capítulo 1. Garantizar un sistema de integridad completo y coherente en Colombia

La experiencia de los países de la OCDE muestra que las disposiciones y acciones de coordinación institucionales eficaces son elementos clave para fortalecer la integridad del sector público y prevenir y combatir la corrupción. Tomando en especial consideración el Acuerdo de Paz de 2016, este capítulo analiza las actuales disposiciones institucionales del sistema colombiano de integridad pública y ofrece recomendaciones para mejorar la coordinación y asegurar impactos positivos.

La corrupción y la falta de integridad en la toma de decisiones públicas son una amenaza para el crecimiento incluyente, menoscaban los valores de la democracia y la confianza en los gobiernos e impiden una prestación eficaz de los servicios públicos. Si bien es necesario investigar y sancionar los casos de corrupción, en primer lugar se deben adoptar medidas preventivas más a fondo para hacer frente a las debilidades sistémicas e institucionales que propician la corrupción. En otras palabras, los países enfrentan el reto de pasar de una “cultura de casos” reactiva a una “cultura de integridad” proactiva.

Dada la complejidad y la gran variedad de violaciones a la integridad y prácticas corruptas, un enfoque preventivo de la corrupción requiere un sistema coherente y eficaz de integridad pública. En efecto, la gestión de la integridad pública no es responsabilidad solamente de un organismo anticorrupción especializado sino también de todas las organizaciones del sector público. El sector privado, la sociedad civil y la ciudadanía también comparten una responsabilidad en la lucha contra la corrupción y en garantizar la integridad pública, definida por la OCDE como el posicionamiento consistente y la adhesión a valores éticos comunes, así como al conjunto de principios y normas destinadas a proteger, mantener y priorizar el interés público sobre los intereses privados (OECD, 2017d).

Las prácticas y experiencias nacionales demuestran que un sistema eficaz de integridad pública requiere demostrar el compromiso en los más altos niveles políticos y gerenciales del sector público. Más aún, requiere asimismo esclarecer las responsabilidades institucionales en los niveles pertinentes (organizacionales, subnacionales o nacionales y sectoriales) para diseñar, liderar e implementar los elementos del sistema de integridad que, en última instancia, garantizan los mandatos y competencias adecuados para cumplir con estas responsabilidades. Dado que la promoción de la integridad implica a diversos actores, deben ponerse en práctica mecanismos de cooperación horizontal y vertical entre actores, sectores y niveles subnacionales, a fin de evitar fragmentaciones, superposiciones y brechas. Esto apoyará la coherencia y permitirá compartir y aprovechar las lecciones aprendidas de las buenas prácticas.

A lo largo de la última década, Colombia ha adoptado medidas integrales encaminadas a consolidar el marco jurídico para realzar la integridad. La Ley 1474 de 2011, el Estatuto Anticorrupción redefine el marco legal para combatir la corrupción y busca fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y mejorar la eficacia del control público. En el ámbito político, la Política Pública Integral Anticorrupción (PPIA, documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES 167) desarrolló el marco principal de lucha contra la corrupción para el período 2013–2017, y está diseñado en torno a cinco estrategias principales: (1) mejorar el acceso y la calidad de la información pública para prevenir la corrupción; (2) mejorar las herramientas de administración pública para prevenir la corrupción; (3) incrementar la incidencia del control social en la lucha contra la corrupción; (4) promover la integridad y la cultura de legalidad en el Estado y la sociedad; y (5) reducir la impunidad en hechos de corrupción. En la construcción de una nueva Política Pública Integral Anticorrupción, sería importante que el Gobierno de Colombia incorpore a la medida de lo posible recomendaciones del presente Estudio de Integridad.

A nivel institucional, conforme a la Ley 1474 de 2011, los órganos especiales de lucha contra la corrupción son la Comisión Nacional de Moralización (CNM), las Comisiones Regionales de Moralización (CRM), la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha Contra la Corrupción (CNCLCC) y la Secretaría de Transparencia. Adicionalmente, el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) juega un papel clave a través de sus mandatos fundamentales de administración pública, gestión de recursos humanos, desarrollo organizacional y control interno. El capítulo 2, sobre el fomento de la ética pública en la administración pública, la gestión de conflictos de interés y las declaraciones de bienes y rentas, así como el capítulo 3, sobre control interno y gestión de riesgos, están enteramente dedicados al mandato, capacidades y políticas actuales del DAFP. El cuadro 1.1 presenta una visión general de estos actores principales.

Cuadro 1.1. Actores clave del Sistema Colombiano de Integridad Pública

La Comisión Nacional de Moralización (CNM) es un mecanismo de alto nivel para coordinar estrategias de prevención y combate a la corrupción. La CNM es un organismo multipartito integrado por 13 miembros: el Presidente de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Auditoría General de la República, la Defensoría del Pueblo, el Secretario de Transparencia, el Presidente del Congreso, el Presidente del Senado, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, el Presidente del Consejo de Estado, el Ministro de Justicia y el Ministro del Interior. La CNM debe garantizar la información y el intercambio de datos entre los organismos mencionados, establecer indicadores para evaluar la transparencia en la administración pública y adoptar una estrategia anual para promover la conducta ética en la administración pública. La Comisión emite informes y publica las actas de las reuniones.

Asimismo, la CNM proporciona directrices a ser implementadas por las Comisiones Regionales de Moralización (CRM) a nivel subnacional (Departamentos). Las CRM son órganos de coordinación, integrados por los representantes regionales de la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, el Consejo Seccional de la Judicatura, así como las Contralorías Departamentales, Municipales y Distritales. Adicionalmente, otras entidades pueden ser invitadas a las CRM cuando se considere necesario, a saber: la Defensoría del Pueblo, las Personerías Municipales, los cuerpos especializados de policía técnica, el Gobernador y el Presidente de la Asamblea Departamental. Las CRM están a cargo de investigar, prevenir y coordinar el castigo para casos de corrupción en las regiones.

La Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha Contra la Corrupción (CNCLCC) es el órgano que representa a los ciudadanos colombianos para evaluar y mejorar las políticas que promuevan la conducta ética y frenen la corrupción en los sectores público y privado. Esta Comisión está integrada por representantes de un amplio abanico de distintos sectores, tales como asociaciones empresariales, organizaciones no gubernamentales dedicadas a combatir la corrupción, universidades, medios, representantes de auditorías sociales, sindicatos y la Confederación Colombiana de Libertad Religiosa, Conciencia y Culto. La CNCLCC asegura una perspectiva de la sociedad civil y monitorea las políticas, programas y acciones del Gobierno en la prevención, control y sanción de la corrupción. La CNCLCC emite un informe anual.

Dentro de la Presidencia, ha sido establecida la Secretaría de Transparencia (ST) por la Ley 1474, la cual funge como secretaría técnica de la CNM y es regulada mediante Decreto 4637 del 9 de diciembre de 2011. La ST actualmente responde ante el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE). Sus funciones incluyen asesorar y asistir al Presidente en la formulación, diseño e implementación de políticas públicas de transparencia y anticorrupción, desarrollar instrumentos para comprender y analizar el fenómeno de la corrupción, incluyendo un sistema de información y el desarrollo de la investigación, y diseñar, coordinar e implementar lineamientos, mecanismos y herramientas de prevención para el fortalecimiento institucional, la participación ciudadana, el control social, la rendición de cuentas, el acceso a la información y una cultura de probidad. La ST tiene el mandato de promover la coordinación sobre transparencia y combatir la corrupción entre diferentes entidades, en las diferentes ramas y órganos de supervisión, a nivel nacional y subnacional.

El Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) es el órgano rector en materia de servicio público y gestión de recursos humanos, administración y evaluación pública, control interno y gestión de riesgos, así como desarrollo organizacional. Adicionalmente, el DAFP es otro actor clave en la elaboración y puesta en práctica de políticas de gobierno abierto, proporcionando herramientas a fin de que las entidades públicas abran espacios para promover y propiciar la participación de los ciudadanos en las tareas de rendición de cuentas. A su vez, la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), creada por la Ley 19 de 1958 y regulada por el Decreto 2083 de 1994, es un órgano autónomo adscrito a la DAFP, dotado de personalidad jurídica y autonomía administrativa, así como de presupuesto e independencia académica, que brinda educación superior y capacitación para la función pública. Además de la escuela central en Bogotá, la ESAP cuenta con 15 escuelas a nivel sub-nacional. La Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) está a cargo, por artículo de la Constitución, de la administración y supervisión de las carreras de los servidores públicos, con excepción de aquellos con carácter especial, y desempeña así un papel fundamental en los procesos de contratación de la función pública.

Fuente: Elaboración propia basada en la encuesta de la Revisión de Integridad de la OCDE 2016.

A pesar de las reformas y esfuerzos emprendidos, la mayoría de los colombianos perciben que no ha habido avance en contener la corrupción (gráfica 1.1). Una reciente encuesta Gallup, de febrero de 2017, muestra que la corrupción es percibida como el principal problema del país: el 30% de los encuestados señala que la corrupción es el problema más importante, antes que la seguridad (18%), la economía y el poder adquisitivo (25%) y otros (25%). La misma encuesta indica asimismo que el 85% de los encuestados considera que la corrupción está empeorando en Colombia (Gallup, 2017). Tales encuestas representativas a nivel de país, usualmente denominadas barómetros, reflejan la opinión del “ciudadano promedio”. Estos barómetros pueden estar influenciados por escándalos y cobertura mediática de manera más importante que en el caso de encuestas de expertos, tales como el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), por lo que deben ser interpretados con el debido cuidado. Sin embargo, proporcionan información útil sobre cómo el ciudadano percibe y experimenta la corrupción, en un determinado país en un momento dado, y sugieren que el gobierno de Colombia debe continuar fortaleciendo su sistema de integridad pública y dedicar mayores esfuerzos para lograr y comunicar resultados a la población.

Las siguientes secciones analizan la condición actual del sistema de integridad colombiano y ofrecen recomendaciones sobre la manera de perfeccionarlo, con el fin de mejorar la coordinación y asegurar que tenga impacto. Esto empezará haciendo hincapié en la importancia de asegurar la integridad en la implementación del Acuerdo de Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo de Paz) firmado en 2016.

Integridad para la paz

Con la finalidad de promover la legitimidad del Estado y lograr una paz sostenible, es necesario fortalecer las capacidades de la administración pública local e incorporar políticas de integridad en todas las políticas y procesos postconflicto, prestando especial atención a las áreas y sectores de alto riesgo

El 25 de agosto de 2016, el principal negociador del Gobierno colombiano con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), Humberto De la Calle, hizo una declaración, reconociendo la importancia de combatir la corrupción. De la Calle abogó por el Acuerdo de Paz, especialmente en los niveles subnacionales, pero también subrayó que dicho acuerdo constituye un punto de partida para llevar a cabo reformas importantes para fortalecer los esfuerzos del país contra la corrupción:

“Este marco [el Acuerdo de Paz] es también una oportunidad para profundizar la lucha contra la corrupción. Este es un cáncer que nos devora. Arruina la legitimidad de las instituciones. Golpea duramente las finanzas públicas. Es un estigma que compromete por igual al sector público y al privado. Es verdad que los circuitos de la corrupción comienzan en la política, en particular en la política local. Es allí, en el seno de las formas vigentes de gobernanza donde se gesta la corrupción.” (Presidencia de Colombia, 2016)

El desafío relacionado con la corrupción y la oportunidad que ofrece el Acuerdo de Paz han sido reconocidos por el gobierno colombiano y por la guerrilla de las FARC-EP. A lo largo del Acuerdo de Paz han sido incorporadas medidas encaminadas a combatir la corrupción, mediante el incremento de la participación ciudadana, la transparencia y la integridad.

Efectivamente, la corrupción, ya sea real o percibida, está generando desconfianza entre los ciudadanos y puede menoscabar la legitimidad de las instituciones del sector público. Reglas del juego claras y justas que aplican para todos, donde el acceso a los servicios públicos no depende de conexiones con servidores públicos o de los recursos económicos disponibles, no solo son clave para restablecer la confianza pública, también son una condición necesaria para crear un entorno favorable a la inversión y al crecimiento sostenible. Como tal, mitigar la corrupción en Colombia será un ingrediente importante para garantizar que el Acuerdo de Paz se aplique de manera eficaz y que el avance socioeconómico logrado por el país en los últimos años sea sostenible en el tiempo.

La investigación y evidencia de las situaciones postconflicto en el mundo demuestran la necesidad y la valía de abordar los riesgos de corrupción desde un inicio, en los procesos de consolidación de la paz y de reconstrucción (cuadro 1.2). En contraste, desatender los riesgos de corrupción puede poner en peligro la paz e incluso conducir a la malversación de fondos dedicados a las víctimas o al proceso de reconstrucción. En el peor de los casos, puede conducir a brotes de violencia o al atrincheramiento de actores ilegales, que se apoyen en la corrupción como medio para llevar a cabo actividades ilegales, en zonas caracterizadas por instituciones estatales débiles y corruptibles. La incorporación de una perspectiva anticorrupción y de integridad en la fase postconflicto contribuirá a salvaguardar los objetivos de paz. Asimismo, la coordinación entre actores del sistema de integridad pública con las entidades públicas responsables de la aplicación de programas y políticas postconflicto será esencial en los próximos años.

Cuadro 1.2. Integridad en el Proceso de Reconstrucción Postconflicto

La corrosiva influencia de la corrupción es evidente en un país que se recupera de un conflicto. Manifestándose de muchas maneras, por ejemplo financiando y propiciando el crimen organizado, u obstaculizando la entrega de bienes y servicios públicos, la corrupción se entreteje en las funciones políticas, sociales y económicas del Estado. La naturaleza tenaz de la corrupción implica que, de no ser controlada, la fase de reconstrucción postconflicto puede dejar el camino libre a nuevas oportunidades, actores y esquemas de corrupción, con el riesgo de desestabilizar a los sistemas políticos y administrativos nacionales. Las redes formadas durante el conflicto pueden aprovechar posteriormente sus posiciones para consolidar su poder en tiempo de paz, por medio de la corrupción (Galtung y Tisné, 2009).

Del mismo modo, la corrupción puede multiplicar, en el proceso postconflicto, las desigualdades en la población y en las funciones políticas, incrementando el riesgo de inestabilidad y reanudación del conflicto (OECD, 2009). Tal vez resulte aún más problemático que se haya observado que las percepciones de corrupción se incrementan en la fase de reconstrucción postconflicto (Galtung y Tisné, 2009). Mientras que el período postconflicto determina el escenario para la dirección futura del país, las esperanzas y sueños de la población rara vez corresponden a la realidad, ya que la corrupción y la falta de rendición de cuentas persisten o se arraigan. Esto a su vez menoscaba la legitimidad del gobierno, fomentando el desencanto con las reformas, erosionando la confianza en la democracia y las instituciones y socavando la legitimidad del Estado (Galtung y Tisné, 2009).

A pesar de la conocida influencia destructiva de la corrupción, la evidencia de antiguos ejemplos de consolidación del Estado ha demostrado que la lucha contra la corrupción puede a menudo ser relegada ante problemas más tangibles y evidentes que deba enfrentar el país. Sin embargo, la falta de incorporación de las reformas anticorrupción en el proceso postconflicto, así como un enfoque en exceso simplista, pueden dar lugar a problemas futuros. Basándose en ejemplos de esfuerzos recientes de reconstrucción, Doig y Tisne (2009) han demostrado que, de no ser controlada, la corrupción puede arraigarse más firmemente en las funciones gubernamentales. Por ejemplo, señalaron que, en el caso de Bosnia y Herzegovina, “una serie de complicaciones [consecuencia de la corrupción] han afectado de manera importante la eficacia y la eficiencia de la recuperación”. Del mismo modo, basándose en los esfuerzos de reconstrucción en el Líbano, señalaron que la corrupción institucional ha frustrado los esfuerzos del país por recuperarse financieramente del conflicto, conduciendo a una pérdida de confianza por parte del público (Doig y Tisné, 2009).

Una lección clave, que se desprende de la falta de incorporación eficaz de las reformas de integridad en el proceso de consolidación del Estado, es que las medidas de integridad deben ser priorizadas como parte integral del proceso de reforma, desde el mismo inicio de la reconstrucción postconflicto (Doig y Tisné, 2009). Al incorporar la integridad en el proceso más amplio de consolidación del Estado, los responsables de formular políticas deben comprender mejor lo siguiente (OECD, 2009):

a qué reformas y riesgos de corrupción dar prioridad y cuándo;
a qué reformas dar prioridad y cómo;
cómo abordar el equilibrio entre corrupción y estabilidad; y
cuál es la mejor manera de mitigar las consecuencias no deseadas de las intervenciones contra la corrupción.

En lo que respecta a la prestación de servicios, la evidencia sugiere que los enfoques de integridad debieran estar intercalados en todos los componentes de las cadenas de valor sectoriales (p. ej., entre servidores públicos, entre actores de los sectores público y privado, así como entre servidores públicos y consumidores) (OECD, 2009). Este proceso de intercalación consiste en escanear los “puntos álgidos” de la corrupción mediante el monitoreo a todo lo largo de la cadena de valor: formulacion de politicas y reglamentos; planeacion y presupuesto; financiamiento de donadores; transferencias fiscales; administración y desarrollo de programas; licitaciones y adquisiciones; construccion, mantenimiento de la operacion y pago de servicios (OECD, 2009).

En suma, el reto en el proceso postconflicto resulta ser doble: (1) centrarse en los tipos de corrupción que, de no ser controlados, podrían hacer descarrilar la transición; y (2) intercalar integridad, transparencia y rendición de cuentas en todo el proceso central de consolidación del Estado, de una manera que refuerce la estabilidad y fomente la confianza en las relaciones entre el Estado y la sociedad (OECD, 2009).

Fuente: Doig y Tisné (2009), Galtung y Tisné (2009), OECD (2009).

El compromiso declarado por Colombia debe ir seguido de acciones concretas. En este sentido, es altamente encomiable el esfuerzo, emprendido por el capítulo nacional de Transparencia Internacional en Colombia (Transparencia por Colombia), con el apoyo de la Embajada del Reino Unido y la Organización Internacional para las Migraciones, por mapear los riesgos de corrupción en la fase postconflicto (Mapa de Riesgos de corrupción preliminar para el posconflicto). El mapa de riesgos es parte de un diálogo más amplio, iniciado por el Presidente Santos en colaboración con Transparencia por Colombia y el Comité Nacional Ciudadano para la Lucha contra la Corrupción (CNCLCC), con el objetivo de desarrollar un Sistema de Transparencia para el Postconflicto. Un plan de acción, basado en el mapa de riesgos, será elaborado como parte del proyecto. Colombia debe asegurarse de que los organismos públicos utilicen eficazmente el mapa de riesgos, para orientar e informar la formulación de políticas, y de que el plan de acción proponga medidas concretas de mitigación a ser incorporadas a las políticas sectoriales prioritarias, como justicia, seguridad pública, desarrollo rural, minería, educación o salud.

Por último, el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), al proporcionar directrices y políticas adecuadas, puede ayudar a que se fortalezca la capacidad de gestión pública y se promueva la integridad en la administración pública, prestando especial atención a las zonas afectadas por los conflictos, así como a los sectores de aplicación del Acuerdo de Paz especialmente relevantes, en particular, las políticas de desarrollo rural integral, la participación política y la atención y reparación de las víctimas. Es probable que en estas áreas las capacidades de la administración pública local sean particularmente débiles, vulnerables a la corrupción y que la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas sea mínima. De hecho, el Acuerdo de Paz destaca explícitamente la importancia de fortalecer el control interno (Punto 6.1.5) y reconoce, en todo el documento, la importancia de fortalecer la transparencia y la participación ciudadana. El DAFP, a través de sus lineamientos, desempeña un papel clave en el fortalecimiento de la integridad, la gestión de los recursos humanos y el control interno, así como en el apoyo al desarrollo de capacidades organizacionales a nivel territorial. Además, Colombia debe asegurar que estas altas responsabilidades, encaminadas a lograr la paz, sean correspondidas con los recursos humanos y financieros requeridos del presupuesto (véanse también los capítulos 2 y 3).

Para asegurar la coherencia entre la integridad y las políticas postconflicto, se debe fortalecer la coordinación entre las instituciones, los instrumentos creados en el proceso del Acuerdo de Paz y los instrumentos del sistema colombiano de integridad pública

En el proceso de las negociaciones de paz, y mediante el Acuerdo de Paz definitivo, Colombia ha estado creando nuevas instituciones y mecanismos para implementar, monitorear y controlar la puesta en práctica de los acuerdos. De particular relevancia son las siguientes dos comisiones:

La Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo de Paz (CSIVI), creada a principios de diciembre de 2016 por el Acuerdo de Paz (Punto 6.1) y el Decreto 1995 de 2016. El CSIVI está compuesto por tres miembros de las FARC-EP y tres miembros nombrados por el Presidente de Colombia. La comisión es responsable de supervisar la implementación del Acuerdo de Paz y resolver las diferencias que pudieran surgir durante estos procesos. En la actualidad, los tres miembros designados por el gobierno, a través del Decreto 062 de 2017, son: el Alto Comisionado para la Paz, el Alto Consejero para el Postconflicto, Derechos Humanos y Seguridad, y el Ministro del Interior.
El Consejo Interinstitucional del Posconflicto (CIP), creado por la Ley 1753 de 2015 (artículo 127) y regulado por el Decreto 2176 de 2015. Los miembros del CIP son el Alto Comisionado para la Paz, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Ministro del Interior, el Ministro de Defensa, el Ministro de la Presidencia, el Director del Departamento Nacional de Planeación (DNP), y el Director del Departamento para la Prosperidad Social (DPS). El consejo está encabezado por el Alto Consejero para el Posconflicto, Derechos Humanos y Seguridad. Su objetivo es propiciar la coordinación interinstitucional entre los niveles nacional y territorial, así como articular a todas las instituciones que contribuyen fundamentalmente al postconflicto y a la construcción de la paz.

Sin embargo, aunque el riesgo de corrupción y el mérito de las políticas de integridad han sido destacados en el Acuerdo de Paz, estas dos nuevas instituciones no reflejan dicho compromiso, ya que no incluyen actores clave del sistema colombiano de integridad pública, reseñados en el cuadro 1.1. Por supuesto, no es deseable ni factible aumentar significativamente la conformación del CSIVI ni la del CIP. Sin embargo, podría lograrse la coordinación e intercambio de información mediante la edificación de puentes formalizados entre ellos y los actores de la integridad. En efecto, la Comisión Nacional de Moralización (CNM) y las Comisiones Regionales de Moralización (CRM), a través de sus miembros y de la secretaría técnica, la Secretaría de Transparencia (ST), pueden desempeñar un papel clave en la promoción de las políticas de integridad en los procesos de paz. Más aún, pueden aportar información valiosa a los tomadores de decisiones responsables de la puesta en marcha del Acuerdo de Paz. Teniendo en cuenta las principales responsabilidades de las autoridades locales en el proceso colombiano de consolidación de la paz, las CRM, con la participación de gobernadores y alcaldes, deben desempeñar un papel clave en la concientización, identificando los riesgos específicos de cada región y proponiendo iniciativas legislativas a nivel nacional, a través de la CNM, para mitigar tales riesgos. En consecuencia, una sección dedicada en este capítulo presenta recomendaciones concretas sobre cómo perfeccionar las CRM.

En particular, el Consejo Interinstitucional del Posconflicto (CIP) desempeñará un papel clave en la fase postconflicto. De este modo, el Secretario de Transparencia podría convertirse en invitado permanente en el Consejo, de conformidad con el artículo 4 del Decreto 2176 de 2015; esto aseguraría que la información fluyera entre el Consejo y los miembros de la Comisión Nacional de Moralización y otros actores relevantes del sistema público de integridad. El Secretario de Transparencia podría, por un lado, promover que las medidas anti-corrupción e integridad fueran tomadas en cuenta en el CIP y, por otro lado, informar acerca del CIP a la Comisión Nacional de Moralización. Esto aseguraría que sus miembros estuvieran al tanto de todos los acontecimientos relativos a la puesta en práctica del Acuerdo de Paz. De manera similar, el Secretario de Transparencia podría asegurar la coordinación e intercambio de información con otros espacios de coordinación de los cuales forma parte, tales como la Mesa de Coordinación Interinstitucional para la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, la Comisión Intersectorial de Servicio al Ciudadano, y la Mesa de Trabajo Institucional sobre Participación Ciudadana.

Adicionalmente, Colombia podría también considerar la posibilidad de invitar al titular del Consejo Interinstitucional del Posconflicto (CIP) a las reuniones de la CNM y establecer procedimientos claros de trabajo y reuniones técnicas periódicas entre la Secretaría de Transparencia y la Secretaría Técnica del CIP. De manera general, en los niveles de toma de decisiones y de nivel técnico, la coordinación entre el CIP y la CNM debe basarse en objetivos concretos, establecidos en un plan de trabajo que permita monitorear y evaluar sus resultados para permitir debates y aprendizajes.

Más concretamente, un resultado de la coordinación podría estar relacionado con el desarrollo y la implementación de un mecanismo para priorizar y atender las denuncias de corrupción relacionadas con la puesta en práctica del Acuerdo de Paz, tal y como quedó estipulado en dicho acuerdo (Punto 2.2.5). La lógica detrás de este mecanismo sería asegurar una respuesta rápida a casos de corrupción con el objetivo de salvaguardar la integridad del proceso y contribuir a restaurar la confianza y la legitimidad del Estado. Concretamente, una opción sería aprovechar el ya existente Comando Anticorrupción (C4), creado en enero de 2015, integrado por el Fiscal General, el Contralor General, el Procurador General y el Secretario de Transparencia. El Comando Anticorrupción ya prioriza los casos de corrupción que requieran una respuesta e investigación inmediatas, y coordina visitas in situ a las entidades cuestionadas, para revisar documentos y procedimientos.

En relación con esto, Colombia debe aprovechar la oportunidad para decidir e implementar la tan discutida “Ventanilla Única de Denuncias”. La existencia de un mecanismo de este tipo agilizaría la presentación de denuncias de corrupción, ya que al parecer los ciudadanos a menudo no saben a qué entidad dirigirse. Al mismo tiempo, sería necesario garantizar una respuesta rápida a esos informes por parte de las instituciones responsables de la investigación, en especial la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación (PGN). Asimismo, el Secretario de Transparencia ha preparado un proyecto de ley de protección a denunciantes, basado en normas internacionales, aún pendiente de ser aceptado y aprobado por el Congreso.

De manera más general, las recomendaciones de este Estudio de Integridad de la OCDE contribuyen a preservar la paz, ya que están destinadas a fortalecer la capacidad institucional de Colombia para prevenir con mayor eficacia la corrupción y promover la integridad en todo el gobierno y la sociedad.

Mejorar la coordinación de las políticas de integridad a nivel nacional

La plataforma colombiana interinstitucional para la coordinación de políticas anticorrupción de la Comisión Nacional de Moralización, es elogiable, pero persisten retos para asegurar una coordinación eficaz y, para reflejar su amplio mandato, podría cambiar su nombre al de Comisión de Integridad y Transparencia o Comisión de Integridad y Anticorrupción

Prevenir, investigar y sancionar la corrupción requiere un enfoque de múltiples actores y múltiples niveles. Por lo general, varias instituciones tienen mandatos y funciones relacionadas con aspectos que son necesarios para avanzar en esta área. Como es el caso en la mayoría de países, Colombia cuenta con varias instituciones públicas directa o indirectamente involucradas en la prevención o en la detección de eventos de corrupción, o en ambas.

Con un número creciente de actores que participen en la lucha contra la corrupción, aumenta el riesgo de duplicación y traslape, y con ello la necesidad de una coordinación eficaz. La coordinación es una tarea ardua, ya que requiere que “los elementos y actores (…) sigan siendo plurales y diferentes, a la vez que procuren resultados armoniosos y eficaces” (OECD, 2004). Por lo tanto, unas disposiciones claras, completas y eficaces son de suma importancia para asegurar el impacto de las políticas de integridad. Cualquier debilidad en esta coordinación puede disminuir considerablemente la eficacia de los esfuerzos anticorrupción o incluso generar vacíos legales que permitan que actores corruptos escapen a la acción judicial.

Como consecuencia, numerosos países han creado comités o comisiones especiales para mitigar los problemas que pudieran surgir por falta de coordinación entre instituciones. Por lo general, estos organismos están conformados por servidores públicos de diversas ramas y departamentos gubernamentales, y por representantes de las fuerzas del orden, autoridades locales, aduanas y oficinas de contratación pública. También pueden incluir miembros de la sociedad civil, de grupos religiosos, de las ONG, de líderes empresariales y de la comunidad académica. Corea, por ejemplo, cuenta con un organismo de coordinación anticorrupción, conformado por representantes de diez entidades gubernamentales (ministerios y órganos de supervisión) para garantizar la comunicación entre sus instituciones. El Comité de Coordinación Anticorrupción de Sudáfrica cuenta con representantes de los departamentos de servicio público y de agencias con funciones de prevención de la corrupción. Sin embargo, cuando se examinan las experiencias de los países de la OCDE con respecto a la estructura institucional de los órganos anticorrupción, queda claro que no existe una solución única y que mucho depende del contexto, especialmente del marco sociopolítico, jurídico y administrativo ya existente (OECD, 2015).

En Colombia, como en muchos países, los mandatos y funciones de prevención, detección y sanción de la corrupción están distribuidos en múltiples instituciones, lo que a veces conduce a deficiencias estructurales u operativas que obstaculizan las acciones para prevenir y castigar eficazmente la corrupción. Al mismo tiempo, centralizar todas las funciones en una institución generalmente no es ni factible ni deseable. Para superar este desafío de la coordinación, Colombia optó por la Comisión Nacional de Moralización (CNM), que reúne a actores importantes de la lucha contra la corrupción (ver cuadro 1.1). Para reflejar el amplio mandato de la Comisión Nacional de Moralización, que abarca la prevención, la detección y el cumplimiento, Colombia podría considerar cambiar su nombre por el de Comisión de Integridad y Transparencia (CIT) o por el de Comisión de Integridad y Anticorrupción (CIAC). Tal cambio podría presentar ventajas, principalmente la de una mejor comunicación del rol de la comisión y de su conformación, y alejar el foco de atención del dedo admonitorio sugerido por el nombre actual.

La Comisión cuenta con el apoyo de una secretaría técnica, la Secretaría de Transparencia, con mandato y funciones tal como se describen actualmente en la Ley 1474 de 2011 (Estatuto Anticorrupción) y el Decreto 4637 de 2011. Dada su estructura, que reúne a varios actores en torno a la mesa, la CNM es por sí misma un mecanismo para propiciar la coordinación entre las diferentes entidades relevantes en la lucha contra la corrupción. La necesidad de fortalecer y centrar el papel de la Secretaría de Transparencia, con miras a mejorar su impacto y la relevancia de la CNM, será abordada en una sección específica más adelante en este capítulo.

Sin embargo, la evidencia obtenida en el Estudio de Integridad y a través de la encuesta para el “Panorama de las Administraciones Públicas 2017” muestra que, en Colombia, aún existen desafíos importantes para lograr una coordinación eficaz, a nivel central, entre los diferentes actores del sistema público de integridad (gráfica 1.2). En particular, la coordinación parece dificultarse debido a la carga administrativa que conlleva y a que depende de las personas que en el momento se encuentran en su lugar. Este último aspecto puede ser un síntoma de falta de canales y procedimientos formalizados, para coordinar políticas, que Colombia podría considerar adoptar y así minimizar el riesgo de que la coordinación dependa de la motivación y habilidades de los funcionarios implicados, de cálculos políticos, del nivel de confianza o simplemente de amistades o enemistades personales. Incluso si esto no puede ser totalmente evitado, y es parte de la naturaleza humana, estas cuestiones crean ineficiencias en el sistema de integridad pública que podrían ser atendidas mejorando el enfoque institucional hacia la coordinación y estableciendo procedimientos transparentes y claros.

Para lograr una coordinación eficaz en todo el sistema de integridad pública, los actores importantes que actualmente no sean miembros de la Comisión Nacional de Moralización podrían ser incluidos como miembros, ser invitados de manera regular o participar en las subcomisiones técnicas

Teniendo en cuenta el amplio alcance de las políticas de integridad, parece que algunos actores clave no están incluidos actualmente en la Comisión Nacional de Moralización. Los actores del aspecto preventivo de las políticas anticorrupción están especialmente sub-representados, en comparación con los actores del aspecto de detección y sanción. Si bien esto puede tener razones históricas, o puede reflejar un énfasis en los aspectos punitivos al pensar en políticas anticorrupción en Colombia, la composición actual no favorece el intercambio sistemático entre ambas áreas. En efecto, la información y las estadísticas de los casos en curso y sancionados, tienen un valor significativo para el diseño de sistemas más resilientes en la administración pública, y para colmar vacíos legales y mitigar los riesgos de corrupción más eficazmente. Un diálogo entre estos actores es clave para lograr la transición de una “cultura de casos” que es esencialmente reactiva, a una “cultura de integridad” que es preventiva y proactiva.

En particular, el DAFP, con mandatos en áreas fundamentales de un sistema de integridad pública, tales como gestión de recursos humanos, control interno y gestión de riesgos, desarrollo organizacional y administración pública, no es actualmente un miembro permanente y pleno de la CNM. A pesar de la encomiable práctica de invitar a representantes de otras entidades relevantes a las reuniones de la CNM, incluido el titular del DAFP, la condición de invitado es diferente de la de miembro permanente, ya que esta última requiere de mayores compromisos y responsabilidades. Adicionalmente, las invitaciones dependen del interés personal y compromiso del Presidente, por lo que pueden depender de la afinidad política o de una buena o mala relación personal entre el Presidente y la persona que dirige la entidad externa a ser invitada.

Si bien algunos actores, de quienes se requiere periódicamente contribuir a las políticas de integridad, pueden ser invitados ad hoc las reuniones de la CNM, la OCDE recomienda un involucramiento más comprometido e institucionalizado de las dos entidades mencionadas a continuación, invitándolas a ser miembros permanentes y de pleno derecho de la CNM. Esto implicaría enmendar el artículo 62 de la Ley 1474 de 2011:

El Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP): El DAFP, como se mencionó anteriormente, desempeña un papel clave en el desarrollo, promoción e implementación o respaldo de las políticas de integridad en el poder ejecutivo. Esto se logra mediante la incorporación de políticas de integridad en los lineamientos de la gestión pública, incluyendo la gestión de recursos humanos, el control interno y la gestión de riesgos, la simplificación regulatoria y el desarrollo organizacional, a lo largo y ancho de la administración pública, a nivel nacional y subnacional. Adicionalmente, la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), adscrita al DAFP, puede desarrollar e implementar las actividades requeridas de capacitación y desarrollo de capacidades. En los capítulos 2 y 3 se detallan recomendaciones específicas para las áreas que abarca el DAFP.
El Consejo Nacional Electoral (CNE): Como se reconoce en el Acuerdo de Paz, la falta de integridad y transparencia en las elecciones y campañas políticas puede conducir a una selección de líderes políticos que arraigue y propicie la corrupción y el crimen organizado. Los actores políticos pueden responder más activamente a los intereses de aquellas personas u organizaciones que les proporcionen los recursos financieros para acceder al cargo. Los procesos políticos corruptos amenazan la legitimidad, la autoridad y la validez de las instituciones políticas, así como el carácter inclusivo del proceso político. La participación del CNE en la Comisión Nacional de Moralización puede ayudar a dar forma al debate sobre las medidas preventivas que salvaguarden la integridad de las elecciones e iniciar un debate sobre cómo fortalecer las capacidades del CNE para que esté mejor equipado en el cumplimiento de su mandato.

Además del titular del Consejo Interinstitucional del Posconflicto, como se recomendó más arriba, Colombia podría considerar la posibilidad de invitar, de manera regular, a reuniones de la Comisión Nacional de Moralización, a los actores siguientes: la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF), el Departamento Administrativo de Planeación (DNP), la Agencia Nacional de Contratación Pública (Colombia Compra Eficiente, CCE), la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MINHACIENDA). De hecho, la UIAF juega un papel clave respecto a la inteligencia financiera. Por lo tanto, sería deseable una estrecha colaboración e intercambio de información con los órganos de control e investigación en el contexto de la CNM, para incrementar la eficacia de las investigaciones. A su vez, el servicio civil y las compras públicas son áreas de alto riesgo. La participación del DNP y del Ministerio de Hacienda en la CNM podría asegurar que las decisiones y políticas discutidas en la CNM estén alineadas con los planes políticos del país, especialmente a nivel subnacional, y sean realistas en términos de los fondos requeridos para su implementación eficaz.

Reuniones periódicas de la CNM y el establecimiento de dos subcomisiones técnicas, una de prevención y otra de detección y sanción, ayudarían a garantizar la continuidad y calidad técnica de la Comisión

Una ventaja clave de reunir a diferentes actores en una comisión consiste en que las políticas de integridad puedan y deban aprovechar los conocimientos especializados de diferente índole presentes en la mesa. Por un lado, el diseño de estrategias preventivas y medidas específicas puede beneficiarse de la información sobre denuncias y casos reales conocidos por los organismos de investigación. Por otro lado, una política “conjunta” de integridad pública, como la actual Política Pública Integral Anticorrupción (PPIA), es un ingrediente importante para hacer posible la coherencia entre las políticas y acciones de los diferentes actores sentados a la mesa, y así mitigar tanto riesgos de lagunas en la política como superposiciones y duplicaciones debidos a posibles faltas de claridad en los mandatos.

Para capitalizar sobre este potencial de acción coordinada al interior de la Comisión Nacional de Moralización, es crucial asegurar reuniones periódicas y productivas, que aprovechen los conocimientos especializados de cada miembro. Sin embargo, las entrevistas y la información recogida en la revisión sugieren que las reuniones de la CNM son preparadas a menudo con aviso de corto plazo, debido en parte a la complejidad de la agenda del Presidente. Esto hace que sea difícil preparar con antelación la información técnica contextual relevante para el diálogo, limitando así las oportunidades de entablar discusiones productivas y llegar a decisiones fundamentadas.

Asimismo, si bien la reglamentación de la CNM estipula al menos una reunión por trimestre, la regularidad de las reuniones ha sido más bien intermitente desde la creación de la CNM. El segundo informe de 2015 de la CNCLCC señala, por ejemplo, que la Comisión Nacional de Moralización ha reiniciado actividades con éxito en 2015, después de un período de poca actividad en 2014. Cabe señalar que la Secretaría de Transparencia fue pieza instrumental en gestionar que la CNM haya comenzado a trabajar de nuevo en 2015. En 2016, la CNM se ha reunido nuevamente dos veces, en febrero y octubre.

Sería deseable una reunión de trabajo de la CNM más regular y mejor preparada. Dos reuniones por año, pero programadas con antelación, podrían ser preferibles y más realistas que las cuatro reuniones actualmente estipuladas, sin perjuicio de que el reglamento permita reuniones adicionales, ad hoc, cuando se considere necesario.

Más aún, los debates a nivel técnico podrían ser útiles para hacer posible la preparación de los diferentes actores y de la agenda de la CNM, y conducir así a debates más profundos y decisiones más precisas. Por lo tanto, con el fin de preparar las reuniones de alto nivel de la CNM, aumentar la apropiación por los diferentes miembros de la CNM y aprovechar al máximo los conocimientos disponibles en cada institución miembro, Colombia podría fortalecer las deliberaciones técnicas y la preparación de la agenda de la CNM dividiendo la subcomisión actual en dos: una subcomisión de prevención y otra de investigación y cumplimiento. Efectivamente, si bien se pueden presentar traslapes, los temas discutidos y cubiertos por ambas áreas son suficientemente diferenciados e involucran a diferentes actores, o a diferentes unidades de los miembros de la CNM, para justificar discusiones separadas. Estas subcomisiones podrían reunirse cada dos meses y ser convocadas ad hoc, incluso en sub-grupos de trabajo más pequeños, cuando sea necesario.

Los expertos tecnicos de la CNM que asisten a estas subcomisiones pueden variar segun los temas a ser debatidos en las respectivas reuniones. Adicionalmente, cada miembro de la CNM debería nombrar a un Delegado Técnico cuya responsabilidad sería coordinar internamente quién, de entre el personal de la institución, debe asistir a la reunión de las subcomisiones. Los Delegados Técnicos también serían responsables de mantener informado a su respectiva máxima autoridad y prepararla para las reuniones de alto nivel de la CNM. También serán responsables del seguimiento, por parte de su organismo, de los compromisos surgidos de las decisiones adoptadas por la comisión.

La Secretaría de Transparencia, en su calidad de secretaría técnica de la CNM, configurará las agendas, agilizará el trabajo en estas dos subcomisiones técnicas y asegurará el intercambio de información entre ellas, por ejemplo a través de sesiones de información. La ST debe tener especial cuidado en dirigir a las subcomisiones hacia una planeación basada en resultados. La subcomisión de investigación y sanción podría aprovechar las iniciativas ya existentes para promover una mejor coordinación entre los organismos de investigación, especialmente con el Comando Anticorrupción, y asegurar que las tareas estén alineadas. La UIAF debe ser un miembro permanente de esta subcomisión. A su vez, la subcomisión de prevención podría ser copresidida por la Secretaría de Transparencia y el DAFP para fortalecer la coordinación entre estos dos actores y reconocer sus mandatos fundamentales: la responsabilidad del DAFP, con relación a las políticas de integridad en la administración pública, y la responsabilidad de la ST, con relación a la transparencia y acceso a la información, garantizando la coherencia de las políticas de integridad en los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, y extendiéndose a la sociedad en su conjunto. Asimismo, la Agencia Nacional de Contratación Pública (Colombia Compra Eficiente) y el Departamento Nacional de Planeación (DNP) deben ser miembros permanentes de la subcomisión que se ocupe de la prevención.

De manera general, la agenda de las reuniones de alto nivel de la CNM debe reflejar un equilibrio entre la prevención y lo punitivo, y tener un enfoque claro en permitir la coordinación interinstitucional y la planeación multinivel orientada a resultados. Asimismo, el contar con un punto fijo de la agenda, referente a la integración de las políticas de integridad en los procesos de implementación del Acuerdo de Paz, aseguraría que el tema siga siendo una prioridad y que los miembros de la CNM actualicen y discutan regularmente los avances y retos relacionados.

Para asegurar que la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción (CNCLCC) pueda cumplir con su mandato y funciones, se debe institucionalizar una sesión periódica de información a la CNM y asegurar el financiamiento regular de su secretaría técnica

La Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha Contra la Corrupción (CNCLCC) es el órgano que representa a los ciudadanos colombianos para evaluar y mejorar las políticas que promuevan la conducta ética y frenen la corrupción en los sectores público y privado. La CNCLCC está integrada por representantes de un amplio abanico de nueve distintos sectores, tales como asociaciones empresariales, organizaciones no gubernamentales dedicadas a combatir la corrupción, universidades, medios, representantes de auditorías sociales, sindicatos y la Confederación Colombiana de Libertad Religiosa, Conciencia y Culto. La Comisión Ciudadana debe publicar un informe anual, donde se evalúe la política anticorrupción, así como promover códigos de conducta para el sector privado y vigilar las políticas relacionadas con la administración pública, la contratación pública, la política antitrámites y las políticas relacionadas con la garantía del acceso a la información pública y el involucramiento de las partes interesadas y de la participación ciudadana. Desde 2013, el CNCLCC ha publicado cinco informes que analizan las iniciativas llevadas a cabo por el gobierno e identifican recomendaciones prioritarias para la lucha contra la corrupción. Estos informes también deben permitir a los ciudadanos evaluar el impacto de la CNCLCC y así fortalecer la rendición de cuentas ante los ciudadanos.

Sin embargo, el Estudio de Integridad encontró evidencia de cierto grado de desconexión entre la Comisión Nacional de Moralización y la CNCLCC, así como un problema relacionado con asegurar el financiamiento sustentable de una secretaría técnica de la CNCLCC.

Por lo tanto, el intercambio de información entre el CNCLCC y la CNM debe ser mejorado significativamente. En la actualidad, el aporte de la CNCLCC a la formulación de políticas nacionales anticorrupción se reduce, de hecho, a sus informes, que claramente no cumplen el espíritu del Estatuto Anticorrupción. Al parecer, en algunos casos, el plazo establecido por la Secretaría de Transparencia para que el CNCLCC emita comentarios acerca de los proyectos de leyes y políticas ha sido, en ocasiones, demasiado corto para permitir su análisis y comentarios pormenorizados. Para hacer frente a este desafío y a la vez mantener su independencia de la CNM, la OCDE recomienda que un representante de la CNCLCC sea invitado a participar en cada sesión de la CNM, con voz pero sin voto. Esto permitiría al CNCLCC presentar información a los miembros de la comisión y participar en el debate, con el fin de fortalecer los vínculos entre ambas comisiones, asegurar un control social eficaz y promover el intercambio de información y las aportaciones de la sociedad civil. Esto garantizaría una política anticorrupción del Estado en su conjunto y no limitada sólo al gobierno, conforme a lo estipulado en la Ley 1474 de 2011.

La importancia de involucrar a la administración pública, al servicio civil y a la ciudadanía es cada vez más reconocida. En México, por ejemplo, la Secretaría de la Función Pública (SFP) participa en el Comité Coordinador del Sistema Anticorrupción, junto con el Auditor Superior de la Federación, el Presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), el Fiscal Especializado en Materia de Delitos Relacionados con Hechos de Corrupción, el Presidente del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) y un representante del Consejo de la Judicatura Federal. Este Comité Coordinador está presidido por un representante del Comité de Participación Ciudadana (OECD, 2017a, véase también el cuadro 1.3).

Cuadro 1.3. El papel destacado de la Sociedad Civil en el nuevo Sistema Nacional Anticorrupción de México

El 27 de mayo de 2015, el Diario Oficial de la Federación de México publicó el Decreto por el cual se enmiendan, añaden o derogan varias disposiciones de la Constitución. Esta reforma primero consagró como ley al Sistema Nacional Anticorrupción (SNA). Poco más de un año más tarde, el 18 de julio de 2016, el Presidente Peña Nieto promulgó las leyes secundarias. La Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción es la piedra angular de la legislación que establece las disposiciones institucionales y de gobierno para el SNA, a la vez que destaca objetivos y tareas necesarias. El sistema está diseñado de tal forma que la sociedad civil tenga la oportunidad de desempeñar un papel importante en todo el ciclo de las políticas de integridad. Este enfoque incluyente y amplio puede mejorar el diseño y el impacto de dichas políticas que se beneficiarán de los conocimientos especializados y retroalimentación de un mayor número de actores.

En efecto, la Ley General del SNA prevé explícitamente un sólido papel para la sociedad civil en la gobernanza del Sistema, permitiéndole contribuir al diseño y monitoreo de políticas, así como a llevar a cabo sus propias actividades, a través de su propio Comité. En efecto, la Ley hace un llamado para la creación del Comité de Participación Ciudadana, conformado por cinco representantes reconocidos por sus conocimientos y contribuciones en los ámbitos de combate a la corrupción, transparencia o rendición de cuentas en México, y que serán seleccionados por el Comité de Selección especializado, nombrado por el Senado. El Comité de Participación Ciudadana se encarga de formalizar una red de organizaciones y expertos de la sociedad civil (con la creación de un registro), canalizando su retroalimentación (es decir, investigaciones, recomendaciones) al Sistema. El Comité también lleva a cabo su propio programa anual de trabajo, que puede incluir estudios, investigaciones y proyectos para mejorar la Plataforma Digital o alentar las denuncias de corrupción por parte del público, entre otros.

Tal vez de manera más importante, la Ley brinda a la sociedad civil un papel destacado en la supervisión de la implementación de las tareas del SNA. La Ley General del SNA dispone que un representante del Comité de Participación Ciudadana presida el Comité Coordinador del Sistema y su Consejo de Administración (las “supremas” entidades administrativas del sistema), conformado también por los titulares de la Secretaría de la Función Pública (SFP), la Auditoría Superior de la Federación (ASF), el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), la Fiscalía Especializada en Materia de Delitos Relacionados con Hechos de Corrupción, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) y un representante del Consejo de la Judicatura Federal.

El Comité de Participación Ciudadana también es miembro de la Comisión Ejecutiva que debe presentar el informe anual de actividades y avance de las iniciativas del SNA. Más aún, la selección de los miembros del Comité de Participación Ciudadana es realizada en última instancia por la sociedad civil (aunque por personas designadas por el Senado), asegurando presumiblemente, para la propia Comisión, una mayor independencia de una potencial influencia política. El artículo 18 de la Ley General establece que el Senado debe integrar una comisión, formada por nueve expertos, para seleccionar a los miembros del Comité de Participación. Los miembros del Comité de Selección no pueden nombrarse a sí mismos como miembros del Comité de Participación Ciudadana.

Fuente: OECD (2017a), Revisión de Integridad para México: Adoptando una postura más firme contra la corrupción, Editorial de la OCDE, París.

En el Perú, la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN) está compuesta por actores del sector público, el sector privado y la sociedad civil, con una presidencia rotativa. Los actores no gubernamentales incluyen a representantes de entidades empresariales privadas, organizaciones sindicales, universidades, medios de comunicación e instituciones religiosas. Reunir a diversos interesados con regularidad, alrededor de la mesa, tiene por objeto fomentar la coordinación horizontal y garantizar la coherencia del marco político anticorrupción, pero también contribuye a proteger a la CAN de la influencia indebida de intereses particulares; no obstante, oportunidades para fortalecer esta coordinación han sido recientemente enfatizadas en la Revisión de la OCDE sobre Integridad en el Perú (OECD, 2017b).

La segunda, pero no menos importante, cuestión que actualmente pone en peligro la CNCLCC en el cumplimiento de su mandato, está relacionada con el financiamiento de sus actividades. El Estatuto Anticorrupción, en su artículo 69, establece que los miembros de la CNCLCC pueden nombrar una Secretaría Técnica. En efecto, la Comisión Ciudadana sólo puede cumplir con las tareas encomendadas si cuenta con una secretaría con un papel similar al desempeñado por la Secretaría de Transparencia para la CNM. El artículo 69 está además regulado por el Decreto 4632 de 2011, que determina, en el artículo 15, que el Departamento Administrativo de la Presidencia (DAPRE) deberá cubrir los gastos de la Secretaría Técnica de la CNCLCC “en los términos definidos por el Director de la entidad”.

Sin embargo el DAPRE no ha suministrado fondos a la CNCLCC, argumentando que ello sería inconstitucional. La Constitución Política, en su artículo 355, establece que ninguna de las ramas u órganos del poder público puede asignar ayuda o donaciones parlamentarias a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. En consecuencia, las actividades de la CNCLCC, especialmente aquellas relacionadas con los informes, han sido financiadas principalmente a través del proyecto de la Unión Europea ACTUE, lo que plantea un interrogante sobre la sostenibilidad de la CNCLCC en el futuro, una vez finalizado el proyecto de la UE.

Sin embargo, la no aplicación del Decreto 4632 de 2011 requeriría una decisión judicial de anulación, por parte del Consejo de Estado, de la inaplicabilidad del decreto. Mientras no exista tal decisión, el decreto debe ser considerado vinculante y el financiamiento debe ser aportado por el DAPRE. Además, el argumento de que tal financiamiento sería inconstitucional no parece claro, ya que el artículo 355 de la Constitución Política también establece que el gobierno, a nivel nacional, departamental, distrital y municipal, podrá celebrar contratos, utilizando recursos de los presupuestos respectivos, con organizaciones privadas sin fines de lucro de reconocida idoneidad. Esto con el fin de promover programas y actividades de interés público de conformidad con los Planes Nacionales y Sectoriales de Desarrollo. Esto debe aplicar definitivamente para la CNCLCC, que incluso desempeña un papel formalizado e institucional en el sistema colombiano de integridad, reconocido por el Estatuto Anticorrupción. Recibir fondos públicos también implica la obligación, para la CNCLCC y su labor, de rendir cuentas ante los contribuyentes colombianos.

Adicionalmente, el artículo 15 del Decreto 4632 de 2011 parece permitir cierta discrecionalidad y exhorta a explorar soluciones innovadoras, al afirmar que los gastos serán asumidos en los términos que defina el Director de la Entidad, sin términos mayormente definidos. Por lo tanto, además de los fondos provenientes de organismos bilaterales o multilaterales de cooperación, Colombia podría buscar opciones innovadoras para cubrir los egresos o contratar el servicio de la Secretaría Técnica con base en un pago único y asegurar, en el contrato, su independencia de toda interferencia política. Por ejemplo, se podría explorar un posible financiamiento por el Ministerio del Interior, a través del Fondo de Participación Ciudadana, o buscar un apoyo similar al que el Consejo Nacional de Planeación recibe del DNP.

Llegar al nivel regional y empoderarlo

La Comisión Nacional de Moralización y la Secretaría de Transparencia deben esclarecer la composición, el mandato, las funciones y los procedimientos de las Comisiones Regionales de Moralización, especialmente en lo que respecta a su papel en las políticas de prevención, con la finalidad de alinearlas con su amplio mandato

Como lo destacan Rodrigo, Allio y Andrés-Amo (2009), “la ampliación de un marco para una regulación de alta calidad, en todos los niveles de gobierno, sólo puede lograrse si los países toman en cuenta la diversidad de las necesidades locales y las particularidades de los niveles inferiores de gobierno.” Por supuesto, esto también aplica para un sistema de integridad pública. Colombia es un país de 1,138,910 km2, con geografía compleja y una población total de poco menos de 48 millones de personas. Las regiones son muy diversas, con diferentes culturas, niveles de desarrollo socioeconómico y diferentes niveles y problemas de corrupción.

Alcanzar eficazmente el nivel subnacional, y garantizar la aplicación de las políticas nacionales, es un desafío. En general, la relación entre el nivel nacional y el subnacional puede sufrir tanto de superposiciones como de una serie de “brechas” (Charbit y Michalun, 2009). Los tipos de brechas en cuestión son de información, de capacidad, de financiamiento, administrativas y políticas. Esto también es aplicable a las políticas de integridad: su implementación exige coordinación a nivel nacional, pero también en los niveles locales.

La brecha política se refiere a la incoherencia potencial entre las necesidades de las políticas subnacionales y las iniciativas políticas a nivel nacional. Este tipo de brecha es particularmente común en los asuntos de política que son inherentemente intersectoriales, como ocurre con las políticas de integridad. Para colmar esta brecha se requiere de coordinación a nivel central y de consulta continua con el nivel subnacional para determinar las necesidades y la capacidad de ejecución, así como de mantener canales abiertos de intercambio de información a fin de monitorear y evaluar el impacto de las políticas. La brecha de información, a su vez, enfatiza la existencia de asimetrías de información entre los niveles de gobierno al diseñar, implementar y hacer cumplir las políticas públicas. Normalmente, los gobiernos regionales están presumiblemente mejor ubicados para identificar los riesgos y oportunidades de corrupción y así determinar las medidas de integridad y anticorrupción más eficaces adaptadas al contexto regional.

Colombia respondió a este reto al exigir, en el artículo 65 del Estatuto Anticorrupción, que cada Departamento de Colombia estableciera una Comisión Regional de Moralización (CRM). El escenario es de nuevo muy similar al de las Comisiones Regionales Anticorrupción en el Perú (cuadro 1.4). Las CRM colombianas son responsables de apoyar la implementación de la Política Pública Integral Anticorrupción (PPIA), así como de compartir información y coordinar iniciativas locales entre los organismos involucrados en la prevención, investigación y sanción de la corrupción.

Cuadro 1.4. Las Comisiones Regionales Anticorrupción del Perú

Reconociendo la importancia de llegar a las regiones, la Ley 29976 prevé la creación de Comisiones Regionales Anticorrupción (CRA). A la fecha, las 25 regiones cuentan con una CRA. Entre las tareas de las CRA está la elaboración de un plan regional anticorrupción. Dicho plan tiene el potencial de reflejar los problemas y retos específicos de la región. Sin embargo, hasta ahora sólo seis regiones han desarrollado un plan de este tipo (San Martín, Pasco, Amazonas, Cusco, Piura y Huancavelica), y no está claro hasta qué punto estos planes hayan sido llevados a cabo con eficacia.

Piura, una de las regiones del país, estableció la comisión regional anticorrupción (Comisión de Piura) mediante la Ordenanza Regional no. 263 de 2013, que reúne a representantes de los poderes ejecutivo y judicial, así como de los municipios, del sector privado y de las asociaciones profesionales. La Comisión de Piura cuenta con el apoyo de un Comité Ejecutivo encargado de poner en práctica las políticas identificadas por la Comisión. La coordinación entre la Comisión y el Comité Ejecutivo es llevada a cabo por la Secretaría Técnica de la Comisión. Finalmente, la gobernanza del sistema es completada con las unidades anticorrupción dentro de cada entidad pública. Estas se encargan, entre otras tareas, de: aplicar las políticas aprobadas por la Comisión, prestar apoyo para asegurar el cumplimiento del Código de Ética del servicio público, coordinar la elaboración y aprobación de los Planes Anticorrupción de la entidad, preparar un informe de actividades anticorrupción y presentarlo en audiencias públicas.

Fuente: Basado en la OECD (2017b).

Las CRM son órganos de coordinación, integrados por los representantes regionales de la Procuraduría General de la Nación (PGN), la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República (CGR), el Consejo Seccional de la Judicatura, así como la Contraloría Departamental, Municipal y Distrital. De conformidad con la Ley 1474 de 2011, deben reunirse mensualmente; asistir a estas reuniones es obligatorio y no puede ser delegado. Más aún, otras entidades podrán ser convocadas a formar parte de la Comisión Regional de Moralización, de considerarse necesario, a saber: la Defensoría del Pueblo, los representantes municipales, las fuerzas de policía técnicas especializadas, el Gobernador y el Presidente de la Asamblea Departamental. Con el fin de promover la participación ciudadana y el control social sobre las CRM, al menos una reunión trimestral debe llevarse a cabo con organizaciones de la sociedad civil, para abordar y atender sus peticiones, preocupaciones, quejas y reclamaciones. En este punto, es importante señalar que, para tener un impacto en los niveles de corrupción, los esfuerzos relacionados con la transparencia y la participación ciudadana deben estar siempre vinculados a los esfuerzos de fortalecimiento de la capacidad de respuesta del sector público al ciudadano. Asimismo, se debe tener en cuenta que las capacidades, la confianza y el interés también son requeridos de los ciudadanos. De lo contrario, tales esfuerzos pueden, en el mejor de los casos, resultar ineficaces o, en el peor de los casos, resultar contraproducentes y generar aún más desconfianza, frustración y cinismo (Bauhr y Grimes, 2014, Kolstad y Wiig, 2008).

La consistencia entre las CRM se ve favorecida por un conjunto de lineamientos elaborados en 2014 por la Secretaría de Transparencia como Secretaría Técnica de la Comisión Nacional de Moralización, complementadas por documentos modelo para que las CRM lleven a cabo sus Planes de Acción, Reglamento Interno, Informe de Gestión y Lista de Asistencia. Estos Lineamientos para la operación de las CRM además contienen una visión general de los principales desafíos y buenas prácticas de las CRM. Sin embargo, a diferencia de la CNM, no existe actualmente un marco normativo, más allá del artículo 65 de la Ley 1747 de 2011, que aclare y regule el mandato, funciones, procedimientos y financiamiento de las CRM. Esto al parecer ya ha causado problemas para asegurar una coordinación y colaboración fluida entre los miembros actuales de las CRM.

A primera vista, los Planes de Acción que han de desarrollar las CRM parecen brindar una oportunidad de reflejar estas especificidades y desafíos regionales, para desarrollar e implementar medidas estratégicas y concretas alineadas con la Política Pública Integral Anticorrupción (PPIA) con el fin de prevenir y perseguir la corrupción más eficazmente. Este enfoque amplio, incluyendo la prevención, detección y sanción, se ve reflejado actualmente también en los Lineamientos para la operación de las CRM, en las que se establece que la misión de la CRM es la siguiente:

“La Comisión Regional de Moralización es la instancia departamental encargada de aplicar y poner en marcha los lineamientos de la Comisión Nacional de Moralización en materia de política pública integral anticorrupción, promoción de la transparencia y la participación ciudadana, así como de coordinar en el nivel territorial las acciones de los órganos de prevención, investigación y sanción de la corrupción.” (Secretaría de Transparencia, 2014)

Sin embargo, las entrevistas y documentos consultados, tales como los planes de acción, así como la composición institucional de las comisiones, revelan que las CRM parecen enfocarse en detectar y sancionar la corrupción, y que el alcance a nivel municipal, más allá de la capital del departamento, es limitado. Más aún, la labor preventiva se limita básicamente al fomento de la capacitación, mientras que no se fijan objetivos ni actividades para promover la prevención de la corrupción mediante la adopción de medidas de fortalecimiento institucional y de administración pública. El enfoque limitado a la detección y sanción parece ser una consecuencia de la manera en que la CRM está actualmente diseñada y refleja que su conformación está limitada a entidades de control, excluyendo al gobierno local.

Al mismo tiempo, la Secretaría de Transparencia ha participado recientemente en los esfuerzos para promover la transparencia y la lucha contra la corrupción a nivel subnacional:

Pactos de Integridad con Gobernaciones y establecimiento de una Red de Gobernaciones Abiertas: Los Pactos de Integridad contienen compromisos específicos de los Gobernadores en las áreas de contratación pública, acceso a información, rendición de cuentas, canales de denuncia, y control interno, entre otros. La Red, a su vez, es un mecanismo para el intercambio de experiencias exitosas y para mejorar el aprendizaje intergubernamental. En la actualidad, cinco gobernadores participan en esta red.
Enlaces de Integridad: Desde noviembre de 2015, en una iniciativa conjunta con la Federación Nacional de Departamentos, se han designado servidores públicos en 26 de los 32 departamentos. Su principal tarea es la de apoyar a los Gobernadores en el desarrollo e implementación de una Política Territorial Anticorrupción ajustada a las necesidades de la región y apoyar a las actividades de coordinación con las Comisiones Regionales de Moralización en la investigación y sanción de actos de corrupción.

De manera general, existe margen para un mejor planteamiento coordinado y estratégico encaminado a fortalecer las capacidades de la administración pública local, desde una perspectiva de integridad. Este enfoque debe ir más allá de la detección y control, y debe reflejar objetivos claros relacionados con el fortalecimiento de la administración pública, especialmente en las áreas de control interno, gestión de recursos humanos y desarrollo organizacional, como es el caso para el mandato del DAFP. El planteamiento estratégico y global debe ser desarrollado de manera participativa, involucrando al DNP y a los actores locales, y debe reflejarse en metas y objetivos, claros y factibles, medidos por indicadores relevantes que permitan ser monitoreados y evaluados por el DNP, la CNM y las CRM, así como por las unidades de ejecución y la sociedad civil. Un planteamiento a la medida, que refleje las realidades, el tamaño y las capacidades de los municipios, resulta de especial relevancia en el contexto de la puesta en marcha del Acuerdo de Paz. Por supuesto, el financiamiento sustentable de estas medidas debe garantizarse integrándolas en el proceso presupuestal nacional y subnacional.

Para llevar a cabo un planteamiento tan amplio y coordinado a nivel territorial, la CNM debe considerar la posibilidad de revisar la disposición institucional y el propósito de las CRM. En particular, la CNM y la Secretaría de Transparencia deben esclarecer la relación entre los actuales Planes de Acción de las CRM, los Planes Territoriales Anticorrupción y los planes anticorrupción a ser elaborados por los Gobiernos Departamentales y Municipales. Específicamente, podría explorarse la ampliación de la membresía de las CRM, para incluir a la administración local, a fin de calcar la CNM, en donde están representados los tres poderes. Por ejemplo, al igual que la CNM, la CRM podría estar encabezada por el Gobernador e involucrar a representantes de los municipios. Al igual que a nivel nacional, podrían crearse subcomisiones para abordar más específicamente las cuestiones relacionadas con las técnicas de investigación y la prevención.

Durante las entrevistas realizadas en el proceso del Estudio de Integridad, ha sido expresada la preocupación de incluir a las administraciones locales en la CRM, ya que ello supondría reunir a los órganos de control y a las entidades sujetas a dicho control. Sin embargo, esta preocupación depende del propósito de las CRM, que aún está por esclarecerse:

Si el objetivo primordial de la CRM es discutir y coordinar la investigación de los casos en curso, la CRM debería efectivamente limitarse a las entidades de control y centrarse en la armonización de normas sobre el intercambio de información y de pruebas de casos entre las instituciones integrantes de la CRM, desarrollando procedimientos de investigación conjunta y capacitación conjunta en técnicas de investigación. Sin embargo, la CRM debe entonces considerar cambiar de nombre, para reflejar este propósito y contar con procedimientos estrictos respecto a la confidencialidad, para evitar que la información sea filtrada o utilizada de manera indebida.
Si el objetivo de la CRM es, como está establecido actualmente en los Lineamientos, asegurar el vínculo entre la CNM y la Política Pública Integral Anticorrupción, entonces este ámbito más amplio debe reflejarse en su membresía e incluir a la administración local. Esto ayudaría a asegurar un diálogo constructivo entre las entidades de control y la administración, con miras a pasar de una “cultura de casos” a una “cultura de integridad” dirigida a profundizar las reformas estructurales.

En general, el argumento a favor de un enfoque más amplio parece ser convincente y estar alineado con el espíritu del Estatuto Anticorrupción. Los casos concretos de corrupción podrían aún ser discutidos en un subgrupo similar al Comando Anticorrupción que opera a nivel nacional.

Para garantizar el buen funcionamiento de las CRM, se debe institucionalizar una unidad o persona de soporte técnico, así como las capacidades y los recursos financieros adecuados aportados por los miembros individuales de la CNM a nivel nacional y por los gobiernos locales

La brecha de capacidades y financiamiento se refiere al problema habitual de que los recursos humanos y financieros, así como las capacidades de conocimiento e infraestructura, pueden no estar lo suficientemente disponibles, a nivel subnacional, para llevar a cabo las responsabilidades asignadas. Específicamente, los niveles subnacionales podrían no tener la capacidad de diseñar e implementar estrategias de integridad, y pueden necesitar del desarrollo de capacidades o de orientación por parte del gobierno central.

Para garantizar que las CRM puedan reunirse regularmente y cumplir de manera eficaz, a lo largo del tiempo, con las tareas que les han sido delegadas, deben contar con recursos financieros y técnicos suficientes. En particular, cada CRM debe contar con una unidad de apoyo técnico o una persona que apoye su trabajo, con capacidades en planeación, monitoreo y evaluación, estratégicas y operativas, así como con el conocimiento técnico para apoyar a la CRM en el desarrollo de medidas concretas y viables. Esta unidad o persona también desempeñaría un papel clave en garantizar una coordinación eficaz, a nivel departamental, y el acercamiento a los municipios, sector privado local y sociedad civil. La Comisión Nacional de Moralización también podría explorar la posibilidad de fusionar esta función de apoyo técnico con los Enlaces de Integridad.

Actualmente, el trabajo de la CRM es financiado principalmente con fondos y personal provenientes del proyecto ACTUE de la UE. Este esquema de financiamiento no es sostenible. Por lo tanto, es necesario un compromiso mayor de los miembros individuales de la Comisión Nacional de Moralización, en términos de apoyo político, técnico y financiero. Por ejemplo, cada miembro de la CNM podría dedicar un porcentaje específico de su presupuesto a las CRM y asegurar que las capacidades del nivel nacional sean transferidas a los niveles regionales. Adicionalmente, la CRM también podría recibir fondos del gobierno regional, especialmente si es ampliada para incluir a la administración local y así permitir un enfoque más integral de las políticas regionales de integridad, tal y como se recomendó anteriormente.

Adicionalmente, debido al potencial de las CRM para desempeñar un papel clave en la salvaguarda de la transparencia e integridad en la implementación del Acuerdo de Paz y asegurar así una paz sostenible, una parte de los recursos del Fondo Colombia en Paz, u otros recursos relevantes relacionados con las reconstrucciones postconflicto y el proceso de consolidación de la paz, podrían dedicarse a las CRM, especialmente en las zonas que fueron particularmente afectadas por el conflicto. Además, el DNP podría considerar el fortalecimiento de las capacidades institucionales locales a través del mecanismo de “Contratos Plan para la Paz” entre los gobiernos nacional y locales. Por último, podrían utilizarse recursos de regalías para financiar proyectos de inversión específicos de las CRM, que cumplan con las reglas de inversión establecidas en la Constitución, leyes y decretos aplicables. En efecto, un objetivo importante de las regalías es financiar el desarrollo territorial del país.

Los mecanismos para permitir la comunicación y el intercambio de información entre las CRM podrían mejorar el aprendizaje mutuo y ayudar a atender los problemas de corrupción interregional

La brecha administrativa reconoce que a menudo las fronteras de un departamento no pueden delimitar los linderos efectivos de un problema dado. Efectivamente, si bien es probable que los departamentos tengan sus propios desafíos con respecto a los riesgos de corrupción e integridad, las redes corruptas y la dinámica de las prácticas corruptas no respetan necesariamente a las fronteras políticas y geográficas. Además, las vulnerabilidades y las prácticas de corrupción pueden ser muy similares en regiones comparables, lo que puede brindar oportunidades para el aprendizaje y la formulación de políticas a nivel regional en áreas específicas.

En Colombia, hay margen para mejoras en el intercambio entre departamentos. La idea central es hacer posible que las CRM intercambien prácticas y experiencias. Concretamente, se podría considerar formar una red de CRM. Por razones de eficiencia en función de costos, podría implementarse un foro virtual o chat, en el que las unidades de apoyo técnico o las personas de la CRM pudieran llevar a cabo intercambios informales y solicitar orientación ad hoc al personal de la Secretaría de Transparencia. Asimismo, el Observatorio de Transparencia y Anticorrupción de la Secretaría de Transparencia tiene, en su sitio web, un espacio dedicado para las 32 CRM. Este espacio se utiliza en la actualidad para publicar los Planes de Acción e informes de las CRM, así como para dar información sobre los miembros de cada CRM. Podría ser fácilmente añadida una sección de tutoriales, para capacitar a los miembros de las CRM en cuestiones de lucha contra la corrupción, así como un segmento en la plataforma para intercambio de información. Adicionalmente, Colombia podría considerar la posibilidad de organizar, cada dos años, un evento conjunto de intercambio de experiencias y aprendizaje en diversos lugares; sería fundamental, sin embargo, considerar desde el principio mecanismos para financiar tal ejercicio de manera sostenible y así asegurar la continuidad del aprendizaje y evitar que tal evento sea un ejercicio aislado.

El monitoreo público y la evaluación comparativa entre las CRM podrían complementarse con indicadores a nivel de resultado intermedio o de impacto, utilizando indicadores disponibles o considerando el desarrollo de indicadores adicionales

El Observatorio de Transparencia y Anticorrupción de la Secretaría de Transparencia publica un Indicador Compuesto de las Comisiones Regionales de Moralización que evalúa el grado de cumplimiento y desarrollo del Plan de Acción adoptado por cada CRM. Estas evaluaciones se traducen en gráficos que muestran la puntuación combinada, así como las puntuaciones departamentales. En línea con el artículo 65 de la Ley 1474, los indicadores cubren cuatro aspectos:

Número de reuniones ordinarias celebradas por la CRM
Número de reuniones con participación de ciudadanos celebradas por la CRM
Porcentaje de avance en las actividades estipuladas en el Plan de Acción Anual de la CRM
Cuestiones abordadas por la CRM en el Plan de Acción.

El monitoreo público de los avances realizados por las CRM es encomiable y una buena práctica. Idealmente, puede ejercer presión sobre las CRM de bajo desempeño para ponerse al día con las más adelantadas. Los indicadores, orientados a productos, reflejan la fase temprana de puesta en marcha de las CRM.

Si, como se recomendó anteriormente, se amplía el objetivo y el marco institucional de las CRM para promover un enfoque más integral y preventivo, enfocado en fortalecer las capacidades institucionales, a nivel regional y municipal, para mitigar los riesgos de corrupción, entonces las acciones de las CRM, tal y como se reflejan en sus planes, deben reflejarse también en cuanto a su impacto a este nivel.

Por lo tanto, como próximo paso, el Observatorio podría considerar complementar los indicadores de producto con indicadores a nivel de resultados intermedios e impacto. Esta segunda tanda de indicadores debe definirse o desarrollarse conjuntamente con las CRM. Podrían recurrir a la información disponible en el Índice de Gobierno Abierto (IGA), que maneja datos a niveles subnacionales y, de ser necesario, involucrar al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) para explorar la posibilidad de incluir cuestiones relevantes en encuestas, a nivel departamental, que pudieran medir la percepción o incidencia de corrupción, o niveles de confianza y legitimidad, en diferentes instituciones públicas y en la prestación de diferentes servicios. Adicionalmente, el DAFP está desarrollando actualmente un Índice Sintético de Desempeño Institucional, a nivel nacional y territorial, lo cual es un desarrollo encomiable que apunta a medir la productividad pública de las entidades públicas, con base en una amplia variedad de indicadores disponibles. En general, la información puede cotejarse con los indicadores proporcionados por Transparencia por Colombia, miembro de la CNCLCC, a nivel regional.

Fortalecer a la Secretaría de Transparencia

Dar un puesto permanente al Secretario de Transparencia en el Consejo de Ministros y un vínculo directo con el Presidente potenciaría la función de coordinación de la Secretaría de Transparencia y promovería la integración y la coherencia de las políticas de integridad

La Secretaría de Transparencia y su titular, el Secretario de Transparencia, están desempeñando un papel clave en coordinar eficazmente las políticas anticorrupción, en todo el gobierno y la sociedad. Se ha demostrado previamente la valía de contar con una secretaría como ésta. Por ejemplo, como ya se mencionó anteriormente, la ST fue instrumental en que la CNM retomara el rumbo después de un tiempo de inactividad. Si bien la Comisión Nacional de Moralización es la mesa redonda que reúne a varios actores clave, a pesar de que actualmente falten algunos actores, este espacio necesita una unidad que prepare la agenda de las reuniones, aporte conocimientos técnicos y dé seguimiento a las decisiones tomadas. Por ejemplo, la unidad debe preparar proyectos legislativos. De los más urgentes, al momento de este informe, es el de avanzar en una ley de protección de denunciantes, para la cual la Secretaría de Transparencia ya ha preparado un borrador, siguiendo normas internacionales. Otro es el proyecto de regulación del cabildeo, área en la que el Estatuto Anticorrupción ha permanecido prácticamente en silencio. Asimismo, recomendaciones contenidas en este Estudio de Integridad que impliquen cambios legislativos, podrían ser llevados por la ST a la CNM para su discusión y para la toma de decisiones.

Si bien la Comisión Nacional de Moralización es la principal plataforma coordinadora de las políticas de integridad, importantes actores contribuyentes y ejecutores, como la mayoría de los Ministros Sectoriales, p. ej., de Educación y de Salud, no forman parte de la CNM. Pero aunque estos actores podrían ser invitados ad hoc a ciertas reuniones de la CNM, la ST requiere de reuniones, más regulares e institucionalizadas, con estas otras partes del gobierno, para recibir sus aportaciones en la formulación de políticas, para asegurar que las políticas sean relevantes para estos ministerios y realmente puestas en práctica, y para identificar sus necesidades de orientación y de desarrollo de capacidades. En un principio, la Secretaría de Transparencia fue invitada al Consejo de Ministros para establecer este enlace formal con los ministerios competentes. Sin embargo, el Secretario de Transparencia, quien permaneció en el cargo hasta marzo de 2017, sólo una vez presentó un informe ante el Consejo, justo después de su nombramiento, en octubre de 2014.

En efecto, la función fundamental de coordinación de la Secretaría de Transparencia ha enfrentado desafíos. Con los cambios introducidos por el Decreto 1649 de 2014, el Secretario de Transparencia no depende ya directamente del Presidente, ni participa directamente en el Consejo de Ministros, donde la ST está actualmente representada por el titular del Departamento Administrativo de la Presidencia (DAPRE). Los cambios más recientes, de mayo de 2016, desplazaron a la Secretaría de Transparencia, ubicándola bajo la Secretaría General, pero no ha cambiado el hecho de que el vínculo institucional formal con el Presidente y el Consejo de Ministros no es directo, sino que debe atravesar otra capa, no sólo impidiendo el acceso directo sino también enviando una señal política, a los actores externos y al público, en el sentido de que atender la corrupción es una prioridad de segundo nivel.

Si bien, al parecer, la relación entre el Secretario de Transparencia y el Presidente ha funcionado relativamente bien, habiendo sido invitado este último al Consejo nuevamente a principios de 2017, esta relación no está institucionalizada y sigue siendo sumamente informal. Esto la hace depender de las relaciones personales y políticas de las personas involucradas, especialmente del Secretario de Transparencia en funciones, del Secretario personal del Presidente y del Secretario General. El Secretario personal del Presidente y el Secretario General tienen un poder considerable para facilitar o bloquear el acceso al Presidente. Por lo tanto, la importancia política de la agenda anticorrupción también depende actualmente, en gran medida, de las preferencias individuales de estos actores.

El acceso limitado e informal al Presidente, y la no participación en el Consejo de Ministros, impiden una incorporación eficaz de las políticas de integridad en el gobierno en su conjunto. Para ello, el flujo regular de información de la Secretaría de Transparencia hacia el Consejo de Ministros, y a la inversa, parece ser una condición esencial, aunque no suficiente para lograr esta incorporación.

De acuerdo con el artículo 47 de la Ley 489 de 1998, el Presidente puede solicitar la participación, además de la de los ministros competentes, de los directores de los departamentos administrativos así como de cualquier otro funcionario o particular. En la actualidad, el titular de la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente, así como los titulares de los departamentos administrativos, participan en el Consejo de Ministros. Sin embargo, no se requiere requisito formal alguno, más allá de la invitación del Presidente, con el resultado de que - de nuevo - la participación dista de estar institucionalizada. Colombia debe entonces considerar dar a estos cargos, incluyendo al Secretario de Transparencia, un puesto formal permanente en el Consejo de Ministros, para que su participación no dependa ya de una invitación. Esto permitiría al Secretario de Transparencia informar directamente al Presidente y a los Ministros sobre los avances logrados en el ámbito de la integridad, a nivel nacional y regional, y, por lo tanto, contribuir a promover, coordinar y vigilar eficazmente, al más alto nivel, las políticas de integridad y ayudar a integrarlas en un enfoque de gobierno en su conjunto.

Para mejorar los controles y contrapesos, y proteger el cargo de posibles influencias y abusos indebidos, los criterios de perfil y permanencia, así como los procedimientos de nombramiento y remoción del Secretario de Transparencia, podrían ser esclarecidos. La sociedad civil debe participar en el proceso

La lucha contra la corrupción no es una mera cuestión técnica que diagnostique problemas y aplique soluciones. A menudo, si no es que habitualmente, algunos intereses poderosos se verán directamente afectados por las políticas anticorrupción y tratarán de influenciar los procesos de toma de decisiones y de ejecución para mitigar su impacto. Así, y como se reconoce en el artículo 5 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción ratificada por Colombia, las entidades responsables de las políticas anticorrupción deben estar protegidas de interferencias políticas indebidas y otras fuentes de influencia indebida (OECD, 2017c). Aunque la Secretaría de Transparencia, en su calidad de entidad principal responsable de la elaboración, coordinación y supervisión de políticas, no necesita el mismo grado de independencia que un órgano de control e investigación, debe reconocerse que las políticas anticorrupción e integridad son sensibles y de alta relevancia política, por lo que puede ser necesario que el Secretario de Transparencia adopte posiciones o decisiones que vayan en contra de poderosos intereses creados.

Más allá del riesgo de presiones indebidas, la continuidad es otra razón para regular claramente el cargo y protegerlo de una remoción arbitraria y de fluctuaciones políticas de corto plazo. Las buenas prácticas internacionales muestran que las políticas de integridad, especialmente las medidas preventivas, requieren coherencia y continuidad, durante un período de tiempo más largo, para desarrollarse y mostrar su impacto. Cada cambio en la titularidad de un organismo responsable de las políticas de integridad conlleva el riesgo de un cambio de política, lo que podría menoscabar la continuidad y la coherencia de las políticas a través del tiempo, en particular de aquellas que apuntan a una construcción incremental, pero sostenible, de las capacidades institucionales. En especial, la función de coordinación, en el seno de la Secretaría de Transparencia, depende del establecimiento de buenas relaciones de trabajo y lazos de confianza con numerosas entidades públicas, a nivel nacional y regional.

Sin embargo, no hay en Colombia requisitos legales o reglamentarios explícitos sobre la selección, permanencia o remoción del Secretario de Transparencia. Ni la Ley 1474 de 2011 (el Estatuto Anticorrupción) ni el Decreto 4637 de 2011 contienen indicaciones relacionadas con el cargo. El nombramiento queda actualmente a total discreción del Presidente, el cual puede seleccionar a la persona de su elección y confianza. Desde que el actual Presidente asumió el cargo en 2010, ha habido cuatro titulares de la Secretaría de Transparencia.

Con el fin de mitigar los riesgos mencionados anteriormente y proporcionar una base institucional más sólida a la Secretaría de Transparencia, deben ser precisados los criterios de perfil y permanencia, así como los procedimientos de nombramiento y remoción del Secretario de Transparencia. Por ejemplo, podría considerarse un mandato fijo, durante un período de cuatro años, tal vez superpuesto al período presidencial, junto con criterios claros para la selección y remoción. Colombia ha introducido una norma similar para la permanencia de los Superintendentes, en el Decreto 1083 de 2015, aunque en este caso coincide con el mandato del Presidente. En efecto, la experiencia muestra que es recomendable estipular claramente los procedimientos de remoción y especificar los criterios en los que debe basarse esta decisión (Schütte, 2015). El perfil del Secretario podría ser reforzado con la introducción de los criterios necesarios para el cargo, que podrían incluir un título académico mínimo, p. ej., al menos una maestría en una disciplina relacionada con la gestión pública o con las ciencias sociales, con al menos cinco años de experiencia relevante y contribuciones en el área de integridad o trabajos relacionados con la lucha contra la corrupción en el sector público o privado, o con la formulación de políticas públicas.

Si bien, como se ha dicho anteriormente, es deseable asegurar cierto grado de independencia de las políticas cotidianas, el cargo de Secretario de Transparencia también es propenso a abusos, debido a la información a la que tiene acceso y a las decisiones que el Secretario podría tomar para favorecer intereses específicos, o para debilitar deliberadamente ya sea ciertas políticas de integridad introducidas previamente, ya sea a opositores políticos. Por lo tanto, sería deseable que, además de requerir cierto grado de conocimientos técnicos, el Secretario de Transparencia pudiera hacer gala de un historial destacado de probidad e integridad, ampliamente reconocido más allá de las fronteras políticas, lo que le otorgaría cierto prestigio al lidiar con intereses poderosos y altos servidores públicos, a nivel nacional y regional. Dado que es difícil obtener una prueba de tal competencia moral, Colombia podría introducir una verificación adicional (1) estipulando que el Presidente debe presentar al Congreso una terna de candidatos al cargo para su ratificación, e (2) involucrar a la Comisión Ciudadana para la Lucha Contra la Corrupción (CNCLCC) en el proceso de selección.

En particular, se podría conceder a la CNCLCC el poder de veto contra un candidato, si sus miembros toman esta decisión por mayoría simple. Adicionalmente, la CNCLCC podría tener la prerrogativa de solicitar la remoción de un Secretario de Transparencia en funciones, en caso de existir consenso entre sus miembros. Tales reglas fortalecerían el poder de facto de la sociedad civil, a través de la CNCLCC, e introducirían controles y contrapesos adicionales, así como control social, al sistema. En general, este procedimiento institucionalizado y estos criterios de selección reforzarían igualmente la posición del Secretario de Transparencia frente a ministros, titulares de departamentos administrativos y superintendentes.

Como ya se mencionó, México optó recientemente por diseñar el nuevo Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) a manera de otorgar a la sociedad civil un papel importante en todo el ciclo de las políticas de integridad, incluyendo el nombramiento del Secretario Técnico de la Secretaría Ejecutiva al Comité Coordinador (OECD, 2017a y cuadro 1.3).

Transformar a la Secretaría de Transparencia en una unidad con independencia administrativa y financiera, así como con personería jurídica y presupuesto propios, ayudaría a superar los desafíos actuales relacionados con la contratación, la gestión de recursos humanos, la comunicación y la planeación estratégica

Si bien la actual ubicación de la Secretaría de Transparencia en el organigrama del DAPRE posibilita su mandato fundamental de coordinación, debido a su relativa cercanía con el Presidente, su total dependencia administrativa presenta algunas desventajas.

En primer lugar, toda contratación de recursos humanos debe pasar por el DAPRE, lo que afecta la manera en que son estructurados los contratos de servicios, y los plazos para procesarlos, entre otros. Al parecer, la Secretaría de Transparencia ha perdido puestos de trabajo con otras dependencias del DAPRE, especialmente aquellos puestos que requieren altos niveles profesionales y académicos. Una gestión adecuada de los recursos humanos de la ST, conforme a objetivos, puede resultar difícil, tanto en términos de capacidades técnicas requeridas como de estabilidad a lo largo del tiempo, para hacer posible una curva de aprendizaje. La gráfica 1.3 ofrece una visión general del personal, en los organismos del Gobierno Central designados como principales centros de coordinación para desarrollar y coordinar el sistema de integridad en las entidades del gobierno central, en los países de la OCDE donde existe tal organismo. Cabe señalar que, de los 57 funcionarios de la Secretaría de Transparencia de Colombia, 27 son de tiempo completo y 30 de tiempo parcial, convirtiendo a Colombia en el país que más recurre a jornadas parciales.

En segundo lugar, debido a la falta de independencia administrativa, la Secretaría de Transparencia no puede firmar documentos legales, tales como contratos o acuerdos de cooperación con universidades, empresas privadas, ONG o particulares. Esto puede aumentar los costos de transacción administrativa para proyectos conjuntos o para la subcontratación de estudios o consultorías.

En tercer lugar, la estrategia oficial de comunicación de la Secretaría de Transparencia depende actualmente del DAPRE, limitando así la posibilidad de que la ST sea más proactiva en posicionar, en la opinión pública y medios tradicionales, los temas de integridad y anticorrupción, debido a las numerosas prioridades contrapuestas en el DAPRE. Por otra parte, no es de extrañar que la oficina de prensa del DAPRE, responsable de la agenda de comunicación del Presidente, no tenga los conocimientos especializados necesarios para comprender el alcance y la relevancia de comunicar políticas de integridad y anticorrupción. Específicamente, el Observatorio de Transparencia y Anticorrupción de la Secretaría de Transparencia debe poder desarrollar y aplicar su propia estrategia de comunicación, incluyendo, por ejemplo, el lanzamiento de campañas.

Por último, la Secretaría de Transparencia no puede desarrollar su propia visión y mission, y los ajustes internos organizacionales deben ser aprobados por resolución del DAPRE, debido a que la ST depende administrativamente de la DAPRE. Esto limita en cierta medida el desarrollo de un planteamiento estratégico más claro, que podría ayudar a mejorar el enfoque y la eficiencia de la ST, aunque sin impedir que esta última emprenda un ejercicio de desarrollo organizacional para fortalecer estos aspectos, al menos internamente, como se analizará en la siguiente sección.

Por lo tanto, para que el ST pueda tomar decisiones autónomas en estas áreas, Colombia podría considerar seguir el enfoque elegido para la Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR, Decreto 4138 de 2011) y establecer la Secretaría de Transparencia como una unidad administrativa especial del orden nacional, adscrita al DAPRE, pero gozando de autonomía administrativa y financiera, y con personería jurídica y presupuesto propios.

La reciente conformación de tres grupos de trabajo en la Secretaría de Transparencia es un paso hacia una división del trabajo más eficiente, que podría ser mejorada mediante un ejercicio de desarrollo organizacional en el que se discutan el enfoque estratégico, las prioridades, límites y mecanismos internos de coordinación

Teniendo en cuenta el contexto de austeridad y los esfuerzos que se requerirán en la fase postconflicto, es inevitable que la Secretaría de Transparencia deba seleccionar prioridades estratégicas para tomar acción. Esto debe incluir un enfoque, en su mandato básico, en términos de elaboración de una política nacional anticorrupción, así como de la coordinación, monitoreo y evaluación de sus resultados, con el fin de fortalecer un planteamiento, basado en la evidencia y para el gobierno y la sociedad en su conjunto, que permita enfrentar a la corrupción. Esto es crucial para la construcción de la paz en el período postconflicto, así como para la recuperación de la confianza y la legitimidad de las instituciones estatales.

Por lo tanto, la Secretaría de Transparencia debe considerar la posibilidad de emprender un ejercicio de desarrollo organizacional, que incluya una aclaración de sus objetivos y prioridades estratégicas, un examen de su estructura y división interna de trabajo, así como de sus operaciones. Este ejercicio podría basarse en un análisis de los resultados y lecciones aprendidas de las actividades pasadas y actuales de la ST, así como en un análisis del contexto más amplio de las políticas de integridad y anticorrupción. Un análisis de 360 grados, que involucre a las partes interesadas, socios y clientes de la Secretaría de Transparencia, podría ser de utilidad para ampliar la perspectiva y obtener retroalimentación externa. La visión resultante, los objetivos clave y los resultados esperados servirían como base de su hoja de ruta institucional.

Sobre la base de este ejercicio estratégico, deben identificarse las prioridades a corto plazo y los resultados esperados, para así mitigar el riesgo de silos al interior de la Secretaría de Transparencia. Esto fortalecerá también los mecanismos y protocolos internos de coordinación y comunicación, asegurando que la información y el conocimiento sean compartidos y transmitidos, y que se generen posibilidades de sinergias. Adicionalmente, un esclarecimiento interno de los procesos de trabajo, el diseño de un organigrama formal, así como mecanismos claros de coordinación interna, podrían contribuir a incrementar significativamente la eficiencia y la eficacia de la Secretaría de Transparencia.

En particular, la Secretaría de Transparencia debe tratar de hacer uso de las contribuciones provenientes de la cooperación internacional mediante una estrategia clara sobre cómo asegurar su viabilidad y sostenibilidad con el tiempo, una vez que se haya agotado el apoyo inicial. Los recursos provenientes de la cooperación internacional pueden ser importantes para iniciar programas de trabajo e iniciativas piloto. Éstos deben contribuir a las prioridades y objetivos estratégicos, y acompañarlos con una estrategia clara sobre cómo ampliarlos y cómo garantizar su sostenibilidad en el tiempo. La ST podría hacer un mayor uso de las iniciativas conjuntas y complementarias de los donantes, abriendo espacio para la colaboración mutua, invitando a los donantes a contribuir a la coordinación.

Un ejercicio de desarrollo organizacional, tal como se recomienda, podría ayudar a aclarar y afinar los límites, y a establecer protocolos internos de comunicación y coordinación, así como los recursos humanos necesarios.

En ese sentido, la reciente creación de tres grupos de trabajo internos, mediante la Resolución 0970 de diciembre de 2016, es un importante paso hacia adelante. Los tres grupos de trabajo son:

El Grupo de Políticas de Transparencia, Acceso a la Información y Lucha contra la Corrupción (GTALCC)
El Grupo de Revisión y Análisis de Peticiones, Denuncias y Reclamos de Corrupción (GRAP)
El Grupo Laboratorio de Innovación en Lucha contra la Corrupción (GLILC).

El Grupo de Políticas de Transparencia, Acceso a la Información y Lucha contra la Corrupción (GTALCC) constituye el núcleo del mandato de la Secretaría de Transparencia. En particular, este grupo es responsable de trabajar con las Comisiones Nacionales y Regionales de Moralización, y en el desarrollo y revisión de la Política Pública Integral Anticorrupción (PPIA). Con el fin de precisar el perfil del GTALCC, se recomienda reducir el foco de actividades. Por un lado, la ST debe centrarse en la elaboración, implementación y monitoreo de las políticas y medidas relacionadas con la agenda de gobierno abierto del país y la Ley 1712 sobre transparencia y acceso a la información pública, ámbito en el que la Secretaría de Transparencia ha estado desempeñando una función de liderazgo, en coordinación con el DAFP y otros actores. Por otro lado, la ST tiene un papel clave que es desempeñar en acercarse a los sectores y gobiernos subnacionales, al sector privado y a la sociedad civil, asegurando un enfoque de sociedad en su conjunto.

A su vez, la Secretaría de Transparencia debe reducir otras actividades, o retirarse de ellas, ya que deben ser desarrolladas e implementadas por otros organismos públicos, especialmente aquellas actividades relacionadas con el control interno, la gestión de recursos humanos, el desarrollo organizacional y el fomento de una cultura de integridad en la administración pública donde el DAFP tiene un claro mandato de elaboración e implementación de políticas. No obstante, el GTALCC debe desempeñar un papel de socio, asesor, promotor y facilitador en estas áreas, así como asegurar su coherencia con las medidas tomadas fuera del ejecutivo, e incluir estas políticas bajo el “manto” de las políticas públicas anticorrupción.

Adicionalmente, y de manera ideal durante el ejercicio recomendado de desarrollo organizacional, el Observatorio de Transparencia y Anticorrupción podría ser retirado del GTALCC, actualmente encargado de su gestión, para ubicarlo como un cuarto grupo de trabajo interno. Efectivamente, las tareas realizadas por el Observatorio requieren habilidades muy específicas y sobrecargarían rápidamente al equipo del GTALCC (véase también la recomendación sobre el Observatorio, a continuación).

El Laboratorio de Innovación en la Lucha contra la Corrupción (GLILC) es un paso encomiable de la Secretaría de Transparencia en la promoción de nuevas políticas, basadas en la evidencia, para combatir la corrupción. En efecto, numerosos países cuestionan cada vez más algunos de los enfoques más tradicionales de la lucha contra la corrupción, como un fuerte acento en el control y la sanción, enfatizando enfoques más matizados, basados también en las lecciones de las ciencias conductuales (OECD, 2016 y capítulo 2). De este modo, el GLILC puede diseñar, implementar y evaluar iniciativas piloto, con el fin de probar rigurosamente enfoques novedosos o medidas innovadoras. Esto debe ser llevado a cabo en estrecha cooperación con otras entidades públicas, especialmente con la Agencia Nacional de Contratación Pública (Colombia Compra Eficiente), el DAFP y el DNP, pero también con los gobiernos subnacionales, en particular en las regiones de especial relevancia para el período postconflicto. En este ámbito, se debe prestar especial atención en asegurar que proyectos pilotos exitosos sean emprendidos, actualizados e implementados de manera sustentable por la respectiva entidad pública responsable.

Por último, el Grupo de Revisión y Análisis de Peticiones, Denuncias y Reclamos de Corrupción (GRAP) revisa y analiza las Peticiones, Sugerencias, Quejas y Reclamos (PSQR) que son dirigidas al DAPRE, o directamente a la Secretaría de Transparencia, a través de una dirección de correo electrónico disponible en el sitio web de la Secretaría ([email protected]). En Colombia, cada entidad pública tiene la responsabilidad de detectar casos y sancionarlos, a través del sistema de Control Disciplinario Interno o bien canalizando los casos a la autoridad responsable. El DAPRE, por medio de la resolución 3046 de 2012, regula los procedimientos de PSQR que son recibidos por la Presidencia. Al parecer, con el tiempo, un número creciente de denuncias de presunta corrupción han sido y son dirigidas al DAPRE a través de este canal y transmitidas internamente a la Secretaría de Transparencia. En principio, sin embargo, el mandato central de la Secretaría de Transparencia no incluye recibir informes de corrupción y quejas de los ciudadanos. De ser necesario, estos PSQR son enviados a las autoridades responsables para su investigación, y para dar seguimiento a las medidas tomadas.

Según la información facilitada por Colombia, el objetivo principal del GRAP, más allá de recibir quejas e informes, es el de resolver la desconexión entre la información contenida en las denuncias y casos de corrupción reportados y la formulación de políticas. Es también una reacción al hecho que la Secretaría de Transparencia, a los ojos de muchos ciudadanos, es responsable de la lucha contra la corrupción y, por lo tanto, dirigen sus quejas y denuncias a esa institución. La justificación de utilizar la información para la formulación de políticas se basa principalmente en la idea de tomar medidas administrativas preventivas inmediatas, a la vez que las investigaciones criminales o disciplinarias responsables se desarrollen en paralelo, ya que estas últimas suelen tomar mucho tiempo.

Actualmente, la Directiva Presidencial 01 de 2015 establece un mecanismo formal de reporte de denuncias, el cual pide a los titulares de las unidades de control interno informar a la Secretaría de Transparencia sobre los presuntos casos de corrupción en sus organizaciones. Si bien proporciona información potencialmente relevante, debe reconocerse asimismo que este mecanismo también crea una carga administrativa adicional para los titulares del control interno y que implicará esfuerzos en la Secretaría de Transparencia para hacer un uso eficaz de esta información.

Por lo tanto, un primer paso debería ser un debate más general a nivel de la Comisión Nacional de Moralización que busque aclarar si, en primer lugar, esta función de la Secretaría de Transparencia, de recibir información relacionada con reportes de otras entidades públicas, es deseable y legalmente viable, considerando cuidadosamente sus ventajas y desventajas. En segundo lugar, si se considera que es una tarea deseable, los miembros de la CNM deben precisar exactamente como se canaliza la información pertinente a la Secretaría de Transparencia sin crear una carga administrativa excesiva y sin poner en peligro las investigaciones criminales y disciplinarias.

Por ejemplo, se recomienda minimizar los datos a ser procesados, para asegurar que quienes se supone proporcionen esta información, p. ej., investigadores, fiscales, auditores y titulares de oficinas de control interno, no resulten sobrecargados y efectivamente llenen los formatos, de forma adecuada y regular. Además, la separación de poderes debe salvaguardarse en todas las etapas. Para ello, la Secretaría de Transparencia podría entablar una discusión con estos grupos objetivo, con el fin de acordar el mínimo de información a ser proporcionada, aclarando su propósito y la manera en que la información será procesada y usada, y qué mensaje se espera que esta información proporcione. Asimismo, la Resolución 0970 de diciembre de 2016, no es clara respecto a quien entre el GRAP o el Observatorio de Transparencia y Anticorrupción, siendo este último probablemente más hábil en el manejo de datos cuantitativos, sería el responsable de analizar la información recibida en la Secretaría de Transparencia a través de estos canales externos.

Esta discusión en la CNM en torno a denuncias e informes debería conducir a avanzar en el mencionado mecanismo de “ventanilla única de denuncias”, cuya implementación dentro de la CNM puede brindar una oportunidad para asegurar eficientemente el vínculo entre la recepción de informes para efectos de investigación, y al mismo tiempo utilizar la información con fines preventivos.

Adicionalmente, e independientemente de las consideraciones anteriores, existe un reto relacionado con el hecho de que actualmente el Secretario de Transparencia no tiene autorización para acceder a la información de los artículos 36 y 37 de la Ley 1621 de 2013 (Ley de Inteligencia y Contrainteligencia), mientras que los ministros y viceministros sí tienen acceso a ella. De hecho, el Secretario de Transparencia, en el ejercicio de sus funciones, participa actualmente en reuniones, p. ej., con la Fiscalía, la UIAF o el Comando Anticorrupción, donde se comparte y discute ese tipo de información y se toman decisiones sobre los casos. Jurídicamente, esta situación es un área gris que podría conducir a problemas legales o podría poner en peligro la legalidad de los procesos en curso. Por lo tanto, se recomienda otorgar al Secretario de Transparencia autorización para acceder a la información de conformidad con la Ley 1621 de 2013, o bien retirar al Secretario de Transparencia de las deliberaciones relacionadas con casos específicos.

El Observatorio de Transparencia y Anticorrupción es una buena práctica para promover políticas y comunicaciones basadas en evidencia, las cuales podrían ser fortalecidas estableciéndolo como un grupo separado en la Secretaría de Transparencia e incrementando sus capacidades

Un enfoque estratégico de la integridad del sector público se basa en evidencia y tiene como objetivo identificar y mitigar los riesgos de integridad pública. Esto puede lograrse definiendo objetivos estratégicos y prioridades, siguiendo un enfoque basado en el riesgo, así como desarrollando puntos de referencia e indicadores y reuniendo datos creíbles y relevantes sobre el nivel de implementación, desempeño y eficacia general del sistema de integridad pública.

El Observatorio de Transparencia y Anticorrupción en Colombia es una buena práctica a nivel internacional. El Observatorio originalmente fue diseñado e iniciado por la Procuraduría General de la Nación (PGN) y adscrito en 2012 a la Secretaría de Transparencia. El Observatorio es un instrumento para promover la integridad en el gobierno en su conjunto, a través de instituciones y niveles de gobierno, así como en la sociedad en su conjunto, llegando a los ciudadanos, al sector privado y a la sociedad civil. En la actualidad, el Observatorio proporciona no sólo los indicadores antes mencionados sobre el nivel de ejecución de las Comisiones Regionales, sino también indicadores sobre el nivel de consecución de los objetivos establecidos por la Política Pública Integral Anticorrupción. Si bien estos indicadores se centran también en procesos y productos, constituyen un primer paso importante para hacer posible el monitoreo público de las políticas de integridad (gráfica 1.4).

Para alcanzar su pleno potencial, el Observatorio podría ser reforzado como sigue:

Separar el Observatorio del Grupo de Políticas de Transparencia, Acceso a la Información y Lucha contra la Corrupción (GTALCC) y establecerlo como un grupo adicional dentro de la estructura de la Secretaría de Transparencia. Esto permitiría al Observatorio disponer de personal especializado en comunicación y en técnicas cuantitativas de recopilación, gestión y análisis de datos, especialmente para la evaluación del impacto de las políticas. La Secretaría de Transparencia podría aprovechar el ejercicio de desarrollo organizacional para discutir el concepto elaborado previamente para el desarrollado del Observatorio, y compararlo con las experiencias y retos reales.
Cooperar con instituciones de investigación internacionales, nacionales y subnacionales, p. ej., aprovechando la experiencia con la Universidad Externado, para llevar a cabo estudios conjuntos, utilizando la información disponible, y redactando escritos concisos de políticas basados en sus resultados. En efecto, Colombia cuenta con numerosas fuentes de información cuantitativa, proporcionada por diversas instituciones públicas y privadas, que podrían ser utilizadas de manera más activa. Específicamente, al asociarse con universidades, el Observatorio podría establecer incentivos para que los profesores dirijan, y los estudiantes redacten, tesis de pregrado y posgrado sobre temas relacionados con la comprensión de la dinámica de la corrupción en el país y la eficacia y el impacto de las políticas de integridad.
Sobre la base de los esfuerzos realizados para comunicar a la sociedad en su conjunto, se podría desarrollar una estrategia de comunicación que promueva la importancia de reformas estructurales más profundas, alejándose de un enfoque reactivo desencadenado por escándalos, “una cultura de casos”, hacia un fortalecimiento proactivo y estratégico de las instituciones, encaminado a un cambio cultural, a “una cultura de integridad”. Asimismo, una estrategia de comunicación bien diseñada puede aportar una importante contribución al cambio de las dinámicas sociales, con respecto a la tolerancia ante ciertas prácticas corruptas, y puede propiciar iniciativas de acción colectiva (Panth, 2008). Campañas y programas educativos podrían formar parte de esta estrategia de comunicación (cuadro 1.5).
Garantizar un circuito de retroalimentación interna eficaz, entre el Grupo de Política de Transparencia, Acceso a la Información y Lucha contra la Corrupción (GTALCC) y la información del seguimiento de la puesta en práctica de la Política Pública Integral Anticorrupción (PPIA) y otras evidencias del Observatorio. Específicamente, el Observatorio podría trabajar en el desarrollo de un marco de monitoreo y evaluación de las políticas colombianas de integridad (Johnson y Soreide, 2013). Las evaluaciones de las políticas de integridad podrían basarse en indicadores existentes para niveles de resultados intermedios e impactos, tanto a nivel nacional como subnacional (véase también la recomendación anterior con respecto a las CRM). Las evaluaciones cuantitativas pueden y deben complementarse con estudios de casos cualitativos e información.
Apoyar a las Comisiones Regionales de Moralización en su estrategia de comunicación y promover el análisis específico a la región, p. ej., promoviendo vínculos con el mundo académico y los institutos de investigación locales, para llevar a cabo estudios relevantes, en regiones y municipios, sobre las políticas de corrupción e integridad, especialmente desde la perspectiva de los retos postconflicto.
Por último, el Observatorio podría desempeñar un papel clave en desarrollar, conjuntamente con las entidades responsables, indicadores específicos de integridad, relacionados con la implementación del Acuerdo de Paz, y permitir el monitoreo público de estos indicadores a través de su sitio web.

Cuadro 1.5. Movilizar a la sociedad para combatir a la corrupción mediante programas de educación cívica y concientización: el caso de la Comisión Independiente de Hong Kong contra la Corrupción

Desde su creación en 1974, la Comisión Independiente de Hong Kong contra la corrupción (ICAC) ha adoptado un enfoque para combatir la corrupción en tres vertientes: cumplimiento de la ley, prevención y educación de la comunidad. El Departamento de Relaciones de la Comunidad (DRC) es responsable de promover la integridad en la sociedad y utiliza varios métodos para educar a la sociedad, incluyendo programas de educación cívica y campañas de concientización.

Educación cívica

El DRC ofrece programas personalizados de educación preventiva, que van desde talleres de capacitación hasta programas de desarrollo, dirigidos a diferentes grupos de la comunidad, como empresarios y profesionistas. El contenido de los talleres de capacitación abarca las siguientes áreas: decreto de prevención del soborno, peligros de la corrupción, toma de decisiones éticas en el trabajo y gestión de la integridad del personal. El DRC también difunde mensajes anticorrupción a los alumnos en las escuelas secundarias, preparatorias y de enseñanza superior, mediante dramas interactivos y debates sobre la ética personal y profesional. Adicionalmente, el DRC organiza regularmente charlas y seminarios dirigidos al sector privado y sin fines de lucro, para dar asesoría sobre cómo incorporar medidas de prevención de la corrupción en sus operaciones y procedimientos. Los temas incluyen conocimiento de los peligros de la corrupción, administración de riesgos, gobernanza ética y qué hacer ante un ofrecimiento de soborno

Campañas de concientización

El DRC utiliza asimismo diversas técnicas y plataformas para crear conciencia sobre la corrupción y difundir mensajes anticorrupción a diferentes segmentos de la sociedad. Por ejemplo, se difunden mensajes anticorrupción a través de anuncios de radio y televisión, como la serie dramática de TV “Investigadores de la ICAC” que se ha convertido en un título familiar.

Además, el DRC comunica sus mensajes por medio de campañas de carteles y del internet. La principal página web de la ICAC presenta al público noticias recientes de la Comisión, información sobre prevención de la corrupción y acceso a los productos audiovisuales de la ICAC y a otras publicaciones. El sitio alberga también dos canales de vídeo para la ICAC, que incluyen la serie dramática completa de TV de ICAC y videos de capacitación sobre cómo prevenir la corrupción. La serie de ICAC Weibo twittea sobre temas relacionados con la integridad para educar al público en general sobre los males de la corrupción, mientras que la aplicación de Smartphone presenta las últimas noticias y actividades de la ICAC, incluyendo los videos de integridad. La aplicación de libros electrónicos ICAC para tabletas también ofrece a los usuarios acceso a las publicaciones de ICAC, para asegurar que el público en general tenga acceso a materiales anticorrupción en todo momento.

En el primer año de su operación, las campañas de educación pública produjeron 3189 reportes de presunta corrupción, más del doble del número de reportes recibidos por la policía el año anterior (Panth, 2011). Más de treinta años después, los esfuerzos del ICAC de Hong Kong han producido una situación en la que siete de cada diez ciudadanos están dispuestos a denunciar la corrupción (Johnston, 2005). Como demuestra el ejemplo de Hong Kong, la prevención de la corrupción fue el resultado solamente de instituciones y leyes sólidas. Fomentar la participación de la sociedad para que las instituciones rindan cuentas, aunado a una atención y esfuerzos continuos y concertados, han llevado a un entorno en el que la corrupción es rechazada por servidores públicos y ciudadanos por igual.

Fuente: Sitio Web de la ICAC, http://www.icac.org.hk/en/ack/pep/index.html, consultado por último el 17 de octubre de 2016; Panth, S. (2011) Changing Norms is Key to Fighting Everyday Corruption, The Communication for Governance and Accountability Program, World Bank [El cambio de normas es clave para la lucha cotidiana contra la corrupción, Programa de La Comunicación para la Gobernanza y la Rendición de Cuentas del Banco Mundial], http://siteresources.worldbank.org/INTGOVACC/Resources/ChangingNormsAnnexFinal.pdf, consultado por último el 17 de octubre de 2016; Johnston, M. (2005) Syndromes of Corruption: Wealth, Power and Democracy [Síndromes de la Corrupción: Riqueza, Poder y Democracia], Cambridge: Cambridge University Press

Los miembros de la Comisión Nacional de Moralización deben ser alentados e invitados a contribuir con conocimientos especializados e información. Adicionalmente, Colombia podría considerar otorgar fondos específicos para el Observatorio, para así garantizar su funcionamiento. Una vez más, el uso de regalías podría ser considerado como una opción a explorar.

Propuestas de acción

Mejorar el marco institucional y la coordinación eficaz entre los actores del sistema de integridad pública es un aspecto fundamental de los esfuerzos colombianos para mejorar la integridad y mitigar los riesgos de corrupción a todos los niveles. Por consiguiente, la OCDE recomienda que Colombia tome las siguientes medidas para fortalecer su sistema de integridad pública:

Integridad para la paz

Con la finalidad de promover la legitimidad del Estado y lograr una paz sostenible, es necesario fortalecer las capacidades de la administración pública local e incorporar políticas de integridad en todas las políticas y procesos postconflicto, prestando especial atención a las áreas y sectores de alto riesgo.
Para asegurar la coherencia entre la integridad y las políticas postconflicto, se debe fortalecer la coordinación entre las instituciones, los instrumentos creados en el proceso del Acuerdo de Paz y los instrumentos del sistema colombiano de integridad pública.

Mejorar la coordinación de las políticas de integridad a nivel nacional

La plataforma colombiana interinstitucional para la coordinación de políticas anticorrupción, la Comisión Nacional de Moralización, es encomiable, pero persisten retos para asegurar una coordinación eficaz. Para reflejar su amplio mandato, podría cambiar su nombre al de Comisión de Integridad y Transparencia o Comisión de Integridad y Anticorrupción.
Para lograr una coordinación eficaz en todo el sistema de integridad pública, los actores importantes, que actualmente no sean miembros de la Comisión Nacional de Moralización, podrían ser incluidos como miembros, invitados de manera regular o como participantes en las subcomisiones técnicas.
Reuniones periódicas de la CNM y el establecimiento de dos subcomisiones técnicas, una de prevención y otra de detección y sanción, ayudarían a garantizar la continuidad y la calidad técnica de la CNM.
Para asegurar que la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha Contra la Corrupción (CNCLCC) pueda cumplir con su mandato y funciones, se debe institucionalizar una sesión periódica de información a la CNM y asegurar el financiamiento sistemático de su secretaría técnica.

Llegar al nivel regional y darle poder

La Comisión Nacional de Moralización y la Secretaría de Transparencia deben esclarecer la composición, mandato, funciones y procedimientos de las Comisiones Regionales de Moralización, especialmente en lo que respecta a su papel en las políticas de prevención, para alinearlas con su amplio mandato.
Para garantizar el buen funcionamiento de las CRM, se deben institucionalizar unidades o personas de soporte técnico, así como las capacidades y los recursos financieros adecuados aportados por los miembros individuales de la CNM a nivel nacional y por los gobiernos locales.
Los mecanismos que permitan la comunicación y el intercambio de información entre las CRM podrían mejorar el aprendizaje mutuo y ayudar a atender los problemas de corrupción interregional.
El monitoreo público y la evaluación comparativa entre las CRM podrían complementarse con indicadores a nivel de resultado intermedio o de impacto, utilizando indicadores disponibles o considerando el desarrollo de indicadores adicionales.

Fortalecer la Secretaría de Transparencia

Dar un puesto permanente al Secretario de Transparencia en el Consejo de Ministros y un vínculo directo con el Presidente potenciaría la función de coordinación de la Secretaría de Transparencia y promovería la integración y la coherencia de las políticas de integridad.
Para mejorar los controles y contrapesos, y proteger el cargo de posibles influencias y abusos indebidos, los criterios de perfil y permanencia, así como los procedimientos de nombramiento y remoción del Secretario de Transparencia, podrían ser esclarecidos, involucrando a la sociedad civil en el proceso.
Transformar a la Secretaría de Transparencia en una unidad con independencia administrativa y financiera, así como con personería jurídica y presupuesto propios, ayudaría a superar los desafíos actuales relacionados con la contratación, la gestión de recursos humanos, la comunicación, y la planeación estratégica.
La reciente conformación de tres grupos de trabajo en la Secretaría de Transparencia es un paso hacia una división del trabajo más eficiente, que podría ser mejorada mediante un ejercicio de desarrollo organizacional en el que se discutan el enfoque estratégico, las prioridades, los límites y los mecanismos internos de coordinación.
El Observatorio de Transparencia y Anticorrupción es una buena práctica para promover políticas y comunicaciones basadas en evidencia, las cuales podrían ser fortalecidas estableciéndolo como un grupo separado en la Secretaría de Transparencia e incrementando sus capacidades.

Referencias

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