Chapitre 6. Un nouveau programme pour les villes du 21e siècle : Le rôle de l’urbanisation dans le développement durable1
Ce chapitre étudie le rôle nécessaire de l’urbanisation dans la réalisation des Objectifs de développement durable (ODD). Il propose aux administrations de tous les niveaux et de toutes les régions un cadre stratégique et concret pour la mise en place d’un mode d’urbanisation propice à l’amélioration de la vie et des moyens d’existence dans tous les établissements humains. Dans son Nouveau Programme pour les villes qui doit être adopté lors de la Conférence des Nations Unies sur le logement et le développement urbain durable (Habitat III) à Quito, en Équateur, en octobre 2016, ONU-Habitat recommande de s’appuyer sur l’urbanisation pour promouvoir les transformations. Ce chapitre présente d’abord un aperçu des tendances en matière d’urbanisation durable et des défis qu’elle pose, qui permettent de comprendre pourquoi un Nouveau Programme pour les villes est nécessaire. La deuxième section explique en quoi une urbanisation de qualité et une implication des villes sont essentiels pour atteindre les objectifs de tous les programmes mondiaux de l’après-2015. Le chapitre s’achève par un examen des mesures stratégiques que réclame la mise en œuvre du Nouveau Programme pour les villes.
Introduction
L’urbanisation est l’une des tendances mondiales majeures du 21e siècle. En tant qu’organisme des Nations Unies spécialisé dans le développement durable des villes, ONU-Habitat envisage l’urbanisation comme un facteur de transformation du développement durable pour tous les établissements humains, qui peut être mis à profit pour accroître la prospérité et apporter des solutions aux grands enjeux mondiaux de notre époque – de la pauvreté et des inégalités, au changement climatique et à la sécurité.
Les villes concentrent aujourd’hui 55 % de la population de la planète et représentent 80 % du PIB mondial. En 2050, la population urbaine aura dépassé la population mondiale actuelle, et les villes auront accueilli 3.5 milliards de nouveaux habitants. Ce taux d’expansion sans précédent exige l’adoption d’approches nouvelles en matière de conception et d’aménagement des paysages urbains sur les plans géographique, physique, culturel, économique et environnemental.
L’histoire nous a montré qu’aucun pays n’est jamais parvenu à instaurer la prospérité économique sans connaître un processus d’urbanisation. L’urbanisation de la République populaire de Chine – occasionnée par une croissance économique à grande échelle – a contribué à faire sortir 680 millions d’individus de l’extrême pauvreté entre 1981 et 2010, et a permis de faire passer le taux d’extrême pauvreté de 84 % en 1980 à 10 % en 2013. La Chine a à elle seule accompli les trois-quarts de la réduction de la pauvreté à l’échelle mondiale.
Toutefois, l’urbanisation s’inscrivant aujourd’hui dans le contexte d’une économie mondiale relativement atone, il lui sera plus difficile d’améliorer le sort du milliard d’individus restant qui vit avec moins de 1.25 USD par jour. Le mode actuel d’urbanisation spontanée est source d’inégalités généralisées et représente un obstacle considérable à la réalisation du Programme de développement durable à l’horizon 2030, car en plus de la croissance du PIB, l’équité et la diminution de la pauvreté vont de pair. Aujourd’hui, 75 % des villes du monde entier affichent des niveaux d’inégalités de salaire supérieurs à ceux d’il y a une génération.
En Afrique, où on enregistre à l’heure actuelle le taux d’urbanisation le plus élevé du monde, 62 % des habitants vivent dans des conditions de misère, sans accès à l’eau potable, aux services d’assainissement, à l’éducation ni aux services sociaux, une situation commune à des villes du monde entier. Les recherches menées par ONU-Habitat montrent que le nombre absolu de personnes vivant dans des taudis à l’échelle mondiale est en augmentation depuis 25 ans, et est passé de 650 millions en 1990 à près d’un milliard aujourd’hui. Dans le même temps, les villes représentent entre 60 % et 80 % de la consommation d’énergie, et génèrent jusqu’à 70 % des émissions humaines de gaz à effet de serre, essentiellement en raison de leur consommation de combustibles fossiles à des fins d’approvisionnement énergétique et de transport.
Un nouveau mode d’urbanisation est nécessaire pour inverser ces tendances. L’expansion des villes doit être planifiée et gérée convenablement, et s’appuyer sur des cadres rationnels dont l’application peut être contrôlée, ainsi que sur des mesures visant à améliorer les opportunités de génération de recettes à l’échelon local. Ce n’est qu’à cette condition que la croissance des villes pourra concourir à la relance économique et à l’instauration des conditions équitables essentielles au développement durable.
Les tendances et les défis de l’urbanisation durable
Le paysage urbain d’aujourd’hui est radicalement différent de ce qu’il était il y a 20 ans, lors de l’adoption du programme Habitat II. Les villes du monde entier font aujourd’hui face à un certain nombre de défis hérités du modèle urbain du 20e siècle devenu obsolète – caractérisé par une forte dépendance à l’égard des formes industrialisées de transport, au développement des villes fermées et à une urbanisation incontrôlée, source de creusement des inégalités. Cette situation appelle à une refonte urgente du programme pour les villes, et à une révision de notre approche collective du développement urbain.
La croissance urbaine du 21e siècle a ceci de caractéristique qu’elle se produit essentiellement dans les pays en développement. Or, bien souvent, ces pays ne disposent pas des capacités nationales et locales leur permettant de planifier et de concevoir de manière adéquate un modèle d’urbanisation durable. Ils sont également confrontés aux défis posés par l’inefficacité de leur gouvernance et de leurs cadres juridiques, des possibilités limitées de génération de revenus à l’échelon municipal, et le manque de coordination entre les différents niveaux d’administration.
Comme l’a observé ONU-Habitat dans son rapport intitulé World Cities Report (WCR) 2016, les villes sont également confrontées à de nouveaux défis, notamment ceux liés à l’essor excessif des villes de petite et moyenne taille, au changement climatique, aux migrations de grande ampleur, à l’augmentation rapide de la population jeune, qui représente désormais la classe démographique dominante dans plusieurs économies en développement mal équipées pour répondre aux besoins socioéconomiques de cette nouvelle génération.
Les nouvelles tendances en matière de gouvernance et de financement des villes sont également à prendre en considération. L’une de ces tendances les plus remarquables est la délégation de compétences nationales à l’échelon local, une décentralisation qui ne s’accompagne toutefois pas, dans de nombreux pays en développement, de l’affectation des ressources financières adéquates qui permettraient aux municipalités de traduire leurs nouvelles compétences en action. Les finances municipales se retrouvent par conséquent dans l’incapacité de répondre à la demande colossale en infrastructures et services urbains, un phénomène clairement observé par le Programme d’action d’Addis‐Abeba sur le financement du développement qui a constaté que « les décisions sur les dépenses et les investissements de développement durable sont maintenant souvent prises au niveau territorial, qui a rarement les capacités techniques et technologiques adéquates ou les moyens de financement et le soutien nécessaires ».
À l’échelle mondiale, quelque 60 % des futures zones urbaines à l’horizon 2030 ne sont toujours pas construites. Le Forum économique mondial estime que les investissements correspondants en infrastructures s’élèvent à 4 000 milliards USD par an jusqu’en 2050, un calcul qui ne tient toutefois pas compte de la valeur urbaine que peut générer ce type d’investissement.
La rapide montée en puissance des villes de moyenne et de petite taille (de moins d’un million d’habitants), qui représentent aujourd’hui 59 % de la population urbaine totale, mérite en outre une attention particulière. En dépit du poids démographique et du rôle que sont amenées à jouer ces villes, les initiatives de planification urbaine menées dans les pays en développement sont pour l’heure ciblées de manière disproportionnée sur les grandes zones métropolitaines.
De même, les modes actuels de production et de consommation de logements qui façonnent la croissance urbaine donnent malheureusement naissance à des villes fragmentées, inégales et dysfonctionnelles. Dans de nombreux pays, la pénurie de logements s’est transformée en crise du logement, ce qui a contribué à renforcer les inégalités, aussi bien dans les pays en développement que dans ceux de l’OCDE.
L’avenir durable des villes dépend par conséquent fortement de leur capacité à répondre rapidement à la demande accélérée en logements abordables, un enjeu lié aux opportunités économiques, aux systèmes de transport et aux autres services et infrastructure de base. Ces villes du futur doivent également être à même d’accueillir les nouveaux habitants, y compris ceux qui fuient un conflit, et d’offrir des opportunités aux jeunes, afin que les résidents urbains puissent tous profiter, équitablement, des atouts que les villes ont à offrir sur les plans humain, social, culturel et intellectuel.
Tendances et défis régionaux en matière de développement urbain
À de nombreux égards, la bataille du développement durable se jouera dans les villes d’Asie. Le bilan positif des Objectifs du Millénaire pour le développement était déjà en grande partie dû aux progrès accomplis dans cette région au cours des dernières décennies, et à l’adoption d’une approche de l’urbanisation qui lie la planification urbaine à l’économie urbaine, crée des villes dotées de chaînes d’approvisionnement efficientes, et renforce de fait l’environnement de la production et des entreprises. D’après PwC et Oxford Economics (2015), les dépenses mondiales d’infrastructures pourraient passer à 9 000 milliards USD d’ici 2025, l’Asie représentant la plus grande partie de ces investissements. C’est de fait cette région qui a le plus à gagner de l’urbanisation.
Aujourd’hui, un peu moins de la moitié des habitants d’Asie vivent dans des zones urbaines. La réussite économique de l’Asie s’est toutefois faite aux dépens du niveau d’équité et de l’environnement. La région reste confrontée à des difficultés liées au nombre stationnaire d’habitants vivant dans des taudis, à des logements inadaptés, et à une empreinte de plus en plus lourde sur l’environnement, due à l’urbanisation. Les villes de la région Asie-Pacifique sont également particulièrement exposées aux risques de catastrophes naturelles. Entre 1970 et 2011, la région a concentré les trois-quarts des victimes de catastrophe naturelle dans le monde.
Sur une note plus positive, la région Asie-Pacifique a tiré de grands enseignements du passé et s’en est enrichie. Les économies d’échelle qui ont favorisé l’urbanisation rapide de la région – d’abord au Japon et en Australie, puis à Singapour, en Corée, en Malaisie et en Chine – ont produit des compétences et des capacités considérables qui concourent aujourd’hui aux innovations et aux partenariats nécessaires pour relever les nouveaux défis, et accomplir un nouveau bond en avant.
Pour ce qui est de l’Afrique, l’instauration d’un développement durable dépend largement de la capacité du continent à instaurer une connectivité positive entre les zones urbaines et rurales. Si le taux de croissance de la population rurale dans la région continuera de baisser, le nombre absolu de personnes vivant en régions rurales continuera d’augmenter pour dépasser le milliard avant 2050. Cette évolution a non seulement des répercussions au niveau de la capacité d’absorption de la main-d’œuvre dans le cadre du processus de transformation structurelle, mais souligne également la nécessité de mieux comprendre les liens entre zones rurales et urbaines. Les zones rurales bénéficient du pouvoir transformatif de l’urbanisation via la demande croissante en biens ruraux, qui peut avoir de fortes retombées positives sur la pauvreté rurale, au même titre que l’augmentation des envois de fonds et l’essor de l’emploi rural non agricole.
Afin de libérer pleinement le potentiel de « dividende urbain »2 de la région, les gouvernements doivent toutefois prendre des mesures pour freiner l’expansion des taudis en Afrique, qui concentrent entre 60 % et 70 % des habitants dans les grandes métropoles. Cette situation donne à penser qu’une urbanisation durable et obéissant à une planification appropriée est directement liée à la prospérité d’une ville.
Au cours de la dernière décennie, certains pays de la région arabe ont connu des conflits profonds et violents qui ont entraîné de vastes déplacements internes de population et de réfugiés, lesquels se sont installés dans les zones urbaines (leur nombre a été multiplié par quatre dans certaines régions de la République arabe de Syrie). Avec 56 % de leurs habitants vivant dans des villes, la plupart des pays arabes éprouvent déjà des difficultés, sans devoir faire face à des mouvements massifs de populations, à maintenir une trajectoire de développement équilibré, et à fournir un accès à des logements sûrs et abordables, aux services de base et aux opportunités économiques. Cette pression démographique colossale et imprévue se traduit, sur le plan physique, par la multiplication des établissements humains informels et des taudis, une urbanisation désordonnée et le déclin des terres agricoles.
Ce phénomène est aggravé par les faibles capacités de gouvernance, la corruption et l’oppression et l’exclusion des femmes de la population active et de la prise de décision politique dans de nombreux pays de la région. Le nombre croissant de jeunes exclus est une autre source de préoccupation. Aujourd’hui, 60 % de la population de la région a moins de 25 ans, et nombre de ces jeunes se tournent vers le secteur informel pour trouver un emploi. De nombreuses villes ne disposent par ailleurs pas de systèmes complets de gestion des sols, nécessaires pour assurer la sécurité du régime foncier et des droits de propriété, un accès abordable à la terre et la protection des ressources naturelles.
En dépit de ces conditions, les dirigeants des pays arabes reconnaissent de plus en plus le rôle que peut jouer l’urbanisation durable dans l’innovation, l’investissement, la création d’emplois et la lutte contre la pauvreté. Ils mettent en œuvre des initiatives visant à concrétiser l’utilité économique des villes et à instaurer un équilibre démographique à l’échelon régional, en élaborant des stratégies nationales d’urbanisation et des projets ambitieux de planification. Ces projets prévoient notamment la conception d’agglomérations urbaines et de nœuds de croissance interdépendants, reliés par des couloirs de développement, qui aboutissent à l’émergence de régions urbaines métropolitaines. Ainsi le Maroc a-t-il mené des programmes efficaces d’assainissement des taudis et de réinstallation, souvent dans le cadre de partenariats entre organismes publics et secteur privé.
La région d’Amérique latine et des Caraïbes (LAC) fait partie des régions les plus urbanisées du monde, et compte huit habitants sur dix vivant dans des zones urbaines. D’ici 2050, 86 % de sa population vivra dans des villes de différentes tailles. Si les zones urbaines de la région continuent de faire face à des difficultés telles que la ségrégation géographique, la congestion et la criminalité, on y observe une prise de conscience croissante du pouvoir de transformation de l’urbanisation. Cela est dû, en partie, à l’influence croissante des maires et des villes qui jouent un rôle pionnier en matière d’avancées sociales, politiques et économiques, et aux données venant démontrer que la diminution de la pauvreté est liée à l’urbanisation et l’innovation sociale.
Au cours de la dernière décennie, la région LAC a connu sa période de croissance économique la plus élevée depuis 1960. La combinaison de cet essor économique avec la création d’emplois et des politiques sociales figurant pour certaines parmi les plus innovantes du monde, ont permis à plus de 90 millions de personnes d’intégrer une nouvelle classe moyenne, qui représente environ un tiers de la population de la région. La région LAC a par conséquent enregistré une baisse de ses niveaux d’aide publique au développement (APD), ciblée sur les capacités des administrations de tous les niveaux à mettre en œuvre des politiques socio-économiques propices au développement durable futur de la région. Cette évolution a toutefois mis en lumière le sort de quelque 110 millions d’individus qui continuent de vivre dans des taudis ou des logements de fortune, et subsistent grâce à l’emploi informel.
En dépit des progrès accomplis au cours de la dernière décennie, quelque 216 millions de Latino-Américains (soit 38 % de la population) risquent de retomber dans la pauvreté. Face à cette situation, la question se pose de savoir comment pérenniser ces gains de développement et mettre à profit ces bons résultats pour financer le développement futur des villes. Il s’agit d’une question à laquelle sont confrontées de nombreuses villes du monde entier, que ce soit dans les pays en développement ou dans ceux de l’OCDE.
Le rôle d’une urbanisation de qualité dans l’instauration d’un développement durable
Le Programme de développement durable à l’horizon 2030, dont l’objectif est de ne « laisser personne de côté » reconnaît clairement l’importance de mettre à profit une urbanisation rationnelle pour relever les défis mondiaux que sont la pauvreté, l’exclusion, la paix et la sécurité. Les caractéristiques que doit posséder une urbanisation de qualité ressortent dans l’ODD11, qui vise à « faire en sorte que les établissements humains soient ouverts à tous, sûrs, résilients et durables ».
Si ce programme n’est pas garant de prospérité, il fixe les objectifs nécessaires pour y parvenir. En mettant l’accent sur des approches exhaustives et de qualité en matière de logement, services, mobilité, d’intégration territoriale, de patrimoine, de propreté et de sûreté des villes, ainsi que sur le rôle des villes pour rassembler les individus, les ODD ont fait grandement progresser les concepts d’inclusivité et d’intégration dans les établissements humains. Ils donnent les moyens aux villes de maitriser leur destin, de ne pas reproduire les erreurs du passé et de mettre à profit les opportunités de transformation offertes par l’urbanisation.
La création de richesses et l’urbanisation vont de pair
Aucun pays n’est jamais parvenu à atteindre le statut de pays à revenu intermédiaire sans avoir connu un important exode rural (Spence, Clarke Annez et Buckley, 2009). En leur qualité de moteurs de la croissance, les villes ont joué un rôle fondamental dans la reprise économique des pays en fournissant des emplois et en soutenant les investissements dans les infrastructures critiques. On peut toutefois déplorer que la répartition des richesses y soit plus inégale aujourd’hui qu’il y a une génération. Aux États-Unis, les grandes zones métropolitaines telles que celles d’Atlanta, de la Nouvelle-Orléans, de Washington, DC, de Miami et de New York affichent des niveaux d’inégalité comparables à ceux de villes de pays en développement telles qu’Abidjan, Nairobi, Buenos Aires et Santiago.
Ce sont ces inégalités, associées à des niveaux de croissance économique et des modes de consommation stagnants et/ou en déclin – en particulier dans les régions en développement qui connaissent une urbanisation rapide – qui représentent le défi le plus important pour le développement durable. C’est la raison pour laquelle le Programme d’action d’Addis-Abeba, à l’instar des ODD, reconnaît le rôle des villes dans le développement mondial et s’engage à renforcer les capacités de ces dernières de mener des interventions durables.
Les finances municipales et le développement urbain peuvent jouer un rôle de premier plan dans la promotion de l’équité et la création de richesse. Il convient à cette fin de mettre à la disposition des administrations locales les ressources financières et les cadres nécessaires pour concevoir et investir dans les infrastructures et les services de base à l’échelon local, et de veiller à ce que la croissance soit répartie équitablement au sein de la population urbaine dans son ensemble. ONU-Habitat met l’accent sur trois domaines pour améliorer les recettes municipales : financement reposant sur la valeur des sols et gestion et enregistrement des terres ; infrastructures et aménagement des villes ; et gestion financière.
Le premier de ces domaines est la terre, qui est la principale source de revenus endogènes et de richesse. En améliorant les droits de propriété via un cadastre unique, il est par conséquent possible de dégager des taxes foncières significatives et de concevoir des dispositifs de partage de la valeur des terres. Les valeurs cadastrales et l’enregistrement des terres permettent à toutes les parties intéressées d’avoir recours à des outils de planification urbaine pour renouveler et étendre les villes tout en augmentant la valeur des biens (Kamiya, 2016).
Deuxièmement, l’amélioration de la capacité productive des villes nécessite des infrastructures et un développement urbains adéquats. Les villes qui enregistrent une croissance durable et prospèrent sont dotées d’infrastructures appropriées (transports, électricité, télécommunication, énergie, par exemple) et sont conçues de manière à optimiser l’utilisation de l’espace tout en rassemblant la communauté urbaine (ONU-Habitat, 2013). L’incapacité de fournir les bonnes infrastructures et un développement urbain approprié a un effet néfaste sur les villes, dans lesquelles les coûts de transaction de la production augmentent et où la mobilité urbaine se trouve réduite, ce qui se traduit par une perte de recettes municipales. Par conséquent, la fourniture d’infrastructures et d’un développement urbain de base doit être une priorité pour les autorités municipales qui souhaitent améliorer leur production de recettes et la création de richesse.
Le troisième domaine de gestion des finances municipales a trait aux règles de comptabilité, aux pratiques de contrôle, aux programmes de dépenses d’infrastructures, aux ratios de viabilité financière et aux règles applicables aux recettes et dépenses. Nombre de projets menés en Afrique et en Asie sous l’égide d’ONU-Habitat dans le but de promouvoir les principes comptables, la formation à la planification de placement des capitaux et les systèmes de gestion financière électroniques ont obtenu de bons résultats en matière d’amélioration des ressources financières et des fonds municipaux à l’appui d’un développement des infrastructures propice à la création de richesse urbaine sur le long terme.
En plus de ces domaines prioritaires, les administrations locales doivent également s’intéresser à des instruments financiers tels que les corporations municipales, les fonds d’infrastructures locaux et les obligations municipales. Quel que soit le mécanisme utilisé, les autorités municipales devront réfléchir simultanément aux solutions de financement qui s’offrent à elles et à la façon dont la programmation et le développement urbain peuvent leur permettre d’améliorer leurs recettes. L’augmentation des ressources financières municipales par des sources extérieures telles que les obligations, et l’instauration d’un développement urbain propice à la création de richesse doivent être envisagées de concert.
Les autorités urbaines locales doivent consolider leurs ressources financières en misant sur l’enregistrement des biens fonciers publics et privés, les infrastructures et le développement urbains et la gestion financière (Bourdic, Kamiya et Salat, à paraître). En plus d’améliorer leur efficience et leurs capacités dans ces domaines, les administrations municipales doivent également s’intéresser aux instruments financiers adaptés à leur contexte local. En résumé, une approche multidimensionnelle du financement des villes, de leur développement et de la création de richesse qui s’y produit est fondamentale pour atteindre les objectifs des ODD et ceux d’autres programmes à l’appui du développement des villes.
Des règles, des réglementations et une gouvernance efficaces sont essentielles pour mettre pleinement à profit le potentiel économique des villes. Un droit de l’urbanisme de qualité favorise l’investissement, de bonnes performances économiques et la création de richesse, car il inscrit le développement urbain dans un contexte d’ordre et de prévisibilité. Une gouvernance locale efficace s’appuie également sur une fourniture de services planifiée, une budgétisation, une gestion et un suivi participatifs. Dotées des compétences juridiques appropriées, des ressources financières adéquates et des capacités humaines, les villes peuvent être en première ligne du programme de transformation.
Les villes et le changement climatique
Le changement climatique, et le rôle que peuvent jouer les villes pour s’attaquer à ses causes, ne peuvent être dissociés des initiatives à l’appui du développement durable. Les villes sont responsables d’une proportion considérable des émissions mondiales de gaz à effet de serre et abritent une concentration de personnes et d’actifs vulnérables aux répercussions du changement climatique. Le lien entre urbanisation et changement climatique est clairement exprimé dans l’Accord de Paris sur le climat, ainsi que l’est le rôle que doivent jouer les villes dans la riposte mondiale à long terme face au changement climatique. L’appel lancé dans le cadre de l’Accord, incitant les villes et les autorités infranationales à intensifier leurs efforts et à les faire connaître via une plateforme mondiale, témoigne de ce lien.
L’articulation entre réduction des risques de catastrophe, développement durable, changement climatique et établissements humains a également été prise en compte dans le Cadre d’action de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe, qui mentionne spécifiquement les villes exposées à des catastrophes provoquées par le climat, ainsi que le rôle de ces dernières dans la recherche de solutions d’adaptation aux répercussions inévitables du changement climatique. De même, le Programme de développement durable à l’horizon 2030 réclame explicitement « d’accroître considérablement le nombre de villes et d’établissements humains qui adoptent et mettent en œuvre des politiques et plans d’action intégrés en faveur de […] l’adaptation aux effets des changements climatiques et de leur atténuation […] ».
Avant même l’adoption de ces programmes, le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) observait que les plus grandes possibilités d’atténuation pour ce qui est des établissements humains résident dans les régions des pays en développement qui connaissent une urbanisation rapide, et dans lesquelles la forme et l’infrastructure des villes ne sont pas encore « figées ». À cet égard, les quinze prochaines années offrent une fenêtre de progrès immense, dans le sens où la majorité des infrastructures urbaines reste à construire, les territoires urbains devant tripler entre 2000 et 2030 (Edenhofer et al., 2014).
Nombre des mesures qu’il faut entreprendre pour aider les villes à lutter contre le changement climatique peuvent également les mettre sur la trajectoire du développement durable, dans le sens où elles influent sur la diminution des écarts d’équité et sur les nouvelles opportunités de financement et de création d’emplois. Ces mesures consistent notamment à regrouper les zones à densités d’habitations et d’emplois élevées, à instaurer une utilisation des sols variée et intégrée, à améliorer l’accessibilité et à investir dans les transports publics.
Afin d’atténuer l’impact des changements climatiques3, les villes prennent des mesures visant notamment à construire des bâtiments qui utilisent les ressources de manière plus efficiente (comme les bâtiments « quatre étoiles » du programme Green Star SA de Johannesburg) ; à fournir des solutions de transports en commun et de transports non motorisés (par exemple, transports en bus rapide à Djakarta) ; et à mettre en place des programmes de réduction, de réutilisation et de recyclage des déchets (comme celui de Curitiba, au Brésil). Pour ce qui est de l’adaptation, un certain nombre de villes ont mis en place des systèmes de recueil des eaux d’orage, des systèmes de gestion des crises, y compris d’alerte et d’évacuation, et une cartographie des zones exposées aux inondations. Ainsi, la stratégie d’adaptation climatique d’Hô-Chi-Minh-Ville prévoit de déplacer toute nouvelle construction vers des zones moins vulnérables, loin des zones présentant un risque d’inondation. Avec l’aide d’ONU-Habitat, la ville côtière de Maputo au Mozambique a classé une forêt de mangrove menacée par le développement urbain en « zone écologique » – une approche axée sur l’écosystème, visant à protéger les établissements des épisodes de tempêtes.
Les villes, qui représentent plus de 70 % de la demande mondiale d’énergie, jouent un rôle essentiel dans les avancées accomplies en direction de la transition vers une énergie durable. À l’échelle mondiale, la proportion actuelle d’énergies renouvelables s’élève à 11 %, et pourrait atteindre 60 % de l’offre énergétique mondiale totale. La politique innovante mise en œuvre par l’Allemagne en 2010 en matière de transition énergétique, intitulée Energiewende, qui associe des objectifs d’augmentation significative de la part des énergies renouvelables à une transition d’une génération d’énergie centralisée à décentralisée (distribuée), laisse entrevoir les retombées positives que pourrait avoir une telle approche. La transition de l’Allemagne vers une énergie distribuée coïncide avec une hausse considérable de la part des énergies renouvelables dans son mix électrique, qui est passée d’environ 5 % en 1999 à 22 % en 2012. Pour les pays en développement qui font face à un manque d’infrastructures, la décentralisation de la production énergétique peut représenter une stratégie propice à l’amélioration de l’accès à l’énergie, tout en permettant d’effectuer la transition vers des énergies renouvelables (Edenhofer et al., 2014).
La mobilité urbaine durable est un autre domaine dans lequel les villes peuvent contribuer à inverser le changement climatique à l’échelle mondiale. Des formes durables de mobilité fournissent un accès efficient aux biens, services, marchés du travail, activités et interactions sociales, tout en limitant les retombées néfastes à court et long terme sur les services et les systèmes sociaux, économiques et environnementaux.
L’abandon progressif de la dépendance à l’automobile est une transformation en cours. Singapour, Hong Kong (Chine) et Tokyo sont des exemples de villes où le coût de la possession et de l’utilisation d’une voiture est délibérément élevé, et où les stratégies de planification ont mis l’accent sur les transports en commun, la marche, le vélo, ainsi que sur des chaînes d’approvisionnement efficientes visant à stimuler les secteurs productifs. En étant plus compactes, mieux reliées et dotées de moyens de transport sobres en carbone, les villes pourraient économiser jusqu’à 3 000 milliards USD d’investissement dans les infrastructures au cours des 15 prochaines années.
Un Nouveau Programme pour les villes du 21e siècle
En matière de développement durable, il n’y a pas de remède miracle. De même, il n’existe aucune « formule » ou solution unique face aux défis complexes et interconnectés auxquels sont confrontées les villes aussi bien dans les pays en développement que dans ceux de l’OCDE. Le développement durable de tous les établissements humains passe plutôt par un ensemble de stratégies intégrées, adaptables, flexibles, et reposant sur des données concrètes.
La vision exposée par ONU-Habitat dans le Nouveau Programme pour les villes représente une évolution radicale et considère l’urbanisation comme une force capable de promouvoir les transformations et qui permet de mettre à profit la croissance économique, l’inclusivité et la prospérité. Elle vise à être succincte, pragmatique, anticipative, universelle et inclusive sur le plan géographique – et à tenir compte des différentes tendances à l’œuvre à l’échelon mondial, des spécificités régionales, du potentiel de transformation, ainsi que de la vaste palette des réalités et des contextes, cultures, établissements humains et paysages urbains historiques. Le Nouveau Programme pour les villes constitue ainsi une première étape visant à rendre le développement durable opérationnel de manière intégrée et coordonnée, aux échelons mondial, régional, national, infranational et local (ONU-Habitat, 2016).
Le Nouveau Programme pour les villes, tel qu’il est proposé, vise à renforcer le Programme de développement durable à l’horizon 2030 en proposant un cadre dont la portée est universelle. Il expose les priorités et les actions aux échelons mondial, régional, national, infranational et local. Il propose en particulier aux pays de s’engager à collaborer avec les autorités et collectivités locales de manière inclusive et efficace afin de renouveler et de planifier nos villes et nos établissements humains d’une manière qui soit propice à la cohésion sociale, l’innovation et l’emploi, tout en étant garante de durabilité environnementale.
La mise en œuvre du Nouveau Programme pour les villes s’articule peut plus précisément autour de cinq domaines d’intervention stratégiques :
Les politiques urbaines nationales (PUN). Les décisions prises dans le cadre des PUN reposent sur des données factuelles et ont comme caractéristique particulière le fait qu’elles doivent promouvoir des systèmes efficaces indépendamment des capacités et des ressources disponibles. Les PUN doivent avoir pour objectif d’améliorer l’aménagement et la planification à des fins de productivité, et reposent sur trois fondements : i) elles favorisent un développement urbain de qualité aux échelons national, régional et local, qui répond aux besoins humains ; ii) elles doivent pouvoir s’appuyer sur des outils législatifs et réglementaires au fonctionnement efficace et propice à l’égalité ; et iii) elles intègrent des stratégies et des outils financiers qui favorisent l’inclusion et le développement urbain durable sur le long terme.
La législation, les règles et les réglementations urbaines. Une bonne gouvernance est essentielle pour concevoir, maintenir et restaurer des services durables et résilients, ainsi que l’activité sociale, institutionnelle et économique dans les villes. De nombreuses administrations municipales sont affaiblies par des compétences et des responsabilités limitées en matière de services publics fondamentaux, dont la planification, le logement, les routes et transports, l’eau, l’utilisation du sol, l’évacuation des eaux, la gestion des déchets et les normes de construction. La règle de droit, une législation efficace et la capacité de faire appliquer les règles et les réglementations sont par conséquent nécessaires pour assurer une urbanisation planifiée et la mise en place d’une gouvernance inclusive qui permet aux citoyens des villes, en particulier les femmes et les jeunes, ainsi que les plus démunis et les groupes marginalisés, de faire entendre leur voix dans les processus de décision.
Planification et développement urbains. Une planification et un développement urbains de qualité favorisent l’instauration de villes compactes, efficientes et axées sur l’individu, intégrées, bien connectées et équitables. Ils sont propices à la viabilité environnementale, à l’accès à l’emploi et aux services essentiels, et fournissent des espaces publics adéquats. Une bonne planification urbaine est également une condition indispensable de la résilience urbaine. Elle nécessite une approche anticipative de la part des gouvernements, afin d’éviter les constructions dans des zones à risque ou vulnérables ; un réseau routier convenablement planifié et bien connecté ; des espaces et des infrastructures publics avec double emploi inhérent ; et des cadres réglementaires rationnels, prévoyant des incitations à adhérer aux codes de construction appropriés.
L’économie urbaine et les finances municipales. Sous l’angle de l’économie urbaine, une urbanisation de qualité améliore la compétitivité des villes, en fournissant un espace géographique au sein duquel les entreprises peuvent croître et se développer. Les débouchés et l’accès à l’emploi et à la richesse y sont renforcés, ainsi que la planification des villes et leur économie, en tant que système connecté par des chaînes d’approvisionnement. Les finances municipales permettent d’accroître et de partager la valeur produite par l’urbanisation et celle des sols, afin de financer durablement les coûts initiaux et de maintenance de l’urbanisation. Elles mettent en évidence le fait que les administrations locales ont besoin de financements durables et d’un flux approprié de ressources endogènes afin d’investir dans une urbanisation de qualité croissante qui instaurera un cercle financier vertueux.
Mise en œuvre matérielle à l’échelle locale. Ce domaine couvre, entre autres, les expansions urbaines prévues, les projets de régénération urbaine, et la fourniture de services de base et de logements abordable. Cette mise en œuvre repose sur des plans de développement et d’investissement réalistes, qui tiennent compte des interactions et de l’équilibre entre la fourniture et le déploiement d’infrastructures nationales, régionales et locales, lesquelles ne bénéficient pas nécessairement du même niveau de priorité au sein des différents niveaux d’administration, ni des mêmes capacités d’investissement.
Conclusion
La réalisation d’une urbanisation de qualité est essentielle pour atteindre les objectifs des ODD et ceux des autres programmes mondiaux. Elle nécessite une refonte des dispositifs de gouvernance à tous les échelons et la mise en place d’un niveau inégalé de coopération par-delà les cloisonnements administratifs et les différents échelons de l’administration. Les responsabilités en matière de mise en œuvre doivent être attribuées à l’échelon le plus approprié et s’accompagner de transferts de fonds stables. Il s’agit en outre d’atténuer les risques de prêt aux villes ; d’accroître l’accès des villes aux obligations ; et de décentraliser davantage la génération des revenus.
Les structures et capacités institutionnelles nécessaires pour intégrer la mise en œuvre et le suivi doivent en outre être renforcées à de multiples échelles, en particulier à l’échelon local. S’il convient d’agir dans la totalité des 17 objectifs afin d’assurer la réussite du Programme de développement durable à l’horizon 2030, inscrire les ODD dans un contexte local sera essentiel pour leur réalisation. Les administrations locales ont par conséquent un rôle prépondérant à jouer dans la mise en œuvre du Programme d’action.
Seule une action délibérée nous permettra de concrétiser les avantages que peut apporter l’urbanisation. La mise à profit de ces avantages dépendra de la façon dont la croissance urbaine et les défis changeants auxquels elle est confrontée sont planifiés et gérés, et de la mesure dans laquelle les retombées positives de la mondialisation sont réparties équitablement. Formuler les politiques nécessaires, y compris une planification, une gestion et une gouvernance efficaces est une condition préalable fondamentale pour accroître le potentiel de transformation de l’urbanisation. Les initiatives à l’appui du développement durable doivent pour leur part envisager le continuum urbain-rural. La fourniture appropriée d’infrastructures et d’opportunités dans les villes de petite et de moyenne taille peut promouvoir une « urbanisation rurale » et contribuer à instaurer une répartition équitable de la population et des richesses.
L’espace urbain peut être un point d’entrée stratégique à partir duquel piloter le développement durable. Cette démarche nécessite toutefois une planification urbaine innovante et réactive qui met à profit les densités, réduit au minimum les besoins de transport et les coûts de fourniture des services, optimise l’utilisation du sol, renforce la mobilité et l’espace dévolu aux activités civiques et économiques, et fournit des espaces pour les loisirs et les interactions culturelles et sociales de manière à améliorer la qualité de vie. Si les nouvelles configurations spatiales jouent un rôle croissant dans la création de richesse, il existe toutefois une demande impérieuse en faveur d’une planification plus intégrée, d’une planification financière vigoureuse, d’une fourniture de services et de décisions stratégiques. Les interventions dans ces domaines sont nécessaires pour inscrire les villes dans la durabilité et l’inclusivité, et garantir une qualité de vie élevée pour tous.
Des villes durables, résilientes et inclusives sont souvent le résultat d’une gouvernance saine, qui englobe une direction efficace, une utilisation planifiée des sols, une coordination entre les juridictions, une participation inclusive des citoyens et un financement efficient. Si nous voulons atteindre les objectifs mondiaux de développement durable et les cibles qui leur sont associées, qui vont de l’éradication de la pauvreté et des inégalités sociales à la lutte contre le changement climatique et la garantie d’un environnement sain et agréable à vivre, nous devrons impérativement agir en faveur d’une transition vers les énergies durables.
Un Nouveau Programme pour les villes, comportant des ensembles cohérents de principes et de recommandations, peut amorcer la transition vers le développement durable. Il s’inscrit dans le prolongement de la prise de conscience que l’urbanisation n’est pas une menace à laquelle il faut mettre fin : au contraire, une urbanisation rationnelle est un moteur nécessaire de l’instauration de sociétés durables, équitables et prospères. Habitat III constitue, pour toute une génération, l’occasion de définir le rôle transformatif des villes et d’assurer la concrétisation d’une nouvelle vision de l’environnement urbain pour le 21e siècle.
Bibliographie
Bourdic, L., M. Kamiya et S. Salat (à paraître), The Economics of Three Pronged Approach: Sustainable Urbanization with Design, Legal and Finance for Local Governments, UN-HABITAT et Morphology Institute, Nairobi et Paris.
Edenhofer, O. et al. (dir.pub.) (2014), Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change, Working Group III Contribution to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge University Press, New York.
Kamiya, M. (2016), « New Solutions to Close the Gap on Municipal Finance », Citiscope, http://citiscope.org/habitatIII/commentary/2016/03/new-solutions-close-gap-municipal-finance (consulté le 10 mai 2016).
ONU-HABITAT (2013), Streets as Public Spaces and Drivers of Urban Prosperity, ONU-HABITAT, Nairobi.
ONU-HABITAT (2016), « Habitat III Zero Draft of the New Urban Agenda », ONU-HABITAT, Nairobi, www.habitat3.org/bitcache/Zero_Draft_of_the_New_Urban_Agenda.
PWC (2015), Capital project and infrastructure spending: Outlook to 2025, www.pwc.com/gx/en/industries/capital-projects-infrastructure/publications/cpi-outlook/download.html (consulté le 15 mai 2016).
Spence, M., P. Clarke Annez et R.M. Buckley (dir.pub.) (2009), Urbanization and Growth: Commission on Growth and Development, Banque internationale pour la reconstruction et le développement et Banque mondiale, http://siteresources.worldbank.org/EXTPREMNET/Resources/489960-1338997241035/Growth_Commission_Vol1_Urbanization_Growth.pdf.
Notes
← 1. Ce chapitre ne doit pas être présenté comme exprimant les vues officielles de l’OCDE ou de ses pays membres. Les opinions exprimées et les arguments employés sont ceux des auteurs.
← 2. D’après Rodin, J. (2014), The Resilience Dividend: Being Strong in a World Where Things Go Wrong, Public Affairs.
← 3. Fin 2015, deux grandes plateformes mondiales – le Registre Carbonn (qui répertorie les actions climatiques au niveau local) et C40 (un réseau rassemblant plus de 80 grandes villes et métropoles) – ont répertorié ces actions. Carbonn a indiqué que 486 autorités locales et infranationales mettaient en œuvre un total de 6 181 actions et plans d’action en faveur de l’atténuation et de l’adaptation, alors que C40 a révélé que 66 villes avaient pris 9 831 mesures sur le climat.