Annex F. France 20 ans de REP en France : avancées, enseignements et défis à relever

La présente note n’entend pas fournir une description complète des dispositifs de responsabilité élargie des producteurs (REP) français, mais plutôt mettre en évidence plusieurs éléments de conception essentiels, certaines caractéristiques dignes d’intérêt ainsi que divers points d’attention, en s’appuyant sur l’expérience de la France jusqu’à ce jour. On trouvera une description plus détaillée de certains dispositifs de REP français dans les études de cas de la Commission européenne.

1. Tour d’horizon des dispositifs de REP français

1. On dénombre 14 dispositifs couvrant en grande partie les déchets ménagers.

En 1992, les pouvoirs publics français ont décidé pour la première fois d’appliquer le modèle de la REP pour répondre à la problématique des déchets d’emballages ménagers. Il s’agit du premier dispositif de REP de grande ampleur à avoir été conçu en France. Vingt ans plus tard, il demeure, par la taille, le premier programme en vigueur dans le pays, et mobilise plus de 600 millions EUR par an pour la gestion des déchets d’emballages.

Depuis lors, de nombreux autres dispositifs (14 au total) sont entrés en vigueur, essentiellement au cours des années 2000. Certains d’entre eux émanent de directives européennes, la REP étant parfois directement requise par ces dernières (déchets d’équipements électriques et électroniques [DEEE], piles et accumulateurs, véhicules hors d’usage [VHU]). Parfois, la France a décidé d’instaurer des dispositifs de REP alors que les directives européennes ne l’exigeaient pas explicitement (dans le domaine des emballages, par exemple). Il existe également tout un éventail de dispositifs purement nationaux, qui concernent les pneumatiques, les papiers graphiques et les textiles, notamment. La dernière génération de dispositifs (éléments d’ameublement, déchets d’activités de soins à risques [DASRI], déchets diffus spécifiques) vient juste d’être déployée. Si la plupart des dispositifs de REP ciblent les déchets ménagers, certains d’entre eux s’intéressent aussi aux déchets professionnels (DEEE, éléments d’ameublement, par exemple).

Encadré F.1. Un dispositif de REP récent et innovant dans le domaine des déchets d’éléments d’ameublement

Le dispositif de REP dédié aux éléments d’ameublement est l’un des derniers à avoir vu le jour en France (2012). Ce système, qui concerne à la fois les déchets ménagers et professionnels, vise à dégager plus de 300 millions EUR par an pour encourager la réutilisation et le recyclage des éléments d’ameublement, créer des emplois et structurer les activités industrielles qui entourent la gestion des déchets. Tout cela devrait permettre d’ouvrir un grand nombre de nouvelles entreprises spécialisées dans le recyclage de la literie et du bois, notamment, deux secteurs qui n’étaient pas suffisamment rentables auparavant pour générer des activités durables. Le dispositif encourage aussi vivement la réutilisation des éléments d’ameublement, moyennant une étroite collaboration avec des structures de l’économie sociale et solidaire dans son modèle organisationnel.

• Les producteurs doivent organiser ou financer les opérations de gestion des déchets

  Tous les dispositifs consistent à responsabiliser les distributeurs quant à la gestion de la fin de vie de leurs produits. Ceux-ci peuvent décider de gérer les déchets de manière individuelle (cette solution se prête davantage aux systèmes de distribution très verticaux impliquant une logistique des retours solide), mais ils choisissent pour la plupart de rejoindre des organismes collectifs. Ces organisations de producteurs responsables (OPR), appelées « éco-organismes » (on dénombre le plus souvent un unique éco-organisme par dispositif), sont toujours des organisations à but non lucratif, et peuvent s’articuler autour de deux modèles généraux :

  • Les éco-organismes dits « organisateurs » (dans le domaine des DEEE, par exemple), sont directement chargés d’organiser les opérations de gestion des déchets. Pour cela, ils collectent des redevances auprès des producteurs, qu’ils utilisent pour passer des contrats avec des gestionnaires de déchets.

• Les éco-organismes dits « financeurs » (dans les domaines des emballages et des papiers graphiques, par exemple) ne sont pas directement chargés des opérations de gestion des déchets. Ils utilisent les redevances payées par les producteurs pour aider les communes, qui demeurent responsables de la gestion des déchets.

• Un modèle de gouvernance inclusif

  Tous les dispositifs reposent sur un modèle de gouvernance inclusif associant l’ensemble des parties prenantes, à savoir les producteurs, les communes, les gestionnaires de déchets, les ONG environnementales, les associations de consommateurs et les pouvoirs publics. Tous ces acteurs peuvent participer aux prises de décision relatives à la conception et à la finalité du dispositif.

  Les pouvoirs publics doivent « approuver » les éco-organismes tous les six ans. Tous les dispositifs fonctionnent selon un cycle de six ans impliquant un processus de consultation en profondeur des parties prenantes au cours de la dernière année de la période d’agrément. Ce processus aboutit à l’l’ébauche d’un nouveau cahier des charges pour la période à venir, comprenant notamment des objectifs de résultats ainsi que les modalités financières et opérationnelles pour y parvenir. Les éco-organismes s’engagent à respecter ce cahier des charges et demandent un agrément officiel, ce qui peut également conduire à des négociations particulières avec les parties prenantes. Une fois l’agrément délivré, les éco-organismes bénéficient toutefois d’une grande flexibilité pour organiser leurs activités au jour le jour, à condition de ne pas s’éloigner des objectifs précisés dans le cahier des charges.

• D’importants flux financiers sont mobilisés

  L’ensemble des dispositifs devrait générer aux alentours de 1.4 milliard EUR par an d’ici à 2015, dont 700 millions EUR seront redistribués aux communes. Ce montant représente une part non négligeable du coût total de la gestion des déchets ménagers (9.4 milliards EUR par an).

2. Caractéristiques de conception particulières et points d’attention

D’une manière générale, les parties prenantes françaises plébiscitent le modèle de la REP et estiment qu’il a permis de structurer des activités de gestion des déchets de grande ampleur tout en produisant de bons résultats en termes de collecte et de recyclage dans de nombreux domaines. Au fil des années, la gestion des dispositifs a gagné en maturité : les acteurs du secteur bénéficient d’un certain retour d’expérience et ont pu éprouver diverses caractéristiques de conception, dont certaines sont présentées plus en détail ci-après, parallèlement à des axes de progrès possibles.

• Les producteurs sont aux commandes, mais restent sous surveillance

  L’une des caractéristiques essentielles des systèmes de REP repose sur le fait que les producteurs doivent être responsables des activités de gestion des déchets, dans un contexte où de nombreuses autres parties prenantes jouent également un rôle à toutes les étapes du processus (consommateurs, communes, gestionnaires des déchets...). Cela conduit à se demander comment trouver le bon équilibre entre responsabilisation des producteurs et participation des autres parties prenantes.

  Au fil des années, la France a toujours pris le parti de laisser les producteurs aux commandes. En d’autres termes, les producteurs doivent non seulement financer les activités de gestion des déchets, mais aussi créer eux-mêmes les éco-organismes et structurer leur gouvernance. Les éco-organismes ne peuvent donc pas être considérés comme des « prestataires » au service des producteurs  il serait plus approprié de dire qu’ils incarnent la communauté des producteurs. Dans ce contexte, les producteurs sont responsables de l’ensemble des décisions opérationnelles liées à la conduite du dispositif.

  Parallèlement, les pouvoirs publics doivent être en mesure de piloter le système, en fournissant des orientations claires aux étapes clés de sa vie. Les autres parties prenantes doivent par ailleurs être associées à la gouvernance du dispositif dans sa globalité pour pouvoir rester informées, donner des directives et apporter leur concours à sa gestion. Cette gouvernance collective est perçue comme un élément de réussite déterminant, et toutes les parties prenantes estiment que le dialogue instauré et entretenu par le dispositif lui-même influence fortement ses résultats d’ensemble.

  Néanmoins, quand bien même toutes les parties prenantes doivent participer à la définition des orientations générales, en particulier lors des périodes intenses de renouvellement des agréments, elles ne doivent pas tomber dans une micro-gestion des éco-organismes. Il en va de même pour les pouvoirs publics, qui doivent garder leurs distances tout en restant dans une démarche contraignante. Ceux-ci doivent en effet veiller à ce que les éco-organismes se voient assigner des objectifs ambitieux mais réalistes, et à ce que les indicateurs adéquats soient en place (le plus souvent, taux de collecte sélective, taux de recyclage et, parfois, taux de réutilisation). Ils doivent en outre assurer un suivi et prendre des sanctions, si nécessaire.

• Le succès de la REP nécessite de la stabilité et une certaine harmonisation

  Avec quatre dispositifs récemment créés (2009) et toujours en cours de mise en œuvre, la plupart des parties prenantes estiment que la priorité n’est pas de créer des dispositifs supplémentaires mais plutôt de se concentrer sur les filières existantes afin d’améliorer leurs performances et/ou de remédier à leurs problèmes de conception essentiels.

  La conduite simultanée de 15 dispositifs fait de l’harmonisation une tâche importante : le fait de reproduire les bonnes pratiques d’un dispositif à l’autre et de trouver des solutions communes est un élément de crédibilité essentiel pour l’ensemble des dispositifs ainsi que pour les pouvoirs publics chargés de leur gestion.

  Par exemple, les pouvoirs publics se sont récemment attelés à des problématiques transversales pour notamment :

  • Lutter contre les « passagers clandestins » potentiels, en proposant et en mettant en œuvre des opérations de contrôle adéquates. Dans ce domaine, une démarche harmonisée entre les différents dispositifs permet de communiquer plus largement et de sensibiliser.

  • Mettre au point un système crédible de contrôle des éco-organismes. Pendant longtemps, les pouvoirs publics pouvaient uniquement retirer son agrément à un éco-organisme menant des activités illicites, mais il s’agissait d’une menace vaine, qui risquait de mettre à mal l’ensemble du système de gestion des déchets. La France s’est donc dotée d’une panoplie d’alertes et de sanctions plus progressives, et donc plus crédibles, valables pour l’ensemble des dispositifs.

  • Organiser les relations entre les parties prenantes. Par exemple, les pouvoirs publics français ont élaboré des directives et des garde-fous pour veiller au respect des règles de la concurrence entre les différents éco-organismes (qui sont souvent en situation d’« acheteur unique » sur le marché de la gestion des déchets) et les gestionnaires des déchets avec qui ils font affaire.

  • Relever de nouveaux défis, comme celui des ventes sur internet. Certains producteurs peuvent échapper à la réglementation nationale en optant pour des modèles économiques totalement dématérialisés. Des négociations sont en cours avec les représentants des producteurs ayant opté pour ligne, même s’il apparaît clairement que ces modèles continueront à poser des problèmes à l’avenir et pourraient tirer parti de la coopération internationale.

Encadré F.2. Un exemple de mesure transversale : le logo Triman apposé sur les produits recyclables

En vue d’améliorer les résultats dans le domaine du tri des déchets, la législation française requiert la création d’un logo commun pour tous les produits recyclables concernés par un dispositif de REP, afin d’indiquer aux consommateurs que le produit en leur possession doit être trié. À cette fin, le logo Triman (ci-contre) devra être généralisé d’ici 2015.

Cette démarche pluri-dispositifs présente l’intérêt de toucher un public plus large en recourant à un logo unique.

• Les dispositifs de REP, un moteur de l’économie circulaire

  Dans un contexte de récession économique, il peut être difficile de mobiliser la classe politique autour des questions environnementales. Cependant, de récentes consultations de haut niveau (Conférence environnementale, septembre 2013) ont révélé que les parties prenantes françaises étaient très enthousiastes à l’idée de mettre en place de nouveaux modèles de production et de consommation axés sur le concept de l’« économie circulaire », qui rompt avec le modèle linéaire « produire, consommer, jeter ».

  Les dispositifs de REP ont un rôle important à jouer dans l’élaboration de ces modèles « circulaires ». Ils permettent en effet d’adopter une démarche inclusive couvrant toutes les étapes du cycle de vie d’un produit, de sa/son (éco-)conception à ses multiples utilisations et recyclages.

  En outre, ils envoient un message politique très intéressant, en établissant un lien entre les objectifs environnementaux et l’amélioration des conditions économiques et sociales, ce qui alimente un cercle vertueux de création d’emplois avec des retombées positives pour l’environnement.

  Parmi les avantages économiques des dispositifs de REP, on retient le préfinancement des activités de recyclage, qui constitue un élément indispensable à leur autosuffisance. En effet, ces dispositifs voient transiter des flux financiers constants, grâce auxquels les chaînes de recyclage sont plus durables et moins sensibles à la grande variabilité des prix des produits de base. Grâce aux contrats conclus avec les éco-organismes pour une durée de 3 à 6 ans, les gestionnaires des déchets sont totalement en mesure d’investir dans les infrastructures nécessaires.

Encadré F.3. Créer des emplois grâce au recyclage des DEEE

Sur cinq ans, les activités de recyclage des DEEE menées en France ont permis de créer au moins 30 nouvelles usines et plus de 3 000 emplois (dont 1 500 entrent dans la catégorie des emplois de l’« économie sociale et solidaire ») directement liés au tri, à la dépollution et à la récupération des métaux et des matières plastiques contenues dans ces produits. La plus grande de ces usines emploie 180 personnes et assure le traitement d’environ 50 000 tonnes de DEEE chaque année, y compris le tri fin du plastique.

• Recourir à l’économie sociale et solidaire pour accélérer les opérations de gestion des déchets

  Depuis longtemps, plusieurs dispositifs de REP français intègrent des parties prenantes telles que les œuvres caritatives et les entreprises de l’économie sociale et solidaire. Ce phénomène s’observe plus particulièrement pour les textiles, mais aussi pour les dispositifs de REP liés aux DEEE et aux éléments d’ameublement, en ce qui concerne notamment les activités de réparation et de réutilisation.

  Bien que l’économie sociale et solidaire ne puisse pas être intégrée à toutes les étapes de l’ensemble des dispositifs, la réglementation française exigera bientôt que des négociations soient menées au sein de chaque filière REP pour déterminer dans quelles limites l’économie sociale et solidaire peut intervenir dans leurs activités et pour prendre des mesures de facilitation allant dans ce sens.

• Chercher des moyens de promouvoir une démarche axée sur l’ensemble du cycle de vie des produits (prévention, éco-conception)

  Les dispositifs de REP visent à responsabiliser les producteurs quant à la fin de vie de leurs produits. Pour cela, ils les poussent à internaliser les coûts de gestion de cette étape dans leurs modèles économiques pour les amener à couvrir l’intégralité du cycle de vie de leurs produits. En particulier, une solide démarche d’éco-conception au tout début du cycle peut être s’avérer efficace pour éviter des coûts importants lorsque le produit est finalement jeté.

  En pratique, on peut recourir à certain nombre d’outils concrets pour mettre en œuvre cette approche du cycle de vie complet :

  • Tous les éco-organismes doivent promouvoir les actions de prévention ainsi que l’éco-conception auprès des producteurs ; certains dispositifs définissent même des objectifs chiffrés : ainsi, la filière emballages vise à réduire les volumes de déchets de 100 000 tonnes sur cinq ans.

  • Tous les dispositifs de REP doivent instaurer un système de « redevances différenciées » afin de récompenser les entreprises pionnières (les producteurs respectant des critères d’éco-conception paieront alors une redevance moins élevée) ou au contraire pénaliser les producteurs à la traîne (les produits qui entraveront le processus de tri feront l’objet de redevances plus élevées). En général, les parties prenantes trouvent un intérêt à ces redevances différenciées, notamment parce qu’elles peuvent contribuer à nouer un dialogue entre les producteurs et les gestionnaires de déchets. Certaines d’entre elles soulignent également que cette démarche gagnerait en efficacité si elle était appliquée dans toute l’Europe, voire à une échelle plus large.

  • Chaque dispositif comporte des objectifs chiffrés adaptés à son modèle de gestion des déchets (comme des objectifs de réutilisation, pour les textiles ou des normes pour les matériaux recyclés en aval destinés aux emballages).

Encadré F.4. Encourager le recyclage du papier à l’aide des redevances différenciées

L’éco-organisme chargé de la gestion des papiers graphiques a obtenu le renouvellement de son agrément à la fin de 2012. À cette occasion, des consultations approfondies ont été menées sur les méthodes de promotion de l’éco-conception, et notamment sur les redevances différenciées. Il a finalement été décidé que les producteurs de papiers intégrant plus de 50 % de fibres recyclées bénéficieraient d’un bonus de 10 % (soit une réduction de 10 % de leur redevance). Cette mesure encourage les producteurs à agir concrètement en faveur de l’éco-conception.

3. Pour conclure, la REP est un outil polyvalent adapté aux défis à venir

Les dispositifs de REP ne peuvent être perçus comme une solution miracle au problème de la gestion des déchets notamment parce qu’ils ciblent des produits particuliers, ne résolvent en rien la question des déchets résiduels (entre autres) et demeurent très axés sur les déchets ménagers. Du point de vue des pouvoirs publics, ils peuvent malgré tout s’avérer très utiles pour mettre au point une politique des déchets robuste à un coût relativement abordable.

La REP peut être appréciée pour son caractère polyvalent. En effet, une révision régulière des attentes collectives à l’égard de chaque dispositif (tous les six ans, en France) permet d’orienter les activités dans la bonne direction et d’ajuster leur trajectoire de manière dynamique dès que nécessaire. Il convient bien évidemment de répondre à ces attentes en offrant suffisamment de visibilité aux acteurs économiques, et en particulier les producteurs, et en ne leur imposant pas une charge trop lourde.

Les dispositifs de REP peuvent relever en partie les nouveaux défis qui se profilent à l’horizon :

• La France cherche actuellement à faire en sorte que les dispositifs de REP incitent les producteurs à trouver des solutions opérationnelles en vue de recycler les métaux stratégiques et les terres rares.

• Le pays encourage de plus en plus la relocalisation des industries à proximité du lieu de production des déchets. Bien que cet objectif ne soit pas toujours réalisable, surtout dans le contexte de la mondialisation, les dispositifs de REP peuvent se révéler prometteurs pour encourager un « principe de proximité » et développer autant que possible le traitement local des déchets.

• De façon plus générale, les dispositifs de REP peuvent être un outil solide permettant d’organiser de manière homogène et méthodique la future exploitation de « mines urbaines » (flux de ressources dans les grandes villes, ressources accumulées dans des infrastructures telles que les logements et les transports). Grâce aux informations collectées via les registres de producteurs, les dispositifs de REP français sont une source de connaissances et des bases de données extrêmement utiles qui aident à cerner et à anticiper de potentiels flux de ressources, ainsi qu’à prédire la quantité de déchets produits, leur nature et leur contenu, ce qui présente un intérêt manifeste à long terme. Dans un contexte d’économie de marché mondialisée, les efforts collectifs entrepris au sein d’un territoire via la REP peuvent et doivent lui permettre d’être plus résilient et autosuffisant, le tout durablement.