Capítulo 2. El panorama de la inmigración: Tendencias, factores y políticas

Este capítulo ofrece una síntesis del panorama de la inmigración en los diez países socios del proyecto Evaluación de la contribución económica de la migración laboral en los países en desarrollo como países de destino. En primer lugar, presenta las principales tendencias de la migración en cada país, en particular comparando los volúmenes y flujos tanto de inmigrantes como de emigrantes y mostrando algunas de las características de los migrantes laborales, interés fundamental de este informe. Más adelante el capítulo analiza los factores de la inmigración, no solo desde el punto de vista económico, sino estudiando los motivos sociales, políticos e institucionales. Por último, expone el marco de políticas e instituciones en el que se desarrolla la inmigración. En suma, el capítulo aporta la base para el análisis de los siguientes capítulos del informe, pues las tendencias, factores y marcos de políticas afectan la manera en que los inmigrantes laborales contribuyen a las economías de los países de destino.

El volumen mundial de migrantes internacionales aumentó en 60% entre 1990 (153 millones de migrantes) y 2015 (244 millones). Aun así, su proporción en la población mundial se mantiene relativamente estable desde entonces en alrededor del 3%. Aunque la mayoría de los inmigrantes internacionales viven en países de altos ingresos, los países en desarrollo (es decir, los de ingresos bajos y medios) acogieron alrededor del 35% del volumen mundial en 2015 (ONU, 2015).1

La mayoría de los inmigrantes en los países en desarrollo provienen de otros países en desarrollo, y sus movimientos han experimentado una reducción constante. Mientras que 45% de los inmigrantes de países en desarrollo vivían en otro país en desarrollo en 1990, la proporción cayó a 31% en 2013.2 El considerable aumento del producto interno bruto (PIB) per cápita en la mayoría de los países en desarrollo durante las dos últimas décadas ha contribuido a hacer más asequible la migración a economías más distantes y ricas para los futuros migrantes de estos países. Más allá de la diferencia de ingresos, las considerables brechas entre los países de altos ingresos y los países en desarrollo en una gama de aspectos del bienestar ha estimulado la migración. Entre ellos se incluyen la educación, la salud, la seguridad y la gobernanza (OCDE, 2016).

Aunque los migrantes de países de bajos y medianos ingresos han emigrado cada vez más a las economías de altos ingresos, algunos países en desarrollo han atraído trabajadores que esperaban beneficiarse de las mejores oportunidades económicas. Entre los primeros 15 países de destino en 2015 se contaban la India (5.2 millones de inmigrantes), Ucrania (4.8 millones), Tailandia (3.9 millones) y Pakistán (3.6 millones) (ONU, 2015). Los inmigrantes, incluidos los refugiados, representaron una proporción considerable de la población en varios países en desarrollo en 2015, en particular Jordania (41%), Líbano (34%), Kazajistán (20%) y Gabón (16%). Como en las economías de altos ingresos, la mayoría de los inmigrantes en los países en desarrollo están en edad de trabajar. En 2015 alrededor de 71% del total de inmigrantes que vivían en países en desarrollo (frente a 78% en países de altos ingresos) tenían entre 15 y 64 años de edad. Esta fuerza de trabajo adicional puede contribuir a las economías de los países que la acogen.

En este contexto, se seleccionaron diez países diversos en el marco del proyecto Evaluación de la contribución económica de la migración laboral en los países en desarrollo como países de destino: Argentina, Costa Rica, Côte d’Ivoire, Ghana, Kirguistán, Nepal, la República Dominicana, Ruanda, Sudáfrica y Tailandia. Su diversidad no se limita a la localización geográfica, historia o cultura, sino a las tendencias de la migración, el contexto socioeconómico y el entorno institucional. En consecuencia, este informe ofrece una buena base para comparar los efectos de la inmigración laboral en los países en desarrollo.

Un análisis comparativo de los efectos económicos de la inmigración laboral en los países en desarrollo requiere una perspectiva integral de las características socioeconómicas de los inmigrantes en cada país, así como de las razones por las que eligieron determinado país. El clima económico y de políticas públicas también puede desempeñar un importante papel en la manera en que los inmigrantes contribuyen a las economías de los países de acogida. A este respecto, tanto la migración como las políticas sectoriales pueden determinar los patrones y los factores de la inmigración, así como los posibles efectos de la migración laboral en el desarrollo económico (OCDE, 2017a). Los trabajos que los inmigrantes ocupan o los beneficios y derechos que se les permite disfrutar dependen de un amplio conjunto de políticas e instituciones.

Tendencias de las migraciones en los diez países socios

Las características y la historia de la inmigración varían enormemente en los países socios del proyecto. Mientras que algunos –en concreto Argentina, Côte d’Ivoire, Ghana, Nepal, la República Dominicana, Sudáfrica y Tailandia– tienen una larga historia de inmigraciones y reclutamiento del exterior, no ha sido sino hasta tiempos recientes que Costa Rica, Kirguistán y Ruanda han empezado a experimentar una inmigración considerable. Como la mayoría de los países en desarrollo, los países socios comúnmente reciben inmigrantes de sus vecinos. En 2015, seis de ellos fueron países de inmigración neta, pues llegaron más personas de las que se fueron. Entre ellos, las poblaciones de inmigrantes de Argentina, Côte d’Ivoire, Sudáfrica y Tailandia se contaron por millones, mientras que en Costa Rica y Ruanda ascendieron a poco menos de 450 000 en cada país. Los inmigrantes en todos los países socios tienen mayores proporciones de individuos en edad de trabajar y menores índices de dependencia de las personas mayores que la población autóctona.

Los inmigrantes en los países socios constituyen el 16% del total de inmigrantes en los países de ingresos bajos y medios

Los diez países socios representaron cerca del 6% del total internacional de migrantes y 16% de los inmigrantes en países de ingresos bajos y medios en 2015, aumento considerable respecto al 9.7% registrado en 1990 (ONU, 2015). Por región, representaron 38% de los inmigrantes en los países de ingresos bajos y medios de América Latina y el Caribe, 15% de África y 12% de Asia en 2015 (Gráfico 2.1).

Ciertos países socios tienen poblaciones de inmigrantes de millones o grandes proporciones de inmigrantes en la población total (véase una definición detallada de los inmigrantes en el Capítulo 1). Tailandia (con 3.9 millones de inmigrantes) y Sudáfrica (con 3.1 millones) tuvieron el mayor número total de inmigrantes de los diez países en 2015, seguidos de Côte d’Ivoire (2.2 millones) y Argentina (2.1 millones) (Gráfico 2.2). Côte d’Ivoire y Costa Rica dieron a conocer las mayores proporciones de inmigrantes en la población total, con 9.6% y 8.8% respectivamente, seguidas de Tailandia y Sudáfrica (ambas con 5.8%) en 2015.

Ocho de los países socios registraron un aumento de la población de inmigrantes entre 1995 y 2015. Las excepciones son Kirguistán y Nepal (Gráfico 2.3). En promedio, la población de inmigrantes en los países socios creció 1.7 veces. Tailandia ha experimentado el mayor incremento (4.8 veces) de los diez países. Aunque en 1995 ocupaba el cuarto lugar en población de inmigrantes de los diez países, alcanzó el primero en 2015. El notable crecimiento económico del país en los años noventa atrajo muchos inmigrantes, especialmente de Birmania, Camboya y la República Democrática Popular Lao. Ruanda ocupó el último lugar en población de inmigrantes en 1995 y alcanzó el sexto de los diez países en 2015, mientras que la población de inmigrantes de Kirguistán decreció del sexto lugar al último.

A diferencia de Argentina, Sudáfrica y Tailandia, los otros siete países socios experimentaron un decrecimiento de la proporción de inmigrantes en la población total entre 1995 y 2015 (Gráfico 2.4). La proporción decreció de 14.4% a 9.6% en Côte d’Ivoire y de 11.1% a 3.4% en Kirguistán, mientras que aumentó de 1.4% a 5.8% en Tailandia y de 2.4% a 5.8% en Sudáfrica.

Seis de los socios fueron países de inmigración neta en 2015, dos menos que en 2013

Los grados de inmigración y emigración cambian con el tiempo por varias razones. En 2015 Argentina, Costa Rica, Côte d’Ivoire, Ruanda, Sudáfrica y Tailandia tenían más inmigrantes que emigrantes. En cambio, Ghana, Kirguistán, Nepal y la República Dominicana fueron países de emigración neta (Gráfico 2.5).

Argentina tuvo un ligero aumento en la proporción de inmigrantes desde que adoptó una política de inmigración abierta en 2003. En Costa Rica, la inestabilidad política de los países vecinos atrajo a muchos inmigrantes. Desde la época colonial hasta tiempos recientes, Côte d’Ivoire experimentó inmigraciones importantes, con la excepción de principios de los años noventa, cuando adoptó una política de inmigración relativamente restrictiva. El número de inmigrantes en Ruanda también ha aumentado considerablemente desde los años noventa, con la llegada de refugiados y exiliados repatriados.3 La política de inmigración ruandesa de 2009 ayuda a atraer a inmigrantes altamente calificados porque se centra en la importación de competencias como parte de su estrategia de desarrollo a largo plazo. La inmigración en Sudáfrica se ha caracterizado por una migración circular a algunos sectores y flujos permanentes de inmigración procedentes de Europa por razones políticas y para atender la escasez de competencias. Tailandia se había vuelto un país de inmigración neta a principios de los años noventa, principalmente debido al rápido crecimiento económico.

Ghana y Nepal fueron países de inmigración neta en 2013, pero se volvieron países de emigración neta en 2015 (Banco Mundial, 2016a). Ghana, tras un periodo de flujos inmigratorios crecientes en los años sesenta, experimentó retrocesos políticos y económicos que indujeron a los trabajadores ghaneses a emigrar a los países vecinos. De entonces a la fecha, la Constitución de 1992 ha permitido al país recobrar la estabilidad política y ha contribuido al aumento de los flujos de inmigrantes. En tiempos recientes la Política Nacional de Migración de 2016 reflejó la actitud generalmente positiva hacia la inmigración. Con todo, la inmigración en Ghana sigue siendo limitada en comparación con los otros países socios. En cuanto a Nepal, el lento crecimiento económico de los últimos 25 años ha aumentado la emigración, mientras que la inmigración, principalmente de la India, se ha mantenido constante.

De los emigrantes dominicanos, 72% se establecieron en los Estados Unidos en 2013 (Banco Mundial, 2016a). Kirguistán ha experimentado una emigración importante desde su independencia en 1991, en gran medida a causa de la drástica transformación socioeconómica de los años noventa y de las mejores oportunidades económicas de los países vecinos.

Entre 1995 y 2015 la emigración aumentó en términos tanto absolutos como relativos en todos los países socios excepto Ruanda. La situación particular de Ruanda se puede explicar por los enormes cambios de población ocurridos en 1994 durante el genocidio. Nepal experimentó el mayor aumento en volumen, de 0.9 millones a 1.6 millones (de 4% a 5.7% como proporción de la población), seguido por la República Dominicana, de 0.7 millones a 1.3 millones (de 8.3% a 12.4%) y Argentina, de 0.5 millones a 0.9 millones (de 1.4% a 2.2%), debido en gran medida al colapso económico de 2001-02. La inmigración está estrechamente asociada a la emigración porque contrarresta la pérdida de mano de obra y competencias que esta última produce (OCDE, 2017a; OCDE, 2014a; Lowell y Findlay, 2001).

Los números de inmigrantes irregulares son considerables, pero difíciles de medir

La situación jurídica de los inmigrantes influye poderosamente en los efectos que tienen en los países de destino. Sin embargo, no hay manera fácil de medir el número de inmigrantes irregulares, y menos aún de dar seguimiento a su condición. En cualquier país de que se trate, un inmigrante sin la documentación adecuada está sujeto a la deportación y el pago de multas. Sin embargo, los canales legales que restringen la inmigración en un momento de demanda de trabajadores inmigrantes en el mercado laboral tienden a aumentar el número de inmigrantes irregulares pese a la amenaza de deportación. Por ejemplo, la falta de acceso legal al mercado laboral por parte de los trabajadores inmigrantes poco calificados en Sudáfrica, fuera de los permisos corporativos, contribuyó al aumento de los trabajadores inmigrantes irregulares (Departamento de Asuntos Internos de Sudáfrica, 2016).

Los cálculos sobre los inmigrantes irregulares varían entre los países socios. En la mayoría de los casos solo se dispone de cálculos indirectos como el número de inmigrantes regularizados o ciudadanos extranjeros deportados. Por ejemplo, la reforma de una política pública tailandesa en 2014 produjo el registro de 2.6 millones de inmigrantes antes de junio de 2015. Otros países también realizaron una serie de programas de regularización a distintas escalas, a veces dirigidos a varias nacionalidades. Esto incluye a 288 000 inmigrantes regularizados en la República Dominicana en 2014-15. Sudáfrica deportó a 3.3 millones de inmigrantes entre 1994 y 2015, y Kirguistán deportó a 1 116 entre 2005 y 2009.

La migración laboral representa una gran porción de la inmigración total

La migración laboral (Capítulo 1) constituye una gran parte de la inmigración total en el mundo entero. En 2015 el número de trabajadores migrantes en el mundo fue de alrededor de 150.3 millones (OIT, 2015). En los países de ingresos bajos y medios, la proporción media de la población en edad de trabajar (la comprendida entre 15 y 64 años) entre los inmigrantes –indicio aproximado de la inmigración laboral– fue de 71% (ONU, 2015). Con un promedio de 79%, la proporción es aún mayor en algunos países como Côte d’Ivoire (89.5%), Tailandia (89%), Costa Rica (86.3%) y Ruanda (86.1%), pero menor en Ghana (59.8%), Kirguistán (71.1%) y Argentina (71.4%).

En todos los países socios la proporción de individuos de este grupo de edad es mayor entre los inmigrantes que entre las poblaciones autóctonas (Gráfico 2.6). El grupo de edad de mayor rendimiento (25-54 años) constituye casi la mitad de los inmigrantes, en comparación con menos de 40% de la población autóctona. Esta distribución de edades se traduce en un mayor índice de dependencia de las personas de más edad entre la población autóctona que entre la nacida en el exterior en todos los países socios. En Côte d’Ivoire, Nepal y Ruanda, la relación entre los individuos en edad de trabajar y los dependientes es de cinco a uno en los inmigrantes, pero de cinco a tres en la población autóctona. En Argentina, Ghana y Kirguistán, las relaciones entre ambos grupos son parecidas.

Factores de la inmigración en los países socios

Los inmigrantes eligen los países de destino de acuerdo con una serie de factores, y estos tienen repercusiones en la manera en que la inmigración contribuye al desarrollo. Uno de los principales motivos de la inmigración son los beneficios económicos que los inmigrantes pueden encontrar en los países que los acogen. Determinados cambios en la estructura económica de un país, como la transición de una economía basada en la agricultura a una basada en la industria y los servicios, producen cambios ocupacionales y presentan distintas oportunidades a los inmigrantes. En la mayoría de los casos, en los países en desarrollo es posible que los cambios sectoriales y ocupacionales en los trabajadores inmigrantes estén relacionados con un grado alto y creciente de la economía informal (Capítulo 3 del presente informe; Hassan y Friedrich, 2016).

Los factores no económicos, como la cercanía geográfica entre los países de origen y destino, la estabilidad política y las redes de migrantes, también ayudan a los inmigrantes a elegir los países de destino (OCDE, 2016). La decisión de migrar puede estar asociada a la búsqueda de mejores oportunidades sociales, especialmente en el caso de las mujeres inmigrantes, que quizá prefieran países de destino que promueven la igualdad de los sexos y la no discriminación en las instituciones sociales (Ferrant y Tuccio, 2015).

El grado de desarrollo económico varía entre los países socios (Gráfico 2.7). Desde 1995, el PIB per cápita ha aumentado a un ritmo fluctuante en la mayoría de ellos. Entre 1995 y 2016, Costa Rica tuvo el mayor aumento de PIB per cápita, seguida de la República Dominicana y Argentina. Los otros dos países de ingresos medios altos –Sudáfrica y Tailandia– también experimentaron un aumento. En el extremo opuesto del espectro, Nepal y Ruanda tuvieron los menores ingresos per cápita de los diez países socios. Mostraron el menor crecimiento y la transformación estructural más lenta. Mientras que Côte d’Ivoire es un país de ingresos medios bajos, su crecimiento del PIB per cápita fue el menor de los países socios.

Las diferencias de ingresos entre los países de origen y destino motivan la migración

Los ingresos más altos a menudo atraen inmigrantes a los países vecinos (Gráfico 2.8) (OCDE, 2016). Sudáfrica tiene un PIB per cápita 9.3 veces mayor que Zimbabue, país de origen de la mayoría de sus inmigrantes. En la República Dominicana y Haití se da una situación parecida, con una relación de 9.0. Costa Rica y Tailandia también tienen PIB per cápita más altos que los principales países de origen de su inmigración, con relaciones de 5.0 y 4.4 respectivamente. Estas son superiores a la relación media entre 15 países de la OCDE, de 3.8. Dos países de emigración neta, Kirguistán y Nepal, tienen las relaciones más bajas.

Los cambios estructurales en un país atraen distintos conjuntos de competencias

Según la estructura de la economía y cualquier cambio estructural en marcha, un país atrae inmigrantes de diversos conjuntos de competencias a distintos sectores y ocupaciones. Conforme el ingreso de un país crece, la proporción del sector agrícola disminuye y la de otros sectores aumenta (Timmer, 2009; OIT, 2016). Este cambio estructural influye en la inmigración. De los países socios, solo los de ingresos medios altos han realizado este cambio con éxito durante las dos últimas décadas (Gráfico 2.9). Nepal y Ruanda siguen dependiendo mucho de la agricultura, en particular en lo tocante al empleo, y lo mismo ocurre en menor medida en Côte d’Ivoire y Ghana.

Ghana, Kirguistán, Nepal y Ruanda han experimentado pocos cambios estructurales porque el crecimiento de la productividad en la agricultura se ha estancado durante las últimas dos décadas (Gráfico 2.9). Entre 1995 y 2012 estos países registraron niveles relativamente bajos de PIB per cápita y su crecimiento (Gráfico 2.7), junto con escasas proporciones de inmigrantes (Gráfico 2.2). Kirguistán experimentó la mayor caída en la proporción de la agricultura en el PIB (de 44% a 19%), mientras que la proporción de la agricultura en el empleo disminuyó de 47% a 32%. Ruanda registró la mayor diferencia entre las proporciones de la agricultura en el PIB y el empleo (35% frente a 75%) en 2012, seguida de Ghana (24% y 59% y Nepal (37% y 71%). De los países socios, Nepal y Ruanda tuvieron las mayores proporciones de la agricultura en el PIB y el empleo, y la diferencia de estas proporciones en ambos países permaneció casi invariable. Como reflejo de lo anterior, en Côte d’Ivoire y Nepal el empleo en la agricultura aumentó en el caso de los trabajadores nacidos en el exterior, pero disminuyó considerablemente entre los trabajadores autóctonos.

Sudáfrica y Tailandia –que tienen las mayores poblaciones de inmigrantes de los países socios– registraron un imponente desarrollo agrícola, al reducir la brecha entre sus proporciones de PIB y el empleo en la agricultura. Aunque Tailandia sigue batallando con una mayor proporción del empleo en la agricultura (39% en 2012) en comparación con la contribución del sector al PIB (12% en 2012), la agricultura sufrió una gran disminución de la proporción de los inmigrantes en el empleo.

Tres países latinoamericanos registraron un mejoramiento constante. En particular, Argentina tiene una pequeña proporción de trabajadores agrícolas (menos del 1%) y produce el mayor valor agregado en la agricultura por trabajador (en 2015, 23 361 USD constantes de 2010) de los países socios. Esto refleja el hecho de que sus productos alimentarios y agrícolas son las mayores exportaciones del país (40% de las exportaciones totales en 2015; OCDE, 2017b).

El sector industrial es relativamente estable, con una diferencia positiva entre sus proporciones en el PIB y el empleo en todos los países. En 2012, la proporción del sector en el PIB fue la mayor en Tailandia (37%). De los otros países socios, el sector contribuyó menos del 20% del PIB en Nepal y Ruanda y más del 30% en los países de ingresos medios altos, excepto Costa Rica (24%). Ruanda tuvo una proporción de un dígito del sector en el empleo. Tailandia mostró la diferencia positiva más alta entre las dos proporciones (37% en el PIB y 21% en el empleo). La diferencia fue la menor en Kirguistán, Nepal y Sudáfrica.

La mayoría de los países socios son economías orientadas a los servicios, donde el sector de servicios contribuye más de la mitad del PIB, excepto en Côte d’Ivoire, Ghana y Nepal (48% en 2012-13). El sector de servicios de Costa Rica muestra el mayor valor agregado como porcentaje del PIB (más del 70%), seguido del de Sudáfrica, la República Dominicana y Argentina (más del 60%). El sector de servicios contrata más trabajadores, tanto inmigrantes como autóctonos, en todos los países socios menos Argentina y Côte d’Ivoire. En este último, el sector contrata 20% menos trabajadores nacidos en el exterior que autóctonos. En Ghana, la República Dominicana, Ruanda y Sudáfrica, el crecimiento del empleo en los servicios fue considerablemente mayor para los trabajadores inmigrantes que para los autóctonos (Capítulo 3).

Un alto grado de informalidad en el mercado laboral puede fomentar la inmigración

La economía informal y, por extensión, el empleo informal han sido importantes factores de la inmigración irregular (Castles, de Haas y Miller, 2014). Por ejemplo, las empresas pequeñas pueden buscar evadir las reglas del mercado laboral, tales como los registros formales del establecimiento, el proceso formal de reclutamiento y contratación, y los costos legales y administrativos asociados, y terminar dependiendo de canales informales. Es más probable que los trabajadores inmigrantes se incorporen al sector informal en algunos países, quizá porque esto ayuda a los inmigrantes a integrarse a la sociedad, especialmente cuando la integración al país de destino es difícil (OCDE, 2011; Gagnon y Khoudour-Castéras, 2012). En general, los inmigrantes son más prevalentes en el empleo informal y por lo mismo tienen un menor grado de acceso a los beneficios de la seguridad social que los trabajadores autóctonos (OCDE, 2011).

En general, el grado de informalidad entre los países socios es alto y va en aumento. Entre los países socios, la economía informal promedió casi el 45% del PIB en 2013, comparada con 37% en 1999 (Gráfico 2.10). Particularmente en Ghana (57%) y Tailandia (69%), la economía informal produjo más de la mitad del PIB en 2013, tuvo las mayores proporciones de los países socios y registró el mayor crecimiento. Solo Côte d’Ivoire y Ruanda mostraron un pequeño descenso de la economía informal. La proporción de personas empleadas en el sector informal como porcentaje del empleo no agrícola osciló de 17.8% en Sudáfrica a 69.7% en Côte d’Ivoire según el cálculo internacional (OIT, 2012). El cálculo nacional de empleo en Côte d’Ivoire fue aún mayor, de 92% (Instituto Nacional de Estadística, 2015).

Los informes de las empresas formales confirman el alto grado de informalidad de los países socios (Gráfico 2.11). Por ejemplo, Ghana tiene la mayor proporción de empresas no registradas formalmente al iniciar operaciones (23.5%), seguido de la República Dominicana (21.3%). Los tres países latinoamericanos, Côte d’Ivoire y Ghana tienen una gran proporción de empresas (más de 60%) que compiten contra empresas informales; identificaron las prácticas de los competidores del sector informal como limitación importante. Las empresas en estos países también mantenían operaciones durante más años sin registro formal.

La cercanía geográfica facilita la inmigración

La proximidad geográfica y las semejanzas socioculturales –como origen étnico, idioma, costumbres sociales y redes o comunidades históricas– fortalecen los vínculos entre los países de origen y destino. Por ejemplo, la inmensa mayoría de los inmigrantes en Nepal proceden de la India, lo que refleja la frontera larga y abierta que comparten los dos países. El Tratado de Paz y Amistad entre la India y Nepal, de 1950, cimentó una “relación especial” que otorga a los ciudadanos de cada país la posibilidad de vivir y trabajar en el otro, así como de disfrutar las mismas oportunidades económicas y educativas como ciudadanos. Sin embargo, este trato preferente en relación con otras nacionalidades no especifica la situación jurídica de los indios en Nepal.

Muchos inmigrantes proceden de un solo país vecino. Costa Rica, Côte d’Ivoire, Kirguistán, Nepal y la República Dominicana reciben más de la mitad de su población inmigrante de un país (Gráfico 2.12). Por razones geopolíticas, 83% de los inmigrantes en Nepal son de la India, y 75% en la República Dominicana son de Haití. Los inmigrantes de Nicaragua representan 68% del total en Costa Rica, aunque cada vez llegan más de Colombia. Côte d’Ivoire tiene dos principales países de origen: Burkina Faso (59%) y Malí (16%). Por razones históricas Kirguistán tiene una gran proporción de inmigrantes de Rusia (54%), seguida de Ucrania (13%) y Kazajistán (6%). Argentina, Ghana, Ruanda, Sudáfrica y Tailandia tienen sobre todo inmigrantes de entre dos y cuatro países vecinos.

La estabilidad política relativamente grande también atrae inmigrantes

La inestabilidad política en el país de origen a menudo expulsa emigrantes a países vecinos que son más estables. Por ejemplo, una guerra civil en Liberia y una crisis en Côte d’Ivoire hizo que un gran número de inmigrantes llegaran a Ghana. La inmigración en Ruanda –buena parte de ella formada por exiliados repatriados– fue producto en gran medida de crisis políticas complejas e interrelacionadas en el mismo país, pero también en países vecinos como Burundi y la República Democrática del Congo. La mayoría de los países socios son más estables que los países de origen de sus inmigrantes (Gráfico 2.13). Sin embargo, Nepal tiene aproximadamente el mismo grado de estabilidad política que la vecina India (-0.92 y -0.93 respectivamente). Otras excepciones son Argentina y Côte d’Ivoire, que muestran menores grados de estabilidad política que los principales países de origen de sus inmigrantes (aunque la Guía Internacional de Riesgo País informa que Argentina es políticamente más estable que Paraguay [Grupo PRS, sin fecha]).

El bajo grado de discriminación por razón de sexo puede motivar la inmigración

La discriminación por razón de sexo en las instituciones sociales de los países de origen (OCDE, 2016) quizá explique la mayor proporción de mujeres inmigrantes en algunos países socios (Gráfico 2.14). El menor grado de discriminación en los países de destino motiva a las mujeres a migrar (Ferrant y Tuccio, 2015). Las inmigrantes altamente calificadas, en particular, encuentran una fuerte motivación en la equidad entre los sexos en los países de destino (Baudassé y Bazillier, 2014), la cual les ofrece mejores perspectivas e incentivos de empleo. Sin embargo, las instituciones sociales discriminatorias en los países de origen también pueden limitar las posibilidades de que las mujeres hagan realidad sus decisiones de migración (Ferrant y Tuccio, 2015).

Las mujeres representan al menos la mitad de la población de inmigrantes en seis países socios: Argentina, Costa Rica, Kirguistán, Nepal, Ruanda y Tailandia (Gráfico 2.14). Las mujeres tienen mayor probabilidad de migrar por motivos familiares que laborales. Por ejemplo, un número cada vez mayor de mujeres nacidas en la India emigran a Nepal porque se van a casar y por la facilidad para adquirir la ciudadanía. En Argentina, las mujeres son minoría (27-28%) entre los inmigrantes laborales, pero mayoría entre los inmigrantes familiares (OEA, 2015).

La mayoría de los países socios tienen menores grados de desigualdad por razón de sexo que los principales países de origen de sus inmigrantes. Esto implica que las mujeres inmigrantes pueden llegar a los países socios en busca de mejores condiciones (Gráfico 2.15). Solo dos países socios –Ghana y Nepal– muestran mayores grados de discriminación por razón de sexo que los principales países de origen de sus inmigrantes. En promedio, los países socios tienen mayores grados de desigualdad por razón de sexo que los países de la OCDE considerados en el Índice de Instituciones Sociales y Género (SIGI, por sus siglas en inglés) de la OCDE.4 Tres países socios de América Latina (Argentina, Costa Rica y la República Dominicana) están entre los países con menos grados de discriminación por razón de sexo en las instituciones sociales, de los 160 países que se presentan en el SIGI (OCDE, 2014b).

La inmigración y la integración en la ley y en la práctica

Crear disposiciones legales para los trabajadores inmigrantes y ponerlas en práctica son dos retos distintos. Los países socios tienen un amplio espectro de políticas de inmigración e integración, desde un régimen de inmigración abierta que abarca a todos los inmigrantes con el mismo acceso a todos los derechos como en Argentina y Costa Rica hasta un régimen más restrictivo como en Tailandia, donde las leyes reservan algunas ocupaciones para los trabajadores tailandeses. Otros países como Côte d’Ivoire y Nepal no tienen un marco de políticas claro para regular los flujos de inmigrantes ni programas de integración, pero muestran distintos grados de apertura y restricción hacia la inmigración. Los inmigrantes en Côte d’Ivoire disfrutan derechos parecidos a los de los ciudadanos autóctonos, aunque se les imponen limitaciones para adquirir y poseer tierras rurales. Nepal tiene una política de frontera abierta con la India. Ghana y Ruanda han creado políticas que estimulan la inmigración como medio de desarrollo. De manera parecida, Sudáfrica ha diversificado los países de origen de sus inmigrantes a raíz de una reestructuración económica en los años noventa.

Los actuales retos de la inmigración laboral se relacionan sobre todo con la gestión y la coordinación (Box 2.1). Algunos países socios, como Costa Rica, Kirguistán, Sudáfrica y Tailandia, ilustran los retos que surgen por adoptar reformas y cambiar las instituciones responsables de la inmigración con frecuencia. Tales cambios y los métodos ad-hoc impiden una gobernanza congruente y receptiva de la inmigración laboral. Además, la falta de información sobre el número de inmigrantes presentes en el país, su situación jurídica y sus necesidades dificulta darles acceso a los servicios públicos y poner en marcha políticas de integración.

Recuadro 2.1. Coordinar mejor la gestión de la inmigración

La coordinación estrecha de la gestión de la inmigración laboral entre los interesados pertinentes, como los ministerios del Trabajo y el Interior y los representantes de los empleadores, puede mejorar los efectos de la inmigración y reducir costos innecesarios. En esto se incluye anticipar la escasez de competencias y las necesidades de los inmigrantes. Sin embargo, la mayoría de los países socios podrían gestionar mejor la coordinación institucional, la transparencia y la claridad de la migración laboral.

En Costa Rica, por medio de las medidas transitorias 2012-13, la Dirección General de Migración y Extranjería –un órgano interinstitucional– anunció que las oficinas de inmigración aceptarían documentos del consulado de Nicaragua en Costa Rica. Sin embargo, la Tesorería no había aprobado la exención de derechos de documentación que se concedería conforme a la disposición del Departamento de Inmigración. También había falta de coordinación entre los bancos, la Caja Costarricense de Seguro Social y las oficinas de inmigración. Tanto una mejor coordinación entre las instituciones que aplican la ley de inmigración como menores cuotas y multas conforme a los medios económicos de la mayoría de los inmigrantes más irregulares ayudarían a eliminar las contradicciones actuales en la gestión de los inmigrantes (Fouratt, 2016).

En Nepal, los complejos requisitos de coordinación entre las instituciones del gobierno impiden al país la aplicación de varias disposiciones de las políticas de admisión e integración. Mientras que el Departamento del Trabajo se encarga de supervisar lo relativo al trabajo, el Departamento de Inmigración es responsable de los asuntos referentes a los ciudadanos extranjeros. Esto dificulta la atención a los inmigrantes irregulares. Además, el Ministerio de Asuntos Internos ha hecho obligatorio para los extranjeros que buscan trabajo en Nepal presentar un “certificado de buena reputación” emitido por la policía nepalí para renovar las visas, a fin de vigilar las actividades de los inmigrantes y llevar un registro de datos. Esto no solo impone una carga adicional a los trabajadores inmigrantes, sino que implica a la policía en asuntos migratorios.

En Sudáfrica, las instituciones podrían mejorar la coordinación de las solicitudes de permisos trabajo para evitar la escasez de competencias. En cuanto al sistema de cuotas basadas en competencias, vigente de 2007 a 2011, los principales interesados –las autoridades de educación y capacitación laboral por sector (SETA, por sus siglas en inglés), el Departamento del Trabajo (DoL), el sector empresarial y los trabajadores organizados– no estuvieron de acuerdo en los métodos de cálculo ni las definiciones de escasez de competencias y brechas de competencias por sector. Además, el DoL no tenía acceso directo a las bases de datos del Departamento de Asuntos Internos (DHA, por sus siglas en inglés), y la cuota se asignaba casi enteramente a discreción del ministro del DHA. Esto ocasionaba considerables discrepancias entre los cálculos oficiales de escasez de competencias y las listas de cuotas emitidas por el DHA (Erasmus y Breier, 2009). Para atender este problema, un informe preliminar de 2016 propuso fortalecer la capacidad interdepartamental, un sistema basado en puntos y mecanismos para la transferencia de competencias. Sin embargo, la lista de competencias cuya demanda era decisiva, adoptada en los reglamentos de inmigración de 2014 tras la derogación del permiso por cuotas en 2011, sigue siendo un problema. Entre las razones de estas dificultades se cuentan problemas institucionales internos, ya que el DHA sufrió varios cambios de ministros en la primera década del siglo XXI y los miembros del Consejo Asesor sobre Inmigración rara vez se consultan entre sí o a sus colaboradores sociales.

Aunque los países siguen luchando para entender la inmigración y sus efectos, se ponen en marcha reformas y estrategias para mejorar la gestión. Por ejemplo, en Costa Rica el trabajo sobre la coherencia de las políticas es tarea del Consejo Nacional de Migración, que consta de la Dirección General de Migración y Extranjería y varios ministerios competentes. El gobierno costarricense se ha comprometido a gestionar los flujos migratorios, garantizar la integración adecuada de los inmigrantes y promover el desarrollo nacional mediante la reglamentación y la coordinación de las acciones interinstitucionales sobre la migración a través de la Política Migratoria Integral 2013-2023 (Consejo Nacional de Migración, 2013). La República Dominicana ha realizado esfuerzos para gestionar la inmigración de manera más sistemática, entre otras cosas definiendo claramente una política migratoria nacional, apoyada por el Instituto Nacional de Migración. La Política Nacional de Migración de Ghana, adoptada en abril de 2016, dispone la armonización de las políticas de migración interna, regional e internacional con los tratados y convenios internacionales, así como con las iniciativas de políticas internas relativas a la migración, la transferencia de trabajo y el desarrollo. En Nepal, con base en la Política Nacional de Empleo de 2015, el Departamento de Inmigración adoptó un sistema integrado de bases de datos que cumple las normas internacionales, establece mejores mecanismos de coordinación entre órganos del gobierno, simplifica leyes, reglamentos y procedimientos, y desarrolla la capacidad institucional del departamento. En Côte d’Ivoire se realizan esfuerzos parecidos.

Las visas y los permisos de trabajo no son los únicos canales de la inmigración laboral

Los países socios establecieron requisitos y condiciones de trabajo por medio de visas o permisos de diversos tipos y duraciones. En Sudáfrica, por ejemplo, las visas generales de trabajo representaron 58% de las solicitudes de visa relacionadas con el trabajo (91 000 visas de residencia temporal), las transferencias dentro de empresas, 18%, y las visas de trabajo corporativo, 4% en el periodo 2010-13. En Costa Rica los permisos de trabajo se emiten conforme a la demanda nacional; la ley de inmigración busca impedir que los trabajadores inmigrantes desplacen a la fuerza de trabajo nacional (Consejo Nacional de Migración, 2013).

En algunos países, la legislación y las políticas como las leyes de empresas industriales o los códigos del trabajo comprenden reservas relativas al empleo de extranjeros. En algunos casos se exige al empleador de un trabajador inmigrante que demuestre que el puesto no puede ser ocupado por un trabajador autóctono. En otros casos determinadas ocupaciones están reservadas para los ciudadanos autóctonos. Por ejemplo, en Nepal, los extranjeros pueden ser contratados solo con la autorización previa del Departamento del Trabajo y por un periodo máximo de cinco años, después de los cuales los empleadores tienen que reemplazar al empleado no nepalí con un nepalí. En cambio, las leyes de Costa Rica y Côte d’Ivoire adoptan principios no discriminatorios. Otros países como Ghana, Kirguistán y Ruanda atraen inmigrantes a fin de mejorar las competencias para la innovación y facilitar la inversión.

Cuotas de inmigración laboral

Las cuotas de inmigración laboral pueden usarse para limitar el número de inmigrantes laborales y dirigirlos a ocupaciones o sectores determinados. Argentina, Côte d’Ivoire, Nepal y Ruanda no tienen cuotas específicas. Algunos otros países socios tienen ciertas formas de cuotas. Por ejemplo, en los ámbitos empresariales los trabajadores nacidos en el exterior pueden representar hasta el 40% del personal conforme a los permisos corporativos de Sudáfrica, mientras que las empresas de la República Dominicana tienen permitido emplear solamente hasta 20% de trabajadores inmigrantes. En Ghana las empresas están sujetas a algunas restricciones en el número total de empleados inmigrantes.

La República Dominicana, Ghana, Kirguistán y Tailandia fijan las cuotas de los trabajadores inmigrantes según la situación del mercado laboral local. En la República Dominicana, el Consejo Nacional de Migración fija cuotas anuales de trabajadores temporales con base en consultas con partes interesadas del sector agrícola, el sector privado y sindicatos obreros para satisfacer las demandas insatisfechas de trabajadores calificados (Ley de Migración 285-04). El Comité de Cuotas de Inmigración de Ghana, administrado por el Ministerio del Interior y constituido por representantes de otros ocho servicios del gobierno, ha racionalizado sus operaciones haciendo que otras organizaciones aprueben ciertas decisiones de permisos de trabajo con base en la cantidad de inversión de la empresa que solicita trabajadores nacidos en el exterior. El comité concedió 38 411 permisos de residencia en 2015 (Servicio de Inmigración de Ghana, 2015). En Kirguistán las cuotas de trabajadores inmigrantes ascienden a entre 12 000 y 14 000 cada año. Esta cuota, que generalmente no se alcanza, se llena en su mayoría con trabajadores chinos. En 2016 la cuota de permiso de residencia permanente de Tailandia se fijó en 100 individuos de cada nacionalidad.

Requisitos para obtener visas y permisos de trabajo, y restricciones al empleo

La mayoría de los países imponen ciertas condiciones para obtener una visa y un permiso de trabajo, pero en algunos casos no es necesario cumplir requisitos. Ninguno de los países socios tiene restricciones en cuanto a edad, sexo o estado civil en los trámites de solicitud de permisos de trabajo, excepto algunas limitaciones para los menores de edad. De igual manera, ninguno de los países socios exige exámenes de idioma ni cultura, si bien se pueden exigir algunos exámenes para las visas de estudiantes o las solicitudes de naturalización; por ejemplo, en Ghana. El Consejo de Desarrollo de Ruanda verifica las certificaciones, pero no está claro qué pruebas aplica a los inversores y para las visas de trabajadores calificados. Tales procesos legales de inmigración suelen ser caros y llevar meses, por lo que los inmigrantes quizá busquen canales informales, que son más baratos y rápidos.

En países donde hay una política de puertas abiertas como Argentina, es posible buscar empleo con una visa de turista (en la mayoría de los casos gratuita al llegar y con una vigencia de 90 días), y luego ir al departamento de inmigración con una carta del empleador y un certificado de buena conducta del país de origen.5 De manera parecida, en Nepal los inmigrantes obtienen permisos de trabajo de la Oficina de Trabajo de Distrito a través de sus visas de empleadores y de residencia del Ministerio de Asuntos Internos con la recomendación del Departamento del Trabajo. A los ciudadanos indios se les conceden privilegios especiales en Nepal en cuanto a residencia, propiedad de inmuebles y empleo en igualdad de condiciones que a los ciudadanos nepalíes, sin permiso ni visa algunos, lo que dificulta el monitoreo de la inmigración de la India.

En la República Dominicana los trabajadores pueden cambiar libremente de empleadores dentro de sectores, ocupaciones o regiones específicos. En Tailandia el empleo de los inmigrantes está vinculado con un empleador concreto; aunque el cambio de empleador es posible, hace necesaria una nueva solicitud de permiso de trabajo. Ambos países garantizan un derecho de jure (mas no de facto) de reparación si un empleador incumple el contrato de empleo o las condiciones de trabajo.6

En Sudáfrica, con excepción de quienes tienen competencias decisivas y residencia permanente o en determinados casos aprobados por el Departamento de Asuntos Internos, a los trabajadores inmigrantes no se les permite cambiar de empleo; los permisos están vinculados con un empleo y un empleador concretos. Por necesidades específicas de trabajo a gran escala, se requieren permisos corporativos para los empleadores de personal nacido en el exterior.

La mayoría de los países otorgan generosas condiciones de visas e incentivos a los inversores. Ejemplo de ello son la admisión, el ingreso y la salida abiertos a los inversores extranjeros, además de incentivos regulatorios, fiscales y no fiscales, en la mayoría de los sectores.

La función de los sindicatos y la participación de los inmigrantes en ellos

En la mayoría de los países socios, los inmigrantes tienen derechos limitados, y los sindicatos cumplen una función mínima o nula en los procesos de solicitud de permisos de trabajo. La constitución de Costa Rica prohíbe a los extranjeros ejercer el liderazgo o la autoridad en los sindicatos. En Nepal, los trabajadores nacidos en el exterior no tienen derecho a fundar asociaciones ni a participar como miembros con derecho a voto. En la República Dominicana los trabajadores inmigrantes tienen derecho a fundar o afiliarse a un sindicato, pero en la práctica deben tener una situación migratoria regular y un documento de identidad dominicano para hacerlo. En consecuencia, los índices de afiliación a sindicatos son bajos en ese país. En Kirguistán los sindicatos cumplen una función, aunque un tanto débil, en la protección de los trabajadores inmigrantes y sus derechos. En Tailandia, los inmigrantes no tienen derechos en lo tocante a sindicatos, lo que refleja opiniones firmes en contra de que la personas nacidas en el exterior se afilien a ellos (Martin, 2007).

Sin embargo, en países donde existen contratos colectivos fuertes y amplia participación sindical, los sindicatos suelen ayudar considerablemente a la gestión de los trabajadores inmigrantes. En Sudáfrica, por ejemplo, la legalización del trabajo y las condiciones de las negociaciones colectivas se aplican plenamente a todos los trabajadores sin importar su nacionalidad o condición migratoria. La Comisión para la Conciliación, Mediación y Arbitraje, el mecanismo nacional tripartito de solución de disputas, tiene derecho a intervenir en las disputas presentadas por trabajadores inmigrantes, incluidos los irregulares.

Los procesos de regulación y regularización de los trabajadores irregulares

La mayoría de los países socios exigen a los empleados verificar la situación jurídica de los empleados previstos. Toda violación está sujeta a sanciones. En Costa Rica, por ejemplo, la ley de inmigración de 1993 prevé sanciones como penas de cárcel o multas. Aunque Ghana no exige la verificación de la situación de los posibles empleados, el incumplimiento de las reglas de inmigración relativas al empleo es punible. Kirguistán y Sudáfrica raramente hacen cumplir sus sanciones. La falta de permiso de trabajo en Kirguistán ocasiona la recuperación judicial, a favor del presupuesto estatal, de los ingresos obtenidos por actividades económicas, la privación del derecho a realizarlas y una pena administrativa.

En cuanto a la regularización, varios países socios han concedido amnistías o promulgado otros indultos parecidos. La República Dominicana adoptó un Plan Nacional de Regularización de una sola vez en 2014-15, que regularizó a 288 466 inmigrantes, aunque la mayoría tenía una situación temporal, lo que no corresponde por completo a las categorías disponibles en la Ley de Migración (OBMICA, 2015). En la Sudáfrica posterior al apartheid hubo tres amnistías. El país concedió residencia permanente a 51 504 trabajadores mineros en 1995, a 124 073 ciudadanos de la Comunidad de Desarrollo del África Austral (SADC, por sus siglas en inglés) en 1996 y a 82 689 mozambiqueños en 1999-2000. Además, a los zimbabuenses se los regularizó mediante dispensas especiales en 2009-10, y a los sothos en 2016 (Budlender, 2013). Sin embargo, como parte de la gestión de los trabajadores irregulares, Sudáfrica deportó a 3.3 millones de inmigrantes entre 1994 y 2015. Tailandia aplica con frecuencia medidas temporales,7 además de dos verificaciones de nacionalidad y memorandos de entendimiento. La verificación de nacionalidad de 2013 regularizó a casi 900 000 inmigrantes irregulares de Birmania, Camboya y la República Democrática Popular Lao (Huguet, 2014).

Los programas de regularización ayudan a maximizar los efectos económicos de los inmigrantes a tal punto que desalientan la inmigración irregular. Los inmigrantes regulares pagan impuestos, pueden iniciar un negocio, contribuyen al sector formal antes que al informal, concilian mejor su empleo con sus competencias y disfrutan ingresos más altos (Kaushal, 2006). Estos beneficios producen mejores resultados de integración, mayor consumo y otros impulsos económicos positivos. Parece que las amnistías han mejorado el desempeño en el mercado laboral de los inmigrantes calificados que antes estaban en situación irregular (Kaushal, 2006).

Los inmigrantes tienen derechos y acceso a los servicios públicos, pero se necesitan políticas de integración concretas

Las políticas de integración, incluidas las sectoriales, tienen por objeto aumentar la movilidad económica y la inclusión social de los inmigrantes. Las leyes nacionales a menudo prohíben la discriminación de los inmigrantes o no distinguen entre inmigrantes y ciudadanos autóctonos. No obstante, sin políticas de integración concretas y su aplicación efectiva, es posible que los inmigrantes carezcan de acceso a los servicios públicos o a los derechos, lo que impide su integración a la sociedad. Los inmigrantes tienen varios grados de acceso a los servicios públicos de un país socio a otro (Cuadro 2.1), pero su grado de beneficios reales no siempre está claro.

Cuadro 2.1. Los inmigrantes tienen distintos grados de acceso a los servicios públicos en los países de destino
		No disponible	Disponible solo a los ciudadanos	Disponible a los inmigrantes regulares	Disponible a todos los inmigrantes, incluidos los irregulares	No se menciona o no hay suficiente información
EMPLEO Y PENSIONES	Empleo público	Côte d’Ivoire	Nepal, Sudáfrica	Argentina, Costa Rica, Ghana, Kirguistán, República Dominicana, Tailandia		Ruanda
	Beneficios por desempleo	Côte d’Ivoire	Nepal	Argentina, Kirguistán, Sudáfrica, Tailandia		Costa Rica, Ghana, República Dominicana, Ruanda
	Planes de pensiones		Nepal, República Dominicana	Argentina, Costa Rica, Côte d’Ivoire, Ghana, Kirguistán, Sudáfrica, Tailandia		Ruanda
	Vivienda pública	Côte d’Ivoire, Kirguistán, Tailandia	Nepal, Sudáfrica	Argentina, Costa Rica, República Dominicana		Ruanda, Ghana
	Subsidio familiar	Tailandia	Nepal, República Dominicana	Argentina, Costa Rica, Côte d’Ivoire, Sudáfrica		Ghana, Kirguistán, Ruanda
EDUCACIÓN	Educación primaria pública			Kirguistán, Nepal	Argentina, Costa Rica, Côte d’Ivoire, Ghana, República Dominicana, Ruanda, Sudáfrica, Tailandia
	Educación secundaria pública			Kirguistán, Nepal	Argentina, Costa Rica, Côte d’Ivoire, Ghana, República Dominicana, Ruanda, Sudáfrica, Tailandia
	Instituciones educativas y servicios públicos			Costa Rica, Côte d’Ivoire, Ghana, Kirguistán, Nepal, República Dominicana, Ruanda, Tailandia	Argentina, Sudáfrica
	Educación superior pública			Costa Rica, Côte d’Ivoire, Ghana, Kirguistán, Nepal, República Dominicana, Ruanda, Sudáfrica, Tailandia	Argentina
SALUD	Atención de salud no urgente			Costa Rica, Kirguistán, Nepal, Tailandia	Argentina, Côte d’Ivoire, Ghana, República Dominicana, Sudáfrica	Ruanda
	Atención preventiva de salud pública			Kirguistán, Nepal, Tailandia	Argentina, Costa Rica, Côte d’Ivoire, Ghana, República Dominicana, Sudáfrica	Ruanda
	Servicio público de urgencias de salud			Nepal, Tailandia	Argentina, Costa Rica, Ghana, Kirguistán, República Dominicana, Sudáfrica	Ghana, Ruanda
	Seguro de gastos médicos			Costa Rica, Côte d’Ivoire, Ghana	Tailandia (opcional para los inmigrantes irregulares)	Ruanda
Note: El equipo del proyecto consultó a los expertos de los países sobre el acceso a los servicios públicos en los países de destino. En muchos casos los expertos pudieron dar información en cierta gama de servicios públicos, pero en otros no disponían de información. Los nombres e instituciones de los colaboradores expertos se reconocen en el informe de cada país.
Source: El índice de acceso a servicios públicos de cada país se basa en una evaluación por parte de los expertos de los países.

Acceso al empleo y a los planes de pensiones

Los trabajadores inmigrantes en todos los países socios tienen los mismos derechos que los trabajadores originarios en cuanto a salario igual por el mismo trabajo, así como iguales condiciones y protecciones en el empleo, aunque en algunos casos están sujetos a reglas y restricciones. La mayoría de los beneficios del mercado laboral, incluidos los planes de pensiones y los beneficios por desempleo, se hacen extensivos solo a los inmigrantes regulares. Las reglas referentes al acceso a la educación y la salud son menos estrictas (Cuadro 2.1). En Côte d’Ivoire (y de modo parecido en Costa Rica), el Código del Trabajo de 2015 establece un principio de no discriminación en lo relativo a la remuneración y la protección de los derechos laborales. En Nepal se limita a los inmigrantes en la manera de usar su salario; no pueden enviar más del 75% de él a sus países de origen.

Acceso a la educación y la capacitación públicas

La educación y la capacitación, incluida la instrucción en el idioma del país de destino, ayudan a los inmigrantes a integrarse. En general en los países socios, el acceso a la educación y la capacitación públicas es inmediato para los inmigrantes regulares, aunque existen limitaciones. En Argentina y Costa Rica, la integración lingüística no suele ser un problema porque la mayoría de los inmigrantes ya hablan español. Sin embargo, los estudiantes autóctonos que no hablan la lengua de la evaluación también representan una proporción considerable de la población de estudiantes en los países socios. En Tailandia, por ejemplo, estos estudiantes constituyen más del 40% de la población de estudiantes (OCDE, 2013). En la República Dominicana, los documentos de políticas contradictorias a menudo producen confusión sobre el acceso a la educación y la capacitación públicas, así como sus beneficios, entre los estudiantes inmigrantes. En Nepal se concede una visa de estudio a los ciudadanos nacidos en el exterior y sus familiares, si llegan a estudiar, enseñar o dedicarse a la investigación en cualquier institución educativa (Reglamento de Inmigración de 1994). Sin embargo, es requisito para obtener la visa de estudio percibir un ingreso anual considerable.

Competencias y reconocimiento de certificaciones académicas

La falta de competencias y reconocimiento de títulos académicos entre los inmigrantes impide su integración plena. Los países socios tienen instrumentos para reconocer las certificaciones extranjeras, pero estos no se usan de manera sistemática. Los inmigrantes a menudo están sobrecalificados o subcalificados para sus empleos, especialmente cuando no tienen acceso a ningún mecanismo para el reconocimiento de las certificaciones extranjeras. En Argentina los tratados bilaterales y multilaterales vigentes de reconocimiento de competencias tienden a circunscribirse ya sea al sector académico o a la educación primaria y secundaria (Molina, 2013). En la República Dominicana los empleadores por lo general aceptan los títulos o diplomas extranjeros. Los trabajadores técnicos con residencia permanente pueden buscar la acreditación formal de sus competencias o la validación de los títulos o certificados por medio del Instituto de Capacitación Dominicano (OIT, 2104b). En Sudáfrica, la Autoridad Sudafricana de Reconocimiento de Calificaciones (SAQA, por sus siglas en inglés) reconoce la mayoría de los títulos y diplomas extranjeros; en el caso de algunas profesiones y ocupaciones, las visas de competencias esenciales o los solicitantes de permisos de residencia permanente se turnan a las asociaciones profesionales reconocidas por el Departamento de Asuntos Internos.

Côte d’Ivoire, Ghana y Nepal tienen trámites parecidos de acreditación de títulos extranjeros. En Côte d’Ivoire la Dirección de Exámenes y Concursos por lo general autentifica las cualificaciones extranjeras, mientras que el Ministerio de Educación Superior e Investigación Científica se ocupa de los niveles de educación superior. Como miembro del Proceso de Bolonia, el país reconoce los diplomas concedidos conforme al proceso. En Ghana el Consejo Nacional de Acreditación evalúa los títulos extranjeros y emite cartas individuales relativas a su equivalencia local, servicios por los cuales cobra las tarifas correspondientes. En Nepal, el Comité de Reconocimiento y Determinación de Equivalencias determina los criterios para la equivalencia (Reglamento de Educación 2002).

Acceso a los servicios públicos de salud

La mayoría de los países socios conceden a los inmigrantes acceso inmediato a los servicios públicos de salud. Los inmigrantes irregulares en Costa Rica, Kirguistán, Nepal y Tailandia no tienen acceso a los cuidados de salud no urgentes, aunque Costa Rica y Kirguistán dan acceso a otros tipos de atención pública de la salud. En la República Dominicana, es posible que el acceso a los servicios de salud no sea inmediatamente accesible, en especial tratándose de quienes no tienen seguro de gastos médicos (84% según la Encuesta Nacional de Inmigrantes de 2012).8

Nepal y Tailandia tienen disposiciones limitadas en lo relativo al acceso de los inmigrantes a los servicios de salud: cubren solo a los trabajadores regulares. En Nepal, ninguna política dice expresamente si los extranjeros están privados de beneficios o si las disposiciones se limitan únicamente a los nepalíes. En Tailandia, los inmigrantes registrados por el proceso de verificación de nacionalidad o memorando de entendimiento pueden obtener beneficios del sistema de seguridad social, que ofrece una cobertura más amplia que el Esquema Obligatorio de Seguro Médico para Migrantes (OIM, 2014). Pero los inmigrantes que trabajan en ciertos sectores no tienen derecho al sistema ni todos los inmigrantes lo aprovechan (OMS, 2012).

En Côte d’Ivoire, como en Ghana, la República Dominicana y Sudáfrica, los trabajadores inmigrantes tienen acceso extensivo a la atención de la salud, incluido un seguro universal de gastos médicos (Cuadro 2.1). Un decreto de 2014 que creó la Caja Nacional de Aseguramiento contra Enfermedad concede este seguro a todos los residentes de Côte d’Ivoire, incluidos tanto los inmigrantes regulares como los irregulares.

Derechos fundamentales, económicos, sociales y políticos

En general, los países socios garantizan los mismos derechos fundamentales, económicos y sociales a los inmigrantes. Los inmigrantes tienen los mismos derechos fundamentales que los ciudadanos, tales como trato y protección iguales ante los tribunales penales, reunificación familiar y la posibilidad de recurrir a medios y reparaciones legales en caso del retiro o la no renovación de un permiso de residencia o una orden de deportación. Sin embargo, en Kirguistán los derechos de los inmigrantes a recursos y reparaciones son extensivos solamente a quienes tienen un permiso de residencia. En la República Dominicana y Tailandia, los derechos de los inmigrantes no se hacen cumplir plenamente. En la República Dominicana se denuncia con frecuencia la falta de respeto al debido proceso (Amnistía Internacional, 2016). En Tailandia, la Ley de Protección del Trabajo de 1998 se aplica débilmente y los inmigrantes no tienen medios para quejarse contra las violaciones de la ley (OIM y ARCM, 2013). Ghana impone algunas limitaciones a los derechos económicos de los inmigrantes: por ejemplo, la Constitución de 1992 prohibió a los inmigrantes adquirir tierras de manera permanente (Constitución de 1992, Artículo 296).

En cuanto a los derechos políticos, la mayoría de los países socios no permiten a los inmigrantes votar en elección alguna ni ser candidatos a puestos de elección. La excepción es Argentina, donde los inmigrantes pueden postularse para las elecciones locales y regionales después de permanecer cierto tiempo en el país.

Acceso a la ciudadanía

La naturalización es una de las políticas clave que facilitan la integración de los inmigrantes. Puede afectar el grado en que los inmigrantes se identifican con la sociedad del país que los acoge y, a su vez, cuánto desean contribuir a la vida civil. Los inmigrantes procedentes de países que permiten los derechos de doble ciudadanía optan con más frecuencia por la naturalización (Mazzolari, 2009). Una política de naturalización puede reflejar si las políticas de inmigración de un país son abiertas o restrictivas. En Ghana, por ejemplo, las políticas cambiaron de permisivas a cerradas y nuevamente a permisivas, y autorizan a los inmigrantes para tener otra ciudadanía además de la ghanesa.

Las leyes y prácticas referentes a la adquisición de la ciudadanía y la doble ciudadanía son complejas y dependen de la relación del país de acogida con otros países. En general, la ciudadanía adquirida por naturalización requiere cierto número de años de residencia permanente o temporal, que va de dos años en Argentina, tres en Costa Rica, cinco en Côte d’Ivoire, Ghana, Kirguistán, Nepal,9 Ruanda y Sudáfrica, hasta siete en República Dominicana. La doble ciudadanía se permite en Ghana y Kirguistán, y parcialmente en Sudáfrica (donde los inmigrantes se enfrentan con la posible pérdida de la ciudadanía si adquieren otra voluntariamente).

Respecto a la segunda generación, la mayoría de los países socios aplican el principio del jus sanguinis.10 En Côte d’Ivoire, la Ley de 1972 que reformó la Ley de 1961 sobre el Código de Nacionalidad eliminó la posibilidad de que los hijos de los inmigrantes nacidos en Côte d’Ivoire adquiriesen la nacionalidad marfileña. Una disposición especial sobre la naturalización en 2005 y la ley de 2013 sobre la adquisición de la nacionalidad marfileña permitió apelar los procesos; sin embargo, entre 2014 y 2016 se emitieron solamente 50 000 certificados de nacionalidad (una décima parte del número calculado de procesos). En Nepal la naturalización tiende a ser a discreción del Estado y no un derecho en sí. Además, su Constitución de 2015 descartó a los ciudadanos naturalizados de toda designación a altos cargos de autoridad política. Las disposiciones vigentes sobre ciudadanía de la Constitución de 2015 discriminan a las mujeres.

Los instrumentos legales internacionales pueden contribuir a mejorar la gestión de la inmigración y la integración

Acuerdos bilaterales

Los acuerdos bilaterales se cuentan entre las medidas más eficaces para la gobernanza de la inmigración laboral, especialmente porque garantizan los beneficios sociales para los inmigrantes a la hora de volver a sus países de origen (Holzmann, Koettl y Chernetsky, 2005; Holzmann, 2016). En algunos países, los inmigrantes disfrutan beneficios visibles a través de los tratados bilaterales y asuntos relacionados, mientras que otros países no aplican los tratados.

La mayoría de los acuerdos bilaterales sobre migración en los países socios se relacionan con su función como países de origen. Argentina celebró acuerdos bilaterales con Chile (Convenio sobre Trabajadores Temporales y Estacionales) y Brasil (Tratado de São Borja), así como tratados multilaterales con países miembros o asociados del Mercado Común del Sur (MERCOSUR).

Costa Rica, Kirguistán, Sudáfrica y Tailandia tienen ciertos acuerdos como países de destino. En Kirguistán, un acuerdo de 2009 con Kazajistán sobre el procedimiento de autoempleo de kazajos permite a éstos (solo a los inmigrantes regulares) realizar temporalmente actividades empresariales individuales sin establecer una entidad jurídica en Kirguistán. Otros tratados bilaterales entre estos dos países se refieren a (i) las actividades laborales y la protección social de los trabajadores agrícolas inmigrantes en las zonas fronterizas (2002) y (ii) las actividades laborales y la protección de los derechos de los trabajadores inmigrantes temporales (2006). En los años noventa Sudáfrica firmó acuerdos para importar mano de obra calificada, como médicos de Cuba y Túnez.

Cooperación regional

La cooperación regional puede promover la movilidad intrarregional y mejorar la integración de los inmigrantes. Las comunidades económicas regionales como la Comunidad Económica de Estados del África Occidental (CEDEAO), la Comunidad Africana Oriental (EAC, por sus siglas en inglés), la Comunidad de Desarrollo del África Austral (SADC, por sus siglas en inglés), el MERCOSUR y la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ASEAN, por sus siglas en inglés) trabajan en la elaboración de marcos que mejoren la movilidad laboral regional. A menudo el reconocimiento de competencias es una prioridad clave. La mayoría de los países socios son miembros de una comunidad económica regional (Cuadro 2.2).

Cuadro 2.2. Los países socios cooperan con otros países de su región en lo relativo a la migración laboral
Institución	País	Política/marco regional
ASEAN (Association of Southeast Asian Nations / Asociación de Naciones del Sureste Asiático)	Tailandia	La Declaración de 2007 sobre la Protección y Promoción de los Derechos de los Trabajadores Migrantes de la ASEAN fomenta la protección del empleo y el acceso a condiciones de trabajo dignas para los trabajadores inmigrantes, excluidos los irregulares. Sin embargo, la aplicación de este marco está detenida desde 2009 debido a la renuencia de los cuatro Estados, incluida Tailandia, que registraron un gran flujo de trabajadores inmigrantes (Instituto Filipino de Estudios del Desarrollo, 2012). Sin embargo, en la práctica los países miembros pueden imponer restricciones considerables al libre movimiento de la mano de obra y a las leyes nacionales.
UEE (Unión Económica Eurasiática)	Kirguistán	El Tratado de 2015 de la UEE rige la migración laboral en los Estados miembros, cuyos trabajadores inmigrantes no necesitan permiso alguno para realizar actividades de trabajo en Kirguistán. Tienen derecho al mismo trato de seguridad social, y se están redactando proyectos de acuerdos sobre el pago obligatorio de contribuciones al plan de pensiones y sobre la portabilidad de los planes de pensiones (Comisión Económica Eurasiática, 2016). Conforme al Tratado de la UEE, Kirguistán reconoce los diplomas y otros certificados de estudios emitidos en los Estados miembros sin trámites de reconocimiento. Las profesiones reguladas (maestros, abogados, personal médico y farmacéutico) no se incluyen en esta disposición.
SICA (Sistema de la Integración Centroamericana)	Costa Rica y la República Dominicana	El SICA creó La Comisión Centroamericana de Directores y Directoras de Migración en el marco del Plan de Acción Económico de Centroamérica. Este órgano se encarga de gestionar y mejorar las medidas regionales sobre sistemas de migración, así como el proceso de integración (Olmos Giupponi, 2017). Contribuyó a “la obtención y el tratamiento de información migratoria, la capacitación de los funcionarios de las direcciones de Migración de los países miembros”, que armoniza los requisitos de entrada para los inmigrantes y combate el contrabando de migrantes y el tráfico de personas (sitio web de la OIM).1 Su plan de acción se centra en las políticas y la gestión de la migración, los derechos humanos y el desarrollo. Pese al principio de libre circulación, se exige a los inmigrantes de los Estados miembros del SICA tener una visa vigente para entrar a Costa Rica (Pérez, 2013).
MERCOSUR (Mercado Común del Sur)	Argentina	El Acuerdo de Libre Movimiento y Residencia de 2002 concede a los ciudadanos del MERCOSUR una visa automática y un permiso de trabajo con ciertas condiciones, y ayuda a regularizar a los inmigrantes no autorizados (Jachimowicz 2006). Además, se han firmado varios acuerdos en cuanto a la integración para facilitar la inmigración en este bloque intrarregional. Sin embargo, pese a estos avances entre los Estados parte del MERCOSUR, los índices de inmigración y la inclusión de inmigrantes en los países de destino siguen siendo limitados (Siciliano, 2013).
CEDEAO (Economic Community of West African States / Comunidad Económica de Estados del África Occidental)	Côte d’Ivoire, Ghana	En 1979 el Protocolo de CEDEAO relativo al Libre Movimiento de Personas, el Derecho de Residencia y Establecimiento y sus protocolos complementarios sentaron el marco jurídico sobre la migración en el África Occidental. La Estrategia Común sobre las Migraciones de 2008 es el marco más reciente, pero los instrumentos legales se han aplicado solo en parte; los distintos grados de desarrollo económico, la infraestructura inadecuada y las diferencias en las leyes de migración y aduanas y las monedas impiden la integración de la movilidad regional (ICMPD y OIM, 2015). Desde 2007 se pide a los ciudadanos de los Estados miembros de la CEDEAO no ser titulares de un permiso de estancia o residencia para vivir en Côte d’Ivoire (Konan, 2009).
EAC (East African Community / Comunidad Africana Oriental) CEPGL (Economic Community of the Great Lakes Region/Comunidad Económica de la Región de los Grandes Lagos)	Ruanda	Los miembros de la EAC tienen derecho a establecerse y trabajar en Ruanda. El Protocolo de 2010 del Mercado Común de la EAC fortaleció el libre movimiento de mano de obra y capitales y armonizó las leyes nacionales para ese fin. En consecuencia, un número creciente de expertos calificados dirigen la atención a la economía emergente de Ruanda. Como la República Democrática del Congo es uno de los tres miembros de la CEPGL, sus ciudadanos están exentos de visa para estancias de menos de 90 días en Ruanda. Los ciudadanos de la EAC no necesitan someterse a exámenes ni documentos de evaluación o certificación en ciertos sectores.
UA (Unión Africana)	Côte d’Ivoire, Ghana, Ruanda, Sudáfrica	La UA adoptó el Marco de Políticas Migratorias para África (2006), la Declaración Conjunta sobre Migración y Desarrollo Unión Europea-UA (2006) y el Programa Conjunto de Migración Laboral (2015).
SADC (Southern African Development Community / Comunidad de Desarrollo del África Austral)	Sudáfrica	Sudáfrica respaldó la adopción del Protocolo sobre la Facilitación del Movimiento de Personas en 2005. Aunque este protocolo aún no entra en vigor,2 el derecho de establecimiento y asentamiento de otros ciudadanos de la SADC siguen siendo parte de los reglamentos nacionales de inmigración de cada Estado miembro. La SADC adoptó un módulo estandarizado de migración para armonizar las encuestas de la fuerza laboral, mediante el Plan de Acción sobre Migración Laboral para 2013-2015, renovado hasta 2019. También adoptó el Marco de Políticas de Migración Laboral de la SADC y el Protocolo sobre Empleo y Trabajo, que promueve la protección de los trabajadores migrantes. Sin embargo, ninguno de ellos es un instrumento vinculante.
← 1. http://rosanjose.iom.int/site/es/oim-y-ocam
← 2. Solo Botsuana, Namibia, Sudáfrica y Mozambique han ratificado el Protocolo.

Convenios internacionales

No todos los países socios han ratificado convenios internacionales sobre migración internacional. Nepal y Tailandia, en particular, no parecen dispuestos a participar en instituciones internacionales en el ámbito de la migración (Cuadro 2.3). Kirguistán es el único país socio que ha ratificado una convención internacional sobre trabajadores migrantes. Argentina, Costa Rica, la República Dominicana y Sudáfrica han ratificado el Convenio sobre los Trabajadores Domésticos de 2011 (C189), pero estos países mantienen deficiencias en cuanto a medidas concretas de protección para los trabajadores domésticos inmigrantes.

Cuadro 2.3. No todos los países socios han ratificado los convenios internacionales sobre la migración
Ratificación de los principales instrumentos legales relativos a la migración internacional
	OIT C097 sobre Migración por razón de Empleo (1949)	OIT C143 sobre Trabajadores Migrantes (1975)	Convención Internacional para la Protección de los Derechos de los Trabajadores Migratorios y sus Familiares (1990)	C189 - Convenio de Trabajadores Domésticos (2011, entrada en vigor, 2013)
Ratificado	Kirguistán		Argentina, Ghana, Kirguistán, Ruanda	Argentina, Costa Rica, República Dominicana, Sudáfrica
Presentado, aún sin ratificar	Argentina, Costa Rica, República Dominicana, Sudáfrica, Tailandia	Argentina, Costa Rica, Côte d’Ivoire, Ghana, Nepal, República Dominicana, Ruanda, Tailandia
Source: OIT (sin fecha), base de datos Normlex de los convenios de la OIT, http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:1:0::NO::: . y OACDH (sin fecha), Status of Ratification Interactive Dashboard, http://indicators.ohchr.org/ .

Los convenios internacionales cumplen una función importante en la protección de los derechos de los trabajadores inmigrantes. Facilitan la integración de los inmigrantes al mercado laboral y así maximizan su contribución económica en el país de destino.

Conclusiones y retos pendientes

Este capítulo describió cómo los diversos factores y tendencias de la inmigración, y los entornos de políticas públicas entre los diez países socios contribuyen a la manera en que los inmigrantes y sus familias se integran tanto al mercado laboral como a la sociedad en conjunto. El análisis comparativo destacó la importancia de la inmigración laboral y sus principales factores, incluidos las diferencias de ingresos, los distintos conjuntos de competencias debidos a los cambios estructurales y el alto grado de informalidad de las economías. Los distintos flujos de inmigración y sus factores históricos han determinado las disposiciones de políticas públicas e institucionales pertinentes a la inmigración, y a su vez esas disposiciones están reconfigurando los flujos y factores de la inmigración. Esta interacción afecta en última instancia los modos en que los inmigrantes influyen en las economías de los países de destino.

El análisis de este capítulo indica que la gobernanza receptiva y consecuente de la inmigración, junto con órganos de aplicación bien coordinados, puede maximizar los efectos positivos de la inmigración. Esto es así especialmente cuando la gobernanza tiene en cuenta los cambios económicos que se operan en un país conforme a sus objetivos de desarrollo declarados. Los sistemas de inmigración y las políticas de integración vigentes tienen que ajustarse constantemente a las cambiantes condiciones económicas y demográficas (OCDE, 2015). Esto es de particular importancia en el caso de los países en desarrollo que están experimentando transiciones económicas y demográficas. Por desgracia, muchos de los países socios siguen careciendo tanto de una política nacional integral de inmigración que sea congruente con otras políticas, en particular las de trabajo, como de la armonización entre sus políticas nacionales de inmigración y el proceso de integración regional.

El siguiente capítulo examinará más de cerca el desempeño en el mercado laboral de los trabajadores nacidos en el país y nacidos en el exterior. Mostrará qué tan bien integrados están los trabajadores nacidos en el exterior a los mercados laborales de los países de destino en comparación con los trabajadores autóctonos. La presencia de trabajadores nacidos en el exterior define la forma de los mercados laborales e influye en las decisiones y en el desempeño de los trabajadores autóctonos, lo que afecta la manera en que los inmigrantes contribuyen a los países de destino.

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Notas

← 1. Este cálculo se basa en la población de migrantes internacionales dada a conocer a mediados del año 2015 por las Naciones Unidas (ONU, 2015) y la clasificación de países por nivel de ingresos del Banco Mundial del mismo año. Las Naciones Unidas (2015) da una cifra de 29% con la clasificación de 2014. La diferencia procede del cambio de clasificación entre 2014 y 2015. Por ejemplo, Argentina, Rusia y Venezuela se convirtieron en países de ingresos medios altos en 2015, mientras que en 2014 eran países de ingresos altos.

← 2. Esto significa que 55% de los inmigrantes de países en desarrollo vivían en un país de altos ingresos en 1990 y 69% en 2013. Estos cálculos se basan en los datos del Banco Mundial sobre las migraciones bilaterales globales de 1990 y 2013, usando la clasificación de los países por nivel de ingresos de esa institución en 1990 y 2013, respectivamente

← 3. En sentido estricto, los exiliados repatriados no son inmigrantes internacionales, pero su reintegración a la sociedad ruandesa ha planteado retos similares a la integración de los inmigrantes internacionales a los mercados laborales. Ellos también han llevado consigo competencias al país.

← 4. El SIGI mide el desempeño de los países en cuanto a la desigualdad de los sexos en relación con las instituciones sociales. Está compuesto por cinco subíndices: código familiar discriminatorio, integridad física restringida, predisposición en favor de los hijos varones, recursos y activos restringidos y libertades civiles restringidas. El índice evalúa las leyes, y las normas y prácticas sociales que impiden a las mujeres tener el mismo acceso a la justicia, oportunidades de empoderamiento y recursos que los hombres (OCDE, 2014b).

← 5. https://www.theguardian.com/world/2011/dec/22/argentina-open-doors-migrants-settle .

← 6. Por ley, los trabajadores tienen derecho a una reparación si se viola su contrato de trabajo, pero esto no se cumple en la práctica.

← 7. Tailandia extendió los permisos de trabajo de los trabajadores inmigrantes registrados cuyo plazo expiraba en 2007 o 2008. La política de amnistías se continuó en 2011-2014, principalmente para los inmigrantes de Birmania, Camboya y la República Democrática Popular.

← 8. http://countryoffice.unfpa.org/dominicanrepublic/drive/AnalisisSaludPoblacionExtranjera.pdf .

← 9. El “origen nepalí” (sin definición clara) y la “aptitud para hablar y escribir en nepalí” se convirtieron en requisitos para adquirir la ciudadanía durante el reinado de la monarquía absoluta en Nepal (1960-90). Específicamente, la Cláusula (a) del Artículo 8, Sección 2, de la Constitución de 1962 exige 12 años de residencia para una persona de “origen no nepalí”. Las aptitudes orales y escritas del idioma nepalí se volvieron obligatorias para que una persona adquiriera la ciudadanía.

← 10. El Jus sanguinis en este caso se refiere a la ciudadanía otorgada por ascendencia y no por nacer en el territorio del país (jus soli).