Chapitre 5. Miser sur l’expression des points de vue de tous pour mettre en œuvre les programmes mondiaux1
Les programmes mondiaux adoptés récemment, notamment les Objectifs de développement durable (ODD), l’Accord de Paris adopté lors de la COP21, Habitat III, le Financement du développement et le Cadre d’action de Sendai, visent à établir des valeurs communes par la mise en place d’un système de gouvernance mondial. Ce chapitre s’interroge sur le bien-fondé de la mise en œuvre de ces programmes au niveau local pour veiller à ce que l’action publique réponde aux attentes et aux besoins des individus en leur permettant de faire davantage entendre leur voix, ainsi que sur les méthodes à employer à cette fin. Il pose trois questions : i) Les régions et les villes sont-elles réellement les lieux de rencontre entre les politiques et les citoyens ? ii) Les régions et les villes disposent-elles des outils et des capacités nécessaires pour mettre en œuvre, au niveau local, les ODD et d’autres objectifs ? et iii) Comment les administrations nationales et infranationales peuvent-elles mieux coopérer en associant les individus de manière plus structurée ?
Introduction
Les raisons sont nombreuses de se réjouir des nouveaux programmes mondiaux adoptés en 2015 et 2016. Ils ont insufflé un élan à notre gouvernance mondiale, dont ils ont également renforcé la légitimité. Ils nous invitent à nous projeter dans le futur et à élaborer une vision d’avenir qui prend en considération la qualité de vie des individus. Qu’il s’agisse, dans les pays membres de l’OCDE, de l’atonie de la productivité du travail, du vieillissement démographique et de la hausse des inégalités, ou, dans les pays en développement, de la croissance démographique et de l’urbanisation, les pays qui s’efforcent d’instaurer un avenir durable et inclusif sont tous confrontés à des difficultés communes. Si nombre des accords mondiaux récemment adoptés sont liés, ils contribuent à recenser les domaines dans lesquels des champs d’action différents peuvent contribuer au progrès social, et ce, dans de multiples dimensions (tableau 5.1).
Les gouvernements se heurtent par ailleurs à des difficultés constantes et renouvelées dans leurs initiatives visant à démontrer que leur action apporte un véritable changement dans la vie des individus dont ils doivent (re)gagner la confiance. Ces derniers sont de plus en plus au fait de l’ampleur de phénomènes tels que les inégalités, les migrations et le changement climatique. Ils attendent des gouvernements qu’ils soient à l’écoute de leurs préoccupations et qu’ils dépassent les cloisonnements bureaucratiques pour proposer des solutions durables indépendamment des échéances électorales.
Pour progresser en direction des Objectifs de développement durable (ODD) et des autres objectifs mondiaux, les gouvernements devront inscrire leur action dans tous les domaines d’intervention et à tous les échelons de l’administration de manière à piloter les progrès vers la réalisation de ces objectifs ambitieux. L’entreprise est ardue, et les obstacles à la mise en place d’une action publique décloisonnée sont bien connus. Ainsi, les impératifs économiques et sociaux immédiats sont souvent privilégiés au détriment d’initiatives stratégiques de plus long terme. En outre, les budgets et systèmes de responsabilité publics sont généralement alignés sur les structures des ministères, ce qui ne favorise pas un suivi et une évaluation aisés des progrès et des résultats qui englobent de multiples domaines d’action. Toutefois, la réalisation de progrès réels nécessitera davantage qu’une simple action coordonnée entre les administrations.
Différents éléments de la gouvernance inclusive pourraient contribuer à accroître nos chances d’atteindre ces objectifs mondiaux, et le présent chapitre s’intéresse à l’un de ces éléments en particulier, à savoir l’écoute. Les autres dimensions de la gouvernance inclusive que sont la conception, la mise en œuvre et le « rendre compte », sont toutefois intimement liées (OCDE, 2015a). Consulter les individus sur leurs besoins et leurs attentes, leur permettre de se faire entendre dans le programme d’action, mais également leur donner les moyens de participer à la réalisation des objectifs peut permettre aux administrations de travailler mieux et de façon coordonnée. Permettre à chacun d’exprimer ses points de vue consiste à associer les individus à tous les échelons de l’administration et à veiller à ce que le processus ne laisse personne de côté.
Inscrire les ODD et les autres programmes mondiaux dans un contexte local soulève un certain nombre de questions. Des recherches supplémentaires sont nécessaires pour vérifier les hypothèses et recueillir des données sur les méthodes efficaces à employer pour permettre aux individus de faire entendre leur voix, et ce, conformément aux attentes élevées fixées à l’échelle mondiale. Il conviendra notamment de se poser les questions suivantes :
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Les régions et les villes sont-elles réellement les lieux de rencontre entre les politiques et les citoyens ?
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Les régions et les villes disposent-elles des outils et des capacités appropriés pour mettre en œuvre, au niveau local, les ODD et les autres objectifs ?
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Comment les administrations nationales et infranationales peuvent-elles mieux coopérer en associant les individus de manière plus structurée ?
Les régions et les villes sont-elles réellement les lieux de rencontre entre les politiques et les citoyens ?
Plusieurs des programmes mondiaux commencent à reconnaître le rôle des administrations infranationales en tant qu’acteurs dans le paysage mondial. Même si les prémices de cette tendance apparaissaient déjà dans des accords précédents et si certains accords ne reconnaissent pas encore suffisamment cette évolution, la situation progresse. Le Cadre d’action de Sendai mentionne explicitement les plans « national et local » dans chacune de ses quatre actions prioritaires. L’échelon infranational y est au cœur et au premier plan de la prévention des risques de catastrophe2. Le Programme d’action d’Addis-Abeba constate que « les décisions sur les dépenses et les investissements de développement durable sont maintenant souvent prises au niveau territorial »3, ce qui nécessite un renforcement des capacités locales. L’Accord de Paris marque un progrès dans la reconnaissance du rôle des administrations infranationales, en reconnaissant « …l’importance de la participation des pouvoirs publics à tous les niveaux et des divers acteurs »4. L’Accord se poursuit par « …l’adaptation est un défi mondial qui se pose à tous, comportant des dimensions locales, infranationales, nationales, régionales et internationales »5 et « le renforcement des capacités devrait êtreimpulsé par les pays… notamment aux niveaux national, infranational et local »6.
Tout en restant modérés dans leur formulation, les programmes mondiaux n’en mettent pas moins l’accent sur les villes et les autres administrations infranationales. Les villes ont toujours été des plaques tournantes du développement économique et social, des villes-états de l’antiquité aux ligues de villes du moyen-âge et aux villes mondiales d’aujourd’hui. L’accroissement de la part de la population mondiale vivant dans les villes, qui atteindra 70 % au cours de ce « siècle des métropoles », justifie également de porter notre attention sur les villes. Une autre part non négligeable de la population rurale vit par ailleurs à la périphérie des villes, une proximité qui est source d’opportunités. Notons, pour terminer, que si de nombreuses zones métropolitaines sont plus vastes que certains pays, elles ne disposent pas toutes des mêmes instruments d’action.
La réalisation des ODD et des autres objectifs nécessitera une coopération entre les administrations nationales et les régions et les territoires. L’ODD 11 est spécifiquement axé sur les villes, une orientation prise en raison des nombreuses initiatives menées dans le but de sensibiliser au rôle de l’échelon infranational. On ne peut toutefois envisager d’atteindre un quelconque résultat sans prendre en considération le fait que les performances au niveau national équivalent à la somme des performances de tous les échelons. Sachant que la force d’une chaîne dépend de son maillon le plus faible, des avancées ne pourront être atteintes au niveau national que si l’ensemble des domaines progressent, et pas uniquement ceux dans lesquels les avancées sont les plus faciles. Le bilan tiré des Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) mis en œuvre dans le monde entier nous a appris que la réussite dans la réalisation des objectifs était inégale et que les moyennes obtenues aux échelons national et mondial ne garantissent pas forcément que les groupes les plus marginalisés profitent des avancées.
Les investissements et les services publics jouent un rôle fondamental dans la réalisation de ces objectifs, et les individus accordent en général davantage leur confiance aux actions menées dans leur environnement immédiat, qu’à une administration nationale. Au sein de la zone OCDE, si seuls 43 % des individus indiquent avoir confiance dans leurs administrations nationales, une proportion beaucoup plus élevée se déclare satisfaite des services locaux tels que la police (75 %) ou l’éducation (69 %) (graphique 5.1). On observe une corrélation élevée entre la confiance dans les services publics locaux et celle dont jouissent les institutions publiques locales7. On peut par conséquent affirmer que les individus ont en général plus confiance dans les institutions infranationales que nationales. Les États-Unis offrent l’exemple d’un pays où les niveaux de confiance dans les échelons inférieurs de l’administration sont plus élevés : ils atteignent 72 % pour l’administration locale, contre 62 % pour les administrations régionales (c’est-à-dire, des États)8.
Calculs réalisés à partir de la base de données Gallup World Poll.
L’amélioration universelle des données infranationales est une condition indispensable au suivi de l’évaluation subjective des individus ainsi que des résultats objectifs. Dans les faits, les écarts de PIB par habitant – la référence standard de la mesure du progrès – observés entre des régions d’un même pays membre de l’OCDE sont plus importants qu’entre les différents pays (chapitre 1). Si dans certains pays, la richesse par habitant peut être, dans la région qui arrive en tête, 15 fois supérieure à celle enregistrée dans la région la moins bien lotie, ce rapport s’établit en général, dans la zone OCDE, entre 1.5 et 3.5 (graphique 5.2). Quelles sont les répercussions concrètes sur la société, lorsque certaines régions ont un PIB par habitant deux fois supérieur à celui d’une autre région ? Dans certains cas, ces écarts peuvent être compensés par un coût de la vie plus élevé ou par d’autres facteurs correcteurs de bien-être. Dans d’autres cas, ces différences se traduisent simplement par un accès plus faible aux services et aux opportunités et, par conséquent, par de moins bons résultats pour les habitants de ces régions.
La valeur OCDE représente la différence entre l’espérance de vie moyenne nationale maximale et minimale dans les pays membres de l’OCDE.
OCDE (2016a), Panorama des régions de l’OCDE, Éditions OCDE.
Envisager le concept de bien-être sous un angle plus vaste permet de nous éloigner des mesures simples pour examiner la vaste palette de dimensions qui constituent le progrès pour les individus. Cette approche aide l’action publique à ne pas se limiter aux résultats les plus faciles à mesurer (tels que la construction de nouvelles routes) mais à prendre en compte leurs retombées sur les individus (temps de trajet entre le domicile et le lieu de travail ou l’exposition à la pollution atmosphérique). Les écarts de bien-être aux niveaux des régions, des villes ou même des quartiers peuvent être frappants. L’espérance de vie peut être supérieure de plusieurs années dans une région d’un pays par rapport à une autre (graphique 5.2). Dans des zones métropolitaines comme celles de Londres ou de Baltimore, cet écart entre quartiers au niveau de l’espérance de vie peut atteindre 20 ans ou plus. Les travaux de l’OCDE sur le bien-être constituent un outil précieux de suivi du progrès des sociétés dans des dimensions autres que le PIB9. Cet outil prend en compte aussi bien les aspects matériels qu’immatériels du bien-être, et au niveau infranational, les éléments territorialisés qui influent sur celui-ci.
Étudier les différentes composantes du bien-être dans les régions et les villes implique de s’intéresser à la dimension locale. Des données montrent qu’en plus et au-delà des caractéristiques individuelles, les conditions uniques spécifiques à un endroit particulier peuvent renforcer ou diminuer le bien-être aujourd’hui et à l’avenir (voir également le chapitre 1). On observe entre les régions de l’OCDE des écarts plus importants en matière de niveau de vie multidimensionnel, qui associe le revenu, la santé et l’emploi, que lorsque l’on se fonde uniquement sur le revenu (Veneri et Murtin, 2015). En d’autres termes, certaines régions peuvent se retrouver moins bien loties sur plusieurs dimensions, en raison de l’effet cumulé des différents éléments du bien-être pris en compte simultanément, qui a pour effet d’exacerber les disparités en matière de bien-être. L’élément territorial a en outre des répercussions non négligeables sur les mesures subjectives du bien-être, c’est-à-dire sur le ressenti déclaré par les individus. Une étude a révélé que les caractéristiques régionales représentent 40 % de l’écart au niveau de la satisfaction à l’égard de la vie telle que déclarée par les résidents de l’OCDE, les caractéristiques individuelles en expliquant le reste(Brezzi et Diaz Ramirez, 2016). La non prise en compte de ces réalités dans les stratégies publiques ne fait qu’accentuer le retard dont souffrent les habitants de certaines régions ou villes.
Les travaux en matière de mesures doivent également être menés avec les échelons régionaux et locaux appropriés. Les statistiques disponibles à l’échelon infranational, lorsqu’elles existent, sont souvent établies sur la base de réalités désormais obsolètes, notamment pour ce qui est des frontières entre les juridictions, définies en grande partie il y a plusieurs siècles. Or, afin d’atteindre les différents objectifs mondiaux, les statistiques doivent mesurer ces réalités telles qu’elles existent aujourd’hui. Les travaux menés par l’OCDE sous l’intitulé « Redéfinir l’urbain » contribuent à l’élaboration et la définition, de manière harmonisée entre les pays, d’indicateurs des zones métropolitaines (OCDE, 2012). La Base de données métropolitaines de l’OCDE est un exemple unique d’outil de suivi à cette échelle10. Comprendre la dynamique des zones rurales nécessite également de disposer de classifications plus détaillées afin, par exemple, de mieux orienter les politiques nationales sur les besoins des zones rurales proches des villes et de celles qui en sont éloignées (chapitre 3). L’eau est un autre secteur dans lequel la zone « fonctionnelle » n’obéit pas à une frontière administrative.
Les travaux de l’OCDE sur le bien-être et la définition d’échelles infranationales pertinentes peuvent également être une source d’inspiration pour les pays non membres de l’Organisation qui cherchent à assurer le suivi de leurs progrès au regard des ODD. Les régions et les pays dont l’office national de statistique ne recueille pas ces données peuvent avoir recours à ces outils pour orienter leurs initiatives au niveau infranational. Les nouvelles sources de données, y compris les données massives, permettent de mesurer les progrès accomplis dans les domaines pertinents et à l’échelle géographique appropriée. L’élaboration et le suivi d’indicateurs peuvent servir à instaurer un dialogue constructif avec les habitants sur les questions qui les intéressent et sur les moyens de surmonter les obstacles pour atteindre les objectifs, comme cela est le cas dans plusieurs régions de l’OCDE (OCDE, 2014a). L’accent doit être mis sur les activités visant à mesurer les éléments judicieux, à l’échelon approprié et à l’aide des données idoines.
Les régions et les villes disposent-elles des outils et des capacités appropriés pour mettre en œuvre, au niveau local, les ODD et les autres objectifs ?
Les administrations infranationales ont un certain nombre de rôles à jouer, dont elles peuvent tirer parti
Les administrations infranationales sont déjà au premier plan des initiatives à l’appui des objectifs mondiaux. Dans les faits, ce sont les dépenses et les décisions de planification prises par les régions et les villes qui déterminent dans une large mesure le bien-être des individus et influent sur les conditions propices à la réalisation des différents objectifs. Au sein de l’OCDE, par exemple, les administrations infranationales sont responsables de 59 % des investissements publics et d’une proportion élevée de nombre d’autres types d’investissement (graphique 5.3). Leurs principaux domaines d’investissement sont les affaires économiques (notamment les transports) et l’éducation. Elles investissent aussi massivement dans le logement, l’eau, l’assainissement et d’autres services publics qui apparaissent en filigrane dans les ODD et dans d’autres objectifs (OCDE, 2016a). Dans les pays en développement, si la part des dépenses publiques totales consenties par les administrations infranationales est plus faible que dans les pays membres de l’OCDE, elle n’en est pas moins en augmentation. La demande peut cependant parfois y être supérieure aux ressources et aux capacités locales de dégager des revenus (voir le chapitre 7). Nombre des décisions relatives à l’aménagement du territoire, qui influent sur les modes d’habitat, sont également très locales. Pour ce qui est de la réductiondes émissions de gaz à effet de serre et de l’adaptation au changement climatique, le PNUD estime qu’entre 50 % et 80 % des investissements dans les mesures d’atténuation et jusqu’à 100 % des investissements dans l’adaptation sont consentis aux échelons infranational et local (PNUD, 2016).
Calculs d’après la base de données Organisation et finance des gouvernements infranationaux ; https://doi.org/10.1787/ 05fb4b56-en .
Combler les manques d’infrastructure afin d’atteindre les différents objectifs mondiaux nécessite par conséquent d’améliorer la gouvernance des infrastructures à tous les niveaux. Des analyses menées par l’OCDE et d’autres acteurs montrent qu’une meilleure gouvernance des investissements publics tout au long du cycle de l’investissement est fondamentale. La qualité de la gouvernance peut avoir des incidences positives sur la croissance aux échelons national et infranational (OCDE, 2013). Elle peut également permettre de réaliser des économies et d’améliorer l’efficience et la productivité des infrastructures. Si les gouvernements nationaux ont un rôle essentiel à jouer en fournissant les conditions cadres favorables, c’est aux administrations infranationales qu’il revient de choisir les investissements adaptés et à l’échelon approprié. Qu’il s’agisse d’une construction nouvelle ou de l’entretien courant (ce dernier poste représentant la majorité des investissements publics dans les pays membres de l’OCDE), ces choix doivent s’appuyer sur des connaissances locales des besoins et des impacts.
Les villes et les régions fixent parfois des objectifs plus ambitieux que les gouvernements nationaux. Dans le domaine du changement climatique, par exemple, certaines villes ont dépassé les objectifs relatifs aux émissions de gaz à effet de serre fixés à l’échelon national. De grandes métropoles telles que Londres, Berlin et Copenhague, rassemblées au sein du réseau intitulé « Carbon Neutral Cities Alliance » (CNCA), poursuivent également l’objectif de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre de 80 % ou plus avant 2050. Ainsi à Copenhague, les émissions de gaz à effet de serre ont diminué de 31 % depuis 2005, alors que la population de la ville a augmenté de 15 % et que la croissance de l’économie locale a atteint 18 % (CNCA, 2015). Cincinnati, dans l’Ohio, a été la première grande ville des États-Unis à opter pour la fourniture d’une électricité 100 % durable à ses citoyens et entreprises, devançant ainsi un plan devant être mis en œuvre au niveau national (ICLEI, 2015). Dans le monde entier, des milliers d’administrations infranationales s’emploient à fixer des objectifs. De nombreuses organisations telles que l’ONG R20 (chapitre 11), C40, l’association ICLEI et le CNCA, entre autres, rassemblent des villes et des régions afin de montrer l’exemple en matière de lutte contre le changement climatique.
Les administrations régionales et locales peuvent également faire preuve d’innovation et servir ainsi de modèles. Face à la multitude des défis à relever, l’innovation ne peut prendre une forme unique et doit être adaptée à chaque contexte. Des villes comme Cardiff s’attaquent à des problématiques sociales via la lutte contre le changement climatique. Confrontée à un problème de pauvreté énergétique dû à des coûts énergétiques élevés et à la présence de ménages à bas revenus, la ville a lancé un projet portant sur l’utilisation de sources d’énergie renouvelables pour chauffer la ville : en 2015, elle était parvenue à réduire la facture énergétique des ménages de 400 USD en moyenne (C40, 2015). Washington, D.C. a opté pour un approvisionnement en énergie renouvelable à un taux fixe inférieur à celui de l’énergie issue des combustibles fossiles, et ce, pour les 20 prochaines années. Cette décision permettra de réduire les émissions de 17 % par rapport à 2013 et sera source d’économies pour les contribuables qui diminueront ainsi leur facture énergétique. Ce marché est le plus important jamais conclu par une ville aux États-Unis et devrait avoir un impact similaire à la plantation de 28 millions d’arbres (C40, 2015). On s’attend par ailleurs à ce qu’il ait une influence bénéfique sur l’emploi et l’investissement dansle secteur de l’énergie éolienne. Les villes et les autres acteurs non-nationaux nous invitent à revenir sur nos préjugés relatifs à l’atténuation du changement climatique. Certains affirment que la transition entraînera une hausse de la facture énergétique ou qu’elle ne résoudra pas les problématiques sociales. Ces initiatives nous montrent qu’ils n’ont pas forcément raison, à condition que nous réfléchissions intelligemment, à la bonne échelle, et que nous mettions en œuvre des politiques innovantes.
Des inquiétudes légitimes subsistent toutefois quant à la qualité et aux capacités de l’ensemble des administrations infranationales
La qualité des administrations infranationales n’est pas uniforme, et suscite des interrogations quant à la capacité de certaines d’entre elles à mener à bien leur mission. Le European Quality of Government Index révèle des écarts de qualité considérables entre les administrations infranationales, qui sont parfois plus élevés au sein d’un même pays que d’un pays à l’autre. D’après une étude, 60 % des écarts observés entre les régions d’Europe au niveau de l’Indice de développement humain (IDH) sont dus aux variations du niveau de la qualité de la gouvernance, un résultat pertinent au regard des ODD (Charron, Lapuente et Dijkstra, 2012). Cette étude met également au jour un lien positif et significatif entre la confiance sociale et la qualité de l’administration, sans toutefois dégager clairement une relation de cause à effet entre ces deux éléments, et sans prouver l’existence d’un lien cohérent entre les écarts de qualité de l’administration au sein d’un pays (ou de manière générale des niveaux plus élevés de qualité de l’administration dans l’ensemble d’un pays) et la décentralisation politique. Ces conclusions nous invitent à considérer le moment le plus opportun, le contexte approprié et les modalités les plus adaptées pour organiser la participation du public afin de la rendre la plus fructueuse possible.
Il n’existe aucune tendance claire quant à l’incidence de la corruption aux niveaux infranational et national. La décentralisation de certaines compétences aux administrations infranationales peut faire obstacle à la corruption, car elle renforce l’obligation des dirigeants locaux de rendre des comptes à leurs citoyens. En outre, l’ampleur des marchés publics locaux est souvent plus restreinte qu’à l’échelon national. On peut toutefois faire également valoir que l’échelon local est peut-être plus propice à la corruption et lui oppose moins d’obstacles (notamment pour ce qui est des marchés publics) que l’échelon national, en raison de la plus grande marge de manœuvre dont bénéficient les dirigeants locaux, de capacités de gouvernance plus faibles, de fonctions d’audit moins développées et d’une visibilité moindre dans la presse et pour le public. Aucune recherche n’est pour l’heure parvenue à prouver le lien entre la décentralisation et la corruption (Shah, 2014).
Certaines administrations infranationales peuvent avoir des difficultés à mettre en place des capacités techniques, notamment dans les domaines des marchés publics, des partenariats public-privé, des institutions et de la main-d’œuvre. Dans les pays membres de l’OCDE, le vieillissement de la main-d’œuvre du secteur public, les taux élevés de rotation, et des salaires peu compétitifs peuvent entraver le recrutement des compétences nécessaires – alors même que la mission du secteur public, notamment en matière de soutien de l’innovation, de lutte contre le changement climatique ou de mise en œuvre d’instruments financiers plus complexes, nécessite des compétences nouvelles et jusqu’alors rares au sein des administrations infranationales. Les grandes régions, en particulier les plus anciennes et celles qui disposent d’une autonomie et d’un effectif suffisants, ont accès à une palette plus diversifiée de compétences professionnelles, ce qui n’est pas forcément le cas des petites régions, des municipalités, des régions nouvelles ou des administrations infranationales que la décentralisation a placé face à des demandes auxquelles la croissance de leurs capacités ne leur permet pas de répondre. Les plus petites administrations infranationales n’atteignent tout simplement pas une taille suffisante pour développer leur expertise dans certains aspects des marchés publics ou des partenariats public-privé.
Comment les administrations nationales et infranationales peuvent-elles mieux coopérer en associant les individus de manière plus structurée ?
Nombre des programmes mondiaux portent sur des problématiques étroitement liées dans lesquelles les conditions spécifiques à un lieu ont leur importance. Les 17 ODD et les 169 cibles mondiales qui leur sont associées témoignent de la complexité des défis qui se posent. Ainsi, la réalisation des objectifs dans le domaine de l’eau aura également un impact considérable sur les objectifs en matière d’égalité hommes-femmes dans les pays en développement. Une amélioration de la planification des processus d’urbanisation aura des répercussions importantes sur les émissions de CO2, de même que les avancées dans le développement rural ont des retombées positives sur la sécurité alimentaire dans les zones rurales (chapitre 10). En ciblant chaque objectif séparément, nous nous privons du potentiel des retombées conjuguées d’une action conjointe et faisons peu de cas des effets néfastes que pourraient avoir les initiatives à l’appui d’un objectif sur les performances au regard d’une autre cible.
Les politiques de développement régional, urbain et rural privilégient l’adoption d’une approche holistique de la résolution des problèmes. Or, les gouvernements continuent d’agir de manière cloisonnée, et des politiques sectorielles telles que celles des transports sont souvent élaborées indépendamment de politiques connexes telles que celles du logement. L’objectif des politiques de développement régional et de leur adaptation à différents types de contextes urbains et ruraux est d’associer au mieux, dans chaque contexte, ces différentes politiques sectorielles. Un accès garanti à une éducation de qualité requiert des mesures différentes dans une région rurale isolée et dans une capitale, et, au sein de celle-ci, en fonction des différents groupes de revenus. Les stratégies de développement régional diffèrent par conséquent d’une région à l’autre. Les Examens territoriaux menés par l’OCDE aux échelons international, national, régional et métropolitain formulent des orientations sur les moyens d’adapter ces stratégies de développement régional aux différents secteurs, de manière à promouvoir le développement économique et le bien-être global11.
Les politiques urbaines nationales peuvent améliorer les conditions cadres et permettre ainsi aux villes d’adopter un fonctionnement plus efficient. L’OCDE contribue activement au processus Habitat III d’ONU-Habitat, dont elle codirige l’Unité Politique consacrée aux politiques urbaines nationales. Les politiques urbaines nationales sont un domaine dans lequel les gouvernements des pays membres de l’OCDE mènent une action dynamique, nombre d’entre eux mettant à jour leurs cadres d’action dans ce domaine, voire les créent pour la première fois (chapitre 2). Tous les pays accordent aujourd’hui davantage d’importance au rôle de ces politiques dans le développement urbain (chapitre 6). Ce sont en effet les gouvernements nationaux qui définissent les cadres susceptibles de favoriser ou d’entraver une urbanisation de qualité, laquelle a des répercussions sur les performances environnementales, la productivité des entreprises et la qualité de vie des habitants. Les Examens des politiques urbaines de l’OCDE aident les gouvernements nationaux à améliorer ces cadres au bénéfice du système urbain national.
Améliorer la conception des politiques de développement rural peut contribuer à libérer le potentiel économique, social et environnemental de ces régions de manière à contribuer à la prospérité nationale. La 10e Conférence de l’OCDE sur le développement rural, qui s’est tenue l’an dernier à Memphis (États Unis), a abouti à une déclaration dans laquelle le Président de la Conférence a mis en avant plusieurs éléments à prendre en considération pour définir la politique rurale à l’avenir (chapitre 9). La Partie II des présentes Perspectives décrit les différents types de régions rurales et les stratégies à mettre en œuvre pour tirer parti de leurs atouts et relever les défis auxquels elles sont confrontées. Les enseignements dégagés de l’application de différents éléments de cette « politique rurale 3.0 » seront fondamentaux pour atteindre les ODD et garantir que les zones rurales ne seront pas laissées de côté. Les Examens des politiques rurales de l’OCDE sont conçus pour aider les pays à moderniser leurs stratégies de développement rural et à négocier la transition vers une nouvelle génération de politique rurale.
En plus de mettre en place des politiques localisées, les gouvernements nationaux peuvent organiser leur réponse face à des problématiques interdépendantes autour de structures telles que les centres de gouvernement. Ces centres jouent un rôle croissant dans la coordination des politiques relatives à des enjeux complexes. Leur action déterminante s’exerce de plusieurs façons : i) intégration de perspectives transdisciplinaires dans les orientations sur les politiques à mener ; ii) coordination des politiques en ayant recours à une architecture traditionnelle en comités et à des canaux plus innovants et informels ; iii) mise en commun des ressources par l’établissement d’un partenariat plus étroit avec les ministères des Finances ; et iv) soutien à l’expérimentation et aux essais de nouveaux systèmes de mise en œuvre reposant pour la plupart sur les modèles de services partagés (OCDE, 2014b). Ces centres de gouvernement peuvent ainsi participer au pilotage de programmes d’action complexes, tels que les ODD, de par leur capacité de rassembler des ministères ou des organismes publics autour d’enjeux transversaux. Caractérisés parfois par une plus grande impartialité à l’égard de l’action publique, leur capacité à rassembler leur permet d’exercer une certaine pression sur les ministères et de les amener ainsi à ajuster leurs politiques et engager les ressources nécessaires.
La coopération entre niveaux de gouvernement et entre administrations nationales et infranationales nécessite les outils appropriés. La Recommandation de l’OCDE sur l’investissement public efficace entre niveaux de gouvernement met en lumière l’importance de la coordination entre les divers secteurs de l’action publique, les niveaux de gouvernement et les différents échelons territoriaux (encadré 5.1). Or, cette coordination, tant verticale qu’horizontale – c’est-à-dire, entre les juridictions – se heurte à des obstacles tels que des asymétries d’information, des dispositifs de financement inadéquats ou des capacités insuffisantes. La coordination entre les échelons central et local est le domaine dans lequel les économies avancées obtiennent généralement les moins bonnes performances parmi les 15 dimensions de la qualité institutionnelle nécessaire à une gestion efficiente de l’investissement public (FMI, 2015). La boîte à outils de mise en œuvre de la Recommandation de l’OCDE aide les pays et les régions à mettre en pratique les principes énoncés par celle-ci, et formule des orientations concrètes sur la façon de relier la planification à l’établissement du budget, de développer des partenariats ou de mutualiser les marchés publics ou les capitaux entre juridictions12. L’amélioration de la gouvernance aux échelons national et infranational, et en particulier la réalisation de progrès en direction de l’ODD 16 ,au titre duquel les pays s’engagent à mettre en place, à tous les niveaux, des institutions efficaces, responsables et ouvertes à tous, est fondamentale pour atteindre la totalité des ODD.
Pilier I : Coordonner l’investissement public entre les différents niveaux de gouvernement et les différentes politiques
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Investir en utilisant une stratégie intégrée adaptée aux différents territoires.
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Adopter des instruments efficaces pour la coordination entre les gouvernements nationaux et infranationaux.
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Assurer une coordination horizontale entre gouvernements infranationaux pour investir à l’échelon pertinent.
Pilier II : Renforcer les capacités d’investissement public et promouvoir l’apprentissage en matière d’action publique à tous les niveaux de gouvernement.
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Évaluer en amont les effets à long terme de l’investissement public et les risques connexes.
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Impliquer les parties prenantes tout au long du cycle d’investissement.
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Mobiliser les acteurs et institutions de financement privés pour diversifier les sources de financement et renforcer les capacités.
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Renforcer l’expertise des personnes et des institutions impliquées dans l’investissement public.
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Mettre l’accent sur les résultats et promouvoir les enseignements tirés de l’expérience.
Pilier III : Veiller à l’existence d’un solide cadre d’investissement public à tous les niveaux de gouvernement
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Mettre en place un cadre budgétaire adapté aux objectifs d’investissement visés.
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Développer une gestion financière solide et transparente à tous les niveaux de gouvernement.
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Promouvoir la transparence des marchés publics et leur utilisation stratégique à tous les niveaux de gouvernement.
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Appliquer une réglementation de qualité et cohérente à l’échelle des différents niveaux de gouvernement.
Si la gouvernance multi-niveaux est le terme utilisé pour décrire les relations entre les différents niveaux de gouvernement, elle doit également s’appliquer à la participation du public. Selon « l’échelle de la participation citoyenne » classique, certaines formes de participation ne relèvent pas d’une véritable participation et peuvent être assimilées, au mieux, à de l’éducation, au pire, à de la manipulation (Arnstein, 1969). L’échelle progresse ensuite pour intégrer différentes formes d’information et de consultation qui, pour servir leurs objectifs, doivent associer les plus démunis et ne pas être accessibles uniquement aux groupes favorisés. Les niveaux supérieurs de l’échelle sont occupés par la collaboration, la délégation de pouvoir, voire, dans les cas extrêmes, la prise de décisions par les citoyens. Des recherches supplémentaires sont nécessaires pour comprendre de quelle manière les modalités et l’ampleur de la participation influent sur les résultats obtenus. Il existe différents types d’engagement, qui peuvent se situer à divers échelons. Nous devons encore améliorer nos outils afin de brosser un tableau plus complet de la situation et de déterminer les rôles à chaque niveau de gouvernement.
La gouvernance de l’eau, qui se caractérise par une forte dimension locale, fait partie des domaines dans lesquels l’OCDE mène des travaux approfondis sur l’engagement des parties prenantes. La crise de l’eau actuelle est en effet essentiellement une crise de la gouvernance (chapitre 8)13. Dans un rapport récent, l’OCDE énumère six principes directeurs qui peuvent être également appliqués à d’autres domaines dans lesquels l’engagement des parties prenantes est requis (OCDE, 2015b). Si l’engagement des parties prenantes a des avantages et des inconvénients, et se heurte à des obstacles, les gouvernements ne peuvent se permettre d’ignorer les acteurs publics, privés et de la société civile. Ils doivent en premier lieu recenser tous les acteurs concernés, ou qui risquent d’être affectés par leurs décisions, et rechercher quelles sont leurs responsabilités, leurs motivations de base et leurs interactions. La deuxième étape consiste à définir l’instance ultime de décision, les objectifs de l’association des parties prenantes et le résultat escompté de leurs contributions. La troisième étape a trait à l’affectation des ressources financières et humaines appropriées, et au partage des informations adéquates afin que l’engagement des parties prenantes soit axé sur les résultats. Enfin, le processus et les résultats de cet engagement doivent être suivis et évalués régulièrement afin d’en tirer desenseignements, de procéder aux ajustements nécessaires et d’améliorer le processus en conséquence. Le rapport recommande d’inscrire les processus d’engagement dans des cadres juridiques et stratégiques clairs, et de les soutenir par des structures/principes organisationnels et par les autorités responsables. Il aide enfin à choisir un type et un niveau d’engagement adaptés aux besoins et incite à conserver la flexibilité du processus face à l’évolution des circonstances.
Dans de nombreux pays, ce sont les jeunes qui font pression sur les gouvernements et les sensibilisent à la protection de l’environnement et au sort des générations futures, car ils estiment que leur voix n’est pas suffisamment entendue. Dans plusieurs pays, ce sont même les jeunes qui saisissent la justice pour pousser leurs gouvernements à intensifier leur lutte contre le changement climatique. Leur action doit nous faire réfléchir et nous inciter à considérer l’avenir et les mesures qu’il convient de prendre pour provoquer des changements positifs. La situation dans les pays membres de l’OCDE n’est pour l’instant pas favorable. Les jeunes ne sont que peu informés des modalités que pourrait prendre leur engagement civique, y compris du fonctionnement des systèmes politique et de prise de décisions. Ils déplorent que les dirigeants politiques ne soient pas réellement à leur écoute. Les structures qui pourraient favoriser un engagement des jeunes et leur participation à la vie civique, telles que des parlements des jeunes ou des conseils, font également défaut14.
Conclusion
Le maintien de la situation actuelle ne nous permettra pas d’atteindre les objectifs fixés au titre des programmes mondiaux. Nous devons investir dans les moyens permettant aux individus de faire entendre leur voix et de les associer judicieusement à l’échelon approprié. Les gouvernements seront peut-être amenés à modifier aussi bien leur action que les dispositifs de gouvernance par lesquels ils la mettent en œuvre, en allant au-delà de l’administration. L’approche holistique adoptée en matière de développement régional, urbain et rural est riche d’enseignements sur les moyens de mieux adapter la panoplie de mesures à chaque contexte spécifique afin d’atteindre les objectifs mondiaux. Les progrès doivent être mesurés à l’échelon pertinent pour les individus, celui dans lequel ils vivent et travaillent, et au regard d’un tableau de bord d’indicateurs exhaustifs. Inscrire les objectifs mondiaux dans un contexte local peut contribuer à permettre à tous les habitants de faire entendre leur voix et à garantir qu’aucune région et aucune ville ne soit laissée de côté. Des travaux supplémentaires sont toutefois nécessaires pour définir les méthodes dont l’efficacité ne se démentira pas dans la pratique, compte tenu de la qualité variable de la gouvernance infranationale. L’OCDE est prête à soutenir les gouvernements nationaux et les administrations infranationales dans leurs initiatives, dans le cadre de son Plan d’action à l’appui des Objectifs de développement durable ; deses travaux sur le développement régional, urbain et rural, et de manière plus générale, de ses travaux sur la gouvernance publique.
Bibliographie
Arnstein, S.R. (1969), « A Ladder of Citizen Participation », Journal of the American Institute of Planners, vol. 35, n° 4, juillet, pp. 216-224.
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Notes
← 1. Ce chapitre ne doit pas être présenté comme exprimant les vues officielles de l’OCDE ou de ses pays membres. Les opinions exprimées et les arguments employés sont ceux des auteurs.
← 2. Le rôle de l’échelon local est mentionné dans certains éléments du Cadre d’action de Hyogo pour 2005-15 : Pour des nations et des collectivités résilientes face aux catastrophes.
← 3. Programme d’action d’Addis-Abeba issu de la Troisième Conférence internationale sur le financement du développement (2015), paragraphe 34.
← 4. Accord de Paris au titre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (2015), paragraphe 15 du préambule.
← 5. Accord de Paris au titre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (2015), article 7, paragraphe 2.
← 6. Accord de Paris au titre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (2015), article 11, paragraphe 2.
← 7. Dans une analyse des pays de l’UE membres de l’OCDE, le coefficient de corrélation entre les individus satisfaits des services publics locaux (d’après des données de Gallup World Poll) et ceux qui indiquent avoir confiance dans les autorités publiques régionales ou locales (données Eurobaromètre) s’élevait à 0.75. Les données relatives à la confiance dans les autorités locales pour les pays membres de l’OCDE non membres de l’UE ne sont pas disponibles.
← 8. Gallup (2014), voir www.gallup.com/poll/176846/americans-trust-local-government-state.aspx.
← 9. OCDE, www.oecdregionalwellbeing.org.
← 10. OCDE, Metropolitan eXplorer, http://measuringurban.oecd.org ; OCDE, https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CITIES.
← 11. Le Comité des politiques de développement régional de l’OCDE est une enceinte internationale de premier plan qui examine les politiques de développement régional et les dispositifs de gouvernance qui leur sont associés afin de les mettre en œuvre de manière fructueuse dans les pays Membres.
← 12. Voir OCDE, www.oecd.org/effective-public-investment-toolkit/pour plus de détails.
← 13. Principes de l’OCDE sur la gouvernance de l’eau, www.oecd.org/governance/oecd-principles-on-water-governance.htm.
← 14. Pour plus d’informations, voir les conclusions du Dialogue entre la jeunesse et les ministres qui s’est tenu le 27 octobre 2015 à Helsinki (Finlande), en lien avec la Réunion ministérielle de l’OCDE sur la gouvernance publique du 28 octobre 2015.