises. Dans le cadre de cette approche globale, l’Agence française de développement (AFD) a créé en 2016 une facilité particulière pour le financement dans les contextes fragiles, dont le budget sera doublé d’ici à 2020 (MEAE, 2018a). Le potentiel de cette facilité sera exploité grâce à des procédures adaptées permettant de mener des programmes en phase avec les besoins urgents dans les régions concernées3.
Efficacité des programmes
Les mécanismes d’allocation des fonds humanitaires répondent à une logique de réponse globale aux crises, appuyée par une très bonne connaissance des contextes d’intervention. Cependant, la priorité politique accordée à la gestion des migrations marque fortement les allocations humanitaires au-delà de la seule analyse des besoins. D’autre part, la faiblesse des budgets et la répartition en trois guichets différents aboutissent à une fragmentation de l’aide humanitaire.
Des fonds alloués en fonction des crises et des priorités françaises
Comme la plupart des membres du CAD, la France détermine ses réponses humanitaires en fonction des informations et appels de ses partenaires humanitaires, ainsi que des informations émanant de son propre réseau, nourri par une présence diplomatique importante4. L’examen des dotations de la France montre que le pays répartit son modeste budget d’aide humanitaire sur un grand nombre de crises, aboutissant à une certaine dispersion, accentuée par la répartition de l’aide humanitaire sur trois guichets au sein du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE). La France répond à ces crises en fonction de ses priorités politiques et engagements internationaux. En 2016, elle a alloué la majorité de son aide humanitaire à la Facilité de l’Union européenne en faveur des réfugiés en Turquie5. Le Moyen Orient est ainsi devenu le premier bénéficiaire de son aide humanitaire, loin devant le Sahel, qui est pourtant une priorité affichée dans le cadre de l’approche globale liant développement et sécurité. Enfin, un nombre croissant de programmes de stabilisation ou de développement sont identifiés comme étant de nature humanitaire. Cela illustre les difficultés à définir des contours stricts à l’aide humanitaire dans le cadre d’une approche des crises plus globale6.
La localisation de l’aide, un chantier à venir
Au niveau des ambassades, les Services de coopération et d’action culturelles entretiennent un réseau de partenaires locaux, dont certains pourraient construire une capacité de réponse humanitaire en cas de crise. Cela permettrait d’accroître la localisation de l’aide dans le cadre de la participation de la France au « Grand Bargain ».
Acheminement, partenariats et instruments
Les partenariats et les mécanismes se sont renforcés pendant la période sous revue. Le mécanisme de réponse aux crises représenté par le Centre de crise et de soutien du MEAE est efficace. Un budget humanitaire plus en rapport avec la moyenne du CAD permettra à la France de gagner en crédibilité vis-à-vis de ses partenaires et d’équilibrer sa réponse aux crises dans le cadre de l’approche globale.
Un ensemble d’outils pour faire face aux crises
Malgré une tradition et une forte identité humanitaire de sa société civile, l’aide humanitaire ne représente pas un élément majeur de la réponse française aux crises. Les partenariats humanitaires demeurent classiques, et les acteurs humanitaires multilatéraux et bilatéraux regrettent que les budgets engagés ne soient pas à la hauteur de la qualité du dialogue avec la France. La France favorise la participation aux fonds fiduciaires de crise gérés par des organisations multilatérales. Ainsi, elle contribue principalement à des programmes et fonds gérés par la Banque mondiale ou l’Union européenne, qui reçoit la majorité de l’aide humanitaire multilatérale française7. La participation à ces fonds favorise des réponses graduées entre aide d’urgence et aide de long terme, et rentre dans le cadre d’une approche globale qui veut favoriser la résilience des populations vulnérables. Cependant, une analyse coût-efficacité de chaque fonds et récipiendaire pourrait également être réalisée avant la répartition de nouveaux budgets humanitaires. L’AFD bénéficie également de ces fonds fiduciaires en tant qu’opérateur ; même si cela permet un effet de levier sur ses propres fonds et améliore la cohérence des projets, cela a pour désavantage de soumettre l’opérationnalisation aux doubles procédures de l’Union européenne et de l’AFD et de doubler les coûts de transaction.
Un dispositif de crise efficace
Le Centre de crise et de soutien représente le cœur du dispositif de crise. Il coordonne les différents outils de réponse et organise le lien avec les forces armées, la protection civile et tous les autres départements impliqués dans une réponse d’urgence aux crises, qu’elles soient ou non de nature humanitaire. Cette centralisation rend la réponse plus cohérente et clarifie les mécanismes décisionnels.
La mobilisation de la protection civile française, notamment dans le cadre de la coordination par l’Union européenne, demeure rapide et efficace.
Le renforcement du Fonds d’urgence humanitaire approfondira la relation avec les ONG
La France a récemment rejoint le « Grand Bargain », qui lui permettra d’adapter certaines de ses procédures à celles de ses partenaires humanitaires. Cela dit, le Fonds d’urgence humanitaire est déjà favorablement perçu par ses bénéficiaires comme étant réactif et rapide, et la demande de rapports est considérée comme légère. Néanmoins, le volume modeste8 et la faible prévisibilité de ce Fonds, abondé en fonction des crises, ont pour effet de limiter son action aux crises les plus visibles.
Le dialogue avec les ONG s’est consolidé au cours de la période examinée. Le Groupe de concertation humanitaire, créé en 2013, réunit les acteurs humanitaires et le MEAE tous les deux mois. Cette périodicité implique des ordres du jour assez techniques et opérationnels, qui ne sont pas nécessairement en rapport avec le niveau élevé de participation à ce dialogue. La France pourrait adapter le format du dialogue pour en tirer un meilleur profit.
Sans budget humanitaire conséquent, la coordination humanitaire manque d’enjeux
La France participe aux exercices de programmation conjointe de l’Union européenne dans le Sahel. Cependant, la faiblesse du budget humanitaire bilatéral de la France, y compris dans ses zones prioritaires, empêche une réelle coordination de l’aide. Dans le cadre de l’Alliance pour le Sahel, la coordination est plus étroite avec l’Allemagne, un partenaire-clé dans les domaines du développement et de la sécurité (Conseil des Ministres, 2017). Cette coordination ne s’applique cependant pas à l’aide humanitaire, domaine dans lequel l’Allemagne est pourtant devenue un acteur majeur dans l’espace de quelques années.
Adéquation de l’organisation au but recherché
Déjà fragmenté lors de la dernière revue, le dispositif humanitaire français demeure complexe. L’approche globale souhaitée implique un engagement plus important de l’AFD dans les zones de crises et un dialogue plus structurel avec les acteurs militaires. Elle exigera de modifier le dispositif humanitaire, tout en préservant les mandats et la valeur ajoutée de chaque acteur.
Le Fonds d’urgence humanitaire, un potentiel pouvant être mieux exploité
Le MEAE comporte trois guichets humanitaires différents : la Direction générale de la mondialisation gère l’aide alimentaire programmée ; la Direction des Nations Unies gère les contributions aux agences des Nations Unies ; et le Centre de crise et de soutien gère le Fonds d’urgence humanitaire. Alors que ce dernier est le plus souple et réactif à la survenue ou l’évolution des crises (en lien avec les autres cellules du Centre de crise et de soutien), c’est également le guichet humanitaire le plus modeste en début d’année et le moins prévisible. La coordination est bonne entre les trois guichets. Néanmoins, la France pourrait repenser le fonctionnement et augmenter la cohérence de son aide, en instaurant une cellule unique capable d’arbitrer les décisions de financement humanitaire en fonction de la valeur ajoutée de chaque instrument dans chaque contexte spécifique.
L’approche globale exige de veiller au respect des mandats et expertises
La France déploie ses armées sur de nombreux théâtres de crise ou de tension9. L’approche globale de réponse aux crises implique une interaction croissante entre les éléments militaires et civils, y compris les acteurs humanitaires. Afin de respecter les principes humanitaires auxquels elle est attachée, la France a mis en place depuis longtemps des lignes directrices pour les actions civilo-militaires de ses forces armées (ministère des Armées, 2012). Pour autant, le lien plus étroit entre paix, sécurité, développement et aide humanitaire inhérent à l’approche globale demande une attention accrue au respect des mandats de chaque acteur afin de préserver leur spécificité et crédibilité : aux éléments armés leur rôle sécuritaire ; aux acteurs de développement un rôle de lutte contre la pauvreté et les inégalités dans l’objectif des Objectifs de développement durable ; et aux acteurs humanitaires un rôle de réponse d’urgence afin de préserver les vies et moyens d’existence.
Les conseillers humanitaires, vecteurs d’une aide efficace
La France est un des rares membres du CAD à pouvoir déployer des conseillers humanitaires dans les contextes de crise, qui veillent à l’adéquation entre les besoins et la réponse. Cette valeur ajoutée rehausse l’efficacité des partenariats et la pertinence des analyses. Pour autant, les moyens modestes alloués à l’aide humanitaire ne permettent pas à ces conseillers d’influencer pleinement les réponses et la coordination globale de la réponse humanitaire, les cantonnant surtout à une coordination franco-française dans les contextes de crise.
Résultats, apprentissage et redevabilité
Les programmes humanitaires sont évalués régulièrement. Les évaluations influent directement sur la définition des nouveaux axes d’intervention. Les outils de suivi sont renforcés. Cette mesure sera utile dans le cadre des augmentations budgétaires prévues par le CICID de 2018.
Des outils de suivi sont déjà en place
Les objectifs humanitaires restent assez généraux et la mesure de l’aide humanitaire est essentiellement qualitative. Plusieurs études, ainsi qu’une évaluation à mi-parcours (URD, 2015), ont permis d’alimenter la réflexion qui a mené à la nouvelle stratégie humanitaire française. Le MEAE souhaite mettre en place un mécanisme d’audit de terrain du Fonds d’urgence humanitaire ; cela sera une bonne pratique si le Fonds est amené à croître. De même, l’évaluation commune par l’AFD, le MEAE et la Direction générale du Trésor de la participation française aux fonds fiduciaires multidonneurs en contexte de crise et post-crise (dont les fonds européens) permettra de mieux apprécier les avantages opérationnels et les temps de procédures de ces mécanismes. Enfin, le déploiement d’experts humanitaires sur les foyers de crise représente la meilleure façon d’assurer un suivi des activités. Il permet également d’enrichir le partenariat avec les acteurs de terrain en instaurant un dialogue et un contrôle au-delà des seuls rapports d’activités.
Un axe de communication clair restant à définir
Avec un budget humanitaire modeste au regard des ambitions de la France et une architecture administrative divisée en trois sous-budgets, les conditions ne sont pas réunies pour définir un axe de communication capable de stimuler un soutien populaire - et ce, au moment même où les crises migratoires et les conflits dans les zones prioritaires de la France occupent l’espace médiatique. La diffusion de la nouvelle stratégie humanitaire et de la nouvelle stratégie de fragilité constituerait l’occasion de définir des axes de communication en direction du public.
Références
Conseil des Ministres (2017), Conseil des Ministres Franco-Allemands, Conseil des Ministres, Paris, www.elysee.fr/assets/Uploads/Conseil-des-ministres-franco-allemand2.pdf (consulté le 28 février 2018).
GB (2016), « The Grand Bargain - A shared commitment to better serve people in need », https://interagencystandingcommittee.org/system/files/grand_bargain_final_22_may_final-2_0.pdf (consulté le 28 février 2018).
MEAE (2018a), « Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) 8 février 2018 Relevé de conclusions », www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/releve_de_conclusions_du_comite_interministeriel_de_cooperation_internationale_et_du_developpement_-_08.02.2018_cle4ea6e2-2.pdf (consulté le 23 février 2018).
MEAE (2018b), Stratégie humanitaire de la République française , MEAE, Paris, https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/strategie_humanitaire_web_cle023719.pdf (consulté le 17 mai 2018)
MEAE (2012), Stratégie humanitaire de la République Française, MEAE, Paris, www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/Strategie_Humanitaire_2012_cle421273.pdf (consulté le 28 février 2018).
Ministère des Armées (2018), Carte des opérations et missions militaires, www.defense.gouv.fr/operations/rubriques_complementaires/carte-des-operations-et-missions-militaires (consulté le 08 mars 2018).
Ministère des Armées (2012), Coopération civilo-militaire, doctrine interarmées, Ministère des Armées, Paris, www.cicde.defense.gouv.fr/IMG/pdf/20120717_np_cicde_dia-3-10-3a-cimic.pdf (consulté le 05 mars 2018).
OCDE (2017), Humanitarian and Development Coherence, OCDE, Paris, www.oecd.org/development/humanitarian-donors/docs/COHERENCE-OECD-Guideline.pdf (consulté le 17 avril 2018)
OCDE (2014), Examen par les pairs de l’OCDE sur la coopération au développement - France 2013, OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264196216-fr (consulté le 28 février 2018).
Sénat (2016), La contribution de la France au financement de la « Facilité en faveur des réfugiés en Turquie », www.senat.fr/commission/fin/pjlf2017/np/np32/np323.html (consulté le 08 mars 2018).
UNOCHA (2017), Sahel 2017. Aperçu des besoins humanitaires et des fonds requis pour la réponse, UNOCHA, Dakar, https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/HNRO_Sahel-2017-FR_0.pdf (consulté le 28 février 2018).
URD (2015), Revue à mi-parcours de la stratégie humanitaire française, URD, www.urd.org/IMG/pdf/Revue_Strategie_compresse.pdf (consulté le 02 mars 2018).
Notes
← 1. Système de notification des pays créanciers (SNPC), consulté le 28 février 2018, http://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=CRS1.
← 2. Tableau des données de l’OCDE, https://public.tableau.com/views/AidAtAGlance/DACmembers?:embed=y&:display_count=no?&:showVizHome=no#1.
← 3. Par exemple, les programmes de développement dans les secteurs de la santé primaire ou de l’éducation doivent tenir compte des différentes contraintes (accès, sécurité, pouvoir d’achat) auxquelles sont confrontées les populations concernées, qui nécessitent souvent de combiner réponse humanitaire et réponse de développement (OCDE, 2017).
← 4. Grâce à ses 163 ambassades, la France dispose en 2018 du troisième réseau diplomatique au monde. Chaque ambassade comprend un point focal humanitaire. Dans les zones de crise, la France déploie également des experts humanitaires.
← 5. En 2016, la France a notifié 98.2 millions USD de contributions à la Facilité de l'Union européenne pour les réfugiés en Turquie (http://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=CRS1). La participation de la France s'établit à 136 millions EUR pour 2017 ; sa quote-part totale atteint 309 millions EUR pour la période 2016-18 (Sénat, 2016).
← 6. Par exemple, les projets régionaux de stabilisation autour du lac Tchad, comportant des volets justice et paix ; de réforme du secteur de la sécurité en République centrafricaine ; ou de nature environnementale en Amérique du Sud ou en Asie, ont été notifiés en tant qu’aide humanitaire française en 2016 (http://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=CRS1).
← 7. La participation de la France à des fonds fiduciaires gérés par des organisations multilatérales représentait 75 % de l’aide multilatérale humanitaire de la France (principalement mise en œuvre par la Banque mondiale) en 2014 et 80% en 2015. En 2016, la contribution française à la Facilité de l’Union européenne pour les réfugiés en Turquie représentait 98.2 millions EUR, soit 97 % de toute l’aide multilatérale humanitaire de la France et 64 % de l’aide humanitaire française (http://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=CRS1).
← 8. Le Fonds d’urgence humanitaire dispose d’une enveloppe annuelle d’environ 15 millions EUR.
← 9. Pour novembre 2017, le ministère des Armées indique un déploiement opérationnel de 11 050 hommes, répartis entre les opérations extérieures (y compris navales) et les forces de présence déployées à l’étranger (ministère des Armées, 2018).