Chapitre 6. La responsabilité élargie des producteurs et le secteur informel

Ce chapitre examine le rôle que le secteur informel joue dans les systèmes de responsabilité élargie des producteurs dans les pays à revenu intermédiaire. Il entend augmenter le Manuel de l’OCDE de 2001 sur la responsabilité élargie des producteurs qui s’était concentré sur la REP dans les pays développés, mais qui n’examinait pas en profondeur le rôle du secteur informel. Les principaux enseignements de ce chapitre sont que, en dépit des graves préoccupations suscitées par les activités en aval de démantèlement et de recyclage informels qui peuvent avoir des retombées négatives sur l’économie et l’environnement, on reconnaît de plus en plus que les activités informelles de ramassage et de tri des déchets peuvent avoir des effets positifs. Par conséquent, l’objectif de l’action publique s’est déplacé : il s’agit désormais moins de « secourir » les travailleurs informels que de les intégrer dans les filières de gestion officielles des déchets. L’expérience récente montre en plus que l’échec dans ce domaine peut sérieusement affecter les systèmes de REP.

6.1. Introduction

De nombreux pays à revenu intermédiaire envisagent de mettre en place ou d’élargir les systèmes de REP pour les différents flux de déchets, dans le contexte de la modernisation rapide de leurs systèmes de gestion des déchets. Les pays émergents et en développement qui souhaitent mettre en œuvre des politiques de REP sont tous confrontés au même problème, à savoir l’absence de systèmes de gestion des déchets bien établis. Ces pays ne disposent pas toujours de tels systèmes et les grands acteurs de la filière, fabricants, éco-organismes, communes et recycleurs, que l’on trouve en principe dans les pays développés et qui peuvent jouer un rôle important dans les filières REP, n’y sont pas toujours présents (Akenji et al., 2011). L’une des autres difficultés à laquelle ils sont souvent confrontés est la manière de traiter le vaste secteur informel qui s’appuie sur ces flux de déchets pour assurer ses moyens de subsistance. Plusieurs groupes de décideurs souhaiteraient tirer parti de l’expérience acquise et identifier les bonnes pratiques : les autorités des pays à revenu intermédiaire où se situent la plupart des quelque 20 millions de récupérateurs informels ; les donneurs qui aident les pays à revenu intermédiaire à développer le secteur de la gestion des déchets solides (Lerpiniere et al., 2014) et certains pays de l’OCDE à revenu élevé où des observations ponctuelles suggèrentque la crise financière mondiale a favorisé le développement d’un vaste secteur informel du réemploi et du recyclage très actif.

Si, dans les pays de l’OCDE, le secteur informel est en général assez peu développé et souvent considéré comme ayant une influence négative sur les filières officielles de gestion des déchets qui fonctionnent bien (parce qu’il prélève illégalement des produits et matières de grande valeur présents dans les flux de déchets, par exemple), il joue souvent un rôle utile (collecte des déchets ayant une valeur et récupération des matières qu’ils contiennent, notamment) que n’assure pas le secteur officiel dans les pays à revenu intermédiaire et en développement où les systèmes de gestion des déchets restent limités. La mise en place d’un système de REP dans ces pays bouleverse les moyens d’existence des récupérateurs informels qui se trouvent alors en concurrence avec lui pour récupérer les matières présentant une valeur. Ce rapport s’intéresse plus particulièrement à ce dernier cas et aux opportunités et défis qui s’y attachent.

Le principal message de ce chapitre est que l’inclusion du secteur informel dans les systèmes de REP pourrait présenter des avantages importants en termes d’efficacité des opérations de gestion des déchets, de réalisation des objectifs de valorisation et de financement (coût abordable dans la durée) dans les pays à revenu intermédiaire, où les systèmes de gestion des déchets sont limités. Elle permettrait aussi d’assurer aux travailleurs informels des moyens de subsistances durables et une meilleure protection sanitaire et sociale.

La première section de ce chapitre présente les concepts-clé de chaîne de service publique et de chaîne de valeur privée dans les domaines des déchets solides et du recyclage, et retrace l’évolution historique de la gestion des déchets dans les pays de l’OCDE. La seconde partie traite le recyclage et la gestion des déchets, et notamment le rôle du secteur informel, dans les pays à revenu intermédiaire. L’exemple du Botswana est utilisé pour illustrer certaines composantes du recyclage et de la gestion des déchets dans ces pays. La troisième partie examine les différentes formes de recyclage informel et présente de façon synthétique ce que l’on sait des travailleurs de ce secteur. Les approches alternatives visant à intégrer les travailleurs informels dans les systèmes de gestion des déchets sont exposées. L’expérience d’une approche d’inclusion des travailleurs informels en Colombie est mise en regard d’une expérience conduite en Bulgarie, où le secteur informel a été exclu de la mise en place et du fonctionnement d’un système de REP. La quatrième partie propose une conclusion reprenant les principales leçons tirées de l’implication des travailleurs informels dans les systèmes de REP et formule des recommandations sur la manière dont cette relation peut bénéficier à la fois aux travailleurs informels et aux systèmes de gestion des déchets.

6.2. La gestion et le recyclage des déchets solides

6.2.1. Chaînes de service et de valeur1

La gestion durable, intégrée et moderne des déchets se décline en deux secteurs sensiblement différents :

La chaîne de service : Ce secteur est géré en premier lieu par le secteur public et comprend une variété de services comprenant le nettoiement urbain, le balayage des rues, la gestion de l’espace public, et la collecte, le transport et l’élimination des déchets.
La chaîne de valeur : Ce secteur est principalement géré par des entités du secteur privé, notamment des microentreprises, des moyennes et grandes entreprises et des multinationales négociant des matières premières. Les entreprises actives dans la chaîne de valeur du recyclage ou industrielle participent à l’extraction et à la commercialisation (valorisation) de matières de valeur issues du flux des déchets. La valorisation comprend l’extraction ou la séparation des matières de valeur des déchets, leur nettoyage et leur transformation, puis leur commercialisation sur les marchés. Il est utile de distinguer la chaîne de valeur industrielle, qui traite les matières recyclables, la chaîne de valeur agricole, dans laquelle les déchets de cuisine, de jardin et ceux issus de la transformation des aliments sont valorisés pour devenir des aliments pour animaux ou des éléments nutritifs du sol, et le système du réemploi ou des biens d’occasion, un secteur gagnant en importance dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure. Ce chapitre est consacré à la chaîne de valeur industrielle, qui est de première importance pour les systèmes de REP2.

Les deux chaînes et les liens qui les unissent sont représentés dans le graphique 6.1, qui constitue un diagramme des opérations fortement conceptualisé.

6.2.2. Perspective historique : facteurs d’évolution et modernisation

Wilson (2007) distingue trois facteurs d’évolution dans la gestion des déchets : la santé publique, la protection de l’environnement et la gestion des ressources. La protection de la santé publique a été le principal élément déclencheur de la modernisation de l’assainissement qui a eu lieu au 19^e siècle. Les préoccupations concernant la protection de l’environnement ont été l’élément déclencheur de la vague de recherches et de législations sur l’environnement qui a débuté dans les années 70. La meilleure gestion des ressources naturelles, y compris les déchets, est le principal moteur des politiques actuellement menées pour promouvoir la productivité des ressources et la gestion durable des matières dans les pays de l’OCDE et au-delà.

Le graphique 6.2 représente la chaîne de valeur du recyclage. Il s’agissait de la norme dans les zones urbaines dans les pays de l’OCDE jusqu’à l’émergence de la gestion intégrée des déchets dans les années 80. C’est le contexte dans lequel les pays à revenu intermédiaire ont mis en place leurs systèmes de gestion des déchets. C’est également la situation dans laquelle se trouvent la plupart des pays à faible revenu avant de mettre en place une première législation sur les déchets solides ou un ministère de l’environnement (De Swaan, 1988 ; Scheinberg et van de Klundert, 2005 ; Scheinberg, 2011 ; Strasser, 1999 ; Poulussen, 1987 ; Velis et al., 2009 ; Melosi, 1981 ; Wilson, 2007 ; Gille, 2007).

Dans la chaîne de valeur du système de recyclage, la gestion publique des déchets et le recyclage du secteur privé appartiennent à deux univers différents, qui interagissent ou se reconnaissent à peine. Sur la droite du graphique, les entreprises privées collectent les matières et les valorisent dans la chaîne de valeur. Le seul mouvement de matières recyclables de la chaîne de service publique vers les chaînes de valeur privées a lieu par le biais d’activités informelles. Le système public de gestion des déchets solides, représenté sur la gauche du graphique, assure la propreté de la ville et ignore les faibles volumes de matières extraites, soit par des ramasseurs de déchets, soit par les employés de services d’assainissement eux-mêmes, et vendus à la chaîne de valeur.

Depuis le début des années 80, la plupart des pays de l’OCDE ont introduit des variantes du recyclage municipal, en réponse aux coûts élevés de l’élimination associée à l’enfouissement sanitaire par région et/ou à l’incinération massive et également à la demande du public et aux pressions des ONG environnementales souhaitant réduire au minimum la mise en décharge et l’incinération. Le recyclage municipal était motivé par la nécessité de réduire les coûts d’élimination et connexes financés par la chaîne de service. En ce sens, le taux de recyclage est souvent élevé lorsque la densité de population est forte, le foncier peu disponible, et l’élimination coûteuse. Les avantages du recyclage ou du compostage en termes de conservation des ressources sont souvent cités comme étant de fortes motivations du point de vue environnemental. Néanmoins, on a constaté dans la pratique que les communes avaient véritablement cherché des destinations alternatives dans la chaîne de valeur pour les déchets municipaux lorsque le prix de l’élimination dépassait 40 USD par tonne (Scheinberg, 2011 ; Scheinberg et al., 2010b ; PNUE, 2015). À ce stade, et comme l’illustre le graphique 6.3, la chaîne de service dans les communes se développe et peut à terme éliminer et remplacer les niveaux inférieurs de la chaîne de valeur privée.

Certains éléments contenus dans le graphique 6.3, tiré des expériences de l’Australie, du Canada et des États-Unis, méritent que l’on s’y attarde.

Tout d’abord, le secteur municipal a remplacé les niveaux inférieurs de la chaîne de valeur par deux nouvelles institutions et installations publiques : les centres de dépôt ou de remboursement et les installations de récupération de matières. Les centres de dépôt ou de remboursement remplacent les petits points d’achat intermédiaires. Les installations de récupération de matières introduisent une nouvelle fonction, la séparation postérieure à la collecte des matières recyclables composites, qui se place au même niveau qu’un commerçant de la chaîne de valeur du niveau intermédiaire ou qu’une installation de traitement intermédiaire. Ces deux institutions, associées à une troisième innovation, la collecte séparée des déchets recyclables par le secteur public, ont permis dans les années 80 aux autorités locales de commencer à extraire des matières recyclables propres des déchets ménagers. Ces évolutions dépendaient du changement de comportement des ménages, qui sont les utilisateurs du système. Néanmoins, la période caractérisée par des niveaux élevés d’innovation dans les systèmes de communications et les technologies de stockage des déchets ménagers a également été bénéfique (Scheinberg, 2011)3.

La seconde conséquence a été que la sphère d’influence de la chaîne de valeur privée présentée dans le graphique 5.3 s’est fortement réduite en comparaison avec celle présentée dans le graphique 6.2. Les points d’achat intermédiaires du secteur privé et le réseau des ramasseurs de déchets qui les fournissent se sont marginalisés et retrouvés en dehors du système. Leur nombre s’est considérablement réduit dans les grandes villes des pays de l’OCDE dans les années 90.

Le troisième résultat a été l’augmentation de la pression exercée sur les industries utilisatrices finales dans la chaîne de valeur existante pour absorber le volume en constante augmentation des déchets recyclables, et éliminer toutes les matières dangereuses ou difficiles à recycler. On peut trouver là l’origine de la hiérarchie qui caractérise le concept de la gestion des déchets, et une motivation pour s’orienter vers la prévention des déchets, d’une part, et le cycle « du berceau au berceau » (C2C) ou la conception en vue du recyclage (design for recyclability), d’autre part. Cette évolution a également favorisé l’émergence des systèmes de responsabilité des producteurs, ou des programmes de bonne gestion des produits, leur équivalent non obligatoire. L’expérience acquise par la première génération de systèmes de REP a servi de base pour la rédaction du document d’orientation sur la REP publié en 2001 par l’OCDE (OCDE, 2001).

Le développement du recyclage municipal a également conduit à l’élimination et/ou à l’intégration du recyclage informel dans les années 80 et 90 dans de nombreux pays de l’OCDE. Lorsque le ramassage des ordures est devenu illégal, de nombreux ramasseurs de déchets individuels ont été absorbés dans la chaîne de service. Aux États-Unis, la plupart d’entre eux ont trouvé du travail dans des installations de récupération de matières et, dans des pays européens comme les Pays-Bas, une part importante de ces ramasseurs a trouvé une activité dans le secteur des produits d’occasion.

Cette série de changements commence à se produire dans les pays à revenu intermédiaire, mais les circonstances sont sensiblement différentes de celles qui prévalaient dans les pays de l’OCDE dans les années 80 :

Le PIB et les niveaux moyens de revenu des ménages sont plus faibles dans les pays à revenu intermédiaire aujourd’hui qu’ils ne l’étaient dans les pays de l’OCDE dans les années 80, et dans de nombreux pays, l’inégalité des revenus est plus grande.
Les chaînes de service se développent de façon plus inégale et le principe de l’utilisateur-payeur est moins bien établi. Les systèmes publics de gestion des déchets disposent de moins d’argent et d’un accès moindre aux financements publics, et nombre d’entre eux ne sont pas en mesure de couvrir les coûts opérationnels des infrastructures de déchets.
La pression de l’opinion publique en faveur de la protection des eaux souterraines et des autres ressources environnementales menacées par une gestion inadéquate des déchets et de la fermeture des décharges est moins forte.
Près de 30 ans ont été nécessaires pour mettre au point la génération actuelle d’installations et d’équipements de traitement des déchets solides de haute technologie, ce qui les rend bien plus coûteux, en termes absolus et relatifs, qu’ils ne l’étaient dans les années 80 et 90.
Les produits et emballages présents sur le marché sont plus divers et fabriqués avec des matières plus complexes et moins recyclables qu’il y a 40 ans. Ces matières complexes créent de grands volumes de déchets difficiles à traiter.
La catégorie des appareils ménagers (et commerciaux) et des produits électroniques s’est considérablement élargie, en raison du plus grand nombre de dispositifs et d’applications disponibles aujourd’hui à faible coût et des taux de remplacement élevés.
Le nombre de recycleurs informels et les effets qu’ils produisent sur le système sont vastes et croissants dans les pays à revenu intermédiaire. On estime que, dans le monde, environ 20 millions de personnes travaillent dans le secteur du recyclage informel, auxquelles on peut ajouter certains membres de la famille (ISWA, 2014).

Ces différences forment la toile de fond de l’analyse de la REP et du secteur informel présentée dans ce rapport.

6.3. La gestion des déchets et le recyclage dans les pays à revenu intermédiaire

Cette partie examine les principaux aspects des chaînes de service et de valeur dans les pays à revenu intermédiaire, et notamment le rôle du secteur informel.

6.3.1. La chaîne de valeur du recyclage et le secteur informel

Dans les pays à revenu intermédiaire, le recyclage ne concerne généralement que la portion des déchets présentant une valeur, le reste étant éliminé ; cette activité est généralement assurée par le secteur privé et non par les communes. Sa complexité et son intensité sont illustrées dans le graphique 6.4. Les marchés du recyclage, ainsi que les activités du secteur privé dans la chaîne de valeur, varient de manière significative en fonction à la fois de la proximité des grands acheteurs de la chaîne de valeur et de la valeur économique intrinsèque du flux des déchets. Cette valeur intrinsèque dépend généralement du PIB, du pouvoir d’achat et de facteurs socio-culturels qui définissent le contenu desdits déchets (Gille, 2007 ; Bauman, 2002).

Les grandes capitales attirent des milliers de recycleurs informels, tandis que la situation dans les villes moins importantes est plus variable (Gerdes et Gunsilius, 2010 ; Lardinois et Furedy, 1999). En Asie et en Amérique latine, il existe un niveau inférieur dans la chaîne de valeur du recyclage qui ne traite habituellement pas plus de 15 % des déchets domestiques, dans de nombreuses villes de taille moyenne4.

Outre le fait de se procurer des moyens de subsistance pour eux-mêmes et leurs familles, et ainsi participer à l’économie, les recycleurs informels fournissent un certain nombre d’avantages économiques, environnementaux et sociaux. Ils contribuent à réduire les quantités de déchets destinées à l’enfouissement ; ils fournissent un service de collecte alternatif et gratuit, qui constitue un avantage économique direct pour les entreprises et les ménages et permet réduire les coûts de collecte et d’élimination pour les communes ; enfin, ils contribuent à réduire la demande d’extraction des ressources primaires et leur activité aide à limiter les émissions de gaz à effet de serre (Chaturvedi et al., 2009).

Ainsi, le recyclage privé informel dans les pays à revenu intermédiaire crée des externalités économiques et environnementales positives. Dans un certain sens, les recycleurs informels subventionnent les systèmes municipaux de gestion des déchets en fournissant gratuitement à la ville des modes d’élimination alternatifs (DEAT, 1998 ; Scheinberg et al., 2010a, 2010b ; Wilson et al., 2006). Si les recycleurs informels bénéficient d’avantages économiques directs, les communes tirent par ailleurs des avantages indirects de leurs activités. Reconnaissant ces avantages indirects, des communes telles que Bogota, en Colombie, rémunèrent des recycleurs informels agrées pour les déchets recyclables qu’ils collectent (données ARB et CEMPRE Colombie).

6.3.2. Matières et défaillances du marché

La chaîne de valeur du recyclage est un modèle de gestion viable lorsque les matières issues du flux de déchets ont une valeur économique intrinsèque et qu’il existe une demande de marché ou une demande économique pratique pour ces matières. Les métaux ont une forte valeur et peuvent être extraits et commercialisés dans la plupart des régions du monde pour générer des profits. Le papier de qualité supérieure fait également l’objet d’une demande à bon prix, mais il s’agit d’une matière périssable et les marchés ne sont pas toujours suffisamment proches pour assurer la rentabilité des activités de collecte et de commercialisation. Les plastiques ont quant à eux une valeur marchande à la fois mondiale et locale et leur capacité à être commercialisés dépend par conséquent du type de plastique dont il s’agit, de la méthode de transformation, et de la qualité de la séparation. Le verre à bouteille est une matière bon marché et fiable pour le recyclage local, mais il représente une part de plus en plus faible du marché de l’emballage.

La viabilité économique de la chaîne de valeur du recyclage est souvent limitée par les défaillances du marché, qui donnent lieu à une demande économique locale faible ou inexistante, même pour les matières qu’il est techniquement possible de recycler. On peut distinguer trois types communs de défaillances du marché. La demande de programmes de responsabilité des producteurs est généralement la conséquence de l’un ou de plusieurs de ces dysfonctionnements.

Le goulot d’étranglement : ce type de dysfonctionnement se caractérise par une offre abondante de matières, mais également par une demande économique solide, tandis que les capacités de collecte et de traitement pour mettre en adéquation cette offre et cette demande sont insuffisantes. Les investissements, le micro-financement et les accords facilités par la REP peuvent remédier à ce type de défaillance et relier à nouveau la demande et l’offre.
La quadrature du cercle : cette défaillance du marché consiste en l’incapacité du vendeur de répondre aux exigences de l’acheteur et est souvent créée par un manque de connaissance locale des besoins de l’industrie utilisatrice finale. Le renforcement des capacités et certaines formes de commercialisation coopérative peuvent traiter ce type de difficulté, souvent sans système de REP ou de bonne gestion des produits.
L’inondation du marché : ce type de défaillance du marché a lieu lorsque l’offre augmente rapidement et dépasse la demande. Les marchés peuvent être inondés localement ou mondialement et la situation peut résulter d’une loi volontariste sur le recyclage promulguée par une autorité locale ou un gouvernement national, ou d’une crise socio-économique conduisant de nombreuses personnes à pratiquer le recyclage comme moyen de survie. Cela s’est produit dans le marché du papier aux États-Unis en 1990, lorsque de nombreux programmes de recyclage municipal bien installés ont commencé à produire des volumes importants de papier de qualité supérieure (et de forte valeur). En général, ce type de défaillance se résorbe de lui-même au fil du temps, car les chaînes de valeur trouvent des moyens d’utiliser l’offre pour augmenter leur production (Scheinberg, 2011 ; WASTE, 2010).

Le tableau 6.1 montre les liens entre les différents types de matières, leur valeur économique, les dysfonctionnements habituels du marché et les réponses privilégiées.

Tableau 6.1. Comprendre la valeur des différents types de matières dans le recyclage
Type	Exemples de matières	Valeur économique	Défaillances du marché	Aspects politiques
Type 1 : Forte valeur intrinsèque, marchandises échangées à l’échelle mondiale	Vieux papiers de haute qualité, canettes usagées en aluminium, métaux ferreux et non ferreux. Ces dernières années, PET propre en Chine. Représentent ± 10 à 20 % des déchets ménagers.	Le prix payé pour les matières couvre ou dépasse le coût de la main d’œuvre et de l’équipement nécessaires à l’extraction, à la collecte, au transport, et à la commercialisation de ces matières.	Les défaillances habituelles du marché sont celles du type « inondation », qui disparaissent souvent avec le temps.	Ces matières sont la plupart du temps recyclées à un niveau avancé, ce qui explique que les interventions puissent avoir des effets pervers. Lorsque le taux de récupération est faible, une certaine forme d’intervention peut être utile en augmentant les économies d’échelle ou en finançant l’exportation.
Type 2 : Valeur intrinsèque modérée, marchandises échangées à l’échelle locale	Verre, boîtes de conserve, papier de qualité moyenne et inférieure, caoutchouc, polyoléfines PET et non PET (PP, PEBD, PEHD), certains DEEE, textiles. Au total 10 à 15 % des déchets ménagers.	Ont une certaine valeur mais pas de façon suffisamment homogène pour couvrir le coût de l’extraction, du traitement et de la commercialisation. Le recyclage n’est pas « rentable », ni même susceptible de couvrir les coûts à lui seul.	Les défaillances du marché du type « goulot d’étranglement » peuvent se résorber grâce à des investissements dans les capacités locales de traitement.	Nécessite des interfinancements issus de l’évitement du coût de l’élimination grâce au « recyclage municipal ». Produits adaptés aux systèmes de REP/bonne gestion des produits avec soutien des prix ou autres de formes de facilitation.
Type 3 : Faible recyclabilité, absence de demande claire ou de définition des produits, à la fois dans les chaînes de valeur agricole et industrielle, pas de seuil de prix clair, valorisation grâce à des subventions, coût d’élimination évité, et/ou soumis à l’évolution du marché.	3A : Déchets non séparés de construction et de démolition, matières réutilisables, biens et composants durables avec des possibilités locales de « réutilisation profitable des produits », décyclage, utilisation de biens d’occasion, réparation organisée, etc. Exemples : réfrigérateurs, pièces de véhicules et d’automobiles, éléments architecturaux. À l’heure actuelle, le conditionnement de l’eau en sachet plastique est classé dans cette catégorie dans certains pays.	Les produits peuvent être réparés, réutilisés, vendus à des prix fortement réduits. Les coûts du démontage et du prétraitement sont généralement plus élevés que la valeur intrinsèque de la marchandise, mais il existe une valeur d’usage et une valeur environnementale.	Les trois types de dysfonctionnement du marché, mais principalement l’absence de marché viable. Les interventions sur le modèle du « goulot d’étranglement » peuvent aider dans certains cas.	Les pièces automobiles et certaines parties des déchets électroniques peuvent être recyclées lorsque les producteurs financent une partie ou la totalité du coût du démontage. Certains systèmes de dépôt/retour fonctionnent pour les pneus, la reprise des huiles, les redevances d’élimination préalables pour les appareils électrodomestiques. Éco-conception/prévention des déchets pour les emballages.
	3B : Cuisines, jardins, restaurants, gestion des espaces verts et déchets issus du petit bétail destinés au compostage (± 20-70 % des déchets ménagers).	La valorisation dépend en grande partie des règles d’hygiène, par exemple, du fait que le petit bétail soit ou non autorisé dans les zones urbaines. Également forte tendance en faveur d’expériences sans REP mais qui pourraient impliquer les fournisseurs.	L’inondation du marché ou simplement l’absence de marché est habituelle pour le compostage, qui n’est généralement pas un produit reconnu ayant un prix clair.	Action des pouvoirs publics pour créer une demande et « acheter » du compost pour une utilisation publique : cimetières, parcs, terrains de sport, restauration de sites miniers, contrôle de l’érosion, couverture de sites d’enfouissement et sur les autoroutes. Programmes subventionnés par les donneurs ou les pouvoirs publics pour le biogaz ou d’autres formes de valorisation.
Type 4 : Matières spéciales/toxiques/ dangereuses associées à des externalités environnementales négatives. L’utilisation de la valorisation comme mode d’élimination sûr dépend des paiements de transfert de la chaîne de service.	4A : Déchets bio-sanitaires (protections hygiéniques, couches) ; films laminés (emballages multicouches fins pour chips, aliments transformés), déchets médicaux.	Une certaine valeur ajoutée résiduelle, mais pas suffisante pour couvrir les coûts d’une gestion sûre avec ou sans valorisation.	Le modèle du « goulot d’étranglement » peut s’appliquer en raison des coûts et des risques sanitaires élevés de l’extraction de fractions commercialisables.	Principales « cibles » de la prévention et la réduction des déchets, nouvelle conception ou éco-conception/conception en vue du recyclage. Indiqués pour la REP.
	4B. Déchets dangereux, emballages toxiques contenant des huiles, sols contaminés, produits chimiques, ampoules fluorescentes, huile de moteur usagée, déchets électroniques en fin de cycle (DEEE), réfrigérateurs contenant des CFC, accumulateurs, piles, produits blanc/bruns non-CFL, soit environ 5 % des déchets ménagers.	Valeur négative, peut être monétisée grâce à une redevance d’élimination préalable ou des systèmes volontaires d’étiquetage ou de dépôt-retour.	En ce qui concerne les DEEE, certaines fractions étaient concernées par des défaillances de type « goulot d’étranglement » et les politiques de reprise des REP ont été utiles.	La règlementation, l’autorisation et la certification des utilisateurs, et les conditions d’étiquetage et d’utilisation définissent les conditions s’appliquant à la vente, au traitement et également à une gestion en fin de vie sûre.
Type 5 : Fractions résiduelles des déchets solides municipaux : toxiques/ non valorisables	Litières des animaux domestiques, semelles, ampoules, polystyrène expansé.	Valeur économique négative, inutile pour tout type de retraitement ou de réutilisation.	Pas de marché, ces matières ne sont pas (encore) valorisables.	Prévention des déchets, taxes sur les produits, éco-conception.
Source : Données adaptées et mises à jour d’après : Scheinberg et al., (2008), Closing the Circle, Bringing Integrated Sustainable Waste Management Home, Association of Dutch Municipalities, The Hague, The Netherlands.

Les gouvernements nationaux et les autorités locales commencent à s’intéresser au recyclage lorsqu’ils estiment pouvoir en tirer des revenus supplémentaires utiles pour financer leurs systèmes de traitement des déchets solides ou lorsqu’ils sont juridiquement tenus de le faire. Leur objectif est de réduire le coût de l’élimination. Néanmoins, il serait irréaliste de s’attendre à produire un revenu positif net (Scheinberg et al., 2012, 2010a ; Chikarmane et Narayan, 2007).

Des éléments contenus dans l’analyse de 20 villes réalisée dans la publication d’ONU-Habitat de 2010 intitulée Solid Waste Management in the World’s Cities5 suggèrent que le recyclage mis en œuvre par le secteur public sans une élimination chiffrée peut créer un cercle vicieux réduisant les taux de recyclage et augmentant les volumes de déchets soumis à l’élimination (Scheinberg, 2011; Scheinberg et al., 2010b). Le volume total de matières recyclées tend à diminuer car les villes ne disposent pas d’une expérience suffisante dans la commercialisation des matières recyclables. Ainsi, l’augmentation de l’élimination induit une réduction des revenus et une augmentation des risques environnementaux. Dans le même temps, la chaîne de valeur perd son accès à des matières recyclables correctement préparées et les ramasseurs de déchets et leurs familles voient réduire leurs moyens de subsistance.

Cette approche, que l’on peut dénommer « recyclage exclusif », est illustrée dans le graphique 6.5. On y voit l’expansion de la sphère d’influence municipale sans la réalisation des investissements correspondants dans le recyclage que l’on trouve plus haut dans le graphique 6.3. Le recyclage dans un cadre exclusif est minoritaire et existe selon les deux modalités que sont le « recyclage symbolique » et le « recyclage vache à lait » (voir encadré 6.1). Des sommes d’argent de plus en plus importantes sont destinées au recyclage de quantités de moins en moins importantes de matières par les circuits formels, les recycleurs informels consacrent de plus en plus de temps à travailler dans des conditions de plus en plus mauvaises pour assurer leurs moyens de subsistance, et les conflits entre les systèmes formel et informel grandissent. Alors que le niveau de conflit augmente, le « recyclage vache à lait » peut donner lieu à du harcèlement par les forces de police, à des dégâts causés aux biens ou à des actes de violence. Comme cela est expliqué ci-dessous, c’est la situation qui prévaut actuellement dans certains pays des Balkans (ISWA/EXPRA/RDN, 2014 ; Scheinberg et al., 2010a ; Gunsilius et al., 2010 ; Chaturvedi et Scheinberg, 2010 ; Chaturvedi, 2009 ; Bhaskar et Chikarmane, 2012 ; Scheinberg, 2011).

Encadré 6.1. Relever les taux de recyclages visés

Le recyclage symbolique résulte habituellement de la pression exercée par les donneurs et les ONG. Le principal investissement concerne des actions de sensibilisation, plutôt qu’un changement du système de collecte. En conséquence, la plupart des ménages n’y participent pas. Ce type de recyclage reste minoritaire et se marginalise dans la planification et l’investissement. Des conteneurs à verre et des dépôts symboliques conçus à l’échelle mondiale peuvent attirer de faibles quantités de matières à un coût par tonne très élevé. Le recyclage formel n’est pas économique. Le recyclage informel peut alors être freiné par la mise en place de clôtures, de contrôles d’accès et d’une règlementation sur les sites d’enfouissement. Une certaine forme de chaîne de valeur du recyclage peut se poursuivre en marge du système de traitement des déchets solides, mais sous la menace constante d’une disparition.

Le recyclage vache à lait a pour but de générer des revenus pour financer le coût de l’élimination et de la collecte. Pour produire ces revenus, les communes revendiquent le monopole de la récupération des matières recyclables. Le recyclage informel est considéré comme un délit et les entreprises de la chaîne de valeur sont placées sur une liste noire. Les autorités locales établissent un système de recyclage formel parallèle en mettant en place des conteneurs à verre, le remboursement, la consigne, ou la collecte séparée, tout en menant des campagnes de sensibilisation. Ces autorités font souvent appel aux organisations de producteurs pour obtenir un appui financier. Les ramasseurs de déchets, les points d’achat intermédiaires et les acheteurs itinérants n’ont légalement accès aux matières que de façon restreinte. Ils vandalisent parfois des conteneurs fermés ou franchissent sans autorisation les clôtures placées autour des sites d’enfouissement. La valorisation formelle diminue, la quantité de déchets destinés à l’élimination croît, et les coûts augmentent, tandis que des ressources croissantes sont destinées à l’application de la réglementation instituant l’exclusivité. La pression exercée sur les communes pour générer des revenus et contrôler les ramasseurs de déchets augmente.

6.3.4. Contexte de la REP dans les pays à revenu intermédiaire

Comme on l’a vu précédemment dans l’introduction, cette étude s’intéresse plus particulièrement aux pays à revenu intermédiaire dotés de systèmes de gestion des déchets limités et dans lesquels des systèmes de REP sont mis en place alors qu’il existe un secteur informel actif. Les pays dotés de filières à REP bien établies assurant une bonne gestion des déchets sont confrontés à d’autres types de problèmes qui ne seront pas examinés ici.

La situation qui prévaut dans les pays à revenu intermédiaire qui ne possèdent pas de système bien établi de gestion des déchets peut être résumée comme suit :

Les économies qui connaissent une croissance rapide génèrent :
- Des quantités croissantes de déchets de plus en plus complexes, associées à la fois à une consommation en augmentation et à des schémas de distribution des grossistes qui évoluent, produisant de nombreux déchets visibles et peu de voies d’élimination prévues pour ces déchets,
- Une forte demande de la part des citoyens, notamment ceux qui entrent dans la classe moyenne, qui souhaitent de meilleures conditions de vie, ce qui inclut généralement davantage de biens de consommation, de meilleures infrastructures de logement, et un cadre de vie plus propre. Dans certains cas, cela se traduit par une pression politique forte en faveur d’une amélioration de la situation, ainsi que par une résistance à la mise en place d’installations d’élimination,
- Une volonté généralement forte des ménages de payer pour des services de traitement des déchets solides, notamment d’enlèvement, tant que le prix est inférieur à 2 % de leurs revenus6.
Une chaîne de service en cours de modernisation, caractérisée par les éléments suivants :
- Une collecte des déchets bien organisée, avoisinant un degré de couverture de 100 % dans les centres-villes,
- Des capacités d’élimination hétérogènes avec des sites d’enfouissement sanitaire dans un nombre de lieux limités, des décharges à ciel ouvert, des installations d’élimination contrôlée, de nombreuses fuites dans le système, et une élimination non évaluée ou sous-évaluée,
- Des institutions instables disposant de capacités d’élimination limitées, d’un financement provenant des redevances versées par les usagers et des ressources publiques qui ne couvre généralement pas les coûts opérationnels, et d’une faible supervision ministérielle.
À l’échelle des communes, des conflits ouverts ou latents concernant l’accès aux matières recyclables entre le service de gestion des déchets ou le service des travaux publics et les recycleurs informels et les petits points d’achat intermédiaires.
Des décharges non contrôlées situées en dehors des centres urbains, des quantités significatives de déchets dans l’eau, des quantités massives de plastique dans l’environnement.
Une chaîne de valeur privée du recyclage fonctionnant correctement avec un secteur informel extrayant jusqu’à 90 % de tout ce qui atteint la chaîne d’approvisionnement, avec des niveaux de valorisation variant largement en fonction de la proximité avec les grands centres de l’industrie du recyclage, et une implication limitée de la chaîne de service (Scheinberg et al, 2010a).
Défiance, suspicion réciproque, et manque de connaissance mutuelle des parties prenantes des chaînes de valeur, ramasseurs de déchets, chaîne de service, ONG et agents publics.

On vient de décrire la toile de fond de la REP dans les pays à revenu intermédiaire comme le Botswana, la Colombie, l’Inde, la Malaisie, le Brésil, et les petits États insulaires en développement (PIED) des Caraïbes et du Pacifique. D’une certaine manière, elle s’apparente à la situation en Europe du nord occidentale et en Amérique du Nord au début des années 80, lorsque la vague de modernisation en cours se renforçait, mais elle comporte des différences importantes en termes de niveau de revenu et de nombre de recycleurs informels.

6.3.5. Chaînes de service et chaînes de valeur – Cas du Botswana7

Le système de traitement des déchets solides de Gaborone (Botswana) revêt de nombreux aspects communs aux pays à revenu intermédiaire et peut permettre d’illustrer de quelle façon la gestion des déchets, le recyclage, le développement institutionnel et les flux financiers interagissent dans ces pays. Le Botswana fournit également un exemple de programme volontaire de bonne gestion des produits qui prévoit la participation du secteur informel.

Le graphique 6.6 représente le système de traitement des déchets solides du Botswana, une distinction claire étant faite entre les chaînes de service et les chaînes de valeur. Les ramasseurs de déchets présents sur les sites d’enfouissement connectent les deux chaînes grâce à un système correctement conçu et géré autorisant le ramassage des déchets. Ce système comprend des points d’achat intermédiaires agréés autorisés par les conseils de districts à envoyer vers une décharge sous leur supervision des ramasseurs de déchets autorisés, qui bénéficient d’un équipement approprié, de vêtements de protection et d’un accès aux soins médicaux.

La chaîne de service fournit des services municipaux de gestion des déchets limités. La commune de Gaborone, en coopération avec des entreprises privées, est chargée de la collecte des déchets ménagers, des déchets commerciaux et des déchets institutionnels. Cependant, ce service est irrégulier et soumis à des interruptions qui donnent lieu à des accumulations de déchets non collectés. Le service de collecte dans les zones rurales et tribales est très limité. Il existe une confusion au niveau des ménages concernant les rôles de l’autorité compétente et de l’agence de mise en œuvre, ainsi que concernant les programmes de collecte et les charges à payer. Les installations d’élimination sont en cours de modernisation pour devenir des sites d’enfouissement sanitaire disposant d’un accès contrôlé, d’une plate-forme de pesée, d’un revêtement géotextile et de zones séparées en fonction des matières, mais sans contrôle effectif des limites des sites ou système de récupération des lixiviats8. L’incinération sur site des déchets médicaux est assurée, ainsi que la collecte des huiles de moteurs automobiles. Bien que l’élimination soit évaluée et qu’il existe un barème des frais de décharge en fonction du type de matériau, le coût de l’élimination ne couvre pas la totalité des frais de fonctionnement.

La chaîne de valeur du recyclage au Botswana fonctionne assez bien car des marchés existent pour la quasi-totalité des matières. Le secteur privé du recyclage est prospère : les matières sont achetées, traitées et vendues à l’importante industrie du recyclage de l’Afrique du Sud. Toutefois, les agents publics à l’échelle des districts et du pays se méfient des opérations de la chaîne de valeur, en partie parce qu’elle est perçue comme génératrice de richesses en Afrique du Sud plutôt qu’au Botswana. Le manque de confiance entre les secteurs public et privé est également visible dans la gestion incomplète des informations et les compte rendus insuffisants. Le Service de gestion des déchets solides et de lutte contre la pollution a évalué à 821 tonnes la quantité de déchets récupérés par des ramasseurs de déchets autorisés sur les sites d’enfouissement, soit 1,9 % du total des déchets collectés en 2012. Les opérations de recyclage interentreprises ne font l’objet d’aucun compte rendu et ne sont donc pas reconnues (Scheinberg, 2011 ; Scheinberg et al., 2010b, 2012).

Si le recyclage municipal pratiqué au Botswana reste insuffisant, il existe un système de bonne gestion des produits pour les canettes usagées en acier appelé « Collect-a-Can », qui encourage le recyclage inclusif décrit dans le graphique 6.6. Ce système est présenté dans l’encadré 6.2 ci-dessous.

Encadré 6.2. Le système « Collect-a-Can » au Botswana

Le Botswana participe à un système régional volontaire de bonne gestion des produits pour les canettes, qui bénéficie aux ONG et au secteur informel.

L’objectif de « Collect-a-Can » est d’encourager la collecte de l’acier et des autres métaux, dont l’aluminium, de plus en plus utilisés dans les canettes de bière, d’eau, de jus et de boissons gazeuses. Ce système de bonne gestion des produits est une coentreprise formée par l’industrie régionale des boissons et l’entreprise sidérurgique sud-africaine Arcelor Mittal. La participation du géant de l’acier Arcelor Mittal suggère qu’il s’agit d’un système axé sur la chaîne de valeur. Toutefois, il semble que l’acier collecté n’est pas réutilisé pour la production d’acier. En revanche, les canettes collectées sont fournies à l’industrie minière du cuivre du Botswana et de la Zambie pour être utilisées dans la fonte du cuivre, bien que peu de données soient disponibles sur la manière dont les matières sont réellement utilisées. Selon les concepts internationaux, ce type de gestion relève plutôt du décyclage ou de l’incinération que du recyclage, mais l’on peut également considérer qu’il s’agit de gestion en fin de vie.

Le principal instrument utilisé dans ce système est le soutien des prix, selon lequel un prix fixe est garanti aux recycleurs informels, aux ONG ou aux autorités locales pour les canettes en acier collectées. Le prix proposé dépasse le prix mondial des feuilles d’acier destinées à la fabrication de canettes. Le soutien des prix crée une sorte d’engagement implicite de reprise en vue d’un passage par les circuits de la chaîne de valeur existants, les points d’achat intermédiaires et les transformateurs traitant des volumes importants de canettes. Les manifestations caritatives et les ONG favorisent également les achats directs. Un élément inhabituel de ce système est que quasiment aucun opérateur collectant ou traitant des canettes ne sait ce qu’il advient de ces canettes.

Source : www.arcelormittalsa.com/portals/0/collect-a-can.pdf; et www.collectacan.co.za/index.php/our-partners/beverage-industry.

6.4. Le secteur du recyclage informel

À la fin des années 90, les recycleurs informels étaient généralement considérés comme un groupe fragile et vulnérable et la préoccupation des pouvoirs publics était de leur fournir une aide sociale. Les recycleurs ont été encouragés à passer à d’autres formes d’emploi plus traditionnelles, souvent contre leur gré. Si ce discours domine encore les débats sur le recyclage informel dans certaines parties du monde, notamment en Europe, les comportements ont changé dans d’autres régions, en particulier en Asie et en Amérique latine. En conséquence, le débat politique s’est élargi pour inclure les quatre composantes du recyclage informel :

caractéristiques des activités et du travail, reconnaissance professionnelle
position sociale, conditions de travail, problématiques et interventions sanitaires
aspects opérationnels, économiques et environnementaux du recyclage informel
intégration, formalisation et interventions dans les chaînes de service et de valeur.

6.4.1. Caractéristiques des activités et du travail

Activités

Le réseau caritatif britannique WIEGO (Femmes dans l’Emploi Informel : Globalisation et Organisation) a contribué à améliorer la compréhension des activités de base et des caractéristiques des travailleurs concernés dans les chaînes de valeur informelles. Les activités les plus communes du secteur du recyclage informel (valorisation) sont énumérées dans le tableau 6.2.

Tableau 6.2. Activités des recycleurs informels dans quelques pays à revenu intermédiaire selectionnés
Activité informelle	Activité formelle correspondante, le cas échéant	Fonction / modèle de revenu
Acheteurs itinérants de déchets qui se déplacent selon un itinéraire et paient les ménages (ou les entreprises) pour des matières recyclables triées.	Dans la chaîne de valeur du recyclage : employés des entreprises de recyclage qui collectent des matières auprès des ménages.	Vente de matières recyclables à des commerçants ou à utilisateurs finaux.
Collecteurs itinérants de déchets qui collectent des matières recyclables, des produits réutilisables, des vêtements, des meubles, et des métaux sans aucun échange d’argent. On les trouve principalement dans les villes du sud-est et de l’est de l’Europe, mais pas uniquement.	Magasins d’articles d’occasion et collecte caritative de produits réutilisables, de déchets électroniques, de vêtements ou de chaussures pour une œuvre sociale ou pour mobiliser des fonds en vue d’une action caritative. Des localités rurales en Nouvelle Angleterre (États-Unis) ont mis en place des zones de gratuité.	Revente des articles, recyclage des matières.
Collecteurs itinérants d’eaux grasses (rebuts de cuisine) en Amérique latine et en Asie pour nourrir les cochons et autres animaux. On les trouve principalement en Amérique latine et en Asie, mais pas uniquement	Collecte municipale des déchets organiques de jardin et de cuisine dans les pays à revenu élevé, collecte des graisses de friture.	Transformation pour l’alimentation du bétail ou des utilisations industrielles.
Ramasseurs de rue qui récupèrent des matières recyclables et des déchets encombrants destinés à la collecte formelle.	Agents municipaux chargés de la collecte séparée des matières recyclables ou de la gestion des installations de traitement des déchets.	Ramassage de matières ayant une valeur dans les rues, les caniveaux ou les espaces publics.
Récupérateurs dans les conteneurs qui prélèvent des matières dans les conteneurs publics ou commerciaux ou les sites de collecte secondaires.
Récupérateurs dans les camions qui font partie des équipes de collecte des déchets (ou de leurs collègues) et prélèvent des objets de valeur lors de la collecte formelle des déchets.	Équipes de collecte, agents de collecte des déchets encombrants, récupération par des magasins de produits d’occasion, employés de magasins privés ou publics de produits d’occasion ou de centres de recyclage.
Ramasseurs de déchets réutilisables, parfois également employés publics, qui récupèrent des DEEE, des meubles, des jouets et des vêtements dans les centres de recyclage ou les dépôts municipaux.
Ramasseurs dans les décharges et les sites d’enfouissement qui travaillent et souvent vivent sur le site ou la décharge, allant à la rencontre des camions, et triant les déchets à mesure qu’ils sont déposés.	Superviseurs, manœuvres, conducteurs de matériel travaillant sur les sites d’enfouissement.	Extraction de matières de valeur.
Propriétaires et employés de petits et grands points d’achat intermédiaires qui achètent des objets auprès des acheteurs itinérants de déchets et des différents types de récupérateurs, voire qui emploient des ramasseurs de déchets, souvent en payant à la pièce ou au poids.	Employés des installations de récupération de matières (secteur public) ou des centres de traitement intermédiaire (secteur privé) comprenant des lignes de tri et de transformation.	Acheteurs de premier et second niveaux.
Collecteurs mobiles de produits réutilisables. Individus, familles, ou petits groupes d’entrepreneurs qui collectent des produits réutilisables, généralement des appareils électroniques ou électriques, des meubles, ou des vêtements, auprès des ménages et des dépôts de déchets.	Employés de magasins de produits d’occasion, antiquaires, employés d’œuvres caritatives comme l’Armée du Salut ou Humanitas, aux États-Unis, employés de magasins gratuits.	Récupération d’objets réutilisables auprès des ménages ou dans la rue.
Commerçants de produits d’occasion. Individus, familles ou petits groupes d’entrepreneurs qui achètent et vendent des produits réutilisables, et disposent souvent de stands ou de kiosques dans les marchés ouverts comme le marché de Porta Portese à Rome, les « marchés russes » dans les Balkans, les marchés de fripes en Europe, la vente de rue en Afrique, ou les marchés aux puces en Amérique du Nord.	Entrepreneurs de marchés aux puces, commerçants professionnels sur e-Bay, propriétaires de boutiques de produits d’occasion, vendeurs de fripes, boutiques de meubles anciens.	Commercialisation de produits réutilisables pour leur valeur.
Transporteurs et transformateurs de produits d’occasion : entreprises semi-formelles qui trient, classent et vendent des vêtements d’occasion, collecteurs et exportateurs de DEEE qui vendent des ordinateurs d’occasion en Afrique.	Vendeurs, transporteurs et transformateurs formels.	Déplacement de produits d’occasion de pays riches vers des pays moins riches.
Collecteurs de rue non professionnels. Cette catégorie de ramasseurs de rue temporaires ou occasionnels a été quantifiée pour la première fois à Bogota (Colombie), où elle représente 10 % du recyclage attribué au secteur informel.	Non applicable étant donné qu’il ne s’agit pas d’une profession ou d’une activité.	Activité de subsistance pour trouver de la nourriture ou un abri.
Source : Tableau élaboré par l’auteur à partir de données contenues dans : Scheinberg et al. (2010a), Economic Aspects of the Informal Sector in Solid Waste, Final Report and Annexes, GIZ (German International Co‐operation), the CWG (Collaborative Working Group on Solid Waste Management in Low- and Middle-income Countries), and the German Ministry of Foreign Affairs, Eschborn, Germany. www.GIZ.de. Scheinberg, A. et al. (2007b), Economic Aspects of the Informal Sector in Solid Waste, unpublished draft research report, German Technical Co-operation, Eschborn, Germany; available at www.waste.nl and www.GIZ.de (NB: rewritten and published under the same authors in 2010). Scheinberg, A. and Nesic, J. (2014), "Engaging informal recyclers in Europe: Status and report of a consultation" paper delivered at the 2014 ISWA Global Congress, 7-9 September 2014, São Paolo, Brazil, www.ISWA.org. Les informations relatives aux catégories de réutilisation sont tirées de: Occhio del Riciclone (2012), Rapporto Nazionale sul Riutilizzo 2012, Ministero dell’Ambiente, 2012 (National Report on Reuse 2012, Ministry of the Environment). Occhio del Riciclone (2009), La Seconda Vita delle Cose, (“The second life of things”, Environment Issues) Edizioni Ambiente. Occhio del Riciclone (2008), Impatti Occupazioni di un riuso sistemico nella cittá di Roma, (Occupational impacts of a reuse system in the city of Rome, the City of Rome in 2008), Comune di Roma.

Statut social

Le statut social des recycleurs informels recouvre l’identité juridique, le logement, les soins médicaux et l’accès des enfants à l’éducation. Si les aspects sociaux du ramassage des déchets ont donné lieu à de nombreuses interventions depuis la fin des années 90, peu de données et d’analyses sont disponibles sur le sujet.

Caractéristiques du travail et risques9

Le secteur informel n’est pas uniforme et fait intervenir différentes activités et différents statuts. Par exemple, en ce qui concerne les ramasseurs de déchets et leur statut, on peut distinguer les professionnels qui travaillent dans le secteur du recyclage depuis de nombreuses années, les première, deuxième ou troisième générations travaillant sur un site d’enfouissement, les amateurs ou les nouveaux arrivants, les travailleurs occasionnels, les membres de la famille qui participent aux activités sans se considérer eux-mêmes comme des ramasseurs de déchets, et les personnes indigentes ou vivant dans la rue pour lesquelles la récupération de déchets est la seule source de revenu.

Hors de l’Europe, le recyclage est la principale source de revenu de la plupart des ramasseurs professionnels de déchets. En revanche, dans les Balkans, une part considérable des recycleurs du secteur informel, qui sont principalement des Roms, s’orientent vers le travail agricole lors des saisons de plantation et de récolte. Les ramasseurs de déchets professionnels peuvent généralement percevoir l’équivalent du salaire minimum, voire un peu plus.

On estime qu’environ un quart des recycleurs informels sont des femmes. Les femmes sont plus nombreuses que les hommes dans la chaîne de service uniquement en Afrique, où il existe une tradition forte et croissante de microentreprises gérées par des femmes, promues par l’Organisation internationale du Travail. La valeur du travail familial non payé est élevée dans tous les cas. Sur les six villes étudiées dans un rapport de la GIZ (Agence allemande de coopération technique), le taux de travail des enfants le plus important a été observé dans les mégapoles de Quezón et de Lima, le plus faible au Caire et à Pune (qui s’illustrent de longue date dans l’activisme social et les organisations de ramasseurs de déchets), et un taux modéré dans les deux autres villes étudiées (Scheinberg et al., 2010a, 2007b ; Gunsilius et al., 2010).

Le ramassage des déchets est un travail pénible et insalubre qui peut entraîner de graves risques pour la santé et une isolation sociale et être associé à des activités illicites et au crime organisé. Sont résumées ci-après les conditions de travail que connaissent généralement les travailleurs informels et les microentreprises qui exercent les activités mentionnées précédemment. Certaines de ces conditions sont spécifiques aux recycleurs informels, tandis que d’autres, comme l’absence de carte d’identité ou de services sociaux, sont communes à d’autres secteurs informels comme les travailleurs à domicile, les ouvriers agricoles ou les marchands ambulants :

niveau de revenu plus élevé que celui des emplois formels nécessitant le même degré de qualification
longues heures de travail, pas de congés ou de vacances
longs trajets à pédaler, pousser, tirer ou porter : les ramasseurs itinérants n’ayant pas de moyen de transport parcourent jusqu’à 20 km à pied par jour, et ceux ayant un moyen de transport non motorisé parcourent jusqu’à 35 km par jour en pédalant
fatigue musculaire et physique d’autre nature due au fait de soulever et de porter
accidents, plaies, infections
exposition à tout type de conditions météorologiques
contact avec des déchets médicaux, des restes humains, des cadavres d’animaux, des fèces humaines et animales
exposition à des produits chimiques toxiques présents dans les déchets ou des produits issus de procédés de valorisation, comme l’incinération de gaines en PVC (polychlorure de vinyle) pour extraire du cuivre et d’autres métaux de fils et câbles isolés
isolement social, moqueries, vandalisme, autres formes de harcèlement
absence de reconnaissance des activités
manque d’accès aux services médicaux, à l’éducation et au logement
Perte de revenu en cas de maladie, de grossesse, ou de vieillesse ; absence de pension de retraite ou de sécurité sociale
travail des enfants (habituellement accompagnés de leurs parents)
harcèlement par les forces de police et harcèlement sexuel, chantage, violences
pas d’accès au crédit et souvent pas d’accès aux services bancaires et financiers
obstacles à la création d’entreprise ou à l’acquisition de documents d’identité.

En dépit de ces caractéristiques liées au travail, le ramassage des déchets est souvent transmis comme une source de revenu fiable par les parents à leurs enfants, voire leurs petits-enfants. Il n’est pas rare de rencontrer trois générations d’une même famille travaillant dans une décharge ou dans un point d’achat intermédiaire, mais plus inhabituel d’en rencontrer quatre10. En Asie et en Amérique latine, on constate que la deuxième génération de ramasseurs de déchets organisés atteint des niveaux d’éducation qui lui permettent d’occuper des fonctions d’aide-comptable, de superviseur ou de chef de projet dans les coopératives où travaillent les parents.

Capacité de travail et compétence

Il existe des points de vue divergents quant à la capacité opérationnelle du secteur informel et ses effets économiques et environnementaux. Ainsi, si les activités informelles de collecte et de tri des déchets ayant une valeur économique peuvent produire des résultats positifs, celles de démantèlement et de recyclage peuvent se révéler très problématiques et avoir des retombées négatives sur l’économie et l’environnement.

Les activités informelles de démantèlement et de recyclage ne permettent souvent pas de prévenir les émissions ou de capter les substances dangereuses, ce qui donne lieu à des risques professionnels et environnementaux (Romero, 2014). Par exemple, le dessoudage et la lixiviation chimique par voie humide des circuits imprimés nus peuvent entraîner une contamination par les métaux lourds tels que le mercure, le plomb, le cadmium et le zinc (Kojima et al., 2009). Les procédés d’hydrométallurgie utilisés pour extraire l’or et d’autres métaux précieux des circuits imprimés utilisent ainsi des acides et des cyanures qui sont souvent rejetés dans les cours d’eau locaux, causant de graves pollutions. De même, le brûlage de fils gainés pour extraire du cuivre et d’autres métaux dégage des dioxines, des furanes et d’autres produits chimiques toxiques très nocifs qui peuvent provoquer des affections cutanées, des problèmes respiratoires, et des cancers (Akenji et al., 2011 ; Williams et al., 2013). De plus, les résidus sans valeur économique ne sont en général pas gérés correctement et peuvent être mis au rebut ou abandonnés, ce qui met à mal l’environnement (Akenji et al., 2011).

En outre, les procédés de recyclage informel sont souvent moins efficaces pour récupérer les matières présentes dans les déchets. Dans une évaluation effectuée en Inde, il a été constaté que les procédés d’hydrométallurgie sauvage avec affinage intégré des métaux ne permettaient de récupérer que jusqu’à 25 % de l’or présent dans les circuits imprimés alors que les fours modernes intégrés permettaient d’en récupérer jusqu’à 95 % (Keller, 2006; Rochat et al., 2007). Même si certaines activités de recyclage informel se révèlent parfois plus efficaces (comme l’ont constaté en Chine Williams et al. [2013]), le taux de valorisation général du secteur informel est limité, puisque seulement 20 à 50 pour cent des matières de valeur sont récupérés (Romero, 2014).

En revanche, il semble que le secteur informel joue un rôle utile pour assurer la collecte, le tri et parfois le démantèlement des déchets présentant une valeur économique dans les pays en développement dépourvus de système de gestion bien établi (Williams et al., 2013), même si ces activités impliquent des fonds de roulement élevés et un faible niveau de traçabilité.

Les activités du secteur informel sont généralement caractérisées par des fonds de roulement et des coûts de transaction élevés et par des niveaux de traçabilité faibles à modérés. Les coûts de transaction élevés sont liés à la qualité des matières recyclables et aux normes du marché. C’est pourquoi le prix à l’unité pour les lots importants de matières est plus élevé que celui pour les petites quantités. Les petites boutiques de produits recyclés doivent payer au comptant les ramasseurs de déchets et, après avoir vendu des quantités allant jusqu’à 10 à 30 tonnes, ne reçoivent leur paiement que jusqu’à 90 jours après la livraison. Ces microentreprises ont besoin d’espace pour stocker de grandes quantités. Tout ceci requiert des niveaux élevés de fonds de roulement. Les niveaux de traçabilité faibles à modérés sont dus en partie aux types de circuits d’approvisionnement à la fois licites et partiellement licites. Le secteur du recyclage dans son ensemble est caractérisé par des stocks en grande partie non quantifiables. Tous les niveaux de recycleurs privés sont donc vulnérables aux vols de matières commis par des employés. Ce sont ces spécificités de la chaîne de valeur qui font qu’il est difficile pour les autorités locales ou les ONG de se passer des intermédiaires. Le fait de sous-estimer l’importance du stockage, du fonds de roulement, et de la connaissance de la chaîne devaleur provoque l’échec lamentable de nombreuses actions de « recyclage symbolique », de « recyclage vache à lait », et de recyclage à l’initiative des donneurs.

Dans le même temps, le secteur informel de la collecte et du tri des déchets dans les pays à revenu intermédiaire peut se révéler efficace pour assurer la collecte, le tri et le démantèlement des matières et se caractériser par une bonne efficience économique, une empreinte énergétique faible et une tolérance élevée aux risques.

L’efficience économique forte et les faibles coûts par tonne sont partiellement dus aux longues heures de travail, aux conditions de travail médiocres, et à l’utilisation du travail familial non payé dans la transformation. La faible empreinte énergétique est associée au recours important au travail manuel pour porter les matières (pousser ou tirer des chariots à main, conduire des bicyclettes ou des triporteurs avec ou sans remorque) et à l’utilisation d’une traction animale, notamment les chevaux en Europe et les ânes en Afrique. Les moyens de transport motorisés utilisés dans le secteur informel sont des véhicules à faible consommation comme les petits tracteurs ou les cyclopousses, par opposition aux camions compacteurs et autres véhicules utilisés par le secteur formel qui consomment des quantités importantes de carburant. Néanmoins, ces véhicules peuvent par ailleurs générer des niveaux de pollution relativement élevés. Le secteur informel dispose en outre d’une tolérance élevée aux risques opérationnels et commerciaux notamment lorsque le risque de blessure ou une chute des prix sont compensés par la forte rémunération potentielle issue de la vente des matières.

Plusieurs études mondiales ont rassemblé des preuves convaincantes selon lesquelles les systèmes informels des pays à revenu intermédiaire permettent de collecter davantage de matières que les systèmes de recyclage formels, lorsque les deux systèmes coexistent. L’étude sur le secteur informel de la GIZ fondée sur Scheinberg et al. (2010a, 2007b) a permis d’analyser les activités de recyclage dans six villes et a révélé qu’aucun système formel ne collectait plus de 13 % du total des déchets produits, tandis que le secteur informel en collectait jusqu’à 30 %. L’échelle et le volume des activités informelles dans les six villes étudiées sont présentés dans le tableau 6.3. L’étude d’ONU-Habitat a confirmé que, à l’exception d’un pays, le taux de récupération des systèmes formels dans les pays à revenu faible et intermédiaire était faible (Scheinberg et al., 2010a, 2010b). Cela devient un problème majeur en Europe du sud-est, dans les Balkans et en Turquie, où les systèmes de responsabilité des producteurs établis conformément aux directives européennes sur les déchets captent généralement moins de 10 % des matières, tandis que le secteur informel récupère le reste.

Tableau 6.3. Principales données quantitatives sur les secteurs informel et formel
Ville	Nombre de personnes travaillant dans le secteur informel	Tonnes collectées chaque année (par travailleur)	Revenu moyen d’un travailleur du secteur informel (en euros par jour)	Ratio des travailleurs du secteur informel par rapport aux travailleurs du secteur formel	Nombre d’habitants des villes par travailleur du secteur informel	Nombre de ménages urbains par travailleur du secteur informel	Nombre de travailleurs du secteur informel par km²
Le Caire	40 000	54	4,3	6 : 1	432	88	6
Cluj	3 226	4,6	6,28	10 : 1	120	36	18
Lima	11 183	48	5,4	1,28 : 1	694	162	4
Lusaka	390	13,9	6,52	0,66 : 1	1 238 227	498,4	1,23
Pune	9 509	12,4	2,8	3 : 1	315	69	69
Quezٌón	10 102	14	6,26	2 : 1	246	54	63
Source : Gunsilius, E. et al. (2011), Recovering Resources, Creating Opportunities. Integrating the Informal Sector into Solid Waste Management, Eschborn, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (German International Co‐operation) (GIZ). Scheinberg, A. et A.P.J. Mol (2010), « Multiple modernities; transitional Bulgaria and the ecological modernisation of solid waste management », Environment and Planning C: Government and Policy, vol. 28, nº 1, pp. 18-36. Scheinberg, A. et J. Anschütz (2007), « Slim pickin’s: Supporting waste pickers in the ecological modernisation of urban waste management systems », International Journal of Technology Management and Sustainable Development, vol. 5, nº 3, pp. 257-270.

Question de la reconnaissance : travailleurs ou entreprises ?

Les recycleurs informels se considèrent habituellement comme des individus ou des entreprises familiales dans les Amériques et en Europe du Sud-Est, ou comme des travailleurs indépendants en Asie du Sud et de l’Est. L’identification à des producteurs primaires, au même titre que des agriculteurs, est sans doute ce qui décrit le mieux les ramasseurs de déchets en Afrique. Ces distinctions sont importantes car elles permettent d’orienter la manière de conceptualiser et de concevoir les interventions visant à intégrer les travailleurs informels dans les systèmes de gestion des déchets.

Les actions menées en Asie semblent avoir débuté en Inde dans les années 80, avec la SEWA (Association des travailleuses indépendantes) à Gujarat et à Calcutta. Le premier syndicat de ramasseurs de déchets, le KKPKP, a été créé en Inde, à Pune, dans les années 90 (Hill, 2001 ; Lardinois et Furedy, 1999 ; Chikarmane et Narayan, 2009). En dehors de l’Inde et de l’Afrique du Sud, les syndicats de recycleurs informels sont rares.

D’autres formes d’organisations de travailleurs se sont révélées efficaces pour appuyer à la fois les activités quotidiennes et les ambitions plus générales des récupérateurs de déchets et des recycleurs en Europe, en Afrique et en Amérique latine. Ces initiatives ont pris des formes diverses : mouvements, coopératives, associations et syndicats. Les ramasseurs de déchets brésiliens, les Catadores, sont organisés depuis les années 80 comme un véritable mouvement politique grâce au Mouvement national des récupérateurs de déchets (Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Recicláveis) et représentés au sein du Mouvement déchets et citoyenneté (Fórum Nacional Lixo e Cidadania). En Colombie et dans d’autres pays d’Amérique latine, les organisations de ramasseurs de déchets créées dans les années 90 ont pris la forme de coopératives et d’associations, qui sont des structures correspondant davantage à l’identité des micro-entrepreneurs (Price et al., 1998).

En dehors de l’Afrique du Sud et de la région du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord (MENA), le nombre de recycleurs informels présents en Afrique est faible, notamment en raison du fait que les chaînes de valeur formelles sont faiblement développées, avec seulement quelques acheteurs et des prix peu élevés. La documentation existante sur l’organisation des ramasseurs de déchets en Afrique sub-saharienne orientale et occidentale est limitée. Le Ghana compterait ainsi un nombre considérable de ramasseurs de déchets, tandis que l’on estime à seulement 200 le nombre de récupérateurs travaillant en Tanzanie.

Le nombre de recycleurs informels et d’entrepreneurs dans le domaine du réemploi en Europe méridionale, dans les Balkans, en Turquie, en Asie centrale et dans la région MENA est important et en augmentation. Quelque 80 000 recycleurs informels ont été recensés au Maroc, principalement dans la zone industrielle située entre Rabat et Casablanca, et un million de récupérateurs seraient présents en Égypte. Dans ces régions, les recycleurs informels se considèrent majoritairement comme de petites entreprises. Au sein des frontières de l’Union européenne, il existe une association d’entrepreneurs du réemploi en Hongrie, une initiative importante menée par une ONG en Italie, et des organisations commerciales ou coopératives ainsi que des projets en cours dans un certain nombre d’anciennes républiques yougoslaves et en Albanie. Un petit syndicat de ramasseurs de déchets, appelé Syndicaat, a organisé l’activité des ramasseurs de déchets dans la seconde ville de Serbie, Nis, sous l’égide d’une personnalité politique rom de haut rang, mais on ne sait pas clairement s’il s’agit d’une organisation syndicale ou d’une plate-forme politique.

Le réseau WIEGO (Femmes dans l’Emploi Informel : Globalisation et Organisation) a commencé à participer à l’organisation de l’activité des ramasseurs de déchets entre 2006 et 2008 (WIEGO, 2015). La stratégie de ce réseau est de soutenir, d’une part, les mouvements locaux de ramasseurs de déchets et, d’autre part, d’encourager la formation et le renforcement de l’Alliance Mondiale des Récupérateurs de déchets (Global Rec) et du Réseau des récupérateurs d’Amérique latine (RedLacre). Le système InteRa constitue également un outil venant en appui de l’organisation des activités des ramasseurs de déchets (Velis et al., 2012).

Depuis 2000, la modernisation des systèmes de gestion des déchets dans les pays à revenu intermédiaire a également conduit les organisations de coopération pour le développement à porter une attention accrue au recyclage informel. Le rapport publié en 2004 par l’OIT dans le cadre de l’initiative destinée à abolir le travail des enfants ramassant des déchets a marqué un tournant important dans le débat mondial sur le recyclage informel (OIT/IPEC, 2004). Ce rapport de synthèse montrait que ni les approches fondées sur l’aide, ni les interventions fondées sur les droits, ni les autres approches fondées sur le développement ou la coopération ne permettaient d’améliorer réellement la position socio-économique des recycleurs informels. Le problème est que les programmes d’aide sociale, s’ils s’avéraient nécessaires dans une certaine mesure, reposaient sur le postulat selon lequel les récupérateurs de déchets étaient des victimes sociales ayant besoin d’être secourues. Le résultat est qu’ils étaient invités, et même souvent poussés, à abandonner cette activité, considérée comme inacceptable. Toutefois, cette démarche occultait le fait que le ramassage des déchets constituait souvent une source de revenus relativement importante et stable. Les perspectives d’emploi offertes aux anciens récupérateurs étaient bien moins rémunératrices. En conséquence, la plupart des familles (et leurs enfants) reprenaient leur activité de ramassagedes déchets dès que les programmes mis en œuvre arrivaient à leur terme.

6.4.2. Interventions dans le domaine du recyclage informel

Comme on l’a vu précédemment au point 6.1.4, bien que les méthodes informelles de recyclage puissent avoir des impacts environnementaux négatifs et se révéler moins efficaces que les filières officielles pour valoriser les matières, le secteur informel peut donner de très bons résultats en matière de collecte, de tri, voire de démantèlement des déchets. S’il faut améliorer les politiques de contrôle de l’application pour remédier aux pratiques de recyclage informelles qui laissent à désirer, la difficulté est de trouver comment utiliser les services des ramasseurs et trieurs de déchets performants, c’est-à-dire comment procurer des avantages économiques et sociaux aux opérateurs informels tout en atténuant l’impact environnemental de leur activité (Williams et al., 2013).

Différentes approches ont été suivies pour soutenir les récupérateurs informels de déchets, selon que la forme dominante de recyclage est la chaîne de valeur du recyclage, le recyclage municipal, ou un système de REP ou de bonne gestion des produits préexistant, et selon que les motivations pour travailler avec le secteur informel sont d’abord sociales, économiques, politiques, opérationnelles ou environnementales.

Il est possible de classer les mesures visant à intégrer ces récupérateurs informels selon les catégories suivantes, dont les deux premières étaient dominantes jusqu’à 2004 environ11. Ces différentes interventions ne s’excluent pas mutuellement mais se complètent :

Les interventions fondées sur l’aide, que l’on appelle également l’intégration sociale. Ces interventions sont centrées sur les individus et les familles pratiquant le recyclage informel, et sont basées sur le postulat selon lequel les ramasseurs de déchets sont des personnes défavorisées du point de vue socio-économique ayant besoin d’une aide sociale.
Les interventions fondées sur les droits, qui incluent l’organisation du travail. Les interventions fondées sur les droits visent à accompagner les groupes de ramasseurs de déchets et leurs familles dans leurs démarches pour défendre leurs droits de travailleur et de citoyen et à fonder des associations afin de donner plus de poids à leurs revendications. Ces interventions considèrent généralement les ramasseurs de déchets comme des travailleurs. La formation de syndicats et la mobilisation politique afin d’obtenir la reconnaissance des activités pratiquées sont généralement les principaux objectifs des interventions fondées sur les droits.
L’intégration du secteur informel, parfois désignée sous le terme de « recyclage inclusif ». L’intégration implique généralement un processus à double sens entre la chaîne de service et les recycleurs informels, y compris une certaine forme d’entente et de reconnaissance des récupérateurs informels. Contrats ou accords formels, cartes d’identité, ou autorisations sont autant de moyens utilisés dans le cadre de la mise en œuvre de l’intégration. L’intégration favorise la création de coopératives et d’associations professionnelles, au sein desquelles les recycleurs informels sont considérés comme des entrepreneurs ou des entreprises. Les actions d’intégration donnent souvent lieu à la mise en place d’opérations de recyclage semi-formelles en coopération avec les autorités chargées de la gestion des déchets. L’intégration peut également comprendre des mesures d’appui comme la création de contrats-cadre pour légaliser les relations commerciales et la recherche de solutions pour inscrire les entreprises informelles dans le système fiscal. L’intégration est de plus en plus proposée en appui au recyclage municipal inclusif. Ce type de système de recyclage permet aux recycleurs informels de faire du porte-à-porte pour collecter des matières recyclables séparées à la source qu’ils ont ensuite le droit de vendre. Les fonds destinés à l’organisation et au financement de la collecte séparéeprocèdent de l’association des coûts d’élimination évités, des financements extérieurs, des ressources propres des recycleurs et, en Amérique latine, des contributions provenant des systèmes de bonne gestion des produits.
La formalisation inclut les ramasseurs de déchets qui acceptent de se conformer à la législation fiscale et aux règles commerciales, de s’immatriculer comme entreprise, et de se plier aux lois et à la réglementation. Cette approche n’implique cependant aucune mesure réciproque de la part des pouvoirs publics. La formalisation est utile comme moyen d’intégrer des opérations relevant uniquement de la chaîne de valeur dans un cadre formel plus vaste et solide. Les deux principaux instruments de promotion de la formalisation sont la création d’associations professionnelles et le renforcement des capacités et la formation. IFC Recycling Linkages, une initiative de recyclage dans les Balkans mise en œuvre avec le secteur privé de 2005 à 2008 par la Société financière internationale, avait notamment comme objectif la formation des recycleurs informels. Les recycleurs informels ont ainsi obtenu un statut et une reconnaissance, ainsi que des connaissances et des compétences (IFC, 2008). La création d’associations de commerçants est devenue un moyen fort de gagner en reconnaissance et de créer un espace légal pour les activités économiques que sont notamment les activités de réemploi et de commerce d’occasion du secteur informel.
La professionnalisation et l’accès aux financements. Cette approche vise à soutenir les recycleurs informels établis au sein de microentreprises ou d’entreprises familiales autonomes et qui, en raison de leurs origines ethniques ou de leur statut social ou d’immigrés, n’ont pas accès aux services de financement ou services aux entreprises. Il s’agit d’abord d’une approche orientée par la demande. Elle est particulièrement pertinente dans les situations où il existe une chaîne de valeur du recyclage et un certain intérêt pour le recyclage municipal, et lorsqu’il n’existe pas de confrontation active entre les autorités locales et les recycleurs informels. Son objectif principal est de renforcer les connaissances, les capacités, les compétences professionnelles, et l’accès aux matières et aux financements. Elle peut également permettre d’améliorer la reconnaissance des activités et, partant, d’améliorer l’accès aux micro-financements et aux lignes de crédit commerciales. Dans certains pays comme la Tunisie, la reconnaissance professionnelle est également un vecteur d’inclusion sociale : pour obtenir une carte de santé, le demandeur doit déclarer une activité reconnue.
Activités de la chaîne de valeur interentreprises (B2B). Cette approche suppose un soutien de la chaîne de valeur sous la forme d’un préfinancement du stock et/ou de la mise à disposition d’infrastructures et d’équipements. Elle est particulièrement adaptée aux situations où la chaîne de valeur est forte. À l’échelle mondiale, les grands points d’achat intermédiaires et les utilisateurs finaux constituent un point de liaison pour les fournisseurs, qui ont souvent un lien vertical fort avec les acheteurs, même lorsqu’ils n’ont pas de relations horizontales avec d’autres recycleurs informels. Avoir recours à un point d’achat intermédiaire comme point de liaison pour introduire une forme légère d’organisation peut constituer un moyen de contourner les difficultés d’organisation en Europe et dans la région MENA, où les ramasseurs de déchets sont fortement individualistes.

6.4.3. REP et travailleurs informels en Colombie et en Bulgarie

Les deux sections suivantes contiennent une brève description des différentes approches appliquées dans le cadre d’une coopération avec le secteur informel. La première est consacrée à l’expérience de la Colombie, où une approche inclusive est mise en œuvre. S’il n’existe aucune analyse détaillée des conséquences environnementales et socio-économiques de cette approche, il ressort clairement que le statut, la rémunération et les conditions de travail des travailleurs informels se sont améliorés et que ces derniers jouent un rôle constructif dans le programme de bonne gestion des produits mis en œuvre en Colombie. À l’inverse, les travailleurs informels ont été largement exclus du programme appliqué en Bulgarie. Cette initiative a donné lieu à un conflit à la fois apparent et latent entre les systèmes officiel et informel. Le nouveau dispositif s’est révélé inefficient et inefficace : 90 % des matières recyclables sont captés par le secteur informel, tandis que la majorité des ressources financières est concentrée dans la filière officielle (ISWA/EXPRA/RDN, 2014). Bien que les approches adoptées par la Colombie et la Bulgarie soient assez différentes, la Colombie ayant opté pour des systèmes de gestion volontaires et la Bulgarie pour un dispositif de reprise obligatoire, ces deux exemples apportent un éclairage intéressant sur les mérites de l’intégration.

Recyclage inclusif en Colombie

CEMPRE (Compromiso Empresarial para el Reciclaje), engagement pris par des entreprises en faveur du recyclage, fait la promotion du recyclage inclusif en Colombie. Il s’agit d’une organisation mutualiste ayant le statut d’ONG, qui compte environ 20 membres du secteur privé, de Coca Cola en passant par plusieurs acteurs de la chaîne de valeur industrielle de la Colombie. L’adhésion couvre les coûts opérationnels de CEMPRE, et finance les initiatives nationales et régionales de recyclage inclusif12. Selon CEMPRE, le recyclage inclusif comprend les systèmes de récupération et de réutilisation des déchets, ainsi que les organisations, institutions et individus qui renforcent la participation des recycleurs informels dans les chaînes de service publiques et les chaînes de valeur privées.

Les activités de CEMPRE sont décrites dans le tableau 6.4. Il s’agit d’activités menées au niveau des autorités nationales et municipales, qui comprennent la promotion de politiques publiques, des chaînes de valeur inclusives et une culture inclusive du recyclage.

Tableau 6.4. Les trois fondements de l’action de CEMPRE
	Politiques publiques	Chaînes de valeur inclusives	Culture inclusive du recyclage (renforcement de la volonté politique)
Système national de recyclage inclusif	Inclusion des propositions de CEMPRE dans la législation sur les déchets solides.	Observatoire national du recyclage inclusif.	Appui aux initiatives des autorités nationales.
	Réglementation sur la responsabilité partagée.	Accords sectoriels en faveur du recyclage inclusif.
Approches municipales du recyclage inclusif	Adoption de modèles de recyclage inclusif dans les plans stratégiques municipaux et régionaux.	Mise au point de systèmes de recyclage municipal inclusif apportant des matières à la chaîne de valeur avec la participation effective de recycleurs informels organisés.	Appui aux initiatives des communes.
Source : Moreno, F. (2014), « Colombian alliance for inclusive recycling », PowerPoint presentation, CEMPRE Colombia.

CEMPRE encourage la responsabilité partagée et travaille en étroite concertation avec les principaux ministères concernés, le secteur privé, les associations de ramasseurs de déchets et d’autres parties prenantes. Comme dans de nombreux pays d’Amérique latine, les accords sectoriels sont largement répandus, dans ce cas pour promouvoir la bonne gestion des produits, notamment par les actions suivantes :

Diffusion, opérationnalisation et ancrage institutionnel des décisions de la cour constitutionnelle pour garantir le respect des droits des recycleurs informels.
Promotion du recyclage et d’une meilleure gestion des déchets.
Appui aux ramasseurs de déchets en tant qu’acteurs politiques et opérationnels du recyclage inclusif, y compris formation à la sensibilisation, mise en place de plans de développement commercial, gestion des associations et microcrédit.
Mise en place d’accords entre les organisations de ramasseurs de déchets et les institutions nationales pour assurer la mise en œuvre pratique du recyclage inclusif.
Amélioration de la mise en œuvre grâce à la participation renforcée des parties prenantes.
Facilitation de la communication et des relations entre les agences de donneurs, l’industrie et les associations de recycleurs, et mobilisation de fonds.

Ces activités correspondent tout à fait à l’approche de professionnalisation décrite plus haut, avec en plus l’intégration pluridimensionnelle des ramasseurs de déchets dans les politiques et les institutions, et l’intégration des points de vue des ramasseurs de déchets dans les programmes de recyclage municipaux.

Les membres de CEMPRE œuvrent pour assurer des niveaux modérés de recyclage et de gestion en fin de vie pour leurs flux de déchets d’emballage, tout d’abord en renforçant les chaînes de valeur existantes et en soutenant les recycleurs informels organisés. Les recycleurs informels sont incités à adhérer aux organisations reconnues. Dans le cas contraire, ils restent en dehors du système de recyclage inclusif et courent le risque de se marginaliser. Les instruments les plus visibles utilisés sont le soutien des prix et l’autorisation des points d’achat intermédiaires à payer les recycleurs par le biais de leurs coopératives. Ce sont principalement les communes qui assument la charge financière de ces instruments. Les entreprises chargées de la collecte des déchets, pour la plupart privées, se sont fortement opposées à ce projet, mais n’ont pas été en mesure d’empêcher sa mise en œuvre.

L’UAESP, agence des services publics de Bogota, verse une prime de réacheminement de 50 USD par tonne aux ramasseurs de déchets qui vendent leurs produits aux points d’achat agréés, lesquels comptabilisent les quantités matières (toutes catégories) achetées aux recycleurs et transmettent cette information aux autorités de la ville. Celle-ci verse alors la prime de réacheminement directement sur le compte bancaire du ramasseur de déchets concerné, en fonction des quantités collectées lors des deux mois précédents. Ainsi, les ramasseurs de déchets ont l’obligation de participer à l’économie formelle afin de recevoir leur prime.

Les points d’achat intermédiaires indépendants, lorsqu’il existe au moins un système d’agrément concurrent, agissent en parallèle. Le réseau ECORED pour la collecte des PET résulte de la collaboration de deux membres de CEMPRE, Coca Cola et ENKA, un recycleur de PET. ECORED est actif auprès d’un nombre réduit de points d’achat intermédiaires agréés et subventionnés, spécialisés dans l’achat et le traitement des emballages de boissons en PET. Les actions menées comprennent le remboursement avec soutien des prix aux ramasseurs de déchets associés, la collecte, le traitement, et la commercialisation dans les chaînes de valeur.

Certes inclusif, le système colombien de bonne gestion des produits n’en demeure pas moins incomplet. En effet, il ne concerne pas l’ensemble des producteurs et ne couvre pas la totalité des matériaux d’emballage. En outre, tous les ramasseurs de déchets ne rejoignent pas une coopérative et certains points d’achat intermédiaires non autorisés continuent de fonctionner en dehors du système. Cela signifie que ces différents acteurs ne peuvent pas bénéficier du soutien des prix de la part d’ECORED ou de la prime de réacheminement de l’UAESP.

Il existe en réalité au moins trois circuits parallèles impliqués dans l’achat de matières recyclables. Dans ce contexte, des instruments tels que le soutien des prix ou les primes de réacheminement fournissent un avantage compétitif aux points d’achat intermédiaires qui peuvent les proposer. L’efficacité de cette approche qui permet de détourner les déchets d’emballage de l’élimination vers le recyclage n’est pas encore claire. L’Observatoire du recyclage inclusif, qui prévoit la réalisation d’analyses comparatives, a pour visée de clarifier ce point et ainsi que des questions plus vastes comme le fait de déterminer si une approche volontaire et facilitatrice basée sur des accords sectoriels et une responsabilité partagée permet d’augmenter les taux de récupération, de stimuler l’innovation et de promouvoir une gestion durable des matières. L’Observatoire devrait également permettre d’analyser les effets sur les travailleurs informels et d’évaluer leur contribution à l’amélioration de la gestion des déchets.

Système de REP pour les déchets d’emballage en Bulgarie

Le système de gestion des déchets de la Bulgarie a connu une réforme profonde à la suite du passage d’une économie planifiée à une économie de marché13. Cette transition a notamment conduit à la privatisation et à la fin du monopole d’État de la gestion des déchets. Un nouveau système de REP a été établi en 2004 pour les déchets d’emballage. Il n’existait pas à cette époque, ni de chaînes de service du secteur public, ni de chaînes de valeur du secteur privé fonctionnant correctement. Le nouveau système de REP a dans une certaine mesure permis d’atteindre des objectifs de valorisation toujours plus élevés grâce aux pratiques de recyclage bien établies des grands secteurs industriels et commerciaux, alors que la collecte sélective des matières recyclables auprès des ménages posait de gros problèmes. Parallèlement au système de REP, un nombre considérable de récupérateurs informels pratiquaient la collecte de matières recyclables qu’ils vendaient à des centres de remboursement, permettant eux-aussi la réalisation de très bons taux de recyclage (Doychinov et Whiteman, 2013).

Un rapport du ministère de l’Environnement et de l’Eau, République de Bulgarie (2003), décrit la situation avant l’introduction du système de REP et chiffre à quelque 10 000 personnes le nombre préexistant de récupérateurs informels comptant sur la collecte de déchets pour gagner leur vie14. Toutefois, ces récupérateurs informels n’ont pas été consultés lorsque le nouveau système de REP a été mis en place. En conséquence, les objectifs fixés pour le recyclage des matériaux d’emballage ne prenaient pas en compte la quantité de matières déjà recyclée. Paradoxalement, durant les premières années de mise en œuvre, les objectifs fixés étaient même inférieurs aux taux réels de recyclage (Doychinov et Whiteman, 2013).

Les principaux instruments du nouveau système de REP ont été une taxe sur les emballages et un programme collectif unique de collecte par catégorie financé par l’industrie, avec une responsabilité totale des producteurs de la gestion en fin de vie des déchets d’emballage15. Les producteurs individuels, y compris les distributeurs et les importateurs, avaient une obligation de reprise individuelle, sauf s’ils devenaient membres du programme collectif de collecte par catégorie. L’industrie de l’emballage a remis en cause ce programme, plaidant en faveur d’un accord de responsabilité partagée avec les communes. Le programme de reprise obligatoire a été introduit, préludant à 12 années de conflit autour de la collecte des matières recyclables auprès des ménages, notamment entre les secteurs formel et informel, et sapant l’efficacité du système (Doychinov et Whiteman, 2013).

Les principaux moyens de collecte physique de matières recyclables au sein du système de REP ont été des conteneurs de récupération de 2 m³ en plastique de couleur, placés dans la rue. Les matières recyclables pouvaient également entrer dans le système par le biais d’initiatives occasionnelles de collecte séparée au porte à porte. Les réseaux de récupération traditionnels ont été ignorés, que ce soit les différents types de centres de remboursement, les retraités collectant des matières recyclables dans la rue pour compléter leurs revenus et les activités de récupération des ramasseurs professionnels dans la rue, les conteneurs et les décharges. L’industrie du recyclage auparavant nationalisée n’a pas été impliquée.

En conséquence, le nouveau système de REP n’a pas réussi à tirer parti des activités de collecte et des réseaux des récupérateurs informels auprès des ménages. Par ailleurs, les concepteurs du nouveau système ne sont pas parvenus à anticiper la résistance des ménages et des petites entreprises à abandonner les circuits de recyclage qu’ils privilégiaient. Par conséquent, les centres de recyclage et de remboursement ont continué à fonctionner en parallèle des conteneurs de collecte séparée nouvellement installés (Doychinov et Whiteman, 2013, p.21). De plus, les recycleurs informels existants ont considéré que les conteneurs constituaient une source commode et gratuite de matières qu’ils pouvaient extraire et vendre aux centres de remboursement. On estime que 90 % des matières ont continué à passer par les circuits informels (ISWA/EXPRA/RDN, 2014).

Les secteurs formel et informel se sont retrouvés pris dans un conflit patent et latent. Les acteurs du secteur formel ont réclamé la fermeture des centres de remboursement et l’arrestation des travailleurs informels pour le vol de matières leur appartenant. Les travailleurs informels, dont les moyens de subsistance étaient menacés, ont riposté en vandalisant des infrastructures et en faisant tout leur possible pour saper les opérations du secteur formel.

Les dysfonctionnements du système de REP ont eu en outre un coût financier élevé. Le système a été correctement financé par des fonds européens et nationaux, en particulier les infrastructures de déchets. Néanmoins, étant donné que seule une petite partie des matières est captée (10 %) et parce que les investissements dans les infrastructures sont coûteux, les coûts opérationnels sont très élevés et les flux de revenu ne correspondent pas aux attentes. Cela crée un cercle vicieux dans lequel il existe un besoin permanent d’insuffler des fonds afin de maintenir les infrastructures en fonctionnement. Par ailleurs, les 90 % des matières collectées dans le secteur informel ne bénéficient pas des financements REP.

Un atelier régional qui s’est tenu en octobre 2014 à Bucarest, en Roumanie, intitulé « Challenges to separate collection systems for different waste streams – barriers and opportunities » , a permis d’établir que l’expérience de la Bulgarie était largement partagée dans la région (ISWA/EXPRA/RDN, 2014).. Les représentants de programmes de REP de dix pays des Balkans et méditerranéens dont la Grèce, la Turquie, Malte, la Tunisie, la Roumanie, la Bulgarie et la Macédoine ont parlé de leurs difficultés qui, dans une large mesure, concernent des problématiques liées à la concurrence avec le secteur du recyclage informel. Comme en Bulgarie, les actions menées se sont souvent soldées par des échecs. Des approches radicalement nouvelles sont nécessaires qui traitent le secteur informel comme un groupe de partenaires plutôt que de concurrents.

6.5. Vers des systèmes de REP inclusifs dans les pays à revenu intermédiaire

6.5.1. Leçons tirées

Dans les sections précédentes ont été présentés des résultats des études de cas réalisées concernant le Botswana, la Bulgarie et la Colombie. Lors de la préparation de ce chapitre, des études de cas sur d’autres pays ont également été examinées : la Chine (déchets électroniques), le Costa Rica (déchets électroniques), la Tunisie (emballages) et une initiative régionale latino-américaine (emballages de produits pesticides)16. Les résultats des sept études de cas sont repris dans le tableau 6.5. Plusieurs conclusions peuvent être tirées de ces études de cas.

Tableau 6.5. Exemples de dispositifs de responsabilité élargie des producteurs et de bonne gestion des produits
Pays	Tunisie	Bulgarie	ALC1	Colombie	Chine	Costa Rica	Botswana
Intitulé/ description	Eco-Lef/ANGed Système de REP pour les emballages	Système de REP pour les emballages dans le cadre du processus d’adhésion de l’UE	Bonne gestion des produits pour les emballages de pesticides (triple rinçage)	CEMPRE, bonne gestion des produits pour un recyclage inclusif	Ordonnance de 2012 relative au Système national de REP pour le recyclage des déchets électroniques	Système national de REP pour les déchets électroniques fondé sur un processus multipartite	Collect-a-Can
Intervenants	Gouvernement national, ANGed (Agence Nationale de Gestion des Déchets)	UE par le biais du ministère de l’environnement	Producteurs/distributeurs de pesticides et de produits chimiques agricoles	CEMPRE et ses membres	Gouvernement national représenté par divers ministères	Comité technique dans le cadre du projet de coopération des Pays-Bas	Arcelor-Mittal, brasseries, Coca Cola
Domaine	Chaîne de valeur	Chaîne de service	Chaîne de service (évitement de la pollution), chaîne de valeur	Chaîne de valeur	Chaîne de valeur et chaîne de service	Chaîne de valeur	Chaîne de valeur
Type de système	REP	REP	Bonne gestion des produits	Bonne gestion des produits	REP/réglementation environnementale	REP	Bonne gestion des produits
Mécanisme de collecte	Système informel existant. Les points d’achat intermédiaires sont le premier lieu d’intervention.	Conteneurs de rue, collecte en porte-à-porte, remboursement.	L’industrie applique une logistique inverse avec les exploitants agricoles.	Système informel existant. Les points d’achat intermédiaires sont le premier lieu d’intervention.	Auparavant, échange ancien contre neuf, aujourd’hui indéterminé.	Centres de recyclage existants, collecte dans les points de vente.	Remboursement avec soutien des prix par les entreprises de la chaîne de valeur et des manifestations de charité.
Aspects du système	Points Eco-Lef, commerçants sous licence, mesures de soutien des prix au niveau des points d’achat intermédiaires.	Taxes sur les emballages, licences, programmes de collecte par catégorie.	Campagne de promotion et d’éducation en cours, soutien des prix pour le recyclage	Soutien des prix pour les PET / emballages, décision du Conseil constitutionnel.	Subventions de fonctionnement pour les centres de recyclage autorisés sous licence.	Renforcement des institutions existantes tout au long de la chaîne, plate-forme des parties prenantes.	Organise un marché subventionné pour les canettes usagées en acier.
Principal instrument	Impôt, soutien des prix.	Écotaxe, conditions de reprise.	Système de reprise (avec potentiellement mesures de soutien des prix).	Accord sectoriel	Redevance de recyclage préalable invisible.	Redevance d’élimination/de recyclage préalable invisible, accords sectoriels.	Soutien des prix, reprise sans condition.
Autres instruments	Délivrance de brevets.	Subventions de fonctionnement et des infrastructures.	Financement des infrastructures et du fonctionnement par l’industrie.	Soutien des prix, primes de réacheminement.	Règlementation, certification et inspection.	ASEGIRE, plate-forme de producteurs et de parties prenantes	Accords sectoriels
Financement	Création d’une taxe sur les emballages.	Création de redevances de licence pour les emballages et d’une pénalité fiscale, systèmes de collecte dans les rues.	Mobilisation de fonds internes par les producteurs.	Mobilisation de fonds internes par les producteurs, frais de service par tonne.	Gouvernement national, avec une récupération de fonds issus des charges invisibles sur les produits.	Producteurs, détaillants, importateurs, grands producteurs, revenus tirés du recyclage.	Membres du système de bonne gestion des produits.
Prise en charge	ANGed/gouvernement national	Ministère national de l’environnement, programmes de collecte par catégorie.	Producteurs, Fondation CropLife America.	Plate-forme de producteurs aux niveaux national et mondial, communes.	Gouvernement national	Comité/ASEGIRE, construction interentreprises avec une règlementation allégée.	Consortium Collect-a-Can
Niveau politico-institutionnel	National	National	Supranational, continental	National, supranational	National, provincial	National	National/Régional
Groupes de produit et d’emballage	Emballages, en particulier PET et PEHD.	Emballages	Emballages de pesticides	Tous matériaux recyclables, emballages.	DEEE, notamment appareils électriques domestiques.	DEEE	Emballages des canettes usagées en acier.
Résultats et effets	Crée un circuit parallèle, concurrence avec la chaîne de valeur.	Concurrence, conflit, réduction probable des taux de récupération.	65 % des pesticides vendus sont concernés, aucun autre résultat communiqué.	Amélioration de la politique et des institutions pour un recyclage inclusif.	Amélioration du fonctionnement du recyclage, résultats de mise en œuvre modestes.	Système de recyclage des DEEE opérationnel/fin de vie payée par les producteurs.	Système opérationnel pour les canettes en acier.
Matières	Type 2	Type 1-2	Type 4	Types 1-2	Types 3-4	Types 3-4	Type 3
Législation ?	Inscrit dans la loi.	Inscrit dans la loi et requis par l’UE.	Non inscrit dans la loi.	Législation en cours, arrêt de la cour applicable.	Le fonds est inscrit dans la loi, le système de collecte n’est pas clair.	Pas d’inscription dans la loi prévue lors de la création, une législation a suivi.	Non inscrit dans la loi.
Objectifs	non	oui	oui	non	non	non	oui
Rapport/autorisation	indéterminé	oui	oui	En cours de conception et de négociation.	oui	En cours.	Oui, aux membres uniquement.
Sources de financement	Producteurs, revenus tirés des ventes.	Producteurs, redevances de licence, Union européenne (taxe dissuasive sur les produits)	Producteurs, ventes des matières.	Producteurs, budget municipal des déchets.	Producteurs, redevances de licence, revenus tirés du recyclage.	Accords sectoriels.	Producteurs, revenus.
Utilisations des fonds	Contrôle du prix d’achat et de vente, infrastructure de traitement.	Infrastructure, paiements de collecte, autre ?	Infrastructures, logistique inverse, pas de données supplémentaires.	Facilitation, appui technique, développement des politiques et des capacités, observatoire.	Opérations de recyclage, élimination en toute sécurité.	Logistique inverse, élimination en toute sécurité en application de la Convention de Bâle.	Remboursement et mesures de soutien des prix.
Avantages	Appui aux ramasseurs de déchets au moyen des circuits existants.	En cours de refondation.	Lutte contre la pollution, prévoit la formation et le suivi des utilisateurs.	Agit sur le système au niveau macroéconomique, coordination régionale.	Traite les conditions de travail et les résultats environnementaux.	Fait fonctionner un système dans un petit pays, compte tenu de la Convention de Bâle.	Crée une demande opérationnelle pour les canettes usagées en acier qui sont tenues hors des sites d’enfouissement.
Inconvénients	Semble créer une distorsion des marchés de la chaîne de valeur, points Eco-Lef inefficaces.	Le système a échoué en partie parce qu’il ne tenait pas compte des parties prenantes existantes.	Absence de transparence, la récupération et le captage varient largement en fonction des pays.	Peu de liens avec ce qui se passe sur le terrain.	Faible taux de récupération et peu de catégories de produits concernés.	Nombre de produits couverts limité, petite échelle.	Absence de transparence, présenté comme du recyclage alors qu’il s’agit d’autre chose.
Particularités	Ministère national impliqué largement dans la chaîne de valeur	Systèmes de collecte multiples.	Existe depuis 2001, largement efficace, bonne communication.	Les producteurs soutiennent pleinement les recycleurs informels avec lesquels ils coopèrent.	Traite les conditions de travail dans les entreprises de recyclage.	Lancement par l’application d’une approche ascendante.	Soutien financier important aux recycleurs informels.
← 1. Amérique latine et Caraïbes.
Source : Elaboré par l’auteur.

Certains systèmes de REP et de bonne gestion des produits fonctionnent correctement dans les pays à revenu intermédiaire, sans pour autant qu’une véritable législation ait été promulguée ou que le système en question soit placé sous l’autorité du gouvernement national et se substitue aux activités informelles de collecte de déchets. Cela étant dit, les fonctions d’appui, de supervision, de suivi et de rapport assurées par les autorités nationales et locales sont souvent des éléments importants dans les systèmes de REP et de bonne gestion des produits bien conçus. Des objectifs clairs, un large consensus socio-politique, et la transparence permettent d’établir des systèmes efficaces, en renforçant la bonne gouvernance environnementale. La consultation et la coopération sont des conditions essentielles pour identifier les approches innovantes en matière de partage des coûts et des responsabilités.

Le rôle des entreprises de la chaîne de valeur privée est bien plus important dans les pays à revenu intermédiaire qu’il ne l’était dans les pays de l’OCDE dans les années 80 et 90. Cela est dû en partie au fait que les systèmes de REP dans les pays à revenu intermédiaire sont fortement dépendants des profits réalisés pour fonctionner. Les systèmes qui fonctionnent le mieux sont ceux qui adoptent une stratégie ouverte incluant dans le système à la fois les récupérateurs informels et les entreprises existantes de la chaîne de valeur. C’est le cas même lorsque de nouvelles institutions de REP ou de bonne gestion des produits sont établies en parallèle des institutions existantes, comme cela a été fait en Colombie, au Costa Rica et en Tunisie. À l’opposé, l’exclusivité du système mis en place en Bulgarie semble avoir été l’un des principaux écueils de la conception du système.

Conformément à l’importance des chaînes de valeur privées, les systèmes de REP et de bonne gestion des produits dans les pays à revenu intermédiaire font un usage plus important d’instruments économiques tels que le soutien des prix et les primes de réacheminement que cela n’a été le cas dans les pays de l’OCDE. Par ailleurs, les ramasseurs de déchets consultés ont indiqué qu’ils privilégiaient les paiements leur offrant une certaine liberté pour choisir eux-mêmes leurs vêtements de protection, par exemple, par rapport aux programmes qui fournissent gants et chaussures. Des redevances d’élimination préalables ont été utilisées dans les cas du Costa Rica, de la Chine, de la Tunisie et de la Bulgarie, mais leurs effets sont invisibles. L’expérience de reprise subventionnée menée en Chine au niveau des consommateurs suggère que le soutien des prix et les primes de réacheminement pourraient être un instrument potentiellement utile dans les pays à revenu intermédiaire.

En conséquence de la prépondérance des instruments économiques, les exigences réglementaires comme les objectifs de reprise ou de recyclage sont moins importantes dans ces pays que dans les pays de l’OCDE. Par exemple, le rôle des conditions de reprise est négligeable dans les pays à revenu intermédiaire, si ce n’est comme moyen de renforcer les filières de rachat de matières de faible valeur ou non recyclables. Ceci semble logique, dans la mesure où une condition de reprise est d’abord un instrument utilisé pour dégager la chaîne de service de la responsabilité d’une gestion en fin de vie coûteuse, mais qui présente peu d’intérêt pour les entreprises de la chaîne de valeur, lorsque le profit ou la rémunération sont absents.

Pour concevoir les systèmes de REP et de bonne gestion des produits dans les pays à revenu intermédiaire dotés de systèmes de gestion limités, il est important d’étudier quelles mesures peuvent permettre de mettre à profit les avantages économiques et sociaux provenant du secteur informel tout en gérant les impacts environnementaux. Force est de reconnaître que l’introduction de systèmes à REP risque de priver les opérateurs informels de leur gagne-pain et des avantages que leur procure cette activité, et qu’il importe d’étudier les possibilités de les intégrer dans le système. Les récupérateurs jouent souvent un rôle capital dans les systèmes de REP des pays à revenu intermédiaire17. Le ramassage des déchets peut constituer une source de revenu stable pour les travailleurs concernés, bien plus rémunératrice que d’autres activités. Le ramassage informel des déchets peut aussi avoir des retombées positives tant pour l’économie que pour l’environnement, parce qu’il contribue notamment à réduire la quantité de déchets mis en décharge, à assurer un service de collecte de substitution « gratuit » et à faire baisser les coûts de collecte et d’élimination des déchets pour les communes. Quelques études formulent une hypothèse selon laquelle la collecte informelle peut aussi avoir des effets positifs en favorisant la réduction de l’empreinte carbone du systèmede gestion des déchets (Chaturvedi, 2009 ; Gunsilius et al., 2011). Certains éléments tendent à prouver que les systèmes informels dans les pays à revenu intermédiaire permettent de collecter davantage de matières que les systèmes de recyclage formels, lorsque les deux systèmes fonctionnent en parallèle. Cependant, les méthodes de recyclage informelles telles que le brûlage sauvage dans des fours ou à l’air libre ont souvent des effets négatifs sur l’environnement et la santé publique et devraient être rectifiées. Les administrations nationales devraient à cet égard jouer un rôle de surveillance, de suivi institutionnel et de contrôle de l’application.

L’une des pistes à privilégier pour intégrer les récupérateurs informels dans les systèmes de REP dans lesquels les producteurs et les importateurs assument la responsabilité physique ou financière de ces dispositifs, est d’assurer leur enregistrement, leur intégration progressive, leur formalisation et leur professionnalisation ce qui leur permettra de respecter le fonctionnement du dispositif. Comme on l’a vu dans le cas de la Bulgarie, la mise en place hâtive de filières à REP peut créer de graves conflits et attiser la concurrence entre secteurs informel et formel ; une démarche progressive devrait ainsi donner de meilleurs résultats (Akenji et al., 2011 ; Williams et al., 2013).

L’incapacité d’intégrer véritablement le secteur informel aux systèmes de REP peut se révéler préjudiciable en termes d’efficience et d’efficacité, comme c’est le cas en Bulgarie et dans les pays voisins. Ainsi, des efforts supplémentaires sont nécessaires pour déterminer comment les travailleurs informels peuvent contribuer aux systèmes de gestion des déchets au profit de tous.

6.5.2. Prochaines étapes – 10 principes

Les principes suivants pourraient faciliter la « conception inclusive » d’initiatives de REP18.

Reconnaissance : Le rôle des recycleurs informels devrait être reconnu : dans les pays à revenu intermédiaire et faible, la plupart des matières collectées, traitées et revendues sur la chaîne de valeur du recyclage sont le fruit de leur travail. La reconnaissance de ce rôle peut être améliorée en compilant et en documentant les informations disponibles sur les activités réelles des recycleurs informels et leur contribution à l’atteinte des objectifs fixés en termes de gestion des déchets.
Compétence : Les villes des pays à revenu intermédiaire devraient chercher à tirer parti au mieux des connaissances des ramasseurs de déchets et des intermédiaires des points d’achat, car ce sont souvent les seules parties prenantes dotées d’une expérience sur le terrain, du savoir-faire nécessaire pour optimiser le recyclage sur le marché local, et de l’incitation à s’adapter rapidement aux nouvelles opportunités offertes par le marché et la chaîne de valeur.
Participation : Les recycleurs informels devraient être encouragés à apporter leur expérience et leur savoir-faire dans tous les processus de prise de décision publics concernés. Ils devraient pouvoir participer à la conception, au suivi et à l’évaluation des systèmes de recyclage et de valorisation, ainsi qu’à la définition des normes de qualité.
Séparation à la source : Les producteurs, les communes et les recycleurs devraient coopérer (ou du moins essayer) afin de renforcer ou d’instaurer le tri en amont des matières recyclables, des déchets organiques et des résidus, au niveau des entreprises et des ménages. Les producteurs et les autorités locales dans les pays à revenu intermédiaire considèrent souvent que cette séparation n’est pas faisable. Néanmoins, les opérations de tri amont représentent une aide précieuse pour les systèmes de REP. Dans certains cas, par exemple la collecte au porte-à-porte à Pune, on constate qu’une séparation à la source correctement conçue est faisable dans le cadre d’un recyclage inclusif. Cependant, elle sera organisée différemment du recyclage municipal et devra tenir compte du contexte local.
Identifier et documenter les expériences réussies : Les pouvoirs publics et les producteurs privés devraient travailler avec les recycleurs informels pour collecter des données relatives à la production de déchets et aux taux de recyclage. Il n’est pas permis de supposer qu’aucun recyclage n’est effectué. Il s’agit de chercher, d’analyser et de s’appuyer sur les activités existantes dans le domaine de la collecte, du traitement et de la commercialisation, ainsi que les expériences réussies à petite et moyenne échelle, plutôt que de partir du principe qu’il faut monter des systèmes de toutes pièces, ou que les systèmes informels existants devraient être remplacés par des systèmes formels (parallèles).
Conditions de travail sûres et dignes : Associer les connaissances et les ambitions locales des recycleurs informels aux idées générales de bonnes pratiques pour mettre en place des conditions de travail adéquates du point de vue de l’environnement, de la santé et de la sécurité pour les recycleurs informels. Promouvoir des conditions de travail dignes, la reconnaissance des activités pratiquées et des modèles de gestion appropriés et justes.
Abolir le travail des enfants : Travailler avec les recycleurs informels et leurs enfants pour faire en sorte que ces derniers aillent à l’école et que les activités de recyclage effectuées par des enfants n’ayant pas encore atteint l’âge adulte légal dans le pays soient limitées, supervisées, réduites ou abolies.
Nul besoin d’intervenir sur ce qui fonctionne : Les systèmes de REP devraient éviter d’intervenir dans le recyclage des matières lorsque la chaîne de valeur privée est susceptible de fonctionner correctement. De faibles performances en termes d’environnement et d’activités peuvent être traitées indépendamment, sans perturber les relations du marché dans cette partie de la chaîne de valeur. Les systèmes de REP offrent davantage de possibilités aux parties prenantes, y compris aux recycleurs informels, lorsqu’ils visent à remédier à des défaillances du marché concernant, par exemple : les flux de déchets dangereux, les matières de faible valeur, les matières recyclables difficiles à démanteler, ou le recyclage effectué dans des régions où peu d’acheteurs de la chaîne de valeur se situent à une distance de transport raisonnable, comme l’Afrique sub-saharienne, les Caraïbes ou les PIED du Pacifique. Il s’agit de donner la priorité à l’amélioration des possibilités de commercialisation et des conditions de travail.
Le B2B avant les PPP : Privilégier l’établissement de partenariats interentreprises avec des microentreprises et petites entreprises de recyclage par rapport à une approche de PPP, qui sollicite a priori davantage les pouvoirs publics que la communauté hôte.
Préserver le caractère inclusif des systèmes : Associer au développement des systèmes de REP les autorités locales, les associations communales, les administrations centrales, les communautés économiques régionales, les institutions bilatérales ou multilatérales et tous les acteurs concernés (producteurs, importateurs, ramasseurs, trieurs et transformateurs) ; évaluer, faire connaître et transférer les bonnes pratiques de partenariat avec les recycleurs informels dans les politiques publiques et la législation ; et utiliser ces partenariats et activités pour encourager la reconnaissance du secteur du recyclage informel.

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Notes

← 1. Les informations contenues dans cette partie sont inspirées et tirées des données et des rapports sur des projets de développement publiés entre 2004 et ce jour, et complétées par l’engagement direct et indirect de l’auteur dans des recherches et des projets de gestion intégrée et durable des déchets (GIDD) et de recyclage inclusif dans un certain nombre de pays à revenu intermédiaire. Il s’agit notamment des pays suivants : Costa Rica, Botswana, Zambie, Maldives, Inde, Brésil, Bulgarie, Serbie, Monténégro, Tunisie, Afrique du Sud, Maurice, Pérou, Roumanie, Égypte, Hongrie, Italie et Grèce. Cette partie s’appuie également sur les discussions qui ont eu lieu en 2012 à Berlin lors du Forum thématique sur la bonne gestion des produits et le recyclage inclusif financé par la GIZ, l’agence allemande de coopération internationale.

← 2. L’expression « systèmes de REP » est utilisée dans ce chapitre pour faire référence à la fois aux systèmes bénéficiant d’un financement public et aux programmes de bonne gestion des produits, systèmes équivalents non obligatoires habituellement pilotés par le secteur privé.

← 3. La séparation à la source et la collecte séparée des déchets de jardin en Amérique du Nord, et des déchets de cuisine et de jardin en Europe occidentale du Nord, ont également été mises en œuvre aucours de la même période et en réponse aux mêmes motivations. Ces innovations ont conduit à l’instauration du compostage municipal qui, à peu de choses près, correspond au recyclage municipal. La principale différence est que les déchets recyclables séparés à la source, qui sont collectés séparément et traités dans une installation de récupération de matières, sont reconnus comme des matières premières industrielles pouvant répondre aux normes commerciales industrielles préexistantes et ayant par conséquent un prix. En revanche, le compost produit par les municipalités est une matière utile mais ne correspond à aucun intrant reconnu dans la chaîne de valeur agricole. C’est pourquoi des marchés pour le compost ont dû être mis en place.

← 4. Chiffre base sur les estimations de l’auteur.

← 5. Les 20 villes étudiées dans ce rapport sont les suivantes : Adelaïde (Australie), Bamako (Mali), Belo Horizonte (Brésil), Bengaluru (Inde), Canete (Pérou), Curepipe (République de Maurice), Delhi (Inde), Dhaka (Bengladesh), Ghorahi (Népal), Kunming (Chine), Lusaka (Zambie), Managua (Nicaragua), Moshi (Tanzanie), Nairobi (Kenya), Quezon City (Philippines), Rotterdam (Pays-Bas), San Francisco (États-Unis), Sousse (Tunisie), Tompkins County (États-Unis), Varna (Bulgarie)

← 6. Les chiffres reposent sur les estimations de l’auteur.

← 7. Lesdonnées relatives au Botswana ont été fournies par WASTE (Conseil en environnement et développement urbains, Gouda (Pays-Bas)), le PNUD Botswana, et le ministère chargé de la protection de l’environnement du Botswana, et rassemblées en 2012 dans le cadre du projet financé par le PNUD Botswana intitulé « The Botswana Recycling Guidelines ».

← 8. Le Botswana est un pays au climat sec, donc il y a peu de produits de lixiviation à surveiller, même si la plupart des sites d’enfouissement disposent de quelques puits de contrôle.

← 9. Les informations ici présentées ont été regroupées par l’auteur à partir d’observations, de discussions, de recherches et de participations dans les débats mondiaux sur l’intégration du secteur informel et le mouvement mondial des recycleurs, du projet TransWaste, d’Occhio del Riciclone, et d’autres sources. Ces informations ne sont pas attribuables à une source unique, et ne sont pas directement liées à l’étude de la GTZ.

← 10. Observation fondée sur des informations ponctuelles et une série d’entretiens avec des récupérateurs informels dans le monde entier.

← 11. En 2012, des universitaires ont travaillé en collaboration pour créer le système InteRa, afin de classer les interventions visant à intégrer les recycleurs informels dans les systèmes de traitement des déchets solides. Dans le cadre de ce travail, l’intégrationsociale, l’intégration technique dans la chaîne de service, et l’intégration économique dans la chaîne de valeur ont été considérées comme des interventions distinctes, tandis que l’organisation était un prérequis à toutes les autres formes d’intégration (Velis et al., 2012).

← 12. Voir : www.cempre.co.

← 13. La Directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d’emballage a été adoptée en 1994 et révisée dix ans plus tard (Directive 2004/12/CE) (Doychinov et Whiteman, 2013). Le nouveau système, refondé en 2012, n’est pas présenté ici.

← 14. Bien que l’on puisse faire valoir que le nombre de récupérateurs informels a augmenté en Bulgarie, passant de 10 000 en 2003 à 15 000 en 2013, et que certains ont commencé leur activité après l’introduction du système de REP, cette étude montre que les ramasseurs informels de déchets étaient déjà très actifs avant l’introduction du système de REP (ministère de l’Environnement et de l’Eau, République de Bulgarie, 2003 ; Doychinov et Whiteman, 2013).

← 15. Ecopack Bulgaria a été le premier système de REP mis en place en 2004. Par la suite, lorsque le marché de la collecte par catégories’est fragmenté, Ekopack est devenu un programme de collecte parmi d’autres, en concurrence avec EkoBulPack, entre autres.

← 16. Les données des études de cas sont tirées des sources suivantes : Chine (OCDE, 2014c), Costa Rica (Vega, V. R., 2007), Tunisie (Abdeljaoued, 2014 ; Soos et al., 2014) et initiative régionale latino-américaine (Stewardship Community, s.d.).

← 17. Pour tirer parti des activités des ramasseurs de déchets informels, il importe de remédier à leurs possibles effets négatifs. Par exemple, des mesures de surveillance et de contrôle doivent être prises pour réduire les activités illicites de collecte de matières issues de vols, de décharges sauvages ou de trafic de contrebande avec l’étranger.

← 18. Ces principes sont adaptés des conclusions de l’atelier organisé par la GIZ en novembre 2013 à Berlin, intitulé « Extended Producer Responsibility and the Informal Sector ».