Annex K. La REP relative aux produits électroniques aux États-Unis1
1. Mise en place de la REP
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Contexte juridique
Depuis 2003, 25 États américains ont légiféré dans le domaine du recyclage des déchets électroniques ; sur les 25 dispositifs adoptés, 23 répondent à la définition américaine de la REP (du fait de leur caractère obligatoire) et 2 sont considérés comme des programmes de bonne gestion des déchets. Par ailleurs, 19 d’entre eux sont entrés en vigueur entre 2009 et 2011, et 16 États sur 25 ont adopté des mesures d’interdiction de mise en décharge des produits électroniques afin de soutenir ces programmes. La plupart des lois américaines régissant les déchets électroniques se fondent sur des concepts développés à l’occasion de l’Initiative nationale pour une bonne gestion des produits électroniques (National Electronics Product Stewardship Initiative, NEPSI), menée par l’Agence pour la protection de l’environnement des États-Unis (EPA) de 2001 à 2003. Au cours de cette période, les parties prenantes du pays se sont réunies à plusieurs reprises pour mettre au point un système de bonne gestion des produits, afin de faire progresser le recyclage des produits électroniques. Ces réunions n’ont abouti à aucun accord mais ont aidé les États à tracer les contours des lois réglementant la REP dans le domaine des produits électroniques. En revanche, peu de mesures ont été prises au niveau fédéralpour résoudre les problèmes liés à ces déchets.
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Gouvernance et mise en œuvre
À l’échelle des États, les agences ou services chargés de la qualité environnementale ou de la santé publique supervisent les programmes de bonne gestion des déchets électroniques et, dans la plupart des cas, tout ou partie des coûts relatifs à cette activité sont couverts par les redevances d’adhésion ou les sanctions financières versées par les fabricants. Vingt programmes imposent aux fabricants d’appareils électroniques visés (covered electronic devices CED) de déclarer leurs produits auprès de l’État avant de pouvoir les commercialiser, et par la suite de lui communiquer les informations relatives à leurs ventes et à la collecte de déchets. Dans onze États, les fabricants doivent soumettre un plan de bonne gestion des déchets pour examen et approbation à l’agence environnementale dont ils dépendent. Tous les États interdisent aux détaillants de vendre des CED dont le fabricant n’adhère pas au programme ou ne se conforme pas à ses exigences. Dans 21 États sur 25, la loi prévoit des sanctions à l’encontre des fabricants qui ne déclarent pas leurs produits à l’État, n’honorent pas leurs responsabilités financières ou ne remplissent pas leurs obligations de collecte. L’État peut aussi infliger des amendes aux détaillants commercialisant des CED non déclarés.
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Attribution des responsabilités (répartition des rôles, flux financiers)
Les fabricants de CED sont tenus de s’inscrire auprès de l’agence de contrôle de leur État. Pour cela, ils peuvent opter pour un système individuel ou adhérer à un éco-organisme. Pour atteindre leurs objectifs de résultats, les fabricants peuvent utiliser les déchets de CED que d’autres groupes de consommateurs de leur État (comme la population, les écoles ou les petites entreprises) apportent dans des points de collecte. Outre le versement d’une redevance d’adhésion, les fabricants de certains États doivent financer les coûts de collecte et/ou de recyclage. En général, le calcul de leur contribution s’effectue en fonction de leurs parts de marchés ou de leurs ventes de CED, ou en fonction du pourcentage de produits retournés (lorsque cet indicateur est utilisé, ce qui est le cas généralement pour les fabricants de produits informatiques). Dans le second cas, il convient alors de peser les équipements rapportés puis de les classer par marque et souvent par catégorie de produits. Seuls deux États demandent aux communes de veiller à ce que les points de collecte soient idéalement situés, de manière à faciliter l’enlèvement des matériaux par des sociétés de regroupement des déchets ou des recycleurs (seuls quatre États exigent que les recycleurs soient homologués par des organismes de certification). Par la suite, ces entités peuvent faire supporter aux fabricants les coûts de transport, de regroupement et de recyclage des déchets. Quatre États mettent un programme de collecte et recyclage centralisés à la dispositiondes fabricants. Dans ces États, un sous-traitant ou un organisme quasi gouvernemental endossent les fonctions d’éco-organisme et sont amenés, à ce titre, à gérer les infrastructures de recyclage et, dans certains cas, à collecter les redevances auprès des fabricants pour couvrir les coûts. Différentes entités (fabricants, communes ou détaillants) sont tenues d’informer les consommateurs au sujet de la loi sur la REP.
2. Efficacité environnementale
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Taux de collecte et de recyclage
Selon un récent rapport, les recycleurs américains de produits électroniques génèrent jusqu’à 3 % de déchets résiduels ainsi qu’une petite quantité de matières potentiellement dangereuses, tandis que les matériaux issus de leurs activités se retrouvent pour l’essentiel sur les marchés de produits de base2. Bien qu’aucune donnée fiable ne soit disponible pour étayer leurs propos, la plupart des parties prenantes indiquent que le secteur du recyclage des déchets électroniques a vu ses performances environnementales s’améliorer ces dernières années. De plus, dans 13 États sur 25, le législateur définit lui-même des objectifs de collecte ou habilite l’entité responsable à le faire. Puisque tous les appareils collectés sont destinés à être recyclés ou réparés afin d’être réutilisés, les objectifs de collecte équivalent à des objectifs de recyclage. La production annuelle de déchets électroniques étant difficile à évaluer (en raison de la durée de vie variable des appareils et d’une tendance au stockage de certaines catégories de produits), on recourt généralement aux taux de collecte par habitant pour suivre les résultats du programme.
Les tableaux K.1et K.2 comparent les programmes en vigueur dans les différents États en fonction de caractéristiques essentielles et des taux de collecte par habitant. Le tableau K.1 répertorie les États ayant les meilleurs résultats, tandis que le tableau K.2 présente les États les moins performants. La plupart des États affichant les taux les plus élevés disposent d’un système de collecte et de recyclage centralisé et imposent des normes de praticité strictes (normes définissant l’ampleur que doit avoir le réseau de collecte afin d’être pratique pour le consommateur), ce qui a permis de créer de solides infrastructures dotées de ressources financières annuelles indépendantes du volume de déchets collectés. Les États les plus performants se caractérisent également par une attribution claire des responsabilités financières, quelle que soit la méthode de calcul suivie (parts de marché, taux de retour ou système mixte). Toutefois, la relation entre les objectifs de performances et le succès du programme n’est pas évidente. En effet, si le fait de définir des objectifs s’avère efficace, cette pratique peut, dans certains cas, aboutir à un plafonnement des niveaux de collecte lorsque les fabricants atteignent leurs objectifs ou sont autorisés à négocier des crédits. De même, la portée des produits couverts influence peu les résultats du programme. À l’inverse, les campagnes d’information et de sensibilisation à destination du grand public ont des effets importants, qu’il est toutefois bien plus difficile d’évaluer et de mesurer.
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Éco-conception
De nombreux États appliquent des programmes de REP dans l’espoir d’encourager l’éco-conception sans que cette prescription ne figure explicitement dans leurs lois. Cependant, 7 des 25 dispositifs exigent que les produits soient conformes à la directive européenne relative à la limitation de certaines substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques (RoHS), ou qu’ils informent les autorités si l’un de leurs produits dépasse les niveaux définis par ce texte. En vertu de la loi, les agences publiques de certains États doivent également s’approvisionner en appareils électroniques contenant des matériaux recyclés et dont les caractéristiques environnementales tiennent compte du cycle de vie du produit ou intègrent des éléments d’éco-conception. À l’échelle du pays, l’écolabel EPEAT (Electronic Product Environmental Assessment Tool) influence considérablement la conception des équipements électroniques. Cet outil d’évaluation environnementale indépendant aide les consommateurs à identifier les équipements électroniques plus respectueux de l’environnement figurant dans sa base de données.
3. Efficience économique
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Rapport coût/efficacité
Un rapport de 2010 estime qu’à l’époque de sa rédaction, le coût total (redevances de fonctionnement et d’adhésion incluses) des 19 programmes de REP s’élevait à 90 millions USD, dont3 :
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71 millions USD pour la collecte, le transport et le recyclage ;
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14 millions USD pour les coûts internes de mise en conformité ;
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4.5 millions USD pour les coûts de gestion supportés par les pouvoirs publics.
Le plus souvent, le coût d’un programme est évalué en USD par livre de déchets collectés. En général, les montants obtenus ne tiennent pas compte des activités d’information et de sensibilisation, et ils varient nettement d’un programme à l’autre. En 2010, ils étaient compris entre 0.20 USD et 0.30 USD par livre. Certains États approuvent les frais que les recycleurs facturent aux fabricants pour le transport, le regroupement et le recyclage des déchets, qui se situent actuellement dans une fourchette comprise entre 0.28 USD et 0.34 USD par livre. Certains produits, tels que le verre des écrans à tube cathodique, sont coûteux à prendre en charge, tandis que le traitement des équipements informatiques peut permettre de dégager des recettes. Étant donné qu’au fil du temps, les écrans à tube cathodique se raréfient proportionnellement à la quantité d’équipements informatiques disponibles, les coûts du programme devraient baisser.
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Fuites et passagers clandestins
La loi sur les déchets électroniques limite les problèmes de « passagers clandestins » grâce aux obligations de déclaration et aux sanctions infligées aux fabricants ou aux détaillants en situation d’infraction (voir section 1.b). On constate toutefois quelques fuites dans certains États, car les équipements informatiques peuvent être revendus à un prix élevé en dehors des dispositifs de REP à des courtiers ou à des récupérateurs de déchets. De ce fait, les programmes ne gèrent que des produits présentant une valeur négative, comme les tubes cathodiques.
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Échanges et concurrence
Puisque la REP accroît considérablement la quantité de matériaux recyclables disponibles et que certains déchets électroniques affichent une valeur marchande élevée, de nouveaux recycleurs sont apparus sur le marché de nombreux États, ce qui a renforcé la concurrence. L’environnement concurrentiel dans lequel évoluent les recycleurs varie sensiblement selon certains paramètres des programmes et les choix des pouvoirs publics. Par exemple, la Pennsylvanie, New York et le Minnesota laissent les fabricants satisfaire à leurs obligations de recyclage comme ils l’entendent en encourageant la libre concurrence entre les recycleurs. Dans le Washington et le Vermont, l’État ou l’entité compétente ou sous-traitante approuve les recycleurs et gère la concurrence via des appels d’offres ou des procédures d’agrément. Dans les États où la concurrence est plus forte, les coûts à la charge des fabricants tendent à baisser, mais les recycleurs peuvent aussi voir leur marge bénéficiaire se réduire. En outre, ces derniers peuvent avoir du mal à faire augmenter leurs recettes étant donné que les équipements composés de matériaux ayant une valeur importante (à l’instar des ordinateurs portables ou de bureau) ne représentent qu’une faible part des déchets électroniques pris en charge dans la plupart des programmes, tandis que les téléviseurs et moniteurs à tube cathodique, dont le coût de traitement est élevé, dominent les flux de déchets dans la plupart des États. Afin d’aiderles recycleurs, certains États autorisent la mise en décharge du verre des écrans à tube cathodique, décourageant du même coup les investissements dans leur recyclage.
S’agissant du commerce extérieur, les exportations de déchets électroniques suscitent depuis toujours la controverse aux États-Unis, surtout lorsqu’elles s’effectuent vers des pays en développement dont la gestion des déchets est sous-réglementée. Dans un rapport de 2013, la Commission américaine du commerce international indiquait qu’en 2011, les recycleurs américains de déchets électronique avaient réalisé 7 % de leurs ventes sur des marchés étrangers, plus particulièrement au Mexique, en Inde, à Hong Kong, en Chine et dans d’autres pays de la région Asie-Pacifique. Cependant, les programmes de gestion des déchets électroniques mis en œuvre à l’échelle des États ne peuvent pas réglementer les exportations, car seul le Congrès américain peut légiférer au sujet des échanges commerciaux avec d’autres pays. En 2013, ce dernier a présenté un projet de loi sur le recyclage responsable des appareils électroniques visant à interdire l’exportation de déchets électroniques vers des pays en développement. À ce jour, ce texte est toujours en cours d’examen.
4. Principaux problèmes et réformes possibles
Pour aller de l’avant, les États-Unis auront pour tâche principale d’harmoniser les différentes démarches appliquées à l’échelle des États avant de les étendre aux 45 % restants de la population. La diversité de ces approches provoque une grande variabilité de résultats, favorise l’inefficacité et fait gonfler les coûts. Par ailleurs, la disparité des exigences fait augmenter les coûts internes de mise en conformité à la charge des fabricants. En attendant que cette vague d’harmonisation se concrétise, des organisations telles que l’Electronics Recycling Coordination Clearinghouse tente de réduire les chevauchements administratifs entre les agences/services des États via une collaboration inter-États autour de problématiques clé et des systèmes de déclaration centralisés.
Idéalement, un programme national-type devrait inclure les meilleures pratiques suivantes :
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accepter un vaste éventail de CED (ce qui peut permettre d’améliorer l’efficacité de la collecte, de répartir les responsabilités financières plus équitablement, de récupérer davantage de produits électroniques et de simplifier les messages adressés au grand public) ;
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couvrir toutes les catégories de consommateurs de produits électroniques ;
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laisser les fabricants financer et piloter le programme de recyclage, qui devrait faire la part belle à la sensibilisation et à l’information du grand public ;
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veiller au respect des exigences en matière de REP, pour garantir une concurrence équitable entre les fabricants ;
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formuler des objectifs de résultats ambitieux pour veiller à la continuité des activités de collecte ;
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imposer des critères de praticité stricts ; et
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définir des normes minimales de traitement et de recyclage des déchets électroniques, comme des programmes de certification tierce partie.
Notes
← 1. Source intégrale : Product Stewardship Institute (2014), Electronics EPR: A Case Study of State Programs in the United States, Étude de cas préparée pour l’OCDE, www.oecd.org/env/waste/gfenv-extended producerresponsibility-june2014.htm.
← 2. Used Electronic Products: An Examination of U.S. Exports, US International Trade Commission, février 2013.
← 3. Source : National Electronics Recycling Infrastructure Clearinghouse, « Updated Manufacturer E-Waste Compliance Study », 29 mars 2009. Internet archive http://web.archive.org/web/20130913045004/www.ecyclingresource.org/ContentPage.aspx?Pageid=34&ParentID=0, consulté le 4 avril 2014.