Chapitre 5. Conservation et utilisation durable de la biodiversité
Ce chapitre étudie la situation de la biodiversité en Suisse ainsi que les pressions et les tendances auxquelles cette biodiversité est soumise, et examine les arrangements institutionnels et les dispositifs de gouvernance et de financement destinés à promouvoir sa conservation et son utilisation durable. Il évalue également les progrès accomplis par la Suisse dans l’utilisation à ces fins d’instruments réglementaires et économiques et les mesures prises pour intégrer systématiquement les questions de biodiversité dans les politiques sectorielles et autres.
1. Introduction
La Suisse est à un stade important de l’évolution de ses politiques de conservation et d’utilisation durable de la biodiversité. Bien que des progrès aient été accomplis dans certains domaines (tels que la qualité de l’eau et le couvert forestier), l’état de la biodiversité demeure globalement médiocre et des pressions subsistent. L’adoption de la Stratégie Biodiversité Suisse, en 2012, augurait une inversion des tendances à la dégradation et une restauration des écosystèmes et des habitats, mais le Plan d’action qui l’accompagne vient seulement d’être adopté et on ne sait pas encore de façon claire si les ressources financières seront suffisantes pour permettre la mise en œuvre des mesures. Les initiatives tendant à intégrer systématiquement les questions de biodiversité dans les politiques sectorielles ou autres ainsi que la base de connaissances permettant d’asseoir cette intégration ont progressé, mais se sont révélées inadaptées pour soulager les principales pressions, telles que l’utilisation de pesticides, les émissions d’ammoniac, le morcellement du paysage et la perturbation des habitats. Il est toutefois possible d’améliorer la situation par une utilisation accrue des instruments économiques, une information et une sensibilisation mieux conduites, un nouvel effort sur les aires protégées et la poursuite de mesures créatives, telles que les corridors à faune et les refuges faunistiques, afin de limiter et d’atténuer les effets dommageables du développement.
2. Situation de la biodiversité, tendances et pressions la concernant
Située au cœur de l’Europe, la Suisse jouit d’une géographie et d’un climat variés qui ont produit une biodiversité et des écosystèmes extrêmement riches (encadré 5.1) (DFAE, 2016). Une grande partie du pays est montagneuse, les Alpes couvrant 60 % de la superficie totale, au sud et au sud-est, et le Jura 10 % supplémentaires, au nord-ouest. Ces montagnes ceignent le Plateau suisse, central, qui forme les 30 % restants du pays (DFAE, 2016).
Agro-écosystèmes. Si l’on considère que les terres arables et cultivées représentent 11 % de la superficie du pays, et les pâturages et prairies, 30 % supplémentaires, les agro-écosystèmes sont un facteur important de la biodiversité. La superficie occupée par l’agriculture a reculé de 1 % environ entre 2005 et 2014 en raison, dans les plaines, de la conversion de terres arables pour accueillir logements, infrastructures de transport et bâtiments commerciaux et industriels, et en altitude, de l’abandon des pâturages.
Écosystèmes forestiers. Au XIXe siècle, de nombreuses forêts ont été exploitées pour produire du bois d’œuvre, perdant ainsi en superficie jusqu’à atteindre 0.7 million ha en 1840, leur niveau le plus faible (WSL, 2017). Des changements de politique leur ont ensuite permis de regagner du terrain : elles occupent aujourd’hui 1.28 million ha et représentent 31 % de la superficie du pays. Le couvert forestier s’est amélioré grâce à l’introduction d’une sylviculture proche du naturel dans la loi de 1876 sur la police des forêts de haute montagne, puis dans la loi forestière de 1991. En revanche, la Suisse ne dispose pas de suffisamment de vieilles forêts, de forêts riches en bois mort ni de forêts jeunes et clairsemées pour soutenir la biodiversité. La repousse naturelle se poursuit sur les pâturages abandonnés des Alpes, mais les forêts de plus basses altitudes subissent la pression de l’étalement urbain et du développement des infrastructures.
Écosystèmes des eaux intérieures et des zones humides. Des aménagements structurels de grande ampleur apportés aux masses d’eau de surface ainsi que la canalisation ou la rectification du tracé des cours d’eau à des fins d’occupation des sols ou de protection contre les inondations ont eu des effets considérables sur les écosystèmes aquatiques et ceux des zones humides. Entre 1900 et 2010, la superficie des marais riches en biodiversité (zones humides telles que les tourbières hautes et les bas-marais) a baissé de 82 % et celle des zones alluviales proches des cours d’eau, de 36 %. Les écosystèmes aquatiques ont aussi été dégradés par le développement et la pollution.
Herbages. En zones montagneuses, les pâturages abandonnés sont réinvestis par la forêt, entraînant la disparition de surfaces herbagères. Or, si l’expansion du couvert forestier peut être une bonne chose pour certaines espèces, les herbages sont aussi des écosystèmes essentiels pour les papillons et les pollinisateurs ainsi que pour des oiseaux et des plantes. En Europe, les populations de papillons ont diminué de presque 50 % depuis 1990.
Zones alpines et subalpines. Les zones alpines sont très riches en biodiversité. Ainsi, 600 espèces de plantes et de fleurs poussent exclusivement dans ces zones. À l’origine, près de la moitié de la zone alpine était boisée, avant d’être transformée en pâturage de montagne, créant ainsi de nouveaux écosystèmes. De façon générale, les écosystèmes alpins et subalpins sont en meilleur état que ceux des altitudes inférieures, mais ils subissent la pression du tourisme, des pratiques sportives et des activités de loisir. Le changement climatique constitue également une menace notable, car il conduit les espèces des basses altitudes à coloniser des zones plus élevées, réduisant ainsi les habitats alpins.
Source : OFEV (2017), State of biodiversity in Switzerland: Results of the biodiversity monitoring system in 2016 ; OFEV (2014a), Switzerland’s Fifth National Report under the Convention on Biological Diversity, www.cbd.int/doc/world/ch/ch-nr-05-en.pdf ; Fischer et al. (2015), État de la biodiversité en Suisse en 2014, https://sciencesnaturelles.ch/service/publications/35223-etat-de-la-biodiversite-en-suisse-en-2014---une-analyse-scientifique ; AEE (2013), The European Grassland Butterfly Indicator: 1990-2011, www.eea.europa.eu/publications/the-european-grassland-butterfly-indicator-19902011/at_download/file.
La biodiversité a durement pâti du grand changement qui s’est opéré dans l’affectation des terres au XIXe siècle, avec le développement des zones urbaines et agricoles (principalement sur le Plateau). La déforestation, les aménagements apportés aux cours d’eau et la destruction des zones humides ont nui aux écosystèmes et aux espèces. Le pays s’emploie aujourd’hui à restaurer et à reconnecter les écosystèmes dégradés et s’efforce de prévenir toute nouvelle disparition d’espèces, mais les progrès sont rendus difficiles par l’intensification de l’agriculture et l’étalement urbain sur le Plateau, par la déprise agricole et le changement climatique dans les zones montagneuses, et par la présence d’espèces envahissantes (Conseil fédéral, 2015 ; CDB, 2016a). D’après le dernier rapport en date de l’OFEV, la biodiversité est dans un état inacceptable en Suisse : baisse de la qualité et de la superficie des milieux naturels précieux et aggravation des pressions sur les espèces menacées d’extinction (OFEV, 2017).
La diminution de la biodiversité menace les services écosystémiques essentiels dont les populations ont besoin, comme l’eau et l’air purs, la fertilité du sol, la régulation du climat et la pollinisation des cultures et des plantes sauvages. La biodiversité participe à la protection contre les aléas naturels, améliore la santé et le bien-être humains, absorbe les émissions de CO2 et fournit des aliments, des fibres textiles et des matériaux de construction. Des écosystèmes efficaces aident à filtrer et à stocker les précipitations pour fournir de l’eau potable, et à réguler les agents pathogènes et les espèces envahissantes. Les marais et les zones humides absorbent les précipitations en excès et les écosystèmes forestiers protègent contre les éboulements, les avalanches, les glissements de terrain et les inondations. La résilience des écosystèmes face aux phénomènes extrêmes dépend de la présence d’une diversité d’animaux, de plantes, de champignons et de micro-organismes (Conseil fédéral, 2015).
2.1. Collecte, suivi et diffusion de données et compétences scientifiques en matière de biodiversité
La Suisse possède un solide système de suivi de la biodiversité et de recherche dans ce domaine, qui repose sur des organismes publics, universitaires et indépendants. Dans les années 90, le pays a lancé des travaux novateurs en biologie de la conservation à travers le projet intégré Biodiversité du Fonds national suisse, déclenché par la ratification de la Convention sur la diversité biologique (CDB). Cela a conduit, en 1999, à la création du Forum Biodiversité Suisse, une plateforme de l’Académie suisse des sciences naturelles (SCNAT), qui contribue aux connaissances scientifiques de base, traite les données et les diffuse aux groupes cibles, et encourage une collaboration et une mise en réseau nationales et internationales. Avec l’OFEV, le Forum Biodiversité Suisse forme la branche locale de la Plateforme intergouvernementale sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES), créée en 2012 (SCNAT, 2016a).
Dans le domaine du suivi, l’Ordonnance sur la protection de la nature et du paysage (1991, modifiée en 2015) fait obligation à l’OFEV de suivre l’évolution à long terme de la biodiversité à travers le pays. La Suisse surveille la diversité biologique sur son territoire depuis 2001, par l’intermédiaire du programme Monitoring de la biodiversité (MBD-CH) (MBD, 2016 ; OFEV, 2014a), qui reprend le modèle pression-état-réponse (PER) de l’OCDE (OCDE, 2003). Ce modèle se compose de 32 indicateurs qui font l’objet d’un suivi et de rapports, et dont un grand nombre sont utiles pour mesurer les progrès accomplis dans la concrétisation des objectifs d’Aichi. En 2011, l’OFEV et l’Institut fédéral de recherches sur la forêt, la neige et le paysage (WSL) ont lancé conjointement le programme intitulé « Suivi des effets de la protection des biotopes en Suisse », qui cible les biotopes d’importance nationale et permet un suivi et une analyse de l’état de ces habitats à l’aide de relevés floristiques et faunistiques et de photos aériennes.
Par ailleurs, l’OFEV tient des listes rouges des espèces menacées d’extinction, en plus des données sur la diversité spécifique gérées par des organisations externes financées par l’État (OFEV, 2014b). Des inventaires fédéraux des marais, des paysages et des monuments naturels d’importance nationale ont été mis en place, et l’inventaire des zones alluviales est en cours d’extension (Conseil fédéral, 2015). Le Centre national de données et d’informations sur la flore de Suisse gère une liste noire des espèces végétales envahissantes produisant des effets préjudiciables à la biodiversité, à la santé publique ou à l’économie, et une liste d’observation des espèces susceptibles de causer des dommages (OFEV, 2010). Les responsabilités et la redevabilité afférentes aux politiques en matière de biodiversité ainsi que les bases de données sur le sujet se trouvant réparties entre plusieurs institutions et niveaux de gouvernance, on a créé le Système d’Information sur la biodiversité en Suisse (SIB) pour servir d’outil à guichet unique ; ce système fait partie de la contribution de la Suisse au réseau mondial des centres d’échange établi dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique.
Les autres programmes de suivi intéressant la biodiversité sont le programme de monitoring Espèces et milieux agricoles (ALL-EMA), l’Inventaire forestier national Suisse (IFN), la Surveillance nationale continue des cours d’eau suisses (NADUF), l’Observation du territoire, l’Observation du paysage suisse (OPS), le Réseau national d’observation des polluants atmosphériques (NABEL), l’Observatoire national des sols (NABO) et l’Observation du climat au niveau national (OFEV, 2014b). En outre, des organisations non gouvernementales (ONG) contribuent à ce suivi par le biais d’initiatives telles que le Programme de conservation des oiseaux en Suisse, lancé en 2003 par l’Association suisse pour la protection des oiseaux (ASPO/BirdLife Suisse), la Station ornithologique suisse de Sempach et l’OFEV, et les projets de recherche sur l’écologie des carnivores menés par le groupe KORA.
Bien que la Suisse, dans son ensemble, soit réputée avoir un solide système de suivi de la biodiversité, il n’existe aucune carte publiquement disponible illustrant la répartition des écosystèmes à l’échelle nationale, et les informations sur la biodiversité aux niveaux cantonal, régional et local ne sont pas encore géoréférencées. En outre, de nombreux ensembles de données sont classés selon des logiques différentes (par région ou à l’aide de catégories d’écosystèmes différentes, par exemple), ce qui complique l’élaboration d’un tableau national complet. En revanche, les cantons s’emploient à mettre en œuvre les normes définies à l’échelon fédéral. L’analyse progresserait considérablement si l’on pouvait lier les données issues du suivi de la biodiversité aux informations obtenues en temps réel sur l’occupation des sols ou les pressions qui s’exercent (concernant les pratiques de gestion ou l’utilisation d’intrants en agriculture, par exemple). Une carte des écosystèmes à l’échelle nationale pourrait aussi former la base d’un outil officiel et juridiquement contraignant d’aménagement du territoire (section 4.2).
Bien qu’elle accueille le Secrétariat de L’Économie des écosystèmes et de la biodiversité (TEEB) du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), la Suisse n’a pas avancé de façon significative sur la question de l’estimation des avantages économiques fournis par les services écosystémiques, même si elle a élaboré des indicateurs biophysiques pour certains de ces services et un outil de planification des services écosystémiques pour faciliter les évaluations, y compris les études d’impact sur l’environnement (ÖSL Check, 2016). L’un des engagements de la Stratégie Biodiversité Suisse concerne le recensement et la quantification des services écosystémiques d’ici à 2020, sous la forme d’indicateurs complétant le PIB et en vue d’une utilisation dans les analyses d’impact de la réglementation (OFEV, 2012a). Ces travaux, associés à la création d’une carte détaillée des écosystèmes et des habitats importants à l’échelle nationale, aideront à jeter les bases du calcul d’une valeur monétaire des services écosystémiques, grâce à laquelle la biodiversité pourra être prise en compte au même titre que les facteurs économiques et sociaux dans les processus décisionnels. Ainsi, une analyse montrant que la Suisse économise 64 millions USD par an en utilisant des eaux souterraines non traitées, filtrées naturellement par un bassin versant boisé,apporte un argument frappant en faveur de la protection de ces services écosystémiques (UICN, 2011).
2.2. Écosystèmes
Durant la dernière décennie, les écosystèmes tels que les zones humides et les herbages ont subi des pressions croissantes en raison du changement dans l’occupation des sols, du morcellement du paysage et d’une dégradation de la qualité due à la pollution. Les zones résidentielles et les zones urbaines se sont étendues, tandis que l’on perdait des prairies et pâturages secs. On estime que 47 % des écosystèmes sont menacés bien que la superficie forestière ait augmenté. Les écosystèmes tributaires de l’eau et les écosystèmes des zones humides sont particulièrement vulnérables et ont vu leur superficie et leur qualité baisser.
Changement dans l’occupation des sols
En Suisse, l’occupation des sols a évolué au cours des deux dernières décennies (graphique 5.1). Entre 1985 et 2009, 54 516 ha de terres agricoles ont été converties en zones résidentielles et urbaines. Entre 1992-97 et 2004-09, la superficie agricole a diminué de 2.2 %. Deux tiers environ de ces pertes de terres sont liées à l’étalement des zones résidentielles et urbaines, le tiers restant étant dû à la reforestation des superficies de moyenne et haute montagne qui ne sont plus utilisées pour le pâturage (Conseil fédéral 2015). Les prairies d’altitude délaissées se sont reboisées, avec des effets favorables sur certaines espèces et défavorables sur d’autres, tributaires des herbages. Les prairies et pâturages secs riches en biodiversité ont perdu 95 % environ de leur superficie entre 1900 et 2010, entraînant la disparition d’oiseaux nicheurs et de plantes spécialisées (OFEV, 2017).
L’expansion des zones urbaines peut dégrader la qualité des écosystèmes, réduire la taille des habitats de la faune et de la flore sauvages, accroître le morcellement du paysage, accélérer la dissémination des espèces envahissantes, perturber les espèces nocturnes du fait de la lumière artificielle et accentuer les conflits avec les objectifs des aires protégées (AEE et OFEV, 2016). Pour un petit pays comme la Suisse, avec une population en expansion, l’étalement urbain constitue un problème sérieux pour la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité. En effet, la Suisse présente, en particulier sur le Plateau, l’une des densités de population les plus élevées de la zone OCDE.
L’affectation de terres aux infrastructures a progressé plus vite que la population et le PIB au cours des deux dernières décennies, ce qui indique que l’extension de l’occupation des sols n’est pas découplée de la croissance économique et démographique. La superficie résidentielle et urbaine par habitant est restée relativement stable dans les agglomérations urbaines, mais elle a nettement augmenté dans les zones rurales où la population, quoique moins nombreuse, est disséminée sur une plus large zone. Ainsi, entre 2002 et 2010, l’étalement urbain a baissé à Bâle, Genève et Zurich alors qu’il a considérablement augmenté dans 93 % des communes (Conseil fédéral, 2015).
Morcellement du paysage
Le morcellement du paysage dans les écosystèmes terrestres demeure un réel problème pour la biodiversité. Au cours des 70 dernières années, ce phénomène est allé croissant du fait du développement et de l’extension des infrastructures. Les obstacles ainsi créés restreignent le déplacement des espèces et réduisent la taille de leurs habitats. Les vertébrés et les insectes font aussi face aux risques que crée la circulation routière. Le morcellement se fait plus durement sentir chez les espèces qui ont besoin d’un grand espace, comme le Lynx européen et le Cerf élaphe ainsi que les grenouilles et les crapauds (MBD, 2010). En 2012, l’inventaire des 304 corridors à faune (zones d’habitat reliant les populations de la faune sauvage séparées par des activités humaines ou des structures érigées par l’homme) a révélé que 80 d’entre eux seulement étaient intacts. Plus de 57 % des corridors n’étaient plus totalement fonctionnels et plus de 16 % ne pouvaient plus être empruntés par les gros animaux (OFEV, 2016a). Le morcellement et une connectivité amoindrie ne seraient pas non plus sans conséquences sur la résilience des écosystèmes et la possibilité pour les espèces de se déplacer et de s’adapter au changement climatique.
L’une des mesures du morcellement est la « largeur effective de maille », qui donne la taille des parcelles laissées libres entre deux obstacles découpant le paysage, comme des routes ou des voies ferrées. Le graphique 5.2 montre la diminution de la largeur effective de maille par région entre 1935 et 2007. Accroître la connectivité des paysages constituera une composante importante des initiatives de conservation et d’utilisation durable de la biodiversité, en particulier sur le Plateau suisse et dans la région du Jura, où la largeur de maille est très réduite par la présence de grandes agglomérations et par les activités agricoles, industrielles et touristiques. Dans les régions montagneuses aussi, le morcellement progresse, ce qui accroît l’importance d’un maintien et d’une amélioration de la connectivité.
Écosystèmes menacés
Une évaluation menée en 2014 par des universitaires sur 162 écosystèmes suisses a établi que près de la moitié de ces écosystèmes étaient menacés (tableau 5.1). Dans l’Union européenne, on estime que trois quarts des milieux naturels couverts par les directives Oiseaux et Habitats sont dans un état dégradé (CE, 2015). La Suisse fait face à des problèmes similaires à ceux des pays de l’UE, à savoir que les zones humides et les herbages figurent parmi les écosystèmes les plus en danger. Les eaux dormantes (lacs et étangs) sont aussi très menacées en Suisse. Les pressions viennent à la fois d’une diminution du territoire et d’une détérioration de la qualité (Fischer et al., 2015).
Effet de la pollution de l’air sur les écosystèmes
Il est largement établi que les dépôts azotés influent sur la biodiversité, en particulier celle des prairies et des zones humides, où ils entraînent une eutrophisation et la disparition d’espèces oligotrophiques. Deux tiers de l’azote provient des rejets d’ammoniac de l’agriculture, le tiers restant venant des oxydes d’azote (NOx) issus de la combustion d’énergies fossiles. Il s’agit aussi d’un problème international relevant de la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance.
Biotopes d’importance nationale
La notion de biotopes d’importance nationale a été créée en Suisse au début des années 90 pour les hauts-marais et les zones alluviales, avant d’être successivement étendue aux marais tourbeux et aux sites de reproduction des amphibiens, puis aux prairies et pâturages secs autour de 2010. Les zones ont été sélectionnées en raison de leur beauté particulière et parce qu’elles étaient caractéristiques de certains types d’habitats et fournissaient un abri à des communautés animales et végétales uniques (MBD, 2016). Les biotopes d’importance nationale couvrent 23 % de la Suisse, mais 4 % seulement de la superficie du pays est protégée de façon stricte par une inscription de la conservation dans la loi (OFS, 2016). Les Alpes du Nord possèdent la plus vaste superficie de biotopes d’importance nationale, suivies par les Alpes orientales et par le Plateau suisse (graphique 5.3).
Les biotopes d’importance nationale sont souvent en danger. Ils ont été nettement touchés au siècle dernier et continuent de subir la pression de l’étalement urbain, des infrastructures, de l’agriculture et d’autres activités. Ce phénomène est particulièrement marqué pour les écosystèmes tributaires de l’eau et ceux des zones humides.
Écosystèmes tributaires de l’eau et écosystèmes des zones humides
Seuls 60 % environ des cours d’eau de la Suisse (50 % de ceux inférieurs à 600 m) sont dans un état naturel ou proche du naturel sur le plan écomorphologique (chapitre 4). Quelque 25 % sont fragmentés par des obstacles artificiels qui influent sur leurs processus physiques et leurs fonctions écologiques (chapitre 4). Sans surprise, la proportion des cours d’eau qui subissent des conséquences préjudiciables est plus forte dans les régions plus densément peuplées du Plateau suisse et du Jura. En 2011, la Suisse a mis en place une politique destinée à « revitaliser » certains cours d’eau (chapitre 4). Pour éviter les débordements et les inondations, on a accru la régulation du niveau d’eau des lacs au cours des deux dernières décennies, d’où des variations saisonnières plus faibles que la normale et la disparition de marais et de zones alluviales (OFEV, 2017).
Entre 1997 et 2006, la superficie des hauts-marais a reculé de 10 % et celle des bas-marais turfigènes, de 6 %, tandis que celle des bas-marais non turfigènes progressait de 9 % (MBD, 2016). Sur cette période, les marais (tourbières hautes et bas-marais) se sont asséchés et enrichis en éléments nutritifs, ont perdu de la tourbe et ont accueilli une part plus importante de plantes ligneuses. Cette évolution indique que les biotopes d’importance nationale n’ont pas permis de protéger efficacement les zones humides.
La qualité des écosystèmes s’est également trouvée détériorée par la présence de micropolluants dans l’eau. En particulier, 4 800 km environ de cours d’eau reçoivent des micropolluants provenant principalement des stations d’épuration (chapitre 4). Ces substances (issues de produits phytopharmaceutiques, pharmaceutiques et cosmétiques, par exemple) peuvent avoir des effets dommageables sur le système nerveux et le système immunitaire des organismes aquatiques ainsi que sur la reproduction des poissons (OFEV, 2014b).
2.3. Espèces
La Suisse est connue pour accueillir 46 000 espèces, et les spécialistes estiment que 20 000 espèces supplémentaires environ sont présentes dans le pays. Seules 49 espèces sont endémiques (ne se trouvent nulle part ailleurs), et 97 espèces et 19 sous-espèces ont une aire de répartition mondiale située à plus de 50 % en Suisse (OFEV, 2017 ; 2014a). Entre 1900 et 1990, on a pu observer un net déclin du nombre d’espèces (encadré 5.2). Le rythme s’est ralenti depuis, mais de nombreuses espèces rares risquent l’extinction en raison de leur faible population (OFEV, 2014b).
On considère que 60 % environ des chauves-souris sont menacées d’extinction en Suisse. Les études analysant les raisons de ce déclin ont établi que le principal coupable était les pesticides, en particulier le dichlorodiphényltrichloroéthane (DDT) utilisé pour traiter les bois d’œuvre dans les greniers des habitations. Quelques populations se sont reconstituées après l’interdiction de certaines substances, dont le DDT, dans les années 70. Cependant, le morcellement et la disparition des habitats constituent des obstacles à la recolonisation des aires de répartition antérieures, du fait du mode d’alimentation des chauves-souris.
Le Petit rhinolophe (Rhinolophus Hipposideros), par exemple, a vu sa population décliner gravement dans les 50 dernières années. Cette espèce de chauve-souris était autrefois commune et largement répandue, mais s’est éteinte dans les régions septentrionale et occidentale de la Suisse. Le Petit rhinolophe est en effet particulièrement sensible aux perturbations de ses zones de reproduction, de ses sites d’hibernation et de ses aires d’alimentation.
Source : MBD (2016), « Biodiversity Indicators », www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/etat/indicateurs.html ; Universität Bern (2016), « Conservation biology: Lesser Horseshoe Bat www.cb.iee.unibe.ch/research/lesser_horseshoe_bat/index_eng.html; Bontadina et al. (2001), « The lesser horseshoe bat Rhinolophus hipposideros in Switzerland: Present status and research recommendations », www.researchgate.net/publication/228083819_The_lesser_horseshoe_ bat_Rhinolophus_hipposideros_in_Switzerland_Present_status_and_research_recommendations.
En 2012, un quart des espèces connues avaient été évaluées en fonction des catégories définies par l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN). Sur les espèces évaluées, 36 % ont été classées dans les catégories d’espèces menacées : éteintes dans la région pour 3 %, en danger critique pour 5 %, en danger pour 11 % et vulnérables pour 17 % (OFEV, 2014b). Comme dans la plupart des pays de l’OCDE, les reptiles et les amphibiens sont particulièrement menacés (graphique 5.4). La Suisse a l’un des plus forts pourcentages d’espèces menacées de tous les pays de l’OCDE, en particulier pour les mammifères et les amphibiens (graphique 5.5). Sur les dix dernières années, la situation globale des espèces menacées d’extinction ne s’est pas améliorée notablement, même si l’on a pu observer, ces dernières années, la réapparition de petites populations de mammifères qui avaient disparu de Suisse, parmi lesquels des ours, des loups, des chacals dorés, des lynx et des renards, du fait de l’extension du couvert forestier et d’un plus grand nombre de proies, comme les cervidés (OFEV, 2017).
Un grand nombre des espèces disparues étaient des espèces spécialisées et dépendantes d’habitats de types particuliers. Au cours des dernières décennies, les causes les plus significatives d’exposition des espèces au risque d’extinction ont été l’agriculture, la disparition d’habitats tels que des arbres, les changements affectant les eaux souterraines et l’altération des masses d’eau de surface (OFEV, 2014b).
Diversité des espèces
Le suivi récent de la biodiversité montre que, si le nombre d’espèces est stable ou en augmentation dans les zones échantillonnées à travers la Suisse, on observe toutefois une similitude croissante des communautés végétales vasculaires dans la majeure partie du pays (tableau 5.2). Dans le Jura, les espèces d’oiseaux nicheurs aussi s’uniformisent (MBD, 2016). L’homogénéisation des milieux naturels et des communautés spécifiques est attribuée au changement dans l’occupation des sols et aux apports d’azote élevés qui contribuent à l’eutrophisation des écosystèmes (section 4.1) (OFEV, 2017).
Espèces envahissantes
Les écosystèmes dont la dégradation s’explique par d’autres pressions sont souvent vulnérables à l’envahissement et à l’établissement d’espèces exotiques. Celles-ci sont au nombre de 800 environ en Suisse, dont 107 qui sont jugées envahissantes. Ce dernier chiffre se décompose comme suit : cinq mammifères, quatre oiseaux, un reptile, trois amphibiens, sept poissons, quatre mollusques, seize insectes, six crustacés, trois araignées, deux vers, sept champignons, une bactérie et quarante-huit plantes (OFEV, 2014b). Les espèces envahissantes peuvent évincer des espèces indigènes, provoquer des maladies et transmettre des parasites aux espèces locales. Leur arrivée dans des milieux naturels précieux tels que les zones alluviales et les sites de reproduction des amphibiens a créé une situation particulièrement problématique (OFEV, 2017). La Coccinelle asiatique (Harmonia axyridis), par exemple, a été introduite en Europe aux fins de lutte contre les aphidiens dans l’agriculture. Son efficacité en la matière est avérée, mais elle supplante les coccinellidés indigènes, constitue un ravageur pour la production fruitière et peut infester les habitations (ISSG, 2016).
Effet du changement climatique sur les espèces
Du fait des températures plus élevées, les plantes se développent plus tôt au printemps et les espèces qui poussaient jusqu’ici aux basses altitudes se rencontrent désormais dans les régions alpines. À long terme, les aires de répartition des espèces devraient se décaler vers le nord et la limite des arbres, vers de plus hautes altitudes (Conseil fédéral, 2015). La Suisse a la chance d’avoir plusieurs régions alpines, dont on estime qu’elles offriront un refuge aux espèces chassées par la montée des températures. Une étude a observé que, sur une période de huit ans, les communautés de plantes, d’oiseaux et de papillons présentes à 500 m d’altitude étaient remontées respectivement de 8 m, 42 m et 38 m en moyenne (Roth et al., 2014). Certaines espèces d’oiseaux, comme le Goéland leucophée et le Guêpier d’Europe, sont en expansion du fait du changement climatique (Conseil fédéral, 2015), et les papillons, les libellules, les oiseaux et plusieurs espèces de plantes de la région méditerranéenne sont en train de gagner la Suisse (OFEV, 2017).
En revanche, le changement climatique a un effet négatif sur des espèces de poissons telles que la Truite fario qui a besoin de températures fraîches pour survivre, et sur les oiseaux nicheurs de la région alpine. Dans le canton du Valais, le Pin sylvestre est progressivement remplacé par le Chêne pubescent qui résiste mieux au stress hydrique provoqué par le changement climatique (Conseil fédéral, 2015). Les événements météorologiques extrêmes et les hivers doux contribuent également à la propagation d’organismes nuisibles tels que le Bostryche typographe qui causent des dégâts aux arbres. Entre 1995 et 2005, ce sont 3.7 millions m3 de bois d’épicéa qui ont été détruits par des ravageurs (Conseil fédéral, 2015).
Au fil du temps, on s’attend à ce que le changement climatique multiplie les menaces qui pèsent sur les espèces vivant aux altitudes basses comme plus élevées. Celles des plaines vont souffrir des températures plus chaudes et d’une plus grande sécheresse, tandis que les espèces alpines devront faire face à une concurrence accrue et à la disparition de certains habitats. Le morcellement du paysage pourrait aussi gêner la migration (Vittoz et al., 2012). Pour mieux appréhender les effets potentiels du changement climatique, la Suisse a mis en route une analyse des risques de dommages possibles et des gains attendus d’ici à 2060 dans différents domaines – santé, agriculture, sylviculture, énergie, tourisme, infrastructures et bâtiments, gestion de l’eau, biodiversité et espaces verts – pour déterminer ceux qui nécessitent une action prioritaire aux niveaux national et régional.
3. Cadre institutionnel, juridique et stratégique
Comme indiqué au chapitre 2, le système politique de la Suisse peut être décrit comme un système fortement décentralisé, qui délègue aux cantons et aux communes des pouvoirs considérables en vertu du principe de subsidiarité. Les acteurs non gouvernementaux, qu’ils soient issus du secteur privé ou de la société civile, ont également leur mot à dire dans les décisions gouvernementales, qu’ils expriment grâce aux outils de la démocratie directe que sont les référendums et les initiatives populaires. En matière de politiques relatives à la biodiversité, la Confédération est responsable de la définition du programme global. Les engagements internationaux relèvent également de sa compétence, mais leur mise en œuvre doit se faire après consultation des administrations cantonales et communales. Ce niveau supplémentaire de complexité pourrait expliquer en partie le retard avec lequel, parfois, la Suisse ratifie les accords internationaux et les stratégies nationales, ainsi que l’inégalité de mise en œuvre des politiques nationales.
3.1. Cadre institutionnel
Administration
La Suisse se caractérise par un solide système de gouvernement ascendant, où les cantons jouissent d’une grande autonomie dans la mise en œuvre des politiques environnementales. Comme pour la plupart de ces politiques en Suisse, la conservation de la biodiversité est un domaine dans lequel la compétence est partagée entre les niveaux fédéral, cantonal et communal d’administration. Pour résumer, la Confédération fixe les principes globaux au moyen de lois et d’ordonnances réglementaires, et fournit un appui financier aux cantons pour la mise en œuvre. À leur tour, les communes exécutent les dispositions prises au niveau cantonal par des arrêtés et des règlements locaux sur des questions telles que la conservation et les réserves naturelles. Des conventions-programmes conclues entre la Confédération et les cantons, redéfinies tous les quatre ans, permettent de fixer les priorités et les objectifs de gestion. L’efficacité des politiques et des mesures relatives à la biodiversité dépend donc fortement de la qualité de la coopération entre ces trois niveaux d’administration (OCDE, 2007).
Au sein du Conseil fédéral, la protection de la nature et les autres questions relatives à la biodiversité sont placées principalement sous la responsabilité du DETEC, ainsi que de l’OFEV et de l’ARE qui y sont rattachés. Seule exception, les questions agricoles relèvent du DEFR et de l’OFAG qui en dépend.
ONG et secteur privé
Les ONG continuent de participer activement à la conservation de la biodiversité et aux initiatives d’élaboration des politiques gouvernementales. Ces organisations reçoivent la plus grande partie de leur financement de donneurs privés, y compris sous forme de contributions payées par leurs membres, et les différents niveaux d’administration leur apportent également un financement de base. En 2014, les ONG nationales ont dépensé 55.4 millions CHF dans des projets liés à la biodiversité, hors soutien public (CDB, 2016b). Les ONG suisses gèrent aussi 30 centres de protection de la nature, qui proposent des excursions, des cours et des expositions à 200 000 visiteurs par an environ (ASPO/BirdLife Schweiz, 2013). Un programme de restauration des prairies sèches dans les Alpes illustre la façon dont on suscite la coopération entre les parties prenantes (encadré 5.3).
Plus de 95 % des prairies et pâturages secs de Suisse ont disparu au cours du siècle dernier parce qu’ils n’étaient plus utilisés pour le pacage ni entretenus, ce qui a conduit à une importante diminution de la biodiversité.
En 2006, Pro Natura, une ONG suisse engagée dans la conservation, a redonné vie au personnage de Pierre, le jeune chevrier du célèbre roman suisse pour les enfants, « Heidi », à travers son programme « Allegra Pierre le chevrier ».
En collaboration avec des agriculteurs, des collectivités locales et des responsables cantonaux, Pro Natura a lancé plusieurs projets visant à réintroduire différents animaux de pâture pour prévenir l’embroussaillement et la reforestation de prairies sèches des cantons alpins du Valais et des Grisons et donc préserver celles-ci durablement. Des chèvres, des ânes et des bovins ont été utilisés, en fonction de la topographie et du type d’embroussaillement.
Entre 2006 et 2016, plus de 80 ha de pâturages secs ont ainsi été restaurés. Les espèces florales traditionnelles des prairies sèches se sont réinstallées, et le nombre et la diversité des espèces de papillons ont plus que doublé pour l’un des projets.
Source : Pro Natura (2017), « Allegra Pierre le Chevrier : des chèvres, ânes et autres bovins paissent pour la biodiversité », www.pronatura.ch/allegra-pierre-le-chevrier.
Le secteur privé joue également un rôle essentiel dans la détermination des modes d’utilisation et de conservation de la biodiversité. Un certain nombre d’entreprises progressistes intègrent une évaluation du capital naturel dans leurs activités et investissent dans la protection de la biodiversité. En revanche, l’OFEV indique que les tentatives de coopération avec le secteur privé pour évaluer les investissements de ce dernier dans la biodiversité ont eu peu de succès. Le suivi des flux financiers du secteur privé s’est révélé très délicat en raison du manque d’accessibilité des données, de la difficulté à déterminer les activités pertinentes et des problèmes de confidentialité. En outre, une tentative récente pour obtenir d’entreprises privées qu’elles communiquent volontairement des données relatives à la biodiversité s’est soldée par un échec : sur les 249 entreprises qui étaient destinataires du questionnaire sur le sujet, deux seulement ont fourni des réponses chiffrées (OFEV, 2015a).
On constate, en revanche, que des particuliers et des organisations donnent ou vendent des terrains d’une haute valeur écologique aux organismes de conservation. Ainsi, l’ONG Pro Natura a conclu des contrats prévoyant un mélange de transferts de propriété et de services de gestion de la conservation avec plus de 650 propriétaires fonciers, ce qui représente une superficie totale de 250 km2 environ, dont plus de 60 km2 appartenant en propre à Pro Natura. Cela fait de l’organisation le plus grand propriétaire foncier privé de Suisse, son objectif premier étant de protéger comme il convient les habitats d’espèces d’animaux et de plantes (Pro Natura, 2016).
3.2. Cadre juridique
La Constitution fédérale (1999) est la pierre angulaire du cadre juridique du pays. La protection et la conservation de l’environnement naturel et du paysage y sont inscrites, notamment à l’article 78, qui dispose que la Confédération légifère sur la protection de la faune et de la flore et sur le maintien de leur milieu naturel dans sa diversité, et protège les espèces menacées d’extinction.
La Suisse a une longue tradition de conservation de la biodiversité, qui remonte à 1876 et à la loi fédérale sur la police des forêts de haute montagne ; celle-ci a introduit les premières notions de gestion durable du secteur forestier au moyen, notamment, de pratiques de reboisement (Dictionnaire historique de la Suisse, 2015).
Le cadre juridique moderne relatif à la biodiversité repose sur trois grandes lois fédérales et les ordonnances qui s’y rattachent (OFEV, 2013a) : loi sur la protection de la nature et du paysage (1966, dernière modification en date en 2014) ; loi sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (1986, dernière modification en date en 2014) ; loi sur la pêche (1991, dernière modification en date en 2013).
La loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage donne mandat à la Confédération, aux cantons et aux communes de préserver les milieux naturels et les sites à valeur patrimoniale qui nécessitent une protection écologique de la faune et de la flore indigènes ainsi que les biotopes de haute valeur écologique, et d’enrayer l’extinction des espèces sauvages. Depuis 1991, elle impose la tenue de listes rouges indiquant dans quelle mesure les espèces sont menacées.
D’autres lois fédérales prennent en compte les intérêts de la conservation de la nature en protégeant la biodiversité et les milieux naturels, notamment la loi sur l’agriculture (1998, dernière modification en date en 2015) ; la loi sur les forêts (1991, dernière modification en date en 2013), qui introduit la gestion proche du naturel de toutes les forêts ; et la loi sur l’aménagement du territoire (1979, dernière modification en date en 2016).
Une étape importante a par ailleurs été franchie avec la loi sur la protection des eaux (1991, dernière modification en date en 2016), dont certaines dispositions prévoient la revitalisation des cours d’eau et des lacs afin qu’ils puissent remplir leurs fonctions naturelles et contribuer à la conservation et à la promotion de la biodiversité (AEE, 2015) (chapitre 4).
3.3. Cadre stratégique
Stratégie Biodiversité Suisse
La Suisse a ratifié la Convention sur la diversité biologique (CDB) en 1995, mais n’a soumis sa stratégie nationale pour la biodiversité qu’en 2012, celle-ci ayant été adoptée par le Conseil fédéral à l’issue d’une consultation avec les cantons, la société civile et le secteur privé. La Stratégie Biodiversité Suisse (SBS) a été élaborée conformément au Plan stratégique 2011-20 de la CDB et suit de façon générale l’esprit et la structure des Objectifs d’Aichi pour la biodiversité, tout en prenant en considération le contexte propre au pays (OFEV, 2012a).
L’un des éléments centraux de la Stratégie est la réalisation d’une « infrastructure écologique composée d’aires protégées et d’aires de mise en réseau » (tableau 5.3, objectif stratégique 2). Suivant la section 2.2, le morcellement du paysage suisse et le piètre état des écosystèmes du pays plaident en faveur d’une amélioration de la protection et de la mise en réseau des milieux naturels. Cet objectif fait écho au onzième objectif d’Aichi, qui requiert que 17 % au moins du territoire d’un pays soit constitué d’aires protégées et fasse l’objet de mesures de conservation efficaces. La section 4.1 étudie les progrès accomplis par la Suisse en direction de cet objectif.
Autre point notable, la Suisse s’est engagée à renforcer, d’ici à 2020, son « engagement au niveau international en faveur du maintien de la biodiversité dans le monde » (tableau 5.3, objectif stratégique 9). Cet objectif n’est pas quantifié, mais il comprend le fait de prendre sa part du financement de la mise en œuvre de projets à l’échelle mondiale et en particulier dans les pays du Sud. L’aide publique au développement (APD) accordée par la Suisse en rapport avec la biodiversité a suivi une courbe ascendante ces dix dernières années pour atteindre jusqu’à 4 % du total des engagements d’APD, mais la contribution de la Suisse demeure inférieure à la moyenne du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, laquelle s’est élevée à 6 % en 2015 (graphique 5.6). La Suisse a déclaré à la 12e Conférence des Parties à la CDB, en 2014, qu’elle ne satisferait pas à l’engagement international de doublement de l’APD liée à la biodiversité en 2015, mais qu’elle tenterait d’y parvenir à l’horizon 2020.
Les autres objectifs stratégiques sont tout aussi ambitieux. Cela étant, s’il est vrai que la SBS n’a jamais été conçue pour servir de manuel d’instruction détaillé sur la façon d’atteindre ces objectifs, elle donne particulièrement peu d’indications sur leur traduction en termes opérationnels. Le Plan d’action est donc un document de suivi essentiel pour permettre aux parties prenantes nationales et à la communauté internationale de déterminer si la Suisse progresse dans la bonne direction.
Plan d’action
Une décision de 2010 de la CDB donnait deux ans aux Parties pour soumettre leur stratégie nationale révisée pour la biodiversité (la première dans le cas de la Suisse) et le plan d’action associé. La Suisse a bien présenté sa stratégie en 2012, mais vient seulement de transmettre son plan d’action. Le Conseil fédéral avait chargé l’OFEV d’élaborer, pour avril 2014, un plan concrétisant les objectifs stratégiques, mais le Conseil a mis plus de trois ans à l’approuver.
L’élaboration du plan a commencé en 2013 par un processus de collaboration ascendante de grande ampleur associant les administrations fédérale, cantonales et communales, la communauté scientifique, les organisations d’agriculteurs, les ONG environnementales et les organisations professionnelles. Un premier ensemble de 320 mesures potentielles a été défini en collaboration avec plus de 650 spécialistes appartenant à plus de 250 associations et organisations couvrant tous les domaines.
Dans une deuxième phase, les mesures ont été consolidées et les services fédéraux concernés ont déterminé les besoins financiers et prescriptions légales nécessaires. En février 2015, au vu de la complexité et des larges conséquences de certaines des mesures proposées, le Conseil fédéral a décidé qu’il était nécessaire de consulter les cantons de façon plus approfondie et de les associer davantage à la mise au point définitive du plan d’action (OFEV, 2016b). Le Conseil fédéral a enfin approuvé le plan en septembre 2017. Le financement du plan d’action a été approuvé dans un contexte d’accès limité à de nouveaux fonds, que ce soit au niveau fédéral ou au niveau cantonal, ce qui pourrait mener à une mise en œuvre progressive.
Autres cadres d’action publique
Outre la Stratégie Biodiversité Suisse et son plan d’action, un petit nombre d’autres cadres d’action et stratégies dans des domaines connexes de l’environnement pourraient avoir une influence favorable sur l’état de la biodiversité dans le pays.
Ainsi, le Conseil fédéral a adopté en mai 2016 la Stratégie de la Suisse relative aux espèces exotiques envahissantes (OFEV, 2016c), qui fixe les principes, les objectifs et les mesures de prévention et de lutte contre ces espèces, qui posent un problème croissant (section 2.3). Cette stratégie recense les déficits de connaissance et les vides réglementaires, et propose des mesures à prendre pour harmoniser les initiatives nationales et internationales dans le domaine considéré. Elle réaffirme la volonté de la Confédération de s’attaquer au problème, qui constitue également le troisième objectif stratégique de la Stratégie Biodiversité Suisse (tableau 5.3).
Pour faire face aux menaces liées au changement climatique qui mettent les espèces en péril, le Conseil fédéral a approuvé en 2012 la Stratégie d’adaptation aux changements climatiques, puis a adopté en 2014 le Plan d’action 2014-19 correspondant. Cette stratégie nationale en deux parties détermine les domaines d’intervention dans différents secteurs d’action des pouvoirs publics, y compris la gestion de la biodiversité. Elle préconise un suivi croissant des espèces et des milieux naturels sensibles aux effets du climat ainsi qu’une extension du couvert forestier – afin de réduire au minimum les effets des crues et des éboulements –, un encadrement de l’urbanisation et une revitalisation des cours d’eau (Conseil fédéral, 2015).
4. Moyens d’action au service de la conservation et de l’utilisation durable de la biodiversité
La Confédération a mis en place un certain nombre d’instruments au fil des années pour veiller à la conservation et à l’utilisation durable de la biodiversité. Outre les approches réglementaires traditionnelles, les instruments économiques peuvent offrir d’autres formes d’incitation ainsi qu’un financement des programmes favorisant la biodiversité, et contribuer à intégrer celle-ci dans les secteurs économiques.
4.1. Instruments réglementaires directs
Aires protégées
La protection de la biodiversité se fait principalement au moyen d’instruments de protection des milieux naturels (OFEV, 2017). Le niveau de protection varie avec la désignation attribuée à une zone donnée. Si l’on se réfère aux seules aires protégées au niveau national, 6.2 % du territoire de la Suisse est actuellement protégé par des lois fédérales, ce qui est peu par comparaison avec les autres pays (graphique 5.7) et place la Suisse loin du onzième objectif d’Aichi, qui cible une protection adéquate de 17 % au moins des zones terrestres et d’eaux intérieures à l’horizon 2020. Quelque 58 % de la superficie ainsi protégée correspond à des districts francs (réserves cynégétiques), une catégorie de protection inférieure initialement prévue pour limiter la chasse excessive (OFEV, 2015b). La superficie totale des zones consacrées à la biodiversité à l’échelle nationale a progressé, passant de 29 449 ha en 1991 à 258 008 ha en 2011, mais n’a presque pas varié depuis. Les types d’écosystèmes protégés, en revanche, ont évolué au fil du temps, avec l’adjonction de biotopes d’importance nationale, tels que des hauts-marais, des zones alluviales, des bas‐marais, des sites de reproduction d’amphibiens et des prairies et pâturages secs (graphique 5.8).
Outre ces sites nationaux formellement protégés, on trouve d’autres zones de conservation qui ne sont pas prises en compte dans les 6.2 %, soit parce qu’elles chevauchent des sites protégés à l’échelle nationale, soit en raison d’un manque de données sur le niveau de protection de la biodiversité qu’elles offrent. Ainsi, l’ajout des zones d’importance internationale, comme le réseau Émeraude et les zones humides Ramsar, des zones de conservation régionales et locales, des réserves forestières et les surfaces de promotion de la biodiversité comprises dans la superficie agricole, porterait la part du territoire national consacrée à la conservation de la biodiversité à 12.5 % environ (graphique 5.9) (OFEV, 2017).
La superficie des aires protégées n’est pas le seul défi à relever, la qualité en est un autre. Les aires protégées qui existent effectivement sont souvent trop petites et mal interconnectées, et ne remplissent pas totalement les objectifs de conservation (OFEV, 2017). Ainsi, pour 23 % d’entre elles, aucun plan de gestion n’est établi (OFEV, communication personnelle). En 2014, il n’y avait de mesures de protection et de conservation en place que pour 58 % des biotopes d’importance nationale (OFEV, 2017).
Parcs suisses
En 1914, la Suisse a été l’un des premiers pays européens à créer un parc national, mais celui-ci demeure l’unique parc national du pays à ce jour, ce qui est pour le moins inhabituel pour un pays de l’OCDE (PNS, 2016). En novembre 2016, après 16 ans de travail avec les autorités locales et des spécialistes de la conservation, les électeurs ont rejeté la création d’un second parc national. Un référendum sur une autre proposition de parc national, plus petit, se tiendra en 2017. Les plans de mise en place d’autres parcs nationaux sont en cours de réévaluation (Réseau des parcs suisses, 2016).
En 2007, en réponse à une recommandation formulée dans le précédent Examen environnemental, la Suisse a adopté un cadre juridique pour la création de parcs d’importance nationale. Ce cadre prévoit deux autres catégories de parcs offrant une moindre protection du milieu naturel que les parcs nationaux : les parcs naturels régionaux et les parcs naturels périurbains. Depuis lors, 16 parcs entrant dans ces catégories ont été mis en place et 4 autres sont à l’étude.
Réseau Émeraude
En tant que Partie contractante à la Convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe, la Suisse s’est engagée à protéger les milieux naturels précieux par l’intermédiaire du réseau Émeraude, qui s’applique aussi bien aux pays de l’UE qu’aux pays non membres de l’Union. En 2009, la Confédération a annoncé un premier ensemble de 37 sites candidats dans ce cadre. Cela étant, à une exception près, tous ces sites étaient déjà protégés par une loi fédérale ou cantonale (ASPO/BirdLife Suisse, 2017).
L’avantage supplémentaire, en matière de conservation, du rattachement de sites au réseau Émeraude tient à ce que cela garantit leur interconnexion. À cet égard, la Suisse devrait veiller à la cohérence entre le réseau et les initiatives de revitalisation des cours d’eau entreprises depuis 2011 dans le cadre de la politique sur l’eau (chapitre 4). La connectivité doit aussi être améliorée avec le réseau Natura 2000 dans les pays de l’UE voisins. L’UE et le Conseil de l’Europe coopèrent en vue d’une conservation concertée de sites, pour faire d’Émeraude et de Natura 2000, à l’horizon 2020, un réseau écologique paneuropéen, régi par des normes concordantes.
4.2. Politiques de gestion des paysages
Les politiques de gestion des paysages sont des outils essentiels pour protéger la biodiversité et réduire le morcellement des milieux naturels, en particulier en cas de demandes concurrentes d’occupation des sols. Une étude du Forum Biodiversité de l’Académie suisse des sciences naturelles a estimé que, sur un tiers de la superficie du pays, le principal objectif devrait être la conservation de la biodiversité et des services écosystémiques, et qu’il faudrait accroître la mobilisation en faveur de la revitalisation et de la restauration, pour soutenir la conservation à long terme (OFEV, 2014b). La Suisse a avancé dans l’intégration d’objectifs de protection de la nature dans la gestion des paysages, mais elle s’en remet encore dans une large mesure à des subventions, plutôt qu’à des règlements ou des instruments économiques, pour assurer la mise en œuvre aux niveaux cantonal et communal.
Conception Paysage Suisse et Paysage 2020
En 1998, la Suisse a élaboré la Conception Paysage Suisse pour permettre une meilleure prise en compte de la protection de la nature, des paysages et du patrimoine culturel par une intégration de la politique relative au paysage dans les politiques sectorielles (OFEV, 1998). Au moment de sa publication, ce texte constituait une façon innovante de stimuler le dialogue entre utilisateurs du paysage et spécialistes de sa conservation. Il contribue à une prise en compte systématique de la préservation du paysage dans les politiques sectorielles applicables au tourisme, à l’agriculture, à la protection de la nature, à l’aménagement du territoire, aux transports et à la sylviculture, par exemple. La Conception Paysage Suisse est appuyée par le Fonds suisse pour le paysage, qui soutient financièrement la protection et la gestion des paysages traditionnels, ce qui comprend notamment l’amélioration des paysages ruraux et urbains ainsi que des sessions d’information et des activités de formation.
La Conception Paysage Suisse a été un tournant, car elle a marqué le début d’une politique globale du paysage dans la Confédération. La prise en compte des questions de cet ordre s’est ensuite progressivement étendue et des instruments contraignants sont aujourd’hui disponibles à l’échelon national pour exiger des mesures mieux conçues et plus efficaces dans les processus décisionnels sectoriels. Les instruments contraignants ne sont toutefois pas encore utilisés aux niveaux cantonal et communal, où un meilleur alignement sur les objectifs fédéraux s’impose (Jørgensen et al., 2016).
La Suisse est signataire de la Convention européenne du paysage depuis 2000, mais n’a ratifié celle-ci qu’en 2013, après des années de débats politiques. En 2003 néanmoins, elle a publié le document « Paysage 2020 », qui fait explicitement référence à la définition du paysage adoptée dans la Convention et vient compléter la Conception Paysage Suisse. Paysage 2020 présente des principes directeurs qui visent à aider les organismes fédéraux à se conformer à la Convention (Jørgensen et al., 2016).
Aménagement du territoire, évaluation environnementale stratégique et étude d’impact sur l’environnement
L’aménagement du territoire, l’évaluation environnementale stratégique et l’étude d’impact sur l’environnement aident à mettre en application les politiques en matière de gestion du paysage et de conservation de la biodiversité. La Stratégie Biodiversité Suisse exprime la volonté d’améliorer la coordination des politiques sectorielles intéressant l’aménagement du territoire et d’intégrer la biodiversité dans les politiques d’infrastructure et les projets de construction aux stades de la planification, de l’élaboration et de la mise en œuvre (OFEV, 2012a). Étant donné que l’aménagement du territoire s’effectue en grande partie aux niveaux infranationaux, le Projet de territoire Suisse a été élaboré conjointement par la Confédération, les cantons et les communes, comme un cadre d’action destiné à guider le développement territorial (Conseil fédéral, CdC, DTAP, UVS et USAM, 2012). L’un de ses principaux objectifs était de conserver et de créer des espaces pour la biodiversité par le biais de l’aménagement du territoire. La loi sur l’aménagement du territoire a été révisée en 2013 pour donner davantage d’indications sur la façon de planifier une utilisation des sols à l’échelle des cantons qui soutienne la biodiversité, en cherchant à réduire les zones à bâtir trop étendues et à mieux exploiter les réserves de terrain à bâtir(Conseil fédéral, 2015). La loi sur la protection de la nature et du paysage instaure également une obligation juridique de reconstitution et de remplacement des biotopes dignes de protection qui auraient subi des atteintes (OFEV, 2012a). Les inventaires fédéraux des marais, des paysages et des monuments naturels d’importance nationale contribuent à soutenir un processus décisionnel en matière d’occupation des sols qui soit à même de mettre en balance comme il convient les différents intérêts (Conseil fédéral, 2015).
L’évaluation environnementale stratégique (EES) et les études d’impact sur l’environnement (EIE) aussi sont des outils importants pour une prise en compte systématique de la biodiversité et d’autres aspects environnementaux dans les politiques et dans les décisions relatives aux projets. Comme il est indiqué au chapitre 2, la Suisse n’a que peu utilisé l’EES jusqu’ici, quant aux EIE, elles ne visent qu’à vérifier si les plus grands projets respectent bien le droit de l’environnement, les plus petits procédant généralement à une évaluation préliminaire simplifiée. Remédier aux lacunes du système actuel d’approbation des projets et au manque d’uniformité de sa mise en application régionale sera une étape clé pour améliorer l’état des écosystèmes et des espèces vulnérables qui pourraient ne pas être correctement protégés par les lois existantes. Un inventaire de tous les biotopes et écosystèmes de haute valeur favoriserait un aménagement du territoire et une EIE améliorés.
Urbanisme
La densification des zones bâties et le développement d’aires mieux protégées dans les régions menacées par l’étalement urbain seront essentiels pour limiter les effets sur la biodiversité sans freiner la croissance économique sur le Plateau suisse. La Stratégie Biodiversité Suisse contient l’engagement de développer la biodiversité dans l’espace urbain afin d’améliorer la mise en réseau des milieux naturels, la conservation des espèces locales et la possibilité pour la population de profiter de la nature sur ses lieux de résidence. L’une des façons d’y parvenir passe par une planification de l’occupation des sols en zone urbaine qui préserve un réseau multifonctionnel d’espaces verts et d’espaces non bâtis (OFEV, 2012a). Les administrations suisses pourraient s’inspirer d’exemples tels que l’initiative Trame verte et bleue de la France, qui vise à reconstituer un réseau de corridors de circulation des animaux et des espèces végétales (Trame verte et bleue, 2017). La ville de Yokohama, au Japon, se sert quant à elle d’une écotaxe prélevée sur les particuliers et les entreprises pour financer la protection et le développement des espaces verts (City of Yokohama, 2013). Une taxe sur les permis de construire pourrait également être envisagée comme source de financement.
Le modèle de gouvernance décentralisé de la Suisse contribue à encourager l’étalement urbain. Une étude multi-organisme a établi que le mélange d’un système fiscal fédéral et d’un système fiscal cantonal n’est pas sans conséquence sur l’utilisation du territoire, car il incite les utilisateurs et les promoteurs à affecter les terres à une activité donnée (Waltert et al., 2010). Ses auteurs ont proposé d’apporter quelques changements mineurs à cette fiscalité, notamment des taxes supplémentaires sur l’imperméabilisation des sols et sur l’urbanisation de sites vierges. Ces taxes se sont avérées efficaces ailleurs pour ralentir l’étalement urbain.
Au contraire de pays tels que le Royaume-Uni, qui contiennent l’étalement par un encadrement strict de l’occupation des sols et soumettent chaque demande d’aménagement à un examen, la Suisse autorise automatiquement les promoteurs à construire tant que le terrain concerné se situe dans une zone à bâtir. Le système fiscal, qui finance la fourniture de biens locaux au moyen d’impôts progressifs sur le revenu, incite aussi fortement les communes à allouer de grandes parcelles à la périphérie de la zone urbaine, afin d’attirer des contribuables aisés. Les inquiétudes quant aux effets de l’étalement urbain sur la nature ont conduit à interdire la construction de nouvelles résidences secondaires dans les zones touristiques, mais cette politique s’est avérée avoir des conséquences fâcheuses pour les économies locales, ce qui signifie que l’on aurait intérêt à envisager d’autres mesures pour limiter l’étalement urbain (Blöchliger et al., 2017).
Développement des zones de montagne
La montagne couvre 70 % environ du territoire de la Suisse. Pendant des décennies, les pouvoirs publics se sont attachés à éviter un dépeuplement généralisé de ses zones montagneuses, où la superficie de prairie sèche décroît en raison de l’abandon des pâturages et de la reforestation qui en résulte. Le soutien financier public promeut un développement durable de ces territoires. Les agriculteurs de montagne, en particulier, reçoivent une aide au revenu nettement plus élevée que celle perçue par leurs collègues des plaines. Par ailleurs, le système de péréquation financière impose aux cantons financièrement solides de soutenir ceux qui sont moins bien lotis, ce qui bénéficie à un grand nombre de cantons montagneux.
La Suisse fait partie de la Convention alpine, le seul accord régional juridiquement contraignant au monde visant à protéger une zone de montagne. La Convention alpine réunit également l’Allemagne, l’Autriche, la France, l’Italie, le Liechtenstein, Monaco, la Slovénie et l’Union européenne. Neuf protocoles détaillant les préconisations de l’accord-cadre ont été élaborés, dans les domaines suivants : agriculture de montagne ; protection de la nature et entretien des paysages ; aménagement du territoire et développement durable ; forêts de montagne ; tourisme ; protection des sols ; énergie ; transports ; et règlement des différends. Bien qu’elle ait signé ces protocoles, la Suisse est le seul pays à ne pas les avoir encore ratifiés (Convention alpine, 2017). Le Conseil fédéral les a bien soumis au Parlement en 2001, mais, après des années de consultation, leur ratification a été rejetée. Dans la pratique, néanmoins, la Suisse souscrit aux protocoles et en a déjà transposé les règles dans son droit national (ARE, 2017).
4.3. Soutien financier public
Les dépenses publiques relatives à la biodiversité ont nettement augmenté aux trois niveaux d’administration ces dix dernières années, dépassant 1 milliard CHF en 2013 (graphique 5.10). Au niveau fédéral, en particulier, elles ont plus que doublé durant cette période, jusqu’à atteindre 700 millions CHF en 2014. Les dépenses publiques considérées ici comprennent les budgets consacrés à la biodiversité par les ministères et les organismes de recherche ainsi que la part des paiements directs à l’agriculture intéressant ce domaine (sections 4.4 et 5.1), ce qui explique l’importance de la contribution fédérale.
Il n’en reste pas moins que les ressources financières actuelles, quoiqu’en hausse, demeurent insuffisantes pour assurer la protection et la restauration des espèces et des écosystèmes importants. Le manque de ressources pourrait expliquer en partie pourquoi le pays ne parvient pas à atteindre les objectifs de biodiversité. En 2013, l’OFEV a estimé que les mesures de mise en œuvre nécessaires pour concrétiser les objectifs de la Stratégie Biodiversité Suisse creuseraient un déficit de financement annuel compris entre 182 millions et 210 millions CHF à l’horizon 2040 (CDB, 2017). Cette situation a motivé la décision du Conseil fédéral, en mai 2016, d’investir 135 millions CHF – 55 millions supplémentaires, plus 80 millions réaffectés du budget de l’OFEV – dans des mesures urgentes pour la biodiversité sur la période 2017-20.
En 2008, la Réforme de la péréquation financière a introduit de nouvelles règles de transfert budgétaire entre la Confédération et les cantons. Depuis lors, la Confédération et les cantons sont tenus de rédiger des conventions-programmes décrivant, entre autres, les défis environnementaux du canton et les mesures prises pour les relever. Le montant du transfert de fonds fédéraux à un programme cantonal particulier de protection de la nature est ensuite déterminé par l’OFEV, sur la base d’objectifs et de cibles, mais aussi d’indicateurs permettant de surveiller l’avancement (SIB, 2014). Le soutien de la Confédération aux activités cantonales en matière de biodiversité devrait doubler par rapport aux niveaux de la période 2008-11, pour atteindre 60 millions CHF par an entre 2016 et 2019.
4.4. Instruments économiques
Les instruments économiques, tels que les taxes et droits liés à l’environnement, les paiements pour services écosystémiques et la compensation des atteintes à la biodiversité, peuvent être un moyen efficace et financièrement avantageux pour les administrations d’aborder les problèmes environnementaux, y compris les menaces qui pèsent sur la biodiversité et les écosystèmes. Comparés aux règlements (c’est-à-dire à une approche contraignante), ces instruments offrent aux agents économiques une plus grande souplesse dans leur façon de répondre aux objectifs environnementaux, ce qui permet d’atteindre ces objectifs pour un moindre coût économique total. Certains de ces instruments (taxes, droits et redevances d’utilisation, ou permis d’émission négociables, par exemple) peuvent aussi générer des recettes, qu’il est ensuite possible d’affecter à d’autres mesures de conservation et d’utilisation durable de la biodiversité.
Actuellement, la Suisse utilise peu les instruments économiques dans son action pour protéger la biodiversité, à l’exception notable des paiements directs agricoles versés pour les surfaces de promotion de la biodiversité (section 5.1), un dispositif comparable aux paiements pour services écosystémiques. Les autres exemples sont peu nombreux, la Suisse s’appuyant de préférence sur des mesures réglementaires pour atteindre des objectifs ambitieux en matière de biodiversité. Les possibilités d’élargissement de l’emploi de ces instruments économiques sont considérables, notamment : taxes sur les pesticides et les émissions d’ammoniac de l’agriculture, paiements pour services écosystémiques dans le secteur forestier (section 5.2), droits d’accès dans le secteur du tourisme et taxes urbaines destinées à financer les espaces verts supplémentaires (section 4.2).
Compensation des atteintes à la biodiversité
La compensation des atteintes à la biodiversité est un instrument économique (fondé sur le principe pollueur-payeur) qui impose aux promoteurs de compenser les dommages inévitables causés à la biodiversité par leur projet lorsque celui-ci est autorisé malgré tout, car répondant à l’intérêt public supérieur. Les règles de bonne pratique exigent que ces compensations soient la mesure de dernier ressort : il faut donc d’abord s’efforcer d’éviter ou de réduire au minimum les effets néfastes pour la biodiversité, puis tenter de corriger sur le site ceux qui sont inévitables, avant de finir par compenser ailleurs les atteintes résiduelles. Cette méthode doit garantir qu’il n’y aura « aucune perte nette » de biodiversité, mais peut aussi exiger qu’il y ait un « gain net ». La loi fédérale suisse sur la protection de la nature et du paysage rend obligatoire la reconstitution ou le remplacement des biotopes protégés lorsque les dommages sont inévitables : « Si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d’éviter des atteintes d’ordre technique aux biotopes dignes de protection, l’auteur de l’atteinte doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat » (ten Kate et al., 2004). Le site de compensation doit se trouver dans la même zone et être équivalent (avoirla même fonction écologique). Les éléments de mesure de la compensation sont publiés et les cantons sont responsables de la qualité à long terme. Il devient de plus en plus difficile de trouver des sites de compensation acceptables et l’on envisage de créer des réserves de zones où cette compensation pourrait se faire (réserves d’habitats). Certains cantons et certaines autorités possèdent les compétences nécessaires pour superviser correctement ces processus ; d’autres, en revanche, ne disposent pas des moyens humains et financiers qu’il leur faudrait. L’application la plus courante de la compensation des atteintes à la biodiversité se trouve dans le secteur minier, peu représenté en Suisse, mais d’autres seraient envisageables et souhaitables (stations de ski ou infrastructure, par exemple) (sections 5.4 et 5.5) (OCDE, 2016b).
Taxes
Des écotaxes, ou des exonérations fiscales, peuvent être mises en place par les administrations pour favoriser les pratiques environnementales souhaitables tout en augmentant les recettes. Les taxes ou les redevances liées à la biodiversité pourraient porter, par exemple, sur l’accès aux aires naturelles protégées et sur l’utilisation d’engrais et de pesticides (OCDE, 2014).
En 2008, le Conseil fédéral a instauré une exonération fiscale liée à la biodiversité. L’essence, le gazole et le fioul domestique importés en Suisse sont lourdement taxés (taxe supérieure à la moyenne de l’OCDE). La Confédération a prévu une exonération de cet impôt pour le carburant produit à partir de matières premières renouvelables (agrocarburant), à condition que les fournisseurs d’agrocarburant puissent faire la preuve d’un impact globalement positif sur l’environnement et de normes de production socialement acceptables. L’exonération est subordonnée au respect de trois critères écologiques, dont un portant spécifiquement sur la biodiversité : la culture de la matière première ne doit pas mettre en péril la préservation des forêts tropicales ni la diversité biologique (OCDE, 2014).
4.5. Subventions dommageables à la biodiversité
La Suisse a reconnu le problème que posent les subventions dommageables à l’environnement et s’est engagée à examiner cette question dans le cadre des objectifs de la Stratégie Biodiversité Suisse à l’horizon 2020 (objectif stratégique 5). Une première étude (Rodewald et Neff, 2001) a estimé qu’un tiers environ de l’ensemble des mesures financières fédérales entrait potentiellement dans cette catégorie. En 2013, au cours des travaux d’élaboration de la Politique agricole 2014-17, une étude commandée par l’OFEV a répertorié un ensemble de subventions dommageables à l’environnement et recommandé des travaux supplémentaires sur des incitations telles que le soutien apporté à l’infrastructure touristique (Ecoplan, 2013).
4.6. Mesures relatives à l’information
Un sondage récent a montré que, pour une large majorité de Suisses, la nature se porte bien dans leur pays et la phase de dégradation a cédé la place à celle du renouveau (OFEV, 2017 ; Schaub et Welte, 2017). Cette méconnaissance des risques auxquels la biodiversité fait face pourrait bien expliquer en partie pourquoi sa protection passe après les objectifs de développement économique.
Les ONG comme les administrations ont un rôle à jouer pour informer et éduquer la population. Info Species, par exemple, est un réseau de centres de données sur la faune, la flore, les lichens et les champignons documentant la biodiversité. Grâce à lui, les chercheurs, les organismes cantonaux et fédéraux et le grand public disposent d’un accès facile et efficient à plus de 15 millions d’observations stockées dans une même base de données (Info Flora, 2017).
5. Prise en compte systématique de la biodiversité dans les différents secteurs économiques
Un grand nombre de pressions sur la biodiversité résultent d’activités influencées par des politiques, sectorielles ou autres, qui ne visent pas en priorité la diversité biologique. Globalement, la Suisse a progressé dans la prise en compte systématique de cette question dans les stratégies et politiques fédérales, mais doit encore aller plus loin et transformer les déclarations générales d’intention en mesures concrètes à tous les niveaux d’administration, en particulier concernant les pesticides et les émissions d’ammoniac de l’agriculture, la sauvegarde des forêts et l’atténuation des effets du tourisme et des infrastructures de transport.
5.1. Agriculture
Tendances en rapport avec la biodiversité
Au fil des années, les pratiques agricoles intensives ont grandement affecté la diversité des biotopes sur les terres agricoles. Pour faciliter une agriculture industrielle, les structures propices à la biodiversité ont été supprimées, les zones humides drainées ou comblées, les terres pauvres fertilisées et les sites arides irrigués. Tout cela a eu un effet dévastateur sur la diversité des habitats. Dans les zones agricoles, on estime que 35 % des types de milieux sont menacés (OFEV, 2017).
Le secteur agricole contribue pour une grande part à la pollution de l’eau, du sol et de l’air, ce qui crée un risque pour la biodiversité aussi bien aquatique que terrestre. Les ventes de pesticides en Suisse – laquelle figure actuellement dans le milieu du classement des pays de l’OCDE – sont restées stables entre 2011 et 2014, malgré une baisse de la superficie dévolue à l’agriculture (graphique 5.11) (OFEV, 2014b). L’utilisation d’engrais azotés est restée importante entre 2002 et 2013, maintenant la pression sur la qualité de l’eau dans les zones agricoles (graphique 5.11). En conséquence, les teneurs en nitrates demeurent élevées dans les eaux souterraines du Plateau suisse (SCNAT, 2016b). L’agriculture est également responsable de 20 % environ de la consommation d’eau en Suisse, bien que 3.4 % seulement des zones agricoles soient irriguées (SCNAT, 2016b).
L’agriculture est à l’origine de 92 % des émissions d’ammoniac et les progrès réalisés ces vingt dernières années sont relativement modestes (graphique 5.12) (Environnement suisse, 2015). Combinée à des niveaux élevés d’oxydes d’azote, la pollution de l’air à l’ammoniac entraîne l’eutrophisation de nombreux écosystèmes. En particulier, les effets se ressentent sur 100 % des hauts-marais, 84 % des bas-marais et 42 % des prairies et pâturages secs du Plateau suisse (Conseil fédéral, 2015). Pas moins de 90 % des forêts subissent les effets préjudiciables d’une charge d’azote excessive (OFEV, 2014b). L’ammoniac est principalement lié à la gestion des effluents d’élevage et à l’utilisation d’engrais, tandis que les émissions d’oxydes d’azote proviennent de la combustion de combustibles fossiles (OFEV, 2014b). Les sols fortement chargés en éléments fertilisants tels que l’azote entraînent une diminution de la diversité (une homogénéisation) des communautés végétales locales (OFEV, 2014b)
L’agriculture peut toutefois aussi être salutaire pour la biodiversité. Ainsi, le pâturage des bovins, des moutons ou des chèvres contribue à ralentir la progression de la forêt sur des prairies qui accueillent une grande diversité biologique (MBD, 2016). Comme indiqué à la section 1, les prairies et pâturages secs riches en biodiversité ont en effet perdu 95 % environ de leur superficie entre 1900 et 2010 (OFEV, 2017). En 2011, on comptait en moyenne 1.2 tête de bétail par ha de superficie agricole utilisée, mais ce chiffre dépasse 1.5 tête par ha dans certains cantons du centre et de l’est, ce qui est plutôt élevé pour l’Europe (MBD, 2016).
La réorientation croissante vers une agriculture biologique pourrait être bénéfique à la biodiversité, car ce mode de culture permet de réduire l’utilisation d’engrais ou de pesticides chimiques ou synthétiques et de limiter le chargement en bétail (encore qu’il soit susceptible, dans certains cas, d’accroître les émissions d’ammoniac et le lessivage des nitrates du fumier). En 2014, la Suisse avait une forte demande d’aliments biologiques, la consommation par habitant étant la plus élevée du monde (Organic Europe, 2014). Cependant, si ce mode de culture a nettement progressé entre le début des années 90 et 2005, cette croissance s’est ralentie depuis, permettant à des pays comme la Suède de dépasser les niveaux précédemment élevés de la Suisse (graphique 5.13). Les cantons montagneux se classent en tête pour l’agriculture biologique, les plus grandes superficies se trouvant dans les cantons des Grisons et de Berne. En 2015, 13 % des terres agricoles suisses étaient cultivées de façon biologique (OFEV, 2017). Ce mode d’agriculture est plus aisé dans les zones montagneuses, qui comptent principalement des herbages, que dans les plaines, où l’on produit des céréales et des cultures spécialisées (MBD, 2016).
Des agriculteurs soucieux de l’environnement se servent d’une initiative privée d’éco-étiquetage, IP-Suisse, pour attirer des consommateurs qui, de plus en plus, partagent leurs préoccupations. IP-Suisse est une association de plus de 20 000 agriculteurs qui utilisent des procédés respectueux de l’environnement pour produire les aliments. Pour être certifié, un agriculteur doit faire la preuve que sa production est exempte d’OGM et obtenue avec des quantités restreintes et contrôlées de fongicides et de pesticides. Une étude a établi que les agriculteurs qui suivaient les directives d’IP-Suisse avaient observé la présence d’un plus grand nombre d’espèces sur leurs terres : +33 % de végétaux, +20 % de papillons et +12 % d’oiseaux (Zellweger-Fischer et Birrer, 2015).
Politique agricole
La Suisse a réformé son soutien à l’agriculture dans les années 90, afin de réduire les distorsions de la production dues au soutien des prix du marché et d’introduire la notion de « prestations écologiques requises ». Malgré la baisse graduelle du niveau d’aide, le soutien que le pays apporte aux producteurs est toujours l’un des plus élevés de la zone OCDE. Cela étant, les réformes ont permis de cibler certaines régions, telles que les zones montagneuses, qui perdaient des herbages riches en biodiversité (OCDE, 2015b ; OCDE, 2017b). L’écoconditionnalité (paiements directs accordés aux agriculteurs sous condition de prestations écologiques) a été introduite en 1993 et renforcée en 1999 pour encourager, entre autres, le maintien et le développement de la biodiversité dans les zones agricoles (OCDE, 2010). Pour avoir droit à des paiements directs, les agriculteurs doivent donner des preuves de leurs bonnes performances écologiques, ce qui suppose notamment qu’ils créent, sur 7 % au moins de leurs terres agricoles (3.5 % pour les cultures spécialisées), des « surfaces de promotion de la biodiversité » – dénommées « surfaces de compensation écologique » jusqu’en 2014. Entre 1993 et 2013, les surfaces de promotion de la biodiversité se sont étendues, passant de 70 000 à 130 000 ha, soit 12.4 % de la surface agricole utilisée (graphique 5.14). En 2015, cette proportion était montée à 15 % environ, démontrant l’effet incitatif des paiements.
La forte participation des agriculteurs suisses au programme de surfaces de promotion de la biodiversité témoigne d’une nette demande pour ce type de politiques d’incitation. Deux études de cas menées au début des années 2000 par la Station fédérale suisse de recherches en agroécologie et agriculture ont révélé que la diversité spécifique était plus élevée sur les surfaces de promotion de la biodiversité que sur les terres cultivées de façon intensive (OFEV, 2012b). En revanche, une enquête portant sur le respect des objectifs agro-environnementaux en place depuis 2008 a montré que le secteur n’avait pas atteint la majorité des objectifs intéressant la biodiversité, en particulier concernant la qualité et la mise en réseau des habitats et des écosystèmes. L’analyse souligne la nécessité d’intensifier les mesures visant à maintenir la biodiversité dans les régions de montagne et à l’accroître aux altitudes inférieures (OFEV et OFAG, 2016)
La Politique agricole 2014-17 réaffecte les paiements directs pour les aligner plus étroitement sur des objectifs précis, dont la conservation de la biodiversité. Elle supprime également les paiements par tête de bétail qui ont encouragé l’intensification de l’élevage (OFEV, 2014b). Les paiements directs aux agriculteurs ont coûté au total 2.8 milliards CHF en 2015, dont 396 millions CHF – soit 12 % du total – pour des activités contribuant explicitement à la conservation de la biodiversité (OCDE, 2016c). Des travaux supplémentaires sont nécessaires pour s’assurer que les 88 % restants ne produisent pas d’effets préjudiciables à la biodiversité.
La lutte contre les émissions d’ammoniac relève de la politique de l’air. Aucun des paiements agricoles ne vise spécifiquement à combattre la pollution à l’ammoniac due à l’agriculture, mais nombre d’entre eux s’attaquent implicitement à cette pollution. Des règlements techniques encadrent le stockage et le traitement des effluents d’élevage (Conseil fédéral, 2015). L’emploi des pesticides peut aussi être assorti de restrictions, comme le respect d’une certaine distance par rapport aux eaux de surface. Le Conseil fédéral envisage un plan d’action plus large destiné à réduire le risque que ces produits font peser sur les eaux (Conseil fédéral, 2015).
Les réformes de la politique agricole vont dans le bon sens, mais des mesures plus efficaces sont nécessaires pour limiter l’usage des pesticides et les émissions d’ammoniac du secteur. On pourrait ainsi lier plus directement les aides aux performances environnementales et élaborer des règlements ou introduire des taxes visant à lutter contre l’emploi de pesticides et les émissions d’ammoniac (OCDE, 2015a), ce que le gouvernement semble envisager puisqu’il examine actuellement la mise en place de taxes sur les pesticides et les excédents d’azote des exploitations à compter de 2021 (chapitre 4).
5.2. Sylviculture
Tendances en rapport avec la biodiversité
Les forêts suisses sont essentielles à la biodiversité. Sur plus de 50 000 plantes, animaux, champignons et bactéries présents en Suisse, 60 % environ dépendent de l’écosystème forestier (OFEV, 2013b). La forêt a reculé au cours du XIXe siècle jusqu’à atteindre 0.7 million ha, sa superficie la plus basse, mais couvre aujourd’hui 31 % du pays, soit 1.28 million ha (OFEV, 2014b). Des pressions subsistent sur les forêts du Plateau suisse, du fait de l’accroissement de la population et du développement des infrastructures, mais aussi de la pollution et des espèces envahissantes. La proportion des mammifères et des champignons associés à la forêt qui sont menacés est plus forte en Suisse que dans les autres pays européens, mais celle des autres espèces est assez similaire (FAO et EFI, 2015). De façon générale, la forêt tend à gagner du terrain aux plus hautes altitudes et à reculer aux plus basses (OFEV, 2014b). Entre 1995 et 2013, 7.3 millions m3 en moyenne ont été prélevés chaque année, et 1.8 million m3 supplémentaires ont été perdus en raison d’aléas naturels (Conseil fédéral, 2015). La Confédération cherche à accroître le prélèvement annuel de bois, encourageant l’emploi de cematériau comme produit de substitution bas carbone au béton, à l’acier et aux combustibles fossiles (Conseil fédéral, 2015). La Suisse possède déjà l’une des plus fortes intensités d’utilisation des ressources forestières de l’OCDE (graphique 5.15). La longueur totale des routes forestières empruntées par des camions a augmenté de 969 km depuis 1995, contribuant au morcellement du paysage (section 1) (OFEV, 2017).
Les forêts suisses se rapprochent toutefois progressivement d’une régénération naturelle, avec 90 % du bois adulte résultant d’un semis naturel et une proportion croissante de bois mort couché ou sur pied (due en grande partie à la tempête Lothar de 1999) qui fournit un milieu naturel à de nombreuses espèces. Le résultat est une augmentation du nombre d’oiseaux nicheurs tributaires de la forêt et le retour de quelques-uns des plus gros mammifères prédateurs, comme le loup et l’ours. La proportion d’espèces en danger est aussi plus basse dans les forêts que dans d’autres écosystèmes (OFEV, 2014b). La situation s’est donc améliorée, mais les vieilles forêts, les forêts riches en bois mort, les lisières forestières très structurées et les forêts jeunes et clairsemées sont trop rares pour soutenir la biodiversité (Conseil fédéral, 2015).
Politique forestière
L’adoption de la loi de 1876 sur la police des forêts, qui interdisait les coupes rases, a marqué un tournant vers la réduction des pertes forestières en Suisse (OFEV, 2014b). La législation n’autorise pas la réduction de la superficie de forêt, mais elle prévoit des options de compensation des pertes forestières (OFEV, 2014b). La loi de 1991 sur les forêts imposait une plus grande normalisation de l’ensemble des règlements cantonaux (Angst, 2012). La Politique forestière 2020, adoptée en 2011 par le Conseil fédéral, inscrit la conservation et l’amélioration de la biodiversité parmi ses objectifs. Cette politique est fondée sur le principe d’une sylviculture proche de la nature, qui favorise une régénération naturelle lorsque c’est possible, adapte les essences d’arbres aux conditions locales, conserve et renforce la diversité des habitats forestiers et protège la fertilité naturelle du sol. Elle défend également la mise en réseau des écosystèmes forestiers, entre eux et avec d’autres, afin d’améliorer la conservation de la biodiversité (OFEV, 2012a ; Angst, 2012). Plus de 50 % de la superficie forestière suisse est certifiée selon les critères harmonisés du FSC (Forest Stewardship Council) et du PEFC (Programme de reconnaissance des certifications forestières) (OFEV, 2017).
La mise en œuvre de la politique forestière nationale a d’abord été soutenue par des subventions au boisement et par la promotion de l’utilisation du bois comme matériau de construction. Dans les années 80, l’aide a été étendue à la gestion des forêts de montagne. Le soutien financier accordé au secteur forestier tourne autour de 135 millions CHF par an. Si l’on tient compte des contributions des cantons, cette somme s’élève à 230 millions CHF environ. Le financement fédéral va pour 46 % environ à la protection des forêts, pour 30 % à la protection contre les aléas naturels, pour 10 % à la gestion forestière et pour 7 % à la biodiversité de ce milieu. Une somme de 20 millions CHF a été ajoutée en 2016 au titre de l’adaptation au changement climatique. La Politique forestière 2020 recommandait de porter le montant annuel des paiements liés à la biodiversité dans le secteur forestier de 10 millions CHF à 38 millions CHF environ. La répartition par catégorie des contributions versées par les cantons varie selon les cantons. La mise en œuvre des composantes forestières du plan d’action pour la biodiversité nécessitera une augmentation des subventions ou d’autres mesures (OFEV, 2015c).
Des subventions sont également octroyées à la protection des forêts de montagne, qui fournissent des services écosystémiques essentiels, tels qu’un habitat pour de nombreuses espèces et une barrière de protection contre les avalanches et autres aléas. La moitié de la forêt suisse assure des fonctions protectrices dont le coût d’entretien ne représente qu’une fraction de ce que coûterait aux contribuables la construction de structures offrant les mêmes services. Les gestionnaires forestiers ont l’obligation de surveiller et d’améliorer la structure de la forêt, le financement nécessaire provenant des trois niveaux d’administration. Le montant de l’aide dépend de la zone protectrice à entretenir, du risque à prévenir et de l’impact des mesures, et varie donc considérablement – de 3 000 à 43 000 CHF par hectare (Losey, 2014). En moyenne, la Confédération alloue 60 millions CHF par an aux forêts protectrices.
S’il est vrai que les subventions encouragent la protection de la forêt, la politique de la Suisse visant à accroître le taux annuel d’exploitation du bois pourrait être incohérente avec les objectifs relatifs à la biodiversité de la Politique forestière 2020 et avec les engagements pris de protéger 8 % de la forêt à l’horizon 2020 et 10 % à l’horizon 2030. La prudence est de mise dans l’application des politiques, de façon à assurer la cohérence en protégeant les zones de grande valeur pour la biodiversité et en maintenant les taux d’exploitation du bois à des niveaux soutenables. Actuellement, 5.6 % seulement de la superficie de la forêt est protégée sous la forme de réserves forestières, et la Suisse figure en queue de classement pour la protection de la forêt en Europe (FAO et EFI, 2015). Des mesures autres que les subventions sont nécessaires pour renforcer la protection des zones forestières, surtout celles qui ont une haute valeur en termes de biodiversité, et pour réduire autant que possible le morcellement du paysage forestier et la perturbation des habitats, tout en augmentant les éléments propices à la biodiversité, comme les volumes de bois mort. Étendre les aires protégées dans les écosystèmes forestiers est essentiel, mais la Suisse pourrait aussi envisager des droits et des paiements pour services écosystémiques (à la charge des utilisateurs de la forêt) qui rendent compte de la valeur des forêts en termes de captage du CO2, de production d’oxygène, de purification et de régulation de l’eau, de modification du climat et de stabilisation des sols, et comme brise-vent. Un régime de ce type pourrait décourager l’exploitation dans les écosystèmes de haute valeur, tout en accroissant les recettes disponibles pour des programmes de conservation supplémentaires.
5.3. Énergie
Tendances en rapport avec la biodiversité
L’abandon prévu du nucléaire au profit de l’énergie hydraulique, d’autres énergies renouvelables, de la cogénération et de centrales au gaz pourrait avoir des effets défavorables sur la biodiversité s’il n’est pas géré avec prudence. La production d’énergie hydroélectrique peut en effet avoir des incidences notables sur les écosystèmes aquatiques et l’utilisation de l’eau, et les éoliennes représentent parfois une menace pour les oiseaux. Les lâchers d’eau irréguliers des centrales hydroélectriques (éclusées) perturbent les habitats des organismes aquatiques en aval (MBD, 2016). Ce type de centrales génère de 50 % à 60 % de l’électricité produite en Suisse. Selon certaines sources, plus de 90 % des cours d’eau exploitables sont déjà utilisés pour la production hydroélectrique. Pour d’autres, la Suisse utilise aujourd’hui seulement 30 % environ de l’énergie totale de ses cours d’eau pour produire de l’électricité, et on pourrait peut-être accroître cette proportion sans avoir à assouplir les lois protégeant l’environnement et l’eau. Des estimations plus étayées s’accordent sur une augmentation potentielle d’environ 10 % à l’horizon 2050 (SCNAT, 2016b ; chapitre 4). La part de l’éolien dansla production électrique actuelle est relativement faible, mais pourrait augmenter grâce à des sites intéressants dans le Jura et les Alpes (OFEN, 2016).
Les centrales hydroélectriques sont la cause de volumes d’eau résiduels insuffisants en de nombreux endroits, et dégradent les conditions naturelles du fait des fortes variations de débit. Les nouvelles concessions de production hydroélectrique imposent des conditions de débit minimal strictes, mais les centrales existantes sont bien moins contraintes en la matière (Conseil fédéral, 2015).
Politique énergétique
La Stratégie énergétique 2050 impose de réduire le plus possible les conflits entre projets énergétiques et biodiversité au moyen de directives d’élaboration de ce type de projets qui viennent s’ajouter aux obligations relatives à l’étude d’impact sur l’environnement (section 4.10) (OFEV, 2012a). Ainsi, tout développement de la force hydraulique doit tenir compte des cours d’eau de valeur et aboutir à une puissance installée supérieure à 1 MW pour limiter le nombre d’installations (Conseil fédéral, 2015). Les modifications apportées en 2011 à la loi sur la protection des eaux imposent également la réduction des éclusées, du déplacement des sédiments et des obstacles à la migration des poissons à l’horizon 2030 et prévoient l’indemnisation des coûts de revitalisation (financée par une surtaxe sur les réseaux de transport haute tension) (Conseil fédéral, 2015) (chapitre 4).
5.4. Tourisme
Tendances en rapport avec la biodiversité
Le tourisme est un secteur important de l’économie. En 2013, 4.6 % des recettes d’exportation provenaient de cette activité (FST, 2014). Or, la biodiversité occupe une place essentielle dans ce secteur ; on estime, par exemple, que la valeur récréative des forêts est de l’ordre de 10 milliards CHF (OFEV, 2014b). La détérioration des écosystèmes représente donc un risque pour le tourisme. Ainsi, le réchauffement des eaux du lac de Zurich, combiné à un apport excessif d’éléments nutritifs, a provoqué une prolifération d’algues, y compris une cyanobactérie qui constitue un danger potentiel pour les humains et pour la faune sauvage aquatique et terrestre (Rex, 2013). Le tourisme peut aussi avoir des effets dommageables sur la biodiversité et, à ce titre, les sports et loisirs pratiqués dans les régions alpines et subalpines du pays présentent un risque particulier (encadré 5.4) (Fischer et al., 2015).
En 2013, l’Université de Berne a publié une étude de cas sur les effets des sports d’hiver sur le Tétras lyre dans les Alpes. Ces montagnes, qui forment une partie de près de douze pays européens, sont la première destination mondiale des pratiquants de sports d’hiver – ski ou surf des neiges –, et le nombre de stations et d’activités hors piste ne cesse de croître.
Le Tétras lyre a été sélectionné comme espèce indicatrice des effets des pratiques sportives sur la faune et la flore sauvages des Alpes. Cet oiseau est le candidat idéal pour cette évaluation, car il vit dans les écosystèmes situés à la limite des arbres, là où se pratiquent la plupart des sports d’hiver, et il dépend fortement de cet habitat pour se reproduire.
Les chercheurs ont dosé l’hormone de stress présente dans les excréments qu’ils avaient collectés dans les abris que ces oiseaux creusent dans la neige, évaluant ainsi la réponse de ceux-ci au stress généré par la présence humaine. Ils ont établi que les Tétras lyre qui vivent dans des secteurs non exploités ont des concentrations d’hormone de stress nettement inférieures à ceux qui vivent à proximité des stations de ski ou des zones d’activités hors piste. Les constatations laissent entendre que les oiseaux ont besoin d’une aire géographique presque exempte de perturbations pour échapper aux effets dommageables.
Les auteurs ont également découvert que le Tétras lyre s’était éloigné des zones de sport d’hiver, les utilisant moins souvent ou les abandonnant complètement. L’impact des activités hors piste est moindre, mais celles-ci couvrent un périmètre plus vaste que les stations proprement dites.
Les auteurs ont recensé 31 zones de conflit critiques dans le canton suisse du Valais, pour lesquelles il faudrait prévoir en priorité la création de refuges faunistiques exempts de perturbations, tels que ceux qui ont été mis en place près des stations de ski des Alpes bavaroises, en Allemagne. Ils ont recommandé des refuges de 40 ha environ clairement balisés, la diffusion d’informations, des activités éducatives et des amendes pour ceux qui ne respecteraient pas le périmètre protégé. La création de refuges serait bénéfique non seulement au Tétras lyre, mais aussi à la faune et à la flore sauvages alpines menacées par le développement des sports d’hiver.
Source : Arlettaz et al. (2013), « Impacts of Outdoor Winter Recreation on Alpine Wildlife and Mitigation Approaches: A Case Study of the Black Grouse », www.researchgate.net/publication/258689301_Impacts_of_ Outdoor_Winter_Recreation_on_Alpine_Wildlife_and_Mitigation_Approaches_A_Case_Study_of_the_Black_Grouse.
Politiques du tourisme
La Stratégie Biodiversité Suisse comprend l’engagement d’intégrer la biodiversité dans les politiques du sport et du tourisme, préconisant des infrastructures et des services respectueux de la nature. Elle appelle également à canaliser davantage les activités touristiques, sportives et récréatives, en fixant des conditions et en limitant le nombre de visiteurs dans les zones écologiquement sensibles. En outre, elle prévoit de protéger les zones isolées des flux importants de visiteurs, en préservant et en créant à leur intention un nombre suffisant d’espaces récréatifs attrayants de proximité (OFEV, 2012a). D’autres textes expriment la volonté de réconcilier tourisme et protection de la nature, comme la stratégie sport et tourisme 2010-12 de l’OFEV, la Conception Paysage Suisse (objectif 3) et la Stratégie de croissance pour la place touristique suisse du Conseil fédéral (2010). Aucune des stratégies, toutefois, ne détaille les mesures à prendre, en dehors de la mise en place de groupes de travail et de la création de matériel éducatif.
Des mesures plus précises et plus ciblées seront nécessaires pour protéger la biodiversité de l’essor du tourisme, en particulier dans les zones qui, jusqu’ici, étaient restées à l’abri des perturbations, et pour réconcilier les ambitions de développement du tourisme avec la protection de la biodiversité (ce qui a échoué lors du récent référendum sur la création d’un deuxième parc national suisse). Ainsi, l’approche adoptée par l’Allemagne, qui consiste à créer des refuges faunistiques à la périphérie des stations de ski, pourrait être envisagée, à condition que la biodiversité soit dûment prise en compte dans l’aménagement de l’espace et les évaluations de l’impact sur l’environnement. Il est également possible de faire payer de nouvelles taxes aux professionnels du tourisme opérant dans les zones montagneuses riches en biodiversité (souvent isolées) ou d’augmenter les taxes existantes.
5.5. Infrastructure de transport
L’infrastructure de transport, y compris les routes et les voies de chemin de fer, contribue largement au morcellement du paysage et, de ce fait, limite la liberté de mouvement de la faune sauvage (amphibiens, reptiles et petits mammifères), accroît le risque d’accident dû à la circulation et réduit la taille des habitats (MBD, 2010). Les polluants atmosphériques et les perturbations créées par le bruit et la lumière peuvent aussi avoir un impact sur la biodiversité (ARE, 2016). L’infrastructure de transport suisse couvre environ 952 km2, ce qui représente une augmentation de 16 % environ sur les trente dernières années, et la demande de transport devrait continuer de croître notablement d’ici à 2040 (Conseil fédéral, 2015 ; ARE, 2016).
Malgré les mesures en place – taxes sur les véhicules lourds et péages routiers, par exemple – pour encourager l’utilisation du système ferroviaire suisse, de haute qualité, et réduire la demande de transport routier, le morcellement demeure préoccupant pour la biodiversité (sections 1 et 3) et les externalités environnementales ne sont pas encore totalement prises en compte dans le coût des transports. Une étude a estimé le coût du morcellement et de la disparition d’habitats imputables au système de transport suisse à 1 milliard CHF, et celui de la diminution de la biodiversité due à la pollution atmosphérique que génère la circulation à presque 140 millions CHF (ARE, 2016).
La Stratégie Biodiversité Suisse vise à éviter tout morcellement supplémentaire en favorisant le développement de l’infrastructure existante plutôt que la construction de nouvelles voies. Elle tend aussi à renforcer la mise en réseau des biotopes et des populations des espèces en créant ou en améliorant des corridors à faune intégrés dans les plans directeurs et les plans de zonage (OFEV, 2012a). Comme il a été indiqué à la section 1, les corridors à faune suisses sont actuellement insuffisants et des investissements considérables sont nécessaires pour en améliorer la fonctionnalité.
État de la biodiversité, tendances et pressions
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Établir une carte nationale des écosystèmes mettant en lumière les priorités d’action en matière de protection, de pressions et de corridors compte tenu des espèces et écosystèmes menacés, à l’appui de la mise en place d’un instrument d’aménagement de l’espace plus structuré et juridiquement contraignant.
Cadre institutionnel, juridique et stratégique
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Œuvrer à l’application du plan d’action découlant de la Stratégie Biodiversité Suisse, sans omettre d’assortir les mesures d’objectifs chiffrés et d’indicateurs clairs pour assurer un suivi, et de prévoir des ressources humaines et financières suffisantes pour les appliquer.
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Collaborer avec des ONG, le secteur privé et les systèmes d’enseignement afin de sensibiliser à la biodiversité, mobiliser davantage les collectivités locales en entretenant un dialogue sur le développement durable local, et élaborer les outils et les lignes directrices nécessaires à l’établissement de rapports sur leur impact sur la sauvegarde de la biodiversité et leurs contributions en la matière.
Instruments de sauvegarde et d’utilisation durable de la biodiversité
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Mettre au point des politiques, programmes et plans d’action permettant à la Suisse de protéger au moins 17 % de son territoire d’ici 2020, comme elle s’y est engagée, et renforcer la protection des espèces et des écosystèmes des points de vue qualitatif et quantitatif en étendant les zones protégées et autres mesures de préservation fondées sur les espaces protégés, de manière à corriger les insuffisances et à améliorer la connectivité en Suisse et avec les pays limitrophes. Ainsi, il conviendrait de développer le réseau Émeraude et de renforcer la coordination avec Natura 2000.
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Conformément aux dispositions de la Stratégie Biodiversité Suisse et de son plan d’action, accroître les financements fédéraux, cantonaux et communaux, que ce soit grâce à des crédits budgétaires publics supplémentaires ou au moyen d’autres sources de revenus, par exemple d’instruments économiques tels que des taxes sur l’utilisation des pesticides et les excédents d’azote d’origine agricole ou des redevances d’utilisation des services écosystémiques. Tout le système de paiements directs aux agriculteurs devrait être conçu de façon à optimiser globalement les incitations en rapport avec la biodiversité.
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Consacrer des ressources à la mise en lumière et à l’élimination progressive des subventions et incitations fiscales qui ont des effets néfastes sur la biodiversité et repenser la fiscalité pour qu’elle encourage les comportements favorables à la sauvegarde et à l’utilisation durable de la biodiversité, y compris dans la gestion des paysages, où elle crée des incitations qui favorisent l’étalement urbain.
Prise en compte systématique de la biodiversité dans les différents secteurs économiques
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Poursuivre les efforts visant à renforcer l’aptitude du secteur agricole à agir en faveur de la biodiversité en sélectionnant les espaces à mettre en valeur selon des objectifs environnementaux (infrastructure écologique, par exemple) et non pas selon des objectifs agricoles.
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Faire en sorte que la politique forestière concorde avec les ambitions en matière de biodiversité et l’objectif national de protéger 8 % de la surface forestière d’ici 2020 et 10 % d’ici 2030 ; étudier la possibilité d’utiliser des instruments économiques pour la conservation de la forêt, tels que des redevances et des paiements pour services écosystémiques financés par les utilisateurs de la forêt, tout en promouvant le développement de la certification privée.
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Continuer d’agir pour atténuer l’impact des infrastructures de transport et de tourisme sur la biodiversité, par exemple en améliorant les corridors biologiques, en faisant payer des droits aux opérateurs touristiques et en développant les refuges de biodiversité aux abords des stations de ski.
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