Capítulo 8. Hacer de la emigración un activo mejor para los países de origen
A pesar de los costos de capital económico, humano y social para los hogares y el país de origen, la emigración puede ser beneficiosa en varios aspectos: para los mercados de trabajo caracterizados por el subempleo; para los niveles de competencias profesionales en el país de origen; y para las mujeres que se quedan y asumen más responsabilidades. En este capítulo se ofrece una visión general de la emigración en los países de IPPMD y de su repercusión en el desarrollo económico y social del país de origen. También se demuestra cómo las políticas públicas y la falta o la inadecuación de ciertas políticas pueden desempeñar un papel en la decisión de emigrar. Se explora una visión holística de la migración en las políticas de desarrollo, frente a un enfoque poco sistemático que puede tener efectos inesperados, y se describen las formas en que las políticas públicas pueden sacar el mayor provecho de la emigración.
Cuando las personas emigran a otro país, afectan el país que abandonan. Puede haber costos para los hogares y las comunidades que pierden miembros productivos, pero también se crean oportunidades y se alivian unos mercados laborales masificados. Las políticas pueden ayudar a reducir o aumentar la tasa de emigración. Si bien no hay duda de que los requisitos de entrada y el control de las fronteras desempeñan un papel importante, también lo hacen las políticas sectoriales.
En este capítulo se arroja luz sobre cómo los hallazgos de los capítulos anteriores deben considerarse de manera conjunta para un enfoque más holístico de las estrategias en materia de desarrollo. Se inicia ofreciendo un panorama general de las muchas caras de la emigración en los distintos países de IPPMD, con base en los datos sobre los emigrantes y sus hogares. A continuación, explora el impacto general de la emigración sobre la sociedad, poniendo de relieve las formas en que esta puede ser beneficiosa, a pesar de sus costos de corto plazo y de la posibilidad de otros costos de largo plazo. En la tercera sección se describe la función de las políticas públicas en la reducción de los costos y la maximización de los beneficios de la emigración. El capítulo se concluye con unas recomendaciones de políticas públicas.
Los países del proyecto IPPMD presentan diferencias en su experiencia de la emigración
Los países presentan grandes variaciones en sus tasas y los factores que impulsan la emigración. Se seleccionaron los países socios de IPPMD para representar esta diversidad en la experiencia de la migración (Figura 8.1; y Capítulo 2 para la metodología). En esta sección se describen las características de la emigración en los diez países, y proporciona un poco de contexto para explicar por qué las tasas difieren de unos a otros. La Figura 8.1 muestra que, aunque Filipinas tiene el mayor número de emigrantes (5.3 millones), tiene una de las tasas de emigración más bajas: menos del 10 % de la población. Por otra parte, Armenia y Georgia tienen relativamente pocos migrantes, pero constituyen una gran parte de su población (el 31 % y 21 %, respectivamente). En estos países, la emigración se debe principalmente a la inestabilidad después de los primeros años de la transición. Costa Rica (3 %) y Costa de Marfil (4 %) tienen las tarifas más bajas, lo que refleja en parte el hecho de que ambos países tienen más inmigrantes que emigrantes.
Nota: UNDESA, International Migration Stock: The 2015 revision, www.un.org/en/development/desa/population/migration/data/estimates2/estimates15.shtml.
Las tasas de emigración tienden a reflejar el nivel de desarrollo de un país. En teoría, las tasas de emigración en los países en desarrollo deben primero aumentar y luego disminuir gradualmente a medida que se desarrolla el país; las brechas en el bienestar económico y social se cierran y las oportunidades de trabajo aumentan en el país de origen (Martin y Taylor, 1996). Sin embargo, la mayoría de los países del proyecto aún no han llegado a ese punto de inflexión, con la excepción de Costa Rica, que no ha experimentado una alta tasa de emigración en su historia (BID et al., 2012).
Una instantánea de las cifras de los emigrantes de un país no nos dice demasiado acerca de las tendencias a lo largo del tiempo. De hecho, todos los países, con la excepción de Georgia, asistieron a un crecimiento en su número de emigrantes entre 2000 y 2015: el 48 % en promedio (Figura 8.2). El mayor crecimiento se registró en Camboya, del 161 %, donde una población joven y en aumento está experimentando los beneficios de una movilidad más libre y las dificultades económicas de la transición desde un régimen comunista. Le sigue Filipinas (74 %), donde la emigración se ve facilitada y en cierta medida es fomentada. Georgia ha experimentado una disminución del 13 % en su número de emigrantes, en parte debido a la migración de retorno, mientras que en Armenia se ha producido solo un modesto crecimiento (8 %) (Figura 8.2). Si bien estos dos países tienen las tasas de emigración más elevadas de todos los países de IPPMD, estos datos muestran que la emigración disminuye a medida que los países se estabilizan.
Nota: Un emigrante internacional se define como cualquier persona que cambie su país de residencia habitual y que viva fuera de su país durante al menos tres meses. El promedio representa solamente el promedio entre los países de IPPMD.
Fuente: UNDESA, International Migration Stock: The 2015 revision, www.un.org/en/development/desa/population/migration/data/estimates2/estimates15.shtml.
Como se explicó en el Capítulo 2, el marco metodológico se proponía muestrear un número igual de hogares de migrantes (emigrantes, migrantes de retorno y, en algunos casos, hogares de inmigrantes) y de hogares no migrantes.1 La mitad de los migrantes de la muestra refleja la importancia relativa de la emigración y la migración de retorno para cada país, con la excepción de Costa Rica (Cuadro 8.2).2 , 3 En cinco de los países (República Dominicana,4 Camboya, Filipinas, Georgia y Haití) había al menos tres hogares de emigrantes por cada cuatro hogares de migrantes en la muestra, lo que refleja la baja tasa de migración de retorno en las zonas donde se recolectaron los datos.5 Por el contrario, la proporción de emigrantes era mucho menor en Armenia (donde las políticas han alentado explícitamente la migración de retorno, Capítulo 10) y en Burkina Faso (debido al retorno de emigrantes burkineses tras los recientes conflictos en Costa de Marfil).
Además de la información sobre los emigrantes, el equipo de IPPMD también recopiló datos sobre si las personas no migrantes que viven en el país de origen tienen intención de emigrar o no (Cuadro 8.2). Las tasas varían notablemente de un país a otro y las más elevadas fueron las de Filipinas (18.4 %) y las más bajas las de Costa Rica (1.3 %). En casi todos los casos, reflejan el orden relativo de la magnitud de los flujos actuales entre los países (Figuras 8.1 y 8.2).
El proyecto IPPMD reveló un amplio espectro de países de destino. Los emigrantes de Armenia, Filipinas, Marruecos y República Dominicana están más presentes en los países de ingresos altos (Figura 8.3). Esto puede significar que los canales disponibles en los países de acogida no siempre son tan fácilmente accesibles como lo serían para los países más cercanos y pobres; y tal vez por eso, según las partes interesadas, muchos armenios emigran mediante programas formales de migración estacional. Esto también se explica en parte por el nivel de desarrollo y educativo promedio del país en su conjunto. Marruecos y República Dominicana son dos de los países más ricos del proyecto y el nivel educativo es relativamente alto, lo que puede explicar en parte por qué muchos emigrantes van a países de ingresos altos. En el otro extremo de la escala de renta, la mayoría de los emigrantes de Burkina Faso y Camboya emigran a países de ingresos bajos y medios, que tienden a ser limítrofes y, por tanto, más accesibles, por lo que la circulación entre los países es más fluida.
Nota: La figura se basa en el país de residencia actual de los emigrantes cuyos hogares fueron encuestados en el proyecto IPPMD. Los niveles de ingresos se basan en la clasificación de cinco niveles del Banco Mundial dividida en dos grupos: (1) ingresos bajos y medios (categorías del Banco Mundial: ingresos bajos, ingresos medios-bajos e ingresos medios-altos); y (2) ingresos altos (categorías del Banco Mundial: países no OCDE e ingresos altos OCDE). Los países están clasificados según su proporción de emigrantes de países de ingresos bajos y medios.
Fuente: Obra de los autores basada en datos del estudio IPPMD.
Los emigrantes de algunos países tienden a dirigirse solo a unos pocos países vecinos, mientras que los emigrantes de otros países están más dispersos y viajan más lejos (Figura 8.4). De acuerdo con los datos de IPPMD, más de tres de cada cuatro emigrantes armenios van a Rusia, el 76 % de los emigrantes de Burkina Faso se dirigen a Costa de Marfil (donde existe una larga tradición de trabajo en los campos de cacao) y el 87 % de los camboyanos se trasladan a la vecina Tailandia. Allí donde los emigrantes de un país se concentran en un solo país de destino, la negociación de acuerdos bilaterales en materia de migración es más fácil y el flujo de conocimiento general sobre el país, mediante diversos enlaces sociales, políticos y económicos, es más fluido. Sin embargo, esto puede significar que el país está particularmente afectado por perturbaciones naturales, políticas o económicas en los países de destino (como terremotos, conflictos civiles o recesiones) que pueden forzar a los migrantes a regresas o afectar los flujos de remesas. Los emigrantes de Costa de Marfil, Filipinas, Georgia y Marruecos están mucho más dispersos. Un conjunto más diverso de países de destino proporciona cierta protección frente a tales choques.
Nota: Los países están ordenados según la proporción de emigrantes en el principal país de destino. EAU significa Emiratos Árabes Unidos. Rep. Dom. significa República Dominicana. Solo se mencionan los países que son destino de al menos el 10 % de la reserva total de emigrantes.
Fuente: Obra de los autores basada en datos del estudio IPPMD.
La emigración puede beneficiar a los países y comunidades de origen, así como a las personas que se quedan en el país
Las características descritas anteriormente influyen en el modo en que la emigración afecta el país de origen. En los capítulos anteriores el impacto de la emigración se ha discutido en el contexto del mercado de trabajo, la agricultura, la educación, la inversión y los servicios financieros y la protección social y salud. Con todo, considerar cualquier sector de forma aislada no es suficiente, ya que las repercusiones pueden interactuar y reforzarse mutuamente. En cambio, es necesario esbozar un cuadro general de la economía, que analice cómo la emigración afecta un país y cómo las políticas pueden afectar las decisiones acerca de la emigración.
La emigración puede implicar unos costos que requieran incurrir en deudas, así como la separación de los miembros de la familia y la necesidad de reemplazar la mano de obra perdida del hogar. Sin embargo, la emigración también proporciona a los países beneficios de largo plazo, incluidos los derivados de las remesas y la migración de retorno. Más allá de esas dimensiones, que se analizan más adelante, la emigración en sí misma puede proporcionar beneficios para el país.
A pesar de los costos de corto plazo, los hogares y países enteros se pueden beneficiar de la emigración:
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reduciendo la presión sobre el mercado laboral
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animando a las personas a aumentar sus competencias profesionales
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permitiendo a las mujeres asumir una mayor responsabilidad e independencia económica.
Las pérdidas de mano de obra pueden perjudicar a corto plazo, pero a largo plazo el efecto puede ser positivo
Mientras que la pérdida de mano de obra puede ser perjudicial para algunas economías, en ciertos casos también puede aliviar la presión sobre un mercado de trabajo masificado. Al disminuir la mano de obra en el país de origen, la emigración puede ayudar a reducir el desempleo (y sobre todo el subempleo) y aumentar los ingresos de los trabajadores restantes (Asch, 1994). En los lugares donde los emigrantes estaban desempleados antes de marcharse o donde su salida permite que otros los reemplacen en sus puestos de trabajo, la emigración puede aliviar eficazmente a los países de origen del exceso de mano de obra y ayudar a reducir el desempleo y mejorar el aumento salarial.6
Si bien la emigración puede afectar negativamente a los hogares a causa de la pérdida de mano de obra, probablemente las consecuencias económicas para los hogares solo lo sean a corto plazo, y tal vez mínimas. Como se muestra en este capítulo y los dos siguientes, sus beneficios de largo plazo son muy superiores a sus costos. El Capítulo 3 muestra que en los países de IPPMD en promedio la tasa de empleo entre los emigrantes antes de salir es mayor que la de los no migrantes.7 La pérdida de mano de obra en el hogar a causa de la emigración puede tener una honda repercusión en los miembros del hogar, sobre todo porque los migrantes a menudo se encuentran en los años más productivos de su vida. Los emigrantes de la muestra de IPPMD abandonaron sus países en promedio entre los 25 y 36 años de edad (no mostrado), y son por lo general más jóvenes que la edad media de todos los adultos en su hogar (Figura 8.5).
Nota: La significación estadística se ha calculado utilizando una prueba t tal como se indica a continuación: ***: 99 %, **: 95 %, *: 90 %.
Fuente: Obra de los autores basada en datos del estudio IPPMD.
Sin embargo, puesto que la mayoría de los emigrantes se marcharon a buscar un empleo mejor en el extranjero, en el mediano plazo se generaría una nueva fuente de ingresos para el hogar en forma de remesas, y cualquier deuda contraída para financiar la emigración podría saldarse, suponiendo que el emigrante lograra encontrar trabajo. El cuestionario de IPPMD preguntaba por qué los emigrantes habían salido de su país; la abrumadora respuesta fue por razones relacionadas con el trabajo (Figura 8.6). Incluso en el país donde la tasa de emigración impulsada por motivos laborales era más baja (Costa de Marfil), la proporción era superior al 50 %. Todos los demás países tenían una tasa de emigración impulsada por motivos laborales de al menos el 65 %.
Nota: Los países están ordenados de arriba abajo según su proporción relativa de emigrantes que se marcharon por motivos laborales o económicos. Los encuestados tenían la posibilidad de ofrecer varios motivos para emigrar, pero solo se tuvo en cuenta el primer motivo.
Fuente: Obra de los autores basada en datos del estudio IPPMD.
El efecto de la pérdida de mano de obra puede minimizarse gracias a determinadas políticas, no obstante. Por ejemplo, si los emigrantes son estacionales, no están ausentes de sus hogares durante un periodo de tiempo significativo, y el momento de la partida pueden ser tal que el hogar no se resienta por la pérdida de mano de obra. Varias partes interesadas señalaron que la migración estacional era un fenómeno importante en sus países. El país donde más se destaca es Armenia, donde el 40 % de los emigrantes son estacionales, mayoritariamente los que se dirigen a la vecina Rusia, seguido por Burkina Faso (21 %), Marruecos (21 %), Haití (20 %) y Filipinas (11 %). La pérdida de mano de obra también puede minimizarse si el país de destino está cerca. La facilidad de circulación en la frontera puede minimizar la pérdida de mano de obra, que es quizá la razón por la que los hogares agrícolas de emigrantes de Camboya no recurren a más mano de obra, ya que la mayoría de los emigrantes se dirigen a la cercana Tailandia (Capítulo 4).
A nivel sectorial, algunos sectores también pueden pagar un precio más alto que otros. En el Capítulo 3 se muestra que el sector agrícola sufre una pérdida mayor en términos de capital humano que los sectores de la construcción y la educación. No obstante, el sector agrícola tiende a acoger un exceso de trabajadores subempleados. La emigración podría aliviar la presión del sector, e incluso ayudar en la transición del país hacia una economía más industrial o de servicios. De hecho, en el Capítulo 4 se puso de relieve que los hogares con emigrantes tienen una mayor probabilidad de contratar a trabajadores externos al hogar, muchos de cuyos miembros pueden haber sido ellos mismos subempleados. Esto proporciona cierta evidencia de que la emigración reduce la presión sobre los empleos más escasos y menos productivos del sector.
La emigración puede constituir un incentivo para mejorar las competencias profesionales
La emigración puede causar escasez de personal calificado en algunos sectores y ocupaciones más que en otros. Este costo es especialmente elevado cuando los emigrantes poseen formación universitaria. Esto puede tener graves consecuencias para el sector de la educación del país, que está invirtiendo en la mejora de las competencias de la población sin cosechar sus beneficios. Los datos de IPPMD sugieren que los individuos con mayor nivel educativo son más probables de planificar emigrar. Más preocupante es la pérdida de capital humano en el sector de la salud. En 2013 la escasez de profesionales de la salud ascendía a cerca de 7.2 millones en todo el mundo; se estima que para 2035 alcance los 12.9 millones de individuos (Alianza mundial en pro del personal sanitario y OMS, 2013). Los países más pobres son los más afectados.
A pesar de este lastre, la emigración también puede ser un catalizador para la mejora, ya que puede empujar a las personas a mejorar sus competencias profesionales para poder emigrar. Puesto que las perspectivas de hacerlo no son seguras, muchas personas con unas competencias mejoradas se quedarán en el país y contribuirán a aumentar allí el nivel de competencias. Esta dinámica se denomina “ganancia de cerebros”, y cuando se produce en gran magnitud puede aumentar el capital humano del país de origen (Mountford, 1997; Stark et al., 1997). El éxito de los profesionales de la salud que emigran, por ejemplo, puede inspirar a las futuras cohortes para formarse como médicos y enfermeros.8 En Filipinas, la emigración ha dado lugar a un mercado para atender la demanda de mejora de las competencias profesionales, especialmente en el ámbito de la enfermería. Para 2006 existían ya alrededor de 460 facultades de enfermería en Filipinas –en comparación con las 170 de 1990–, con un total de 20 000 enfermeros graduados cada año (Esposo-Ramirez, 2001; Lorenzo et al., 2007). Dado el número de emigrantes que salen de Filipinas cada año, las perspectivas de la emigración pueden haber aumentado el número de enfermeros en Filipinas, aunque ningún estudio ha investigado si es así realmente. Sin embargo, a pesar de las perspectivas de un aumento de la matriculación en los estudios de enfermería en Filipinas, el Capítulo 3 describe que el país sufre de una escasez en el sector de la salud en las zonas rurales. Por tales razones, la Organización Mundial de la Salud adoptó el Código de prácticas mundial sobre contratación internacional de personal de salud (OMS, 2010), en la 63.ª Asamblea Mundial de la Salud en 2010, que promueve principios y prácticas para la contratación internacional ética de personal de salud.
Las competencias de idiomas también mejoran en gran medida las posibilidades de emigrar de las personas, aunque no todos los que están aprendiendo un idioma serán capaces de emigrar; y sus competencias, por tanto, pueden ser beneficiosas en su país de origen. Los datos de IPPMD sobre competencias de idiomas confirman que las personas que tienen intención de emigrar tienen una mayor probabilidad de conocer un idioma extranjero (Figura 8.7). La diferencia en las competencias de idiomas entre las personas con intención de emigrar y otras personas era más notable en Armenia (para el inglés), Costa Rica (inglés), Haití (inglés y español) y Georgia (inglés). Una diferencia aún mayor se detecta entre los no migrantes y los emigrantes (no mostrada), aunque los emigrantes actuales pueden haber aprendido una lengua extranjera en el país de acogida, y por tanto después de emigrar. Incluso si los individuos emigran después de haber mejorado sus competencias, pueden regresar o convertirse en miembros comprometidos de la diáspora. Los emigrantes que aprenden un idioma extranjero, por ejemplo, pueden convertirse en canales para unos lazos más fuertes entre países, incluido el comercio (Genç, 2014).
Nota: La significación estadística se ha calculado utilizando una prueba de chi-cuadrado tal como se indica a continuación: ***: 99 %, **: 95 %, *: 90 %. Los países están ordenados según la relación entre la proporción de individuos sin intención de emigrar y la de los individuos con intención de emigrar. Los idiomas hablados en el país se definen del siguiente modo: Armenia (armenio, kurdo, ruso), Burkina Faso (idiomas comunes en África Occidental, francés), Camboya (jemer, camboyano), Costa Rica (español, idiomas indígenas), Costa de Marfil (idiomas comunes en África Occidental, francés), República Dominicana (criollo, francés, español), Haití (criollo, francés), Georgia (georgiano, megreliano, ruso, esvano), Marruecos (árabe, idiomas bereberes, francés), Filipinas (tagalo, idiomas regionales). La figura no incluye a los migrantes de retorno ni los inmigrantes.
Fuente: Obra de los autores basada en datos del estudio IPPMD.
La emigración puede aumentar la independencia económica de las mujeres
Es más común que los emigrantes sean hombres que mujeres. Entre los países de IPPMD, los emigrantes eran más frecuentemente mujeres solo en Filipinas, Georgia y República Dominicana. Además, la tasa de mujeres emigrantes procedentes de hogares agrícolas es todavía inferior en los países donde la tasa de emigración femenina es baja en general: Armenia, Burkina Faso, Costa Rica y Marruecos. Esto pone de relieve las consecuencias potenciales para las tareas agrícolas en estos países, así como la carga que pesa sobre las mujeres. En las zonas rurales el género del emigrante puede tener repercusiones en la organización del hogar, dado que en los hogares agrícolas normalmente existe una división del trabajo sobre la base del género (Wouterse, 2010). Las consecuencias pueden ser de profundo calado, ya que las mujeres se enfrentan a mayores limitaciones que los hombres en los mercados rurales y especialmente en los agrícolas (FAO, 2011). Las mujeres, por ejemplo, tienen dificultades para acceder a los servicios financieros en las zonas rurales (Fletschner y Kenney, 2011), que son clave para el éxito de una estrategia de desarrollo rural.
En algunos países de IPPMD, la relación de adultos varones respecto de las mujeres en los hogares también sugiere que los hombres emigran más que las mujeres. En cuatro de los países del proyecto (Armenia, Camboya, Filipinas y Marruecos), la relación es estadística y significativamente menor en los hogares de emigrantes, lo que prueba de nuevo que los hombres se marchan en mayor proporción que las mujeres (Figura 8.8). Esto puede tener consecuencias sociales, y sobre todo para los niños que se separan de sus padres o que no están suficientemente rodeados de adultos en sus hogares. Sin embargo, los datos de IPPMD sugieren que, en la mayoría de los casos, la relación de adultos respecto de los niños es mayor en los hogares de emigrantes, y no al revés (no se muestra). De hecho, esto sugiere que los individuos que viven en hogares con una relación superior entre adultos y niños tienen una mayor probabilidad de emigrar en primer lugar, es decir, tener más adultos en el hogar es un factor determinante para la emigración.
Nota: La relación entre adultos varones y mujeres se ha calculado tomando el número total de adultos varones de un hogar y dividiéndolo entre el número total de mujeres adultas del mismo hogar. Una relación equivalente a 1 indicaría que hay la misma cantidad de hombres adultos que de mujeres adultas; una relación superior a 1 indicaría que hay más hombres adultos que mujeres adultas; mientras que una relación inferior a 1 indicaría lo contrario. La significación estadística se ha calculado utilizando una prueba t tal como se indica a continuación: ***: 99 %, **: 95 %, *: 90 %. Los países están ordenados según la relación de hogares no migrantes (barras azules) respecto de los hogares emigrantes (diamantes blancos).
Fuente: Obra de los autores basada en datos del estudio IPPMD.
La emigración también puede brindar oportunidades para las mujeres, cuando los hombres se marchan y ellas asumen una mayor responsabilidad financiera y de gestión en los hogares (Bauer et al., 2012; DFID, 2007; Hughes, 2011; Desai y Banerji, 2008). Por otra parte, el cambio en la responsabilidad, la independencia y el respeto por las mujeres puede persistir tras el regreso de los hombres (Yakibu et al., 2010). Los datos de IPPMD muestran que los hogares de emigrantes son más probables de tener mujeres como jefe de hogar y esto es particularmente notable en Armenia, Camboya, Filipinas y Marruecos (Figura 8.9). Las partes interesadas entrevistadas en estos países confirmaron la redistribución de funciones entre hombres y mujeres en los hogares de migrantes.
Nota: La significación estadística se ha calculado utilizando una prueba de chi-cuadrado tal como se indica a continuación: ***: 99 %, **: 95 %, *: 90 %. El grupo de comparación de hogares sin emigrantes no incluye los hogares con solo migrantes de retorno o inmigrantes.
Fuente: Obra de los autores basada en datos del estudio IPPMD.
La decisión de emigrar depende de una combinación de políticas sectoriales
La forma en que las políticas afectan la migración no siempre está tan clara. Como se ha destacado en los capítulos anteriores, programas similares pueden generar distintos efectos según los países en los que se aplican. A pesar de las diferencias en la forma en que las políticas o programas sectoriales específicos afectan la migración, la combinación de políticas distintas es lo que tiene una mayor probabilidad de influir en la decisión de emigrar, dependiendo del objetivo de las políticas. Hay que contemplar estas interacciones entre dichas políticas públicas a la hora de elaborar estrategias de desarrollo para el país. Esta sección presenta los resultados de la forma en que las políticas públicas de los sectores analizados en los Capítulos 8 a 11 pueden afectar la decisión de emigrar. Las políticas públicas que se han tratado hasta el momento se pueden clasificar en cuatro categorías:
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políticas que fortalecen los mecanismos del mercado
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políticas que alivian las restricciones financieras
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políticas que ayudan a desarrollar competencias profesionales
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políticas que reducen el riesgo.
Políticas que fortalecen los mecanismos del mercado tienden a reducir la emigración
Muchos países en desarrollo se enfrentan a una serie de ineficiencias en sus mercados, lo que puede conducir a una mayor emigración. Una ineficiencia clave está vinculada al funcionamiento de los mercados de trabajo. Puede que haya empleos disponibles, pero los empleadores y los empleados potenciales no siempre se encuentran los unos a los otros. Esto es especialmente notable en las zonas más pobres y remotas. Dado que los individuos a menudo se marchan porque no pueden encontrar un (buen) trabajo que ofrezca seguridad física, social y económica (Mansoor y Quilling, 2007), al facilitar información sobre las necesidades del mercado laboral, las agencias públicas de empleo pueden contribuir a reducir la emigración. Los datos de IPPMD, por ejemplo, sugieren que los individuos que habían encontrado trabajo por medio de una agencia pública de empleo, cuyo objetivo es poner en contacto a los empleadores con los solicitantes de empleo, tenían una mayor probabilidad de proceder de un hogar sin migrantes.
Las raíces del problema deben abordarse de manera coherente. Si bien la emigración puede agravar la escasez de trabajadores calificados en algunos sectores, puede que esta no sea la razón fundamental de la escasez en un principio. Los problemas estructurales que afectan los salarios y las condiciones de trabajo pueden estar haciendo al sector poco atractivo para los posibles trabajadores (Sriskandarajah, 2005). En Burkina Faso, por ejemplo, varias partes interesadas señalaron que las políticas agrícolas se centran demasiado en las grandes empresas agroindustriales y mineras, mientras que la mayoría de la población trabaja en pequeñas actividades agrícolas de subsistencia. El gobierno confía en los efectos económicos derivados de las grandes empresas, pero pueden tomar demasiado tiempo y entre tanto los niveles de pobreza y frustración entre los pequeños agricultores está empujando a muchos de ellos a emigrar. El grupo afectado más numeroso es el de los jóvenes, cuya pérdida puede tener un efecto devastador en el futuro del país.
Las políticas que alivian las limitaciones económicas disminuyen la emigración cuando las transferencias son condicionadas
Otra falla del mercado está relacionada con la manera en que funciona el sistema económico, y en particular el acceso al crédito, en muchos países en desarrollo. Las instituciones financieras formales rara vez quieren correr el riesgo de prestar dinero a los hogares de bajos ingresos. Aun así, las partes interesadas en Armenia y Camboya también señalaron que un mejor clima de inversión favorecería las inversiones y la creación de empleo, lo que a su vez evitaría que las personas tuvieran que emigrar, para empezar.9 Esta falla del mercado explica el éxito de los microcréditos, a pesar de que los microcréditos son por naturaleza muy limitados y las tasas de interés que ofrecen son generalmente más elevadas que las tasas de mercado. Las dificultades para beneficiarse del crédito y los elevados costos que conlleva implican que muchos hogares que están dispuestos a invertir en el desarrollo de nuevas actividades tal vez no puedan hacerlo. Los hogares quizá decidan enviar a uno o más miembros al extranjero para trabajar y generar capital para las inversiones que planean llevar a cabo. Fomentar la competencia entre los actores económicos para reducir los costos y facilitar el acceso al sistema bancario formal puede afectar indirectamente la decisión de migrar.
Al mismo tiempo, los hogares de emigrantes por lo general no son los más pobres de un país. De hecho, en promedio son más ricos que los hogares no migrantes (Figura 8.10). Es difícil determinar si son los hogares más ricos los que emigran o si son más ricos porque reciben remesas. Sin embargo, los hogares con un miembro con intención de emigrar también son más ricos que los hogares no migrantes, en promedio, lo que corrobora el hecho de que los hogares de emigrantes son más ricos. Esto refleja el hecho de que la emigración es costosa y solo está al alcance de los hogares que se la pueden permitir. Si el acceso al crédito se relaja o la renta general del país aumenta, la emigración podría aumentar para los hogares que antes no podían costearla. De hecho, esto es lo que se concluye en las investigaciones en México, donde la existencia de hogares pobres que reciben un flujo de ingresos garantizado de forma temporal aumenta la emigración hacia los Estados Unidos (Angelucci, 2015).
Nota: El patrimonio de un hogar se calcula a partir de un análisis de componentes principales (ACP) sobre la base de los activos del hogar. El indicador se calculó de manera que lo hace comparable entre grupos dentro de un país, pero no en diferentes países. Los países están clasificados por la relación de hogares no migrantes y con ningún miembro con intención de emigrar (barras azules) respecto de los hogares con miembros que planean emigrar (barras grises). La significación estadística se ha calculado utilizando una prueba de chi-cuadrado tal como se indica a continuación: ***: 99 %, **: 95 %, *: 90 %. Reflejan la diferencia de proporción entre los hogares no migrantes y los hogares con miembros que planean emigrar.
Fuente: Obra de los autores basada en datos del estudio IPPMD.
La evidencia empírica del proyecto no confirma necesariamente que las transferencias económicas aumentan la emigración cuando las transferencias son condicionadas. Dichas transferencias parecen reducir efectivamente la emigración. Esto se debe a que suelen estar condicionadas a la asistencia escolar de un niño: para que esto se produzca, los padres deben quedarse. Por otro lado, cuando las transferencias no están condicionadas, su efecto principal es aliviar las limitaciones económicas, lo que conduce a un aumento de la emigración. En relación con esto, las subvenciones agrícolas a menudo consisten en transferencias de una suma única o en insumos más baratos, lo que reduce las restricciones económicas, pero no obligan a los agricultores, o a los miembros de su hogar, a permanecer en el país. La evidencia es que en realidad provocan un incremento de la emigración de los miembros de los hogares beneficiarios en los países pobres, principalmente dedicados a la agricultura. Además, los hogares pueden incluso renunciar a invertir las transferencias monetarias públicas de forma productiva, por la sencilla razón de que el clima inversor no es lo suficientemente rentable y las inversiones no crecen en absoluto. Por tanto, el dinamismo y las facilidades económicas son determinantes claros a la hora de permanecer en el país.
Las políticas que ayudan a desarrollar las competencias profesionales fomentan la emigración
Otra razón por la cual la gente podría decidir marcharse es el desajuste entre la demanda y la oferta de competencias profesionales. Una posible explicación es que el sistema educativo no desarrolla las competencias requeridas por el mercado laboral. Ocurre no solo porque los países pobres carecen de recursos suficientes para invertir en capital humano, sino también debido a la falta de coordinación entre las instituciones educativas y los empleadores, en particular los del sector privado.
Invertir en más y mejores competencias y fomentar la coordinación entre los diferentes actores involucrados en la educación debería ayudar, por tanto, a reducir los desajustes en materia de competencias profesionales como las presiones para emigrar. Sin embargo, a nivel individual, la mejora de las propias competencias y del propio nivel educativo tiende a aumentar las probabilidades de salir del país, porque poseer una alta calificación supuestamente aumenta la empleabilidad de una persona. Como se muestra en el Capítulo 5, la emigración está correlacionada con unos mayores niveles educativos. De hecho, los capítulos anteriores han demostrado que en algunos países las personas que reciben capacitación profesional y técnica y participan en programas de capacitación agrícola son más probables de planificar emigrar. Por ejemplo, los programas públicos de empleo con un efecto indirecto positivo de transferencia de competencias pueden aumentar la emigración. Esto es así específicamente cuando las perspectivas de empleo son bajas una vez finalizado el programa (véanse las ineficiencias del mercado de trabajo mencionadas anteriormente) y si no está prevista alguna forma de protección social en el contrato, lo que aumenta la precariedad.
Las políticas que disminuyen la precariedad no siempre reducen la emigración
Más allá del mercado laboral y las restricciones financieras, la precariedad también puede empujar a las personas a marcharse, incluso cuando tienen trabajo y dinero. Esto se debe a que las personas tienen una visión más allá del corto plazo e imaginan que, una vez se terminen las transferencias económicas, regresarán a una situación en la que se sentirán atrapadas, sin la posibilidad de mejorar su situación. Al proporcionar contratos de corto plazo, los programas públicos de empleo pueden reducir el riesgo de que las personas permanezcan demasiado tiempo desempleadas, lo que las empujaría a la pobreza o a la emigración. Pero los programas públicos de empleo deben combinarse con otras políticas, ya que son solo soluciones de corto plazo frente a la falta de empleo de calidad que proporcione seguridad económica y física. De hecho, tener un contrato de trabajo formal o indefinido reduce la necesidad de emigrar, ya que disminuye el riesgo de que un problema de salud o el desempleo les sumerja en la pobreza. De esta manera, las personas no tienen que buscar un empleo más seguro en otro lugar para reducir dicha precariedad.
A nivel mundial, la intención de emigrar es de hecho proporcionalmente menor en los países que invierten más en protección social. Sin embargo, los datos también sugieren que la cobertura de la protección social no está necesariamente vinculada con unas tasas de emigración más bajas. Los capítulos anteriores han mostrado que los seguros parecen estar correlacionados positivamente con los flujos de emigración en muchos casos, incluidos los programas de seguros agrarios y el acceso al seguro de salud y a los sindicatos. La reducción de la precariedad, por tanto, no siempre da como resultado una emigración inferior. En primer lugar, la cobertura de un seguro a menudo se ofrece a las personas más calificadas y con movilidad geográfica, que pueden aprovechar las oportunidades de trabajo en otros países. En segundo lugar, quienes no tienen acceso a los servicios de salud se encuentran a menudo en regiones marginales, donde la emigración es de por sí difícil. En tercer lugar, el seguro agrario sencillamente puede resultar de ayuda en la transición hacia una economía más diversificada, lo que puede explicar por qué los sistemas de seguros agrarios están correlacionados con la emigración en Georgia.
Recomendaciones de políticas
La emigración no es una condición necesaria para el desarrollo. La evolución económica de Costa Rica no implicó un periodo de fuerte emigración, lo que sugiere que la migración no siempre tiene que formar parte de la fórmula del desarrollo. Sin embargo, puede ser parte de la solución. En muchos países la emigración es un hecho, y por tanto debe ser aprovechada para el desarrollo. A pesar de que puede implicar algunos costos, la emigración puede conducir indirectamente a mejores resultados en el país de origen: para los trabajadores, mediante la reducción de la presión en un mercado de trabajo masificado; para las mujeres, aumentando su independencia social y económica; y para los niveles educativos, proporcionando un incentivo y motivación para otras personas que deseen emigrar.
Las políticas públicas influyen en la emigración de las personas. Por ejemplo, la intención de emigrar es proporcionalmente menor en los países que invierten más en protección social. Los subsidios agrícolas pueden reducir la emigración, pero solo en los países que se diversifican y no se basan esencialmente en la agricultura, probablemente porque no están supeditados a cualquier resultado tangible en el país de origen. Por el contrario, en los países donde la agricultura desempeña un papel importante, los subsidios agrícolas pueden aumentar la emigración. No obstante, las transferencias monetarias condicionadas pueden reducir la emigración, sobre todo si están condicionadas a los resultados escolares y la presencia de los padres. Los programas de capacitación parecen aumentar también la emigración, probablemente debido a que no están respondiendo a las necesidades del mercado laboral. Por otro lado, las políticas que contribuyen a equilibrar las necesidades con la oferta, tales como las agencias públicas, reducen la emigración, ya que la falta de empleo es un factor determinante de la emigración.
El aprovechamiento de la migración para el desarrollo requiere una combinación de políticas. Por ejemplo, las agencias públicas de empleo tal vez no resuelvan todos los problemas que conducen a la emigración; proporcionar las competencias adecuadas que son demandadas por el mercado laboral también es importante. Además, la emigración puede ser positiva para reducir la presión sobre el mercado de trabajo, pero no debe convertirse en una estrategia para resolver los problemas de subempleo o desempleo. La cuestión no debe ser reducir la emigración per se, sino más bien alejarse de una dinámica migratoria donde los individuos se marchan porque los problemas en sus países de origen les niegan oportunidades que podrían encontrar en otros lugares.
La aprobación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y la creciente sensibilización sobre la importancia de las políticas destinadas a reducir la pobreza y mejorar las condiciones sociales (OCDE, 2011) podrían provocar un cambio en las políticas públicas orientadas más hacia objetivos sociales y a reducir las salidas migratorias forzadas por causas económicas. Como complemento a estos cambios, sin embargo, las siguientes políticas ayudarán a garantizar que, cuando las personas decidan emigrar, el proceso sea lo más beneficioso posible (Cuadro 8.3).
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Notes
← 1. Hay tres excepciones notables donde esto no es necesariamente así: Burkina Faso, Costa Rica y Haití. Por diversas razones relacionadas con factores logísticos e inesperados, no se pudo mantener la división 50/50 en Burkina Faso y Haití (véase el Capítulo 2 para más detalles).
← 2. Nótese que esto no incluye la muestra de inmigrantes.
← 3. En Costa Rica, los emigrantes eran difíciles de localizar y muchos se negaron a ser encuestados, por lo que es probable que estén subrepresentados.
← 4. En República Dominicana, el marco de muestreo se limitó de manera que se programó una cantidad igual de hogares de inmigrantes, por un lado, y de hogares de emigrantes o migrantes de retorno, por el otro, para formar parte de la muestra, aunque se encuestaron unos pocos más hogares de inmigrantes durante el acto. No obstante, no se estableció ninguna limitación entre las familias de emigrantes y las de migrantes de retorno.
← 5. Nótese que para Camboya y Georgia la cobertura de la muestra de la población era casi nacional, y por tanto los números son un fiel reflejo de la tasa de retorno en relación con la tasa de emigración.
← 6. Muchos estudios empíricos ofrecen pruebas de este mecanismo: Aydemir y Borjas, 2007; Borjas, 2008; Gagnon, 2011; Hanson, 2007; Mishra, 2005; Zaiceva, 2014.
← 7. Georgia es el único país asociado donde los emigrantes tenían una mayor probabilidad de estar desempleados antes de marcharse. En este caso la emigración habría contribuido a aliviar un mercado de trabajo masificado.
← 8. La evidencia de una selección representativa de países demuestra que la teoría de la ganancia de cerebros se verifica en los países con bajos niveles de emigración y educación (Beine et al., 2008). Por tanto, este puede ser el caso de Burkina Faso, Camboya y Costa de Marfil, todos ellos con tasas relativamente bajas de emigración y educación.
← 9. Nótese que el Capítulo 6 señala el hecho de que estos dos países gozan de una buena puntuación en el índice Doing Business del Banco Mundial.