Chapitre 10. Dimensions mondiales de la malnutrition : Perspectives territoriales sur les politiques de sécurité alimentaire et de nutrition1 , 2 , 3
En dépit des progrès remarquables réalisés pour réduire la faim et la pauvreté dans le monde, quelque 800 millions de personnes souffrent toujours de sous-alimentation. L’insécurité alimentaire et la malnutrition sont des problèmes qui affectent plus particulièrement les zones rurales et qui s’inscrivent dans tout un ensemble d’inégalités spatiales profondément ancrées. Les politiques agricoles et alimentaires sectorielles classiques font souvent abstraction des disparités territoriales et risquent par conséquent d’être insuffisantes pour atteindre l’objectif de développement durable visant l’éradication de la faim et la sécurité alimentaire de tous d’ici à 2030. Le présent chapitre montre qu’il serait extrêmement bénéfique d’envisager les politiques de sécurité alimentaire et de nutrition dans une optique territoriale. Une approche territoriale de la sécurité alimentaire et de la nutrition va au-delà de la simple dichotomie rural-urbain. L’établissement de liens forts, et qui se renforcent mutuellement, entre les villes et les campagnes est important pour le développement des systèmes agricoles et alimentaires en général, mais sera sans effet si l’on ne tient pas compte des usages concurrents des terres, de l’eau et des autres ressources naturelles et des projets d’infrastructures et de services de base dans les différents contextes infra- et interterritoriaux.
Introduction
D’importants progrès ont été réalisés pour réduire la faim et améliorer la sécurité alimentaire partout dans le monde. Dans les pays en développement, la prévalence de la sous-alimentation a baissé, passant de 23 % aux alentours de 1990 à 13 % en 2015. Cela correspond pratiquement à l’une des cibles de l’objectif du Millénaire pour le développement qui prône une réduction de moitié de la proportion de la population souffrant de la faim, pendant cette même période (FAO, 2015). Cependant, selon les estimations de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), 780 millions de personnes souffrent toujours de la faim, alors que le monde produit suffisamment de nourriture pour nourrir tous ses habitants.
Les évolutions et les situations varient sensiblement selon les pays et les régions. La sous-alimentation a été réduite avant tout en Asie, du fait notamment des évolutions intervenues dans les pays fortement peuplés comme la République populaire de Chine et l’Inde. La prévalence de la sous-alimentation a reculé beaucoup plus lentement en Afrique. C’est également la seule région dans laquelle le nombre de personnes souffrant de la faim a augmenté en valeur absolue (de près d’un quart de milliard entre 1990 et 2015). En dépit des faibles progrès enregistrés globalement dans la région, 18 pays subsahariens ont toutefois réussi à diviser par deux la prévalence de la faim.
Les divergences spatiales existent également aux niveaux infranationaux. Les trois quarts environ des personnes pauvres souffrant d’insécurité alimentaire vivent en zone rurale. Beaucoup d’entre elles sont tributaires de l’agriculture et, d’une façon plus générale, vivent plutôt dans des zones défavorisées dépourvues d’infrastructures adéquates et relativement coupées des marchés et des services.
Ces inégalités spatiales devraient être prises en compte pour apporter des réponses efficaces aux défis que sont la sécurité alimentaire et de la nutrition (SAN). Dans la pratique, toutefois, les politiques restent très ancrées dans les approches sectorielles, qui misent principalement sur la politique des échanges, des prix et des subventions agricoles pour influer sur la production et les disponibilités alimentaires, alors que les politiques sociales et les dispositifs de protection sociale aident les pauvres à accéder à la nourriture.
Ni les politiques sectorielles ni les forces du marché ne suffisent à répondre à l’hétérogénéité des problèmes qui se posent dans les zones rurales et d’autres zones désavantagées ou à optimiser le potentiel de développement des territoires. Comme nous le verrons dans ce chapitre, une approche territoriale de la sécurité alimentaire et de la nutrition va au-delà de la simple dichotomie ville-campagne. L’établissement de liens forts entre les villes et les campagnes leur permet de se renforcer et joue un rôle important pour le développement des systèmes agricoles et alimentaires en général. Il sera toutefois sans effet si l’on ne tient pas compte des usages concurrents des terres, de l’eau et des autres ressources naturelles et des projets d’infrastructures et de services de base dans les différents contextes infra- et interterritoriaux. Cela nécessitera de repenser la planification territoriale, qui ne portera plus d’un côté sur les zones rurales isolées peu peuplées, et de l’autre sur les grands centres urbains densément peuplés, mais sur tout le spectre allant des zones rurales reculées, aux bourgs ruraux, aux villes moyennes, aux grandes métropoles. Dans l’idéal, cette planification territoriale devrait transcender les frontières politico-administratives.
Dans cette optique, le concept de territoire « fonctionnel » élaboré par l’OCDE (2002) défini comme l’espace fonctionnel résultant de l’organisation des relations sociales et économiques et dont le périmètre n’est donc pas défini par des particularités géographiques ou des événements historiques, offre un cadre plus adapté pour traiter les questions de sécurité alimentaire et de nutrition.
Cette définition implique que la SAN soit envisagée comme le résultat d’échanges sociaux et économiques de produits alimentaires, et des services qui s’y attachent, entre différents acteurs (producteurs, vendeurs, fournisseurs de services, y compris environnementaux, et consommateurs) situés dans différentes zones géographiques qui ne coïncident pas forcément avec les frontières administratives ou la ligne de partage ville-campagne. Du point de vue opérationnel, la zone fonctionnelle de SAN peut être obtenue en cartographiant la dynamique des systèmes alimentaires4.
Vues sous cet angle, les approches territoriales facilitent la conception de politiques intégrant les quatre dimensions de la SAN. Ces quatre dimensions sont la disponibilité de nourriture, l’accès à la nourriture, son utilisation et la stabilité alimentaire5.
En septembre 2015, les gouvernements de tous les États membres des Nations Unies ont adopté le Programme de développement durable à l’horizon 2030, qui énonce 17 objectifs de développement durable (ODD). L’éradication de la pauvreté et de la faim figure en tête de ce programme (ONU, 2015). Le programme comprend aussi, entre autres engagements, la réduction des inégalités à l’intérieur des pays et entre eux, une croissance économique inclusive et la mise en place de systèmes agricoles et alimentaires durables. Les objectifs fixés font partie d’un programme universel et sont considérés comme indivisibles, c’est-à-dire qu’il importe, pour les réaliser, d’assurer la cohérence des interventions. Les inégalités spatiales que l’on observe partout en matière de SAN justifient à elles seules que les politiques et interventions visant l’éradication de la pauvreté et de la faim et tous les autres OMD connexes tiennent dûment compte des dimensions territoriales. On verra dans ce chapitre que cela va beaucoup plus loin et que les approches territoriales favorisent la mise en cohérence des politiques dans de très nombreux domaines de l’action et de la gouvernance publiques, comme le prévoit le Programme de développement durable à l’horizon 2030.
A la lumière des données disponibles et des informations tirées de cinq études de cas préparées dans le cadre d’une initiative lancée par la FAO, l’OCDE et le FENU (OCDE, FAO et FENU, 2016), les sections ci-après expliquent comment une approche territoriale peut contribuer à assurer la cohérence nécessaire des politiques pour garantir la SAN dans le contexte d’un développement inclusif et durable. En s’appuyant sur la documentation et sur les résultats des études de cas, la section suivante présente des données illustrant la dimension spatiale de la SAN et montre que les disparités entre les niveaux de SAN sur le territoire national sont un sujet de préoccupation pour tous les pays, aussi bien développés qu’en développement. La section qui suit passe en revue les tendances et les transformations structurelles qui affecteront les conditions de sécurité alimentaire et de nutrition et leur distribution spatiale dans les prochaines décennies. Elle fait ressortir les principaux défis et opportunités et les réponses que pourraient y apporter les politiques publiques. Ce chapitre aborde ensuite, en s’appuyant sur une évaluation effectuée dans cinq pays, la question de savoir dans quelle mesure les processus engagés par les pays incluent, ou pas, une approche territoriale. L’étude conclut que les responsables publics sont de plus en plus conscients de l’importance de cadres d’action intégrés qui prennent en compte la dimension spatiale et les spécificités contextuelles, mais qu’il n’existe pas d’instruments ni de mécanismesde gouvernance permettant de mettre en œuvre des approches territoriales ou que, s’ils existent, ils ont été mal conçus. La section finale propose plusieurs pistes de réforme afin de renforcer les capacités nationales nécessaires pour adopter des approches territoriales de la sécurité alimentaire et de la nutrition.
Les inégalités géographiques en matière de sécurité alimentaire
Bien que la diversité spatiale des niveaux de sécurité alimentaire ait fait l’objet de nombreuses études axées sur la fracture nord-sud ou villes-campagnes à l’échelle mondiale, les données analysées dans Cistulli et al. (2014) et OCDE, FAO et FENU (2016) font apparaître une tendance au creusement des inégalités à l’intérieur des pays, notamment dans les pays en développement les plus exposés au risque d’insécurité alimentaire. Ces études montrent par ailleurs que les besoins et les problèmes liés à la sécurité alimentaire dépendent du contexte. Les problèmes de sécurité alimentaire des campagnes ne sont pas les mêmes que ceux des villes, et ceux des zones rurales reculées ne sont pas les mêmes que ceux des zones périurbaines. Les dotations en capital, qu’il s’agisse d’infrastructures, de capital humain, de capital social ou de ressources naturelles, influent sur les décisions des ménages concernant la sécurité alimentaire et la nutrition. Les zones rurales, qui sont moins bien pourvues en infrastructure et en capital physique, humain et social, affichent des taux de pauvreté et d’insécurité alimentaire généralement bien plus élevés que les territoires urbanisés, et en particulier dans les zones isolées où l’accès aux infrastructure et aux services de base est difficile. On observe des inégalités spatiales sur le territoire national de nombreux pays, qu’ils soient en développement à faible revenu ou industrialisés à revenu élevé.Les « déserts alimentaires » qu’on trouve aux États-Unis en sont une illustration (Ver Ploeg et al., 2009) ; la grande disparité des niveaux de sécurité alimentaire dans les provinces et les communes d’Afrique du Sud en offre un autre exemple, cette fois dans un pays à revenu intermédiaire (Cistulli et al., 2014). Les études menées par la FAO, l’OCDE et le FENU dans cinq pays situés en Amérique latine, en Afrique et en Asie confirment l’importance du couple nourriture-territoire. Le tableau ci-après résume une partie des disparités observées dans les pays étudiés.
En résumé, on constate que des facteurs d’ordre territorial jouent un rôle important dans le niveau de pauvreté et de sécurité alimentaire et le niveau de nutrition et de vulnérabilité, et que des politiques cohérentes et intégrées sont nécessaires pour créer un environnement propice à un développement inclusif et durable. Comme le montrent les études de cas menées dans le cadre du rapport conjoint FAO, OCDE et FENU, la prise de conscience des pays et leur engagement en faveur d’un recentrage territorial et de politiques intégrées pour éradiquer la faim et la pauvreté progressent. Cette position a également été exprimée par le Roi du Maroc dans un discours présenté à la nation à l’occasion du lancement de l’Initiative de développement humain en 2005 (cité dans OCDE, FAO et FENU, 2016). Selon lui, les interventions fragmentées et ponctuelles, fondées sur l’aide sociale ou sur des approches sectorielles ne sont pas suffisantes pour améliorer durablement les moyens de subsistance des populations. Il importe de mettre en place des politiques intégrées et des stratégies cohérentes tenant compte de toutes les dimensions politiques, sociales, économiques, éducatives, culturelles et environnementales pertinentes.
Les transformations agricoles et rurales et le développement territorial
Cinq grandes tendances revêtent une importance particulière si l’on veut comprendre la pertinence des approches territoriales pour la sécurité alimentaire et la nutrition de demain : i) la transformation agricole et la diversification économique ; ii) l’urbanisation et la croissance démographique ; iii) la transition alimentaire ; iv) le changement climatique ; et v) la transition technologique. Toutes ces tendances contribuent aux processus de transformation et d’évolution du système alimentaire.
Transformations agricoles et diversification économique
Le développement économique est depuis longtemps associé à un recul de l’agriculture dans la production totale. Cette situation résulte de la progressive diversification de l’emploi et des sources de revenu. Les données enregistrées dans les régions et au fil du temps montrent qu’aux premiers stades de développement, la productivité de la main d’œuvre agricole est faible et les ménages agricoles vivant dans les campagnes sont plus pauvres. Il est nécessaire d’accroître la productivité du travail agricole pour améliorer les revenus, lutter contre la pauvreté et la faim, et rendre les agriculteurs plus compétitifs. L’amélioration de la productivité de la main-d’œuvre agricole signifie aussi, qu’à terme, moins d’emplois agricoles seront créés et que la demande d’emplois hors secteur agricole ira croissant. Dans de nombreux pays en développement, plus particulièrement en Afrique et en Asie du Sud, l’agriculture reste la principale source de revenus et d’emplois et le processus de changement structurel évoqué plus haut en est toujours au stade initial ou a stagné. Les revenus tirés de l’agriculture sont en moyenne (bien) plus bas et plus volatiles que dans les zones urbaines. La diversification des revenus intervient aussi dans ce contexte, mais elle correspond souvent davantage à une stratégie de survie qu’à une manifestation de la dynamique de croissance économique. Les ménages agricoles pauvres adoptent des stratégies de diversification de leurs revenus pour lisser leur consommation car ils sont extrêmementvulnérables aux chocs sur les revenus agricoles. La diversification peut s’opérer sur l’exploitation (plantation d’un produit ou culture de plusieurs variétés, ou association d’activités de culture et d’élevage) ou hors de l’exploitation (diversification des sources de revenu grâce à un emploi rémunéré dans d’autres exploitations ou secteurs, création de sa propre entreprise ou migration d’un membre de la famille).
Le graphique 10.1 illustre la multiplicité des modes de diversification des revenus dans des exploitations de différentes tailles situées dans des pays en développement d’Afrique et d’Asie. Ces exemples ont ceci de commun, que la part des revenus non agricoles est plus importante chez les ménages associés aux plus petites exploitations, ce qui illustre la situation de « diversification appauvrissante » décrite plus haut, c’est-à-dire une diversification opérée pour survivre et non dans le cadre d’une transformation structurelle dynamique.
La diversification économique présente d’importantes dimensions spatiales. Des facteurs de pression-attraction entrent ainsi en jeu. La pauvreté pousse les travailleurs ruraux à chercher d’autres solutions en migrant (migration saisonnière ou permanente, campagne-campagne ou campagne-ville), ce qui modifie l’équilibre de la population entre les territoires. Les facteurs de pression au départ sont liés aux marchés imparfaits et incomplets du crédit et de l’assurance, à la stagnation du secteur agricole, aux coûts de transaction élevés et au manque de capacités pour faire face aux chocs négatifs, tels que les sécheresses ou inondations. La diversification, lorsqu’elle ne répond qu’à des facteurs d’incitation, ne fait pas nécessairement augmenter les revenus moyens et peut se solder par un transfert des problèmes de pauvreté d’une zone rurale à une autre ou d’une zone rurale à une zone urbaine. Les facteurs d’attraction, d’un autre côté, sont associés à un secteur agricole en plein essor capable de libérer des ressources (financières et humaines) qui seront employées dans d’autres secteurs, y compris, mais pas uniquement, des secteurs liés à l’agriculture, et d’améliorer et de stabiliser les niveaux de revenus et de sécurité alimentaire sur le long terme. Une diversification économique dynamique, hors secteur agricole, va généralement de pair avec l’amélioration de l’accès aux marchés, à des infrastructures adéquates(routes, électricité, etc.) et aux services de base.
FAO (2014a), La situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture 2014: Innovation et agriculture familiale, www.fao.org/3/a-i4040e.pdf.
La difficulté pour les pays et les communautés est de transformer les facteurs d’incitation en facteurs d’attraction, ce qui exige de supprimer les contraintes de croissance de la productivité agricole et d’établir des liens entre les exploitations et les autres activités afin d’amorcer un processus de diversification économique plus dynamique. Ces deux éléments ont une dimension territoriale importante liée à la présence de richesses naturelles, ainsi qu’à leur répartition et leur distribution au sein de la population, et à l’emplacement des habitations, des marchés, des infrastructures et des services. Les approches territoriales multisectorielles nécessitent d’évaluer le potentiel de développement des différentes zones en considérant les spécificités territoriales.
Urbanisation et croissance de la population
Plus de 50 % de la population mondiale, soit 3.9 milliards de personnes environ, vivent aujourd’hui dans des métropoles et des grandes villes classées milieu urbain, et ce chiffre devrait augmenter pour atteindre 66 % en 2050. En Afrique seule la population rurale devrait augmenter en valeur absolue d’ici à 2030, après quoi elle amorcera aussi un déclin. L’urbanisation s’inscrit dans un contexte de croissance démographique générale permanente, la population mondiale devant atteindre 9.7 milliards en 2050 (ONU-DAES, 2015). Cet accroissement interviendra pour plus de moitié en Afrique, où la population devrait doubler pour dépasser les 2 milliards.
Les taux d’urbanisation sont actuellement plus faibles en Afrique et en Asie par rapport aux autres régions du monde. Toutefois, si les tendances actuelles se poursuivent, ces régions deviendront majoritairement urbaines : la part de la population urbaine devrait passer de 40 % à 56 % entre 2010 et 2050 en Afrique, et de 48 % à 64 % en Asie. Quarante pour cent de la croissance urbaine mondiale devrait être absorbée par les villes secondaires (de moins d’1 million d’habitants), tandis que les mégapoles devraient connaître un moindre essor.
Ces évolutions démographiques poseront d’énormes problèmes pour l’avenir des systèmes alimentaires et en matière de concurrence entre les différents usages des ressources naturelles. La proportion de la population mondiale non productrice de nourriture continuera d’augmenter alors que, sous l’effet de la hausse des revenus et de la généralisation des modes d’alimentation urbains, les habitudes et préférences des consommateurs évolueront au profit d’une alimentation plus riche en protéines et en produits animaux (voir également ci-dessous).
Selon les estimations de la FAO (Alexandratos et Bruinsma, 2012), la croissance démographique mondiale conjuguée à l’évolution des habitudes alimentaires nécessitera d’accroître la production alimentaire de 60 % par rapport aux niveaux actuels au cours des prochaines décennies. Sachant que, dans la plupart des régions du monde, la superficie agricole a (presque) atteint son niveau maximum, cette augmentation de la production alimentaire mondiale sera principalement tributaire de l’accroissement des rendements, mais compte tenu de l’expansion des zones urbaines et des autres usages non agricoles de la terre, la concurrence autour des terres, de l’eau et des autres ressources naturelles indispensables à la production agricole devrait aussi s’intensifier.
Compte tenu de ces problèmes, l’avenir de la sécurité alimentaire dans les villes suscite de plus en plus d’inquiétude. En témoigne, entre autres, le Pacte de politique alimentaire urbaine de Milan, signé à l’EXPO 2015 par plus de 100 maires de petites et grandes villes du monde entier, et qui propose un cadre d’action pour la mise en place de systèmes alimentaires ville-campagne intégrés. Ce type d’exemple montre l’importance d’une vision dépassant la dichotomie ville-campagne pour se recentrer sur les territoires fonctionnels tels que définis au début du présent chapitre.
La transition alimentaire
L’abandon des modes de consommation traditionnels de produits de base au profit d’une alimentation « à l’occidentale » laissant la part belle aux produits transformés va de pair avec les évolutions démographiques et l’urbanisation, mais aussi avec la croissance économique, la culture et le progrès technique. Il se traduit par un accroissement de la consommation de graisses animales, de de sucre, de sel et d’huiles végétales (Pingali, 2007 ; Godfray et al., 2010). Si les tendances actuelles perduraient, la consommation de viande mondiale doublerait d’ici à 2050, ce qui nécessiterait d’utiliser des céréales et des oléagineux qui auraient pu être directement consommés par 4 milliards de personnes (Carolan, 2011).
La transition semble avoir été plus rapide dans les zones urbaines, mais les données montrent qu’elle concerne aussi les zones rurales du monde en développement, en particulier les populations rurales aisées (Stage, Stage et McGranahan, 2010). L’évolution des habitudes alimentaires et les facteurs qui la sous-tendent ont à la fois des avantages et des inconvénients : ils ont contribué à réduire les taux moyens de prévalence de la sous-alimentation, mais ont aussi largement contribué à l’augmentation des taux de suralimentation (obésité), associés eux aussi à des impacts négatifs sur la santé. Cette transition alimentaire stimulera l’utilisation de ressources naturelles à des fins agricoles puisque les technologies de production animale consomment généralement plus de terres, d’eau et d’énergie et émettant plus de gaz à effet de serre (GES) que la plupart des productions végétales, d’où une aggravation des problèmes mentionnés plus haut.
La transition nutritionnelle soulève un autre problème, qui est la « déconnexion » entre la nutrition et l’agriculture, qui a caractérisé, et imprègne toujours, les politiques de nombreux pays. Lartey (2015) note qu’aujourd’hui les investissements agricoles se concentrent principalement sur la production et la transformation céréalière plutôt que sur d’autres produits, comme les fruits et légumes. Ceci permet d’expliquer le coût élevé d’une alimentation saine.
Changement climatique et environnement
L’agriculture moderne contribue actuellement à hauteur d’environ 11.6 % aux émissions de GES ; d’autre part, la façon dont elle utilise la terre et gère l’eau n’est pas durable dans de nombreuses régions du monde (Tubiello et al., 2015, d’après les données de FAOSTAT). On estime que 11 % des émissions mondiales sont à mettre au compte de la déforestation qui entraîne la perte d’habitats, d’espèces et de biodiversité en général. Le bétail est responsable de près des deux tiers des émissions agricoles de GES et de 78 % des émissions de méthane d’origine agricole.
L’incidence des catastrophes naturelles a été multipliée par cinq depuis les années 70. On a de sérieuses raisons de penser que cette augmentation résulte en partie du changement climatique induit par l’activité humaine. La déforestation, la dégradation de la protection naturelle des côtes et la mauvaise qualité des infrastructures ont fait augmenter la probabilité de voir les chocs climatiques se transformer en tragédies, surtout dans les pays les moins développés. Ces tendances menacent à leur tour la pérennité des systèmes alimentaires et fragilisent la capacité du monde à assurer des disponibilités alimentaires suffisantes. Ces effets du changement climatique et leurs conséquences négatives pour les moyens d’existence, la santé publique, la sécurité alimentaire et les disponibilités d’eau auront un impact majeur sur la mobilité humaine, qui devrait considérablement s’amplifier (Houghton, Jenkins et Ephraums, 1990 : 103 ; Edenhofer et al., 2014).
Les effets du changement climatique restent encore très incertains et devraient être très variables d’un pays à l’autre et à l’intérieur même des pays. Les populations rurales et la production agricole sont généralement plus vulnérables à ces risques, en particulier dans les régions vulnérables d’Afrique subsaharienne, qui pâtissent déjà d’une grave dégradation des terres, du manque de sols fertiles, de la rareté de l’eau et d’autres contraintes biophysiques.
La transition technologique
L’isolation et la fragmentation font partie des facteurs d’ordre spatial qui limitent le plus la productivité et la production paysanne dans les pays en développement. L’éloignement des consommateurs, des marchés des intrants, des services et de l’information se traduit généralement par des coûts de transaction élevés en raison de l’insuffisance ou de la médiocrité des infrastructures physiques dans les zones rurales. La fragmentation des exploitations et leur éparpillement contribuent aussi aux déséconomies d’échelle et au faible niveau de l’investissement privé dans les segments défavorisés des économies rurales. Ces facteurs entraînent aussi des coûts de transaction élevés pour acheminer les produits agricoles du lieu de production au consommateur.
L’innovation technologique peut contribuer à réduire ces coûts de transaction et à combler les déficits d’information associés aux déséconomies d’échelle. Les technologies de l’information et des communications (TIC) numériques auxquelles peuvent désormais accéder les petits exploitants des régions défavorisées sont un bon exemple. Les applications de la technologie numérique ont permis de réduire la distance entre les lieux de production agricole et les lieux de consommation et de réaliser des économies d’échelle (Banque mondiale, 2009).
En Éthiopie, par exemple, l’Agence pour les transformations agricoles a lancé un service de téléassistance agricole (hotline) qui a déjà reçu près de 6.5 millions d’appels. Ce service envoie aussi des messages écrits et des messages automatiques enregistrés contenant des informations agronomiques actualisées à plus de 500 000 utilisateurs. L’Agence développe par ailleurs le système éthiopien d’information sur les sols, EthioSIS, qui produit une cartographie numérique des sols avec une résolution allant jusqu’à dix kilomètres sur dix (Foreign Affairs, 2015). En Inde, un syndicat de femmes a développé une application qui envoie à ses membres qui ne savent pas lire des messages vocaux concernant les pratiques agricoles et d’autres informations intéressant les communautés villageoises. De plus en plus de pays en développement recourent à des services de vulgarisation utilisant des applications proposant des vidéos didactiques d’agriculteurs expliquant les bonnes pratiques agricoles.
Ces innovations numériques peuvent contribuer à la réalisation d’économies d’échelle, par exemple, en favorisant la création d’associations d’agriculteurs, et permettre d’améliorer l’information concernant les intrants et la possibilité de réduire les coûts grâce aux achats collectifs. Les TIC ont permis aux agriculteurs d’être mieux informés sur les marchés et les prix et partant, de mieux négocier avec les intermédiaires ou d’accéder directement aux marchés urbains. La distance physique peut être réduite grâce à la technologie numérique et le territoire fonctionnel dans lequel opèrent les agriculteurs peut être élargi au-delà des marchés traditionnels locaux, ce qui renforce l’intégration sur les marchés de producteurs autrefois isolés.
La diffusion des TIC numériques exigera des politiques gouvernementales volontaristes pour surmonter les inégalités actuelles et les différences d’accès et d’accessibilité économique aux services et aux infrastructures numériques.
Les approches territoriales en pratique
Le choix d’une approche territoriale de la SAN suppose que les politiques et stratégies nationales laissent une plus large place aux institutions locales dans le traitement des problèmes de sécurité alimentaire étant donné que les acteurs locaux sont plus près des besoins, mais aussi des opportunités, propres à chaque territoire. Une telle approche considère que la meilleure façon d’aborder la sécurité alimentaire est d’en considérer les multiples dimensions dans une optique intégrée adaptée aux conditions géographiques spécifiques des écosystèmes locaux.
Toutefois, dans la pratique, les politiques agricoles et alimentaires négligent souvent les considérations spatiales. De même, les acteurs locaux ne sont guère associés aux processus de prise de décisions. Les systèmes d’information concernant la sécurité alimentaire et la nutrition n’ont généralement pas le niveau de détail requis pour repérer les disparités et opportunités territoriales et y répondre. Au lieu de cela, les pays s’en remettent, d’un côté, à des approches sectorielles axées sur l’offre pour promouvoir la production alimentaire et, de l’autre, à des politiques de subvention et de protection sociale pour améliorer l’accès des populations pauvres aux denrées alimentaires et à des mesures de sécurité des aliments pour protéger les consommateurs. De plus, les politiques axées sur l’offre et la demande interviennent souvent distinctement et ne sont pas nécessairement coordonnées.
Certaines évolutions récentes prometteuses, notamment l’apparition du concept de systèmes alimentaires6 et d’un nouveau modèle rural (OCDE, 2006), et son adaptation aux pays en développement (OCDE, 2016), montrent qu’une attention accrue est portée à la mise en œuvre coordonnée de mesures apportant des solutions globales dont l’objectif est d’assurer la pérennité de la production et de la consommation de produits alimentaires et le développement rural au sens large. Compte tenu du caractère multidimensionnel des systèmes alimentaires, la FAO a constaté qu’au moins 6 objectifs et 18 cibles du Programme de développement durable à l’horizon 2030 concernent la sécurité alimentaire et la nutrition. La réalisation de ces objectifs exige des politiques intersectorielles plus cohérentes et des systèmes de gouvernance intégrés conformes à l’engagement des signataires du Programme 2030 à rechercher la cohérence des politiques et la création d’un environnement propice au développement durable à tous les niveaux et par tous les acteurs, en appliquant la notion d’approche territoriale.
Les études de cas conduites par la FAO, l’OCDE et le FENU offrent des exemples intéressants d’évolution vers des mécanismes de coordination et de gouvernance intersectoriels, multi-acteurs et multi-niveaux de la SAN. Elles font dans le même temps ressortir les désaccords possibles entre les engagements pris en faveur d’approches intégrées et territoriales de la SAN et les pratiques de mise en œuvre.
Les mécanismes de coordination intersectorielle, par exemple, ont pris la forme de conseils interministériels, de comités ou commissions intersectoriels – dans certains cas – dirigés par le premier ministre ou le cabinet du président. Ces mécanismes font généralement intervenir non seulement les agences gouvernementales au niveau central et local, mais aussi des acteurs de la société civile et du secteur privé. Au Cambodge, par exemple, le Conseil des ministres pour le développement agricole et rural (CARD) coordonne les travaux des partenaires pour le développement concernés et gère les programmes de protection sociale. Toutefois, si ces mécanismes ont été efficaces pour coordonner les politiques de SAN au niveau national, les résultats ont été moins bons au niveau infranational, faute de ressources financières et de capacités techniques suffisantes.
La Commission pour la sécurité alimentaire du Pérou, en charge de la mise en œuvre de la stratégie de SAN pour 2015-21, offre un autre exemple de ce type de mécanismes. Elle sert de lieu de dialogue et implique plusieurs ministères et acteurs clés, notamment au niveau infranational, mais elle manque du pouvoir politique nécessaire pour véritablement coordonner l’action des différents ministères et peser dans la prise de décisions. La Commission intersectorielle pour la SAN en Colombie a plus ou moins les mêmes fonctions qu’au Pérou, mais la mise en œuvre pâtit de la complexité de la structure opérationnelle, notamment au niveau local. On peut citer des exemples prometteurs de programmes qui encouragent la productivité agricole et l’entreprenariat en s’appuyant sur des réseaux locaux d’apprentissage mutuel, mais la difficulté est de transposer ces réussites locales à plus grande échelle.
Bien que de tels organismes intersectoriels n’existent ni au Maroc ni en Côte d’Ivoire et que, par conséquent, les diverses dimensions de la SAN sont prises en charge séparément par les ministères compétents de ces pays, le Maroc a mis en place de nombreuses mesures pour « territorialiser » l’élaboration de ses politiques dans le cadre d’un programme poussé de régionalisation. Les acteurs locaux peuvent ainsi désormais influer davantage sur les politiques de SAN. Cependant, certains aspects de ces politiques conservent leur spécificité sectorielle, et jusqu’ici les approches intégrées n’ont pas été pleinement opérationnelles. La Côte d’Ivoire, quant à elle, conserve des politiques agricoles profondément ancrées dans une approche axée sur la chaîne de valeur et n’a pas encore défini d’approches intégrées pour assurer le développement des régions défavorisées.
Pistes pour l’avenir
Le Programme à l’horizon 2030 a défini les nouveaux contours des politiques de développement durable. Pour les pays, la prochaine étape consistera à agir pour la mise en œuvre adéquate de ces politiques, dans le but d’atteindre les ODD, et ce en accord avec leurs besoins et leur potentiel.
Les approches territoriales impliquent, de par leur nature, une vision intégrée du développement puisqu’elles mettent l’accent sur le développement des territoires toutes dimensions confondues. Leur application peut contribuer à : i) établir des priorités et une discipline en matière d’investissement public, en tenant compte des actifs économiques, sociaux, culturels et physiques d’un territoire particulier, et en créant un environnement propice à l’investissement privé ; ii) promouvoir la collaboration multisectorielle ; iii) renforcer la confiance entre les citoyens et l’administration publique ; et iv) créer des conditions favorables à l’appropriation, la prise de décisions plus efficaces et la responsabilisation des institutions aux niveaux central et local. Comme on l’a vu dans ce chapitre, ces aspects sont de la plus haute importance si l’on veut mettre en place des politiques de sécurité alimentaire et de nutrition efficaces.
Les études de cas menées par la FAO, l’OCDE et le FENU semblent indiquer une prise de conscience quant à la pertinence de cette approche ; les autorités des pays considérés ont déployé des efforts considérables pour se doter des mécanismes nécessaires pour aborder la SAN dans une optique territoriale intersectorielle. Jusqu’ici, toutefois, il a été difficile de les faire fonctionner. La mise en œuvre d’une approche territoriale est une tâche complexe qui exige de repenser complètement les pratiques et les cultures institutionnelles. Elle nécessite d’abandonner le schéma linéaire conventionnel des politiques de marché conduites par l’administration centrale, qui visent à promouvoir la production et l’efficience des chaînes de valeur alimentaires, pour se tourner vers une approche impliquant les acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux à différents niveaux. Ces acteurs doivent considérer les interdépendances entre les différentes parties des systèmes alimentaires, et donner la primauté à l’inclusivité et à la viabilité écologique des systèmes alimentaires dans les différents territoires. Le surcroît de complexité et l’incertitude perçue quant aux résultats font obstacle à l’adoption d’approches territoriales concrètes (Karlsen et Larrea, 2016). De plus, la longueur des processus de consultation et la perspective de long terme des approches territoriales constituent un autre obstacle étant donné que les cycles politiques placent généralementles gouvernements et les partenaires pour le développement dans une perspective à bien plus court terme.
L’aphorisme attribué à Einstein selon lequel « tout devrait être rendu aussi simple que possible, mais pas plus », décrit bien ce dilemme. D’un côté, il est certain que si l’on sous-estime la nature spatiale, pluridimensionnelle, multi-acteurs et multi-niveaux de la SAN, les interventions et les investissements ne peuvent qu’être mal ciblés. D’un autre côté, s’ils sont trop complexes, les systèmes et processus décisionnels mis en place pour élaborer des solutions risquent de devenir ingérables.
D’après les résultats des études de cas menées par la FAO, l’OCDE et le FENU, le changement de modèle doit passer par une impulsion politique forte en faveur de politiques appropriées et de systèmes de gouvernance et d’investissement capables de faire la soudure entre les priorités et les besoins locaux et ceux existant aux niveaux national, régional et mondial. Les études de cas ont recommandé plusieurs orientations pour l’action (OCDE, FAO et FENU, 2016) :
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Promouvoir une approche multisectorielle du développement rural. La croissance de la productivité agricole ne peut suffire à elle seule à améliorer la sécurité alimentaire et la nutrition. Les progrès réalisés pour réduire la faim et améliorer la sécurité alimentaire ont été plus rapides en présence de processus dynamiques de diversification économique qui ont permis d’améliorer les revenus et les opportunités d’emploi pour un large éventail de travailleurs ruraux.
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Élaborer des systèmes intégrés d’information et d’aide à la décision à l’appui de l’analyse spatiale des systèmes alimentaires et de développement territorial. Pour pouvoir prendre en compte les aspects spatiaux et multidimensionnels de l’insécurité alimentaire et des systèmes alimentaires, les systèmes d’information doivent permettre de désagréger correctement les indicateurs de la SAN afin de faire ressortir les inégalités spatiales. Cela permettra d’adapter les réponses apportées aux besoins et aux potentiels locaux, des zones rurales reculées jusqu’aux bidonvilles surpeuplés.
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Accroître l’efficacité des mécanismes opérationnels de gouvernance multi-niveaux et d’inclusivité. Définie comme une situation dans laquelle « des experts représentant différents niveaux de l’administration travaillent ensemble à l’élaboration de la réglementation et des politiques, généralement en conjonction avec les milieux concernés », la gouvernance multi-niveaux revêt une dimension verticale (elle s’exerce à de multiples niveaux territoriaux) et horizontale (elle fait intervenir différents secteurs et acteurs, au même niveau) (Hague et Harrop, 2007 : 282). Dans tous les pays étudiés, les gouvernements se sont engagés, à des degrés divers, dans des réformes en faveur d’une décentralisation (dimension verticale). Des commissions interministérielles et intersectorielles ont par ailleurs été mises en place afin de mieux coordonner les mesures visant la sécurité alimentaire (dimension horizontale). Cependant, dans la pratique, les résultats ont été mitigés. Dans la plupart des cas, les interventions visant la sécurité alimentaire conservent un caractère fortement sectoriel. Si beaucoup d’efforts ont été déployés pour réformer les structures gouvernementales, peu de progrès ont été réalisés pour impliquer les acteurs non gouvernementaux (secteur privé, organisations paysannes, et autres organisations de la société civile).
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Promouvoir et mettre à profit l’innovation, notamment les processus d’innovation au plan local. Beaucoup reste à faire pour permettre aux zones marginalisées de profiter des avancées technologiques, y compris au moyen des TIC numériques. Les études ont montré que l’adoption de la technologie est lente chez les agriculteurs pauvres (FAO, 2014a), d’où la nécessité d’adapter les technologies et les innovations aux conditions locales et d’y incorporer les savoirs locaux. Les politiques de développement rural doivent associer ce type d’innovation « douce » aux formes d’innovation plus classiques (concernant l’infrastructure, notamment les télécommunications, les systèmes de transport ou l’électricité).
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Lier le programme social et le programme de croissance. Les politiques sociales, y compris les programmes de protection sociale, se contentent trop souvent d’assurer des filets de sécurité sans lien avec les politiques de production et d’emploi. Le Projet sur les transferts, coordonné par la FAO dans 13 pays d’Afrique, par exemple, montre que les transferts en espèces ont une incidence positive sur le capital humain, notamment sur la diversité de l’alimentation, l’éducation et la santé. Non seulement ces transferts permettent-ils de lisser la consommation, mais ils incitent aussi les ménages à investir dans des biens agricoles et d’autres actifs, et les effets multiplicateurs sur le plan des revenus stimulent les économies locales (FAO, 2015 ; FAO, 2014b). Les approches territoriales peuvent permettre d’intégrer les politiques sociales et les mesures ciblant la production en mettant à profit ce type de réalités observées au plan local.
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Améliorer la préservation de l’environnement et la gestion des ressources naturelles. L’avenir de la sécurité alimentaire ne peut être dissocié de l’engagement de tous les pays à contribuer à la réduction des émissions de GES et à respecter les engagements souscrits à la COP21. Des réponses apportées aujourd’hui par les pays et la communauté internationale au changement climatique dépendront la façon dont seront nourries les générations à venir et la sécurité alimentaire de chacun. Les interventions à sensibilité territoriale qu’il conviendra de prendre en compte pour rendre les systèmes alimentaires plus durables et respectueux de l’environnement à court et à long termes comprennent notamment : i) le développement des connaissances et de l’information concernant l’impact du changement climatique sur l’agriculture, la pêche et les forêts ; ii) le renforcement des capacités pour gérer les ressources rares à travers, par exemple, la diversification des cultures au profit de variétés résistantes à la sécheresse ; iii) les pratiques agricoles climato-intelligentes et l’agroforesterie ; iv) la réduction des émissions dues à la déforestation et la dégradation des forêts ; le renforcement des activités de recherche et développement (R-D) concernant la diversité des ressources génétiques, en particulier les cultures et variétésqui résistent à la sécheresse ; vi) la réduction des pertes et du gaspillage alimentaire ; et vii) l’évaluation de l’empreinte écologique des systèmes alimentaires tout au long de la chaîne de valeur.
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Notes
← 1. Ce chapitre ne doit pas être présenté comme exprimant les vues officielles de l’OCDE ou de ses pays membres. Les opinions exprimées et les arguments employés sont ceux des auteurs.
← 2. Les opinions et les interprétations exprimées dans ce chapitre sont celles des auteurs et ne coïncident pas nécessairement avec celles de la FAO ou de ses pays membres.
← 3. Vito Cistulli travaille comme économiste principal à la Division des politiques sociales et institutions rurales ; Stina Heikkilä est assistante-coordinatrice du Programme stratégique 3 : Réduire la pauvreté rurale ; et Rob Vos est directeur de la Division de l’économie du développement agricole.
← 4. Les systèmes alimentaires couvrent toute la gamme d’activités intervenant dans la production, la transformation, la commercialisation, la vente au détail, la consommation, et l’élimination des biens issus de l’agriculture, y compris les produits alimentaires et non alimentaires, le bétail, le pastoralisme, la pêche et l’aquaculture, la foresterie ainsi que les intrants et extrants générés par chacune de ces activités. Les systèmes alimentaires couvrent aussi un large éventail de parties prenantes, personnes et institutions, et englobent l’environnement socio-politique, économique, technologique et naturel dans lequel se déroulent ces activités.
← 5. Le Comité de la sécurité alimentaire mondiale (CSA) et la FAO définissent la sécurité alimentaire comme une situation « dans laquelle chacun a, à tout moment, un accès matériel, social et économique à une nourriture suffisante, saine et nutritive de nature à satisfaire ses besoins et préférences alimentaires et peut ainsi mener une vie saine et active » (CFS, 2012).
← 6. Selon le Groupe d’experts de haut niveau sur la sécurité alimentaire et la nutrition (HLPE) « un système alimentaire durable est un système alimentaire qui garantit à chacun la sécurité alimentaire et la nutrition sans compromettre les bases économiques, sociales et environnementales nécessaires à lasécurité alimentaire et à la nutrition des générations futures » (HLPE, 2014).