Chapitre 3. Développer des infrastructures pour soutenir l’émergence

Pour devenir une économie émergente, la Côte d’Ivoire doit renforcer ses infrastructures, tant au niveau de leur quantité que de leurs performances. L’accès aux infrastructures clés, telles que l’électricité, les transports et les télécommunications, n’est pas encore généralisé pour l’ensemble de la population, ce qui pénalise la croissance ainsi que le développement économique. De plus, les coûts de certains services qui reposent sur les infrastructures économiques, notamment les transports et les télécommunications, sont élevés par rapport à d’autres pays émergents ou par rapport au revenu moyen des ménages, pesant ainsi sur la compétitivité de l’économie ivoirienne. Enfin, l’émergence n’étant qu’une étape dans un processus de développement, la Côte d’Ivoire devra veiller à la soutenabilité à long terme de ses investissements en infrastructures, tant sur le plan des finances publiques que sur celui de l’environnement.

Les recommandations pour la mise en œuvre d’une infrastructure performante pour accompagner l’émergence se basent autour de trois grands axes. Le graphique 3.1 décrit ces trois axes. En premier lieu, il est indispensable d’améliorer l’accès aux infrastructures clés pour l’ensemble de la population. En second lieu, il faudra renforcer la compétitivité de ces infrastructures afin qu’elles soient un atout pour l’économie ivoirienne à long terme. Enfin, ces infrastructures doivent être soutenables financièrement pour les contribuables et les finances publiques.

L’accès aux infrastructures clés pour l’ensemble de la population doit être amélioré

Afin d’améliorer l’accès aux infrastructures clés pour l’ensemble de la population, les autorités devront exploiter trois leviers principaux. Le premier levier est le niveau d’investissement dans les infrastructures. En parallèle, le gouvernement peut optimiser l’impact des investissements en les ciblant sur les besoins prioritaires des populations et des entreprises. Le troisième levier est constitué par une volonté de prolonger la durée de vie des infrastructures existantes, car des infrastructures dégradées ont pour effet de réduire l’accès aux infrastructures.

Le niveau d’investissement dans les infrastructures doit être suffisant

Afin d’augmenter l’accès aux infrastructures clés il faut, en premier lieu, accroître la quantité de certaines infrastructures en augmentant le niveau d’investissement en capital fixe. Les pays émergents sont caractérisés par un niveau de formation brute de capital fixe de 25 % en moyenne. Or, dans le cas de la Côte d’Ivoire, ce niveau peine à dépasser les 16 %. Dans un contexte où le potentiel de l’investissement public est limité par la faiblesse des recettes fiscales, les investissements privés peuvent apporter un soutien précieux au développement des infrastructures. La structure légale et financière des partenariats public-privé (PPP) constitue un mécanisme permettant d’attirer et de sécuriser des financements privés à long terme dans les infrastructures publiques.

Les capacités des acteurs nationaux doivent être renforcées pour la préparation et la mise en œuvre des projets d’infrastructure, et particulièrement les PPP (recommandation 1)

Le développement accéléré des infrastructures de qualité en Côte d’Ivoire reposera en partie sur les capacités à planifier, préparer, mettre en œuvre et suivre les grands projets. Il faudra donc renforcer les capacités des structures qui participent au développement des infrastructures en Côte d’Ivoire. La concentration de l’expertise au sein d’une structure contribue à harmoniser les pratiques, facilite l’apprentissage, pérennise les compétences, et permet ainsi des gains de qualité et d’efficacité. Or, en Côte d’Ivoire, la responsabilité du développement des infrastructures est dispersée parmi les différentes autorités contractantes, lesquelles ne sont pas contraintes d’appliquer des approches et des méthodologies standardisées. Il serait donc souhaitable de réduire la dispersion des rôles et des pratiques dans le développement des infrastructures. Le Bureau national d’études techniques et de développement (BNETD) a contribué au développement historique des infrastructures en Côte d’Ivoire en tant que concepteur et maître d’ouvrage des grands projets. Étant donné son expérience et ses expertises dans la planification et la gestion des projets, le BNETD se prête naturellement au rôle d’accompagnateur des autorités contractantes dans le développement des infrastructures.

La Côte d’Ivoire a décidé d’adopter les PPP comme élément important de sa stratégie de développement des infrastructures et commence à mettre en place des bases solides pour exploiter ce mode de financement. Les projets PPP représentent près de 60 % du portefeuille de projets du Plan national de développement (PND). La mise en place du Comité national de pilotage des PPP, épaulé par un Secrétariat exécutif et une Cellule d’appui dotés de ressources humaines expertes, crée une base institutionnelle solide pour accompagner le programme des PPP. Cependant, les ambitions du gouvernement dans le domaine des PPP nécessiteront le développement de capacités importantes en matière d’évaluation, de préparation, de gestion et de suivi des projets PPP. Le montage des PPP nécessite, en particulier, des expertises légales et financières. Il faudra donc s’assurer de la mise en place de ressources humaines et expertises suffisantes pour ne pas créer de goulot d’étranglement dans la mise en œuvre du PND. Afin de pouvoir exécuter le programme PND dans les délais prévus, il faudra recruter et former suffisamment d’individus qualifiés parmi l’unité PPP et les autorités contractantes pour accompagner les multiples projets PPP prévus au cours des cinq prochaines années.

Les projets PPP devraient bénéficier, dans la mesure du possible, de la participation d’entreprises nationales, et servir ainsi de levier de développement des capacités locales en matière de main-d’œuvre, de construction ou de fourniture de matériels. La promotion des projets devrait donc également viser le marché national lorsque des prestataires disposant des capacités techniques et financières requises existent localement. Même lorsque les investisseurs et les entrepreneurs sont d’origine étrangère, le niveau de contenu ivoirien dans les projets d’infrastructure peut être augmenté. Par exemple, l’évaluation des appels d’offres pourrait considérer le niveau de contenu local proposé par les soumissionnaires comme un critère technique. Il faudra toutefois se prévenir d’utiliser ce type de mécanisme comme mesure protectionniste, ce qui entraverait le développement économique du pays.

Les mesures à adopter dans le cadre de cette recommandation sont les suivantes :

Réduire la dispersion des rôles, des pratiques et des efforts dans le développement des infrastructures en concentrant l’expertise de conception, préparation et gestion des projets. Il faudra également renforcer les structures impliquées dans la préparation et la mise en œuvre des projets en les dotant des effectifs nécessaires, et en préparant des programmes de formation spécialisés.
Mettre en place des programmes de formation sur les aspects financiers et juridiques des PPP, ainsi que sur la gestion des projets PPP. Ces programmes de formation devront viser les cadres au sein de l’unité PPP ainsi que ceux dans les autorités contractantes qui participeront à la préparation et la mise en œuvre des PPP.
Développer les capacités des acteurs privés (cabinets de conseil, comptables, et juridiques) et publics (BNETD, Ageroute) à travers des programmes de formation, en axant notamment sur les capacités de prévision, afin qu’ils puissent accompagner les autorités publiques dans la préparation des projets.
Mettre à disposition des outils et documents modèles pour guider la préparation des projets (études de faisabilité, analyse financière, appels d’offres, contrats, etc.) et fluidifier leur mise en œuvre en assurant leur maîtrise par les agents.
Mettre en place un fond de développement de projets pour financer les études de faisabilité, généralement très onéreuses dans le cas des PPP, avec la participation d’un bailleur de fonds tel que la Banque africaine de développement (BAD) ou la Banque mondiale. Un tel apport financier pourra donner une impulsion précieuse à la mise en route des projets.
Encourager la participation des entreprises locales dans les projets d’infrastructure, y compris les PPP, en communicant et en promouvant les projets PPP au niveau national, et en appliquant un critère de contenu local dans l’évaluation des appels d’offres des soumissionnaires.

L’accès à l’électricité pour les ménages et un approvisionnement fiable pour les entreprises sont des facteurs clés pour l’émergence. La Côte d’Ivoire a l’intention de doubler sa capacité de production en électricité pour atteindre les 4 000 mégawatts (MW) à l’horizon 2020 en construisant de nouvelles centrales hydroélectriques et thermiques. Par conséquent, il faudra assurer un approvisionnement stable en gaz naturel pour les nouvelles centrales thermiques en poursuivant l’exploration gazière onshore et offshore. Cependant, la Côte d’Ivoire dispose également d’un important potentiel en énergies renouvelables, notamment en solaire, biomasse et micro-hydroélectrique, dont le développement pourrait contribuer à l’accès à l’énergie, particulièrement en régions rurales, ainsi qu’à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les énergies renouvelables pourront également contribuer à la sécurité énergétique car elles ne dépendent pas d’un approvisionnement parfois précaire en combustibles. Avec un potentiel de 12 millions de tonnes par an, la Côte d’Ivoire dispose de l’un des plus grands gisements de biomasse en Afrique. Elle bénéficie également d’un ensoleillement favorable à l’exploitation de l’énergie solaire, surtout dans les régions Nord et Ouest du pays. Malgré leur ampleur, ces ressources énergétiques restent largement inexploitées.

La politique énergétique doit être appuyée par un cadre institutionnel et règlementaire incitant davantage à investir dans les énergies renouvelables (recommandation 2)

Le développement de ces ressources dépendra d’un apport financier important, surtout du secteur privé, ainsi que d’une réglementation adaptée. Le développement accéléré de ces énergies se fera à partir de modèles énergétiques et économiques différents de ceux qui ont dominé le secteur énergétique jusqu’à présent. Les politiques énergétiques doivent donc tenir compte de l’évolution des technologies et incorporer suffisamment de souplesse pour accommoder les innovations à venir. Pour faciliter l’exploitation de ces nouveaux modèles, il faudra adapter le cadre réglementaire du secteur énergétique afin qu’il puisse intégrer cette plus grande diversité dans les modes de production et de rentabilisation.

Les mesures à adopter dans le cadre de cette recommandation sont les suivantes :

Développer et communiquer une stratégie énergétique transparente qui définit le rôle des énergies renouvelables dans le mix énergétique futur, et la place des technologies hors-réseaux dans l’accès à l’énergie.
Mettre en place une agence dédiée à la maîtrise de l’énergie et aux énergies renouvelables, chargée d’accélérer le développement des énergies renouvelables en Côte d’Ivoire. Cette agence concentrerait l’expertise dans le développement des énergies renouvelables, et coordonnerait les autorités sectorielles qui participent au développement des énergies renouvelables (ministère du Pétrole et de l’Énergie ; ministère de l’Environnement, de la Salubrité urbaine et du Développement durable ; ministère des Finances ; ministère d’État, ministère du Plan et du Développement ; ministère de l’Éducation nationale et de l’Enseignement technique). L’agence serait chargée du développement d’une réglementation adaptée aux nouvelles énergies ; de l’identification et la promotion de projets ; de la recherche de financements auprès des bailleurs internationaux et des investisseurs privés ; et de l’assistance technique aux développeurs de projets.
Définir une réglementation pour le développement des énergies renouvelables. Dans l’élaboration de cette réglementation, il faudra étudier la question du régime de tarification des énergies renouvelables, en particulier la pertinence des tarifs de rachat d’électricité (feed-in tariffs).
Promouvoir la création d’une association représentant les acteurs privés actifs dans le secteur des énergies renouvelables en Côte d’Ivoire. L’établissement d’une organisation représentant les acteurs privés pourra servir comme point focal pour mener un dialogue avec les partenaires privés, dont la participation sera essentielle pour les énergies renouvelables.

Des incitations spécifiques doivent être créées pour le déploiement par des entreprises privées des technologies solaires hors-réseau et des centrales à biomasse (recommandation 3)

Dans le domaine du solaire, la diminution rapide des coûts des composants (panneaux et stockage) et l’arrivée d’entreprises innovantes exploitant de nouveaux modèles commerciaux rendent possible une plus grande diffusion de cette technologie. Par exemple, le Kenya, la Tanzanie et le Rwanda ont accueilli des prestataires d’énergie solaire qui fournissent un accès abordable pour les populations rurales sur un modèle commercial pay-as-you-go en exploitant l’infrastructure de paiement mobile. Toutefois, ce modèle de développement énergétique hors-réseau décentralisé devra cohabiter, au sein d’un même pays, avec un réseau centralisé. Il sera donc important de trouver un équilibre entre l’expansion du réseau et la promotion des technologies hors-réseau lorsque celles-ci sont plus adaptées au contexte géographique et économique.

Le développement des énergies biomasse nécessite un approvisionnement stable en matières premières de qualité, ainsi qu’un cadre réglementaire et tarifaire qui offre un taux de rendement suffisamment attrayant pour des investisseurs privés. Une étroite collaboration entre la filière agricole et le secteur énergétique est donc indispensable pour le développement de cette source d’énergie. Dans le cas des producteurs qui vendraient leur électricité au réseau principal, le gouvernement, en tant qu’acheteur de l’électricité, devra établir des tarifs de rachat ou négocier des prix contractuels permettant de rémunérer le producteur et de compenser les acteurs de la filière agricole.

Les mesures à adopter dans le cadre de cette recommandation sont les suivantes :

Recenser le potentiel des différentes énergies renouvelables en Côte d’Ivoire et leurs situations géographiques ; cartographier les différents taux d’insolation du territoire et les ressources en biomasse, et rendre ces données publiques. L’organisation Energy Sector Management Assistance Program (ESMAP) de la Banque mondiale subventionne des études visant à cartographier les ressources énergétiques, et pourrait servir d’appui aux efforts de la Côte d’Ivoire dans ce domaine.
Identifier des sites propices au développement de centrales alimentées par la biomasse provenant des déchets agricoles, et les promouvoir auprès des investisseurs privés.
Éduquer les acteurs du secteur agricole sur la valeur des déchets afin d’inciter leur collaboration dans la mise en place de réseaux de collecte et d’approvisionnement en matières premières.
Adopter des standards de qualité et de performance internationaux, comme ceux de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao), pour les produits énergétiques renouvelables destinés aux consommateurs (par exemple les kits solaires).
Mettre en place des incitations fiscales, comme le dédouanement ou la réduction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur les produits énergétiques destinés aux consommateurs et qui sont conformes aux standards de qualité et de performance.
Harmoniser les standards et les incitations pour les énergies solaires avec les pays de la Cedeao afin d’augmenter la taille du marché et les économies d’échelle, et créer ainsi un contexte économique favorable à la participation de sociétés privées.

L’impact des investissements en infrastructures est optimisé

Des infrastructures qui ciblent des besoins prioritaires, bien dimensionnées, adaptées et performantes, permettent d’optimiser l’impact des investissements. En revanche, des infrastructures mal conçues et planifiées gaspillent les ressources publiques. Il est donc indispensable de privilégier la transparence dans la planification des infrastructures afin d’optimiser leur impact, d’éviter les pertes, et ainsi d’augmenter l’efficacité des investissements.

La planification de l’infrastructure doit être encadrée par une vision stratégique à long terme (recommandation 4)

Afin d’optimiser l’impact des investissements en infrastructure, ceux-ci doivent cibler des besoins prioritaires pour les populations et les entreprises, et être encadrés par une vision de développement à long terme. La quantité d’infrastructures n’aura un effet économique positif que si les investissements contribuent aux objectifs de développement économique et social du pays. Face à la pression des besoins urgents et aux cycles politiques et budgétaires, les investissements publics sont souvent dominés par des perspectives à relativement court terme. Compte tenu de la durée de vie des infrastructures importantes (centrales électriques, ponts, infrastructures portuaires, etc.), il est indispensable d’encadrer leur planification par une vision à long terme qui tient compte des grandes tendances nationales et internationales dans les domaines de l’économie, de l’environnement, de la démographie, et de la technologie. La Côte d’Ivoire a amorcé en 2006 une étude prospective de la « Côte d’Ivoire 2040 » qui n’a jamais abouti faute de ressources. Selon le ministère du Plan, l’étude a été reprise avec l’objectif de l’achever en 2015, afin qu’elle puisse servir à l’élaboration du PND 2016-2020. Cette initiative pourra servir de base pour une démarche permettant d’intégrer une approche plus prospective dans la planification des infrastructures.

Les mesures à adopter dans le cadre de cette recommandation sont les suivantes :

Procéder à une analyse des grandes tendances et incertitudes aux niveaux national, régional et international (économie, relations internationales, climat, démographie, technologies, etc.) qui serviront de contexte au développement de la Côte d’Ivoire à long terme. Cette analyse servira par la suite à la préparation de scénarios sur les futurs alternatifs de la Côte d’Ivoire.
Élaborer une vision stratégique et des objectifs de développement à long terme pour la Côte d’Ivoire sur la base de consultations, d’ateliers, d’enquêtes, d’analyses de tendances, et de scénarios futurs déjà effectués. La vision stratégique et les analyses sur lesquelles elle est basée devraient être rendues publiques et communiquées afin qu’elles puissent mobiliser les acteurs du secteur privé et de la société civile. Enfin, elle devrait se décliner dans les documents importants de planification à moyen terme que sont les stratégies sectorielles, la planification des infrastructures, la priorisation des projets, et le PND.
Mettre en place un système de veille pour le suivi des grandes tendances et incertitudes pour le futur développement de la Côte d’Ivoire. Les résultats de la veille seraient synthétisés dans un rapport annuel qui ferait l’état des lieux des grandes tendances et incertitudes, et permettrait d’actualiser les scénarios, si nécessaire.

Davantage de transparence et de concertation dans les processus de planification, de sélection et d’évaluation des projets doivent être introduites (recommandation 5)

La transparence dans les processus de planification, de sélection et d’évaluation des projets permet de réduire les risques et de maximiser l’impact positif des projets d’infrastructure. La transparence permet également d’augmenter la confiance des populations, des entreprises et des investisseurs dans la cohérence des politiques du gouvernement. La priorisation des projets devrait donc s’effectuer sur la base de critères transparents afin de focaliser les ressources d’investissement sur les besoins urgents et les projets ayant le plus grand impact. De même, la concertation avec les parties prenantes intéressées ou affectées dans les phases préliminaires de préparation des projets sert à mieux définir les besoins des populations, et permet d’identifier des obstacles potentiels à l’exécution des projets. Hormis certains cas particuliers, notamment pour les projets financés par des bailleurs multilatéraux, l’organisation de consultations publiques pour les grands projets d’infrastructure n’est pas pratiquée de façon systématique en Côte d’Ivoire. Pour qu’elles puissent contribuer plus efficacement au développement des projets, les concertations publiques devraient avoir lieu dans les phases préparatoires des projets. Enfin, l’évaluation indépendante des études économiques et financières des projets permet de déceler des faiblesses dans la conception des projets.

Les mesures à adopter dans le cadre de cette recommandation sont les suivantes :

Rendre public et facilement accessible le Programme d’investissement public (PIP), ainsi que les critères appliqués dans la priorisation des investissements en infrastructures. La Côte d’Ivoire utilise une analyse multicritère dans le processus de programmation des investissements publics. Les projets retenus pour le PIP doivent être en conformité avec les politiques nationales et sectorielles. Il serait donc pertinent de synthétiser ces priorités politiques, et de les communiquer au sein du PIP, afin d’établir un lien clair pour le public entre ces priorités politiques et les choix d’investissements en infrastructures. La communication du PIP pourrait être améliorée, par exemple, en le publiant sur le site du ministère du Plan et du Développement.
Organiser des concertations publiques pour tous les projets d’infrastructure durant leur phase préparatoire. Afin de généraliser les concertations publiques comme instrument dans la définition et la préparation des projets, il serait envisageable de modifier les décrets concernant les PPP afin que la tenue d’une concertation publique devienne l’une des conditions pour la validation des projets.
Soumettre les études économiques et financières des projets à des évaluations indépendantes par le ministère du Budget ou le ministère des Finances. Ces évaluations indépendantes devraient se pencher sur la validité des hypothèses et des projections économiques sur lesquelles sont basés les modèles financiers. Elles devraient également évaluer l’impact potentiel des projets sur la soutenabilité des finances publiques et identifier les risques que peuvent poser les projets.

La durée de vie des infrastructures existantes se prolonge

L’entretien des infrastructures existantes afin de prolonger leur durée de vie est tout aussi important que la construction de nouvelles infrastructures, et pèse souvent beaucoup moins sur les finances publiques, surtout s’il est effectué régulièrement. Les PPP bien structurés et gérés permettent d’assurer un entretien des infrastructures pendant la durée de vie du contrat. Pour les infrastructures financées de manière traditionnelle, il est indispensable de prévoir des dépenses budgétaires pour l’entretien, ou de mettre en place une source de financement dédiée.

Le mécanisme de financement du Fonds d’entretien routier (FER) doit être pérennisé et plus transparent (recommandation 6)

L’état dégradé d’une proportion importante du réseau routier ivoirien constitue un véritable frein au développement et à la compétitivité économique du pays. La réhabilitation du réseau routier est donc une priorité. Le FER, organe chargé du financement de l’entretien du réseau routier, a levé un prêt en 2014 d’une valeur de 130 milliards FCFA (francs de la Communauté financière africaine) auprès d’un consortium de banques pour financer la réhabilitation d’une partie du réseau. Le remboursement de cette dette se fera sur la quote-part de la taxe spécifique unique (TSU) prélevée sur les produits pétroliers, les vignettes auto, la patente et les licences de transport (Jeune Afrique, 2014). Le FER envisage d’autres prêts bancaires pour la remise à niveau complète du réseau routier ivoirien. Cependant, la question du financement de l’entretien du réseau routier demeure, car si une partie de la quote-part de la TSU sert à rembourser la dette encourue pour réhabiliter le réseau, ce mécanisme pourrait ne pas suffire à combler les besoins d’entretien à long terme. L’entretien étant une dépense courante, son financement devra se faire sur une base de recettes soutenables et pérennes. Il faudrait donc séparer le financement de la réhabilitation du réseau de l’entretien du réseau afin de sécuriser ce dernier.

Les mesures à adopter dans le cadre de cette recommandation sont les suivantes :

Mener une étude sur la possibilité d’accroître les recettes affectées au FER, par exemple, en augmentant la TSU et le nombre de péages sur les grands axes. Une augmentation de la TSU aura pour effet d’augmenter le prix du carburant si les autres rubriques dans le prix restent inchangées, mais l’impact sur les usagers sera amorti par la baisse globale des cours de pétrole. L’étude devrait considérer l’impact de ces augmentations sur les utilisateurs, les prix des produits de consommation, et les ménages, et proposer des mécanismes pour compenser les foyers les plus pauvres.
Séparer le financement de la réhabilitation du réseau routier de l’entretien courant. La réhabilitation peut être considérée comme un investissement et devrait donc être financée par un mécanisme séparé.
Se rapprocher des bailleurs multilatéraux et bilatéraux pour la réhabilitation du réseau routier.

La compétitivité des infrastructures clés doit être renforcée

La stratégie de développement des infrastructures doit s’intéresser non seulement à la quantité totale d’infrastructures nécessaires pour accompagner l’émergence, mais aussi à leurs performances et leurs coûts. Les infrastructures économiques ont une incidence majeure sur la productivité et la compétitivité économiques du pays. Des coûts élevés pour des services tels que l’électricité, le transport et les télécommunications ralentissent leur diffusion, pénalisent les revenus des ménages, et réduisent la productivité des entreprises. Inversement, des infrastructures performantes peuvent être un atout important pour la compétitivité du pays. Les incitations économiques, notamment celles générées par un environnement concurrentiel, ainsi que la réglementation et les modes de gouvernance sont les principaux leviers pour agir sur la compétitivité des infrastructures. Au niveau de la planification et la gestion des infrastructures, le souci du meilleur rapport qualité-prix devrait être présent dans toutes les phases du cycle de vie des infrastructures.

La concurrence dans la gestion des infrastructures doit être davantage prise en compte

Dans une économie libérale qui privilégie la participation du secteur privé dans les infrastructures, la concurrence reste l’outil le plus efficace pour inciter les prestataires privés à l’efficacité et à l’innovation, et à réduire ainsi les prix pour les utilisateurs. Ceci est d’autant plus important pour des infrastructures prioritaires telles que l’électricité, les transports et les communications, qui ont une influence déterminante sur la productivité économique, la compétitivité, et le bien-être des populations. Or, en Côte d’Ivoire, le souci de la concurrence ne semble pas toujours motiver les choix de planification et de gestion des infrastructures. Plusieurs secteurs, dont l’électricité et les nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC), pourraient bénéficier de davantage de concurrence.

Pour des infrastructures qui ont des caractéristiques de monopoles naturels, la concurrence dite « dans le marché » n’est souvent pas adaptée. Dans ce cas, il incombe aux autorités de mettre en place une concurrence pour le marché efficace à travers le respect des procédures de passation de marché. La concurrence pour le marché est particulièrement importante dans le contexte des PPP où les contrats s’étendent souvent sur une trentaine d’années (et parfois au-delà), ayant ainsi des conséquences à long terme. Or, l’attribution d’un contrat PPP sans véritable mise en concurrence peut engendrer une structure de coûts excessive ou une mauvaise qualité d’infrastructure, avec des conséquences préjudiciables à long terme pour les utilisateurs, les contribuables et, plus généralement, l’économie.

La réglementation des marchés publics et son application doivent être renforcées (recommandation 7)

En Côte d’Ivoire, la passation des marchés a trop souvent dérogé aux procédures. La marche vers l’émergence exige un renforcement des procédures de passation de marché ainsi qu’un plus grand respect de celles-ci de la part des autorités contractantes. Un audit effectué par l’ANRMP a révélé qu’un grand nombre de marchés de gré à gré n’étaient pas justifiés selon les dispositifs prévus par le Code des marchés publics. Il est donc urgent de renforcer la réglementation des marchés publics afin de réduire le nombre de marchés qui ne sont pas soumis à des procédures concurrentielles. Les réformes et les actions en cours visant le renforcement des procédures de passation des marchés publics (mise en place des cellules de passation de marché dans sept ministères pilotes ; production de guides de procédures afin d’améliorer l’élaboration des dossiers d’appel d’offres ; mise en place de procédures concurrentielles simplifiées) sont des mesures positives qui devraient réduire la fréquence des recours aux marchés de gré à gré. Cependant, comme l’a démontré l’audit de l’ANRMP, les justificatifs utilisés pour les marchés de gré à gré, notamment l’urgence, n’étaient souvent pas conformes aux critères du Code des marchés publics. Les réformes prévues doivent donc être doublées d’un renforcement des sanctions pour les dérogations au Code.

Les mesures à adopter dans le cadre de cette recommandation sont les suivantes :

Revoir le schéma des sanctions pour les violations de la réglementation des marchés publics afin qu’il puisse couvrir toute forme de dérogation non justifiée au Code des marchés publics, y compris dans le cas des marchés de gré à gré. Le Code des marchés publics et les décrets et arrêtés le modifiant ne prévoient aucune sanction administrative pour le recours non justifié aux marchés de gré à gré. Les violations qui peuvent donner lieu à des sanctions sont établies par l’arrêté 118 MOMB du 26 mars 2014, et sont limitées à quelques infractions graves bien définies.
Renforcer les sanctions administratives pour qu’elles puissent avoir un effet dissuasif sur les acteurs publics. Les sanctions administratives prévues pour les acteurs publics se limitent à l’exclusion de toute participation aux procédures de passation des marchés pendant une période de deux ans, ce qui ne constitue pas un élément dissuasif très puissant.
Assurer davantage l’application des sanctions disciplinaires et pénales pour des dérogations importantes au Code des marchés publics.
Insérer les PPP dans le cadre institutionnel établi par le Code des marchés publics en matière de passation des marchés.
Renforcer la transparence pour les grands projets au-dessus d’une certaine valeur conclus par entente directe : i) inviter la participation d’une organisation de la société civile en tant qu’observateur de la procédure ; ii) rendre publics les critères d’attribution du contrat ; et iii) rendre public le contrat suite à son attribution (OCDE, 2012).
Effectuer des audits réguliers des marchés de gré à gré afin de vérifier leur légitimité.

Davantage de concurrence et d’incitations dans le secteur de l’électricité doivent être introduites (recommandation 8)

Le secteur de l’électricité en Côte d’Ivoire a bénéficié de l’investissement privé, mais la structure du marché de l’électricité est néanmoins très rigide et ne s’appuie pas suffisamment sur la concurrence. Au niveau de la production, les contrats de concession de type take or pay et les tarifs fixes n’incitent pas à la concurrence entre les opérateurs privés. Les segments en aval dont le transport, la distribution et la commercialisation, constituent un monopole, et l’exploitant privé est intégré verticalement à travers toute la chaîne, de la production jusqu’à la commercialisation. La structure du secteur offre relativement peu d’incitations à l’efficacité et, surtout, à l’innovation, et l’État conserve la majorité des risques.

La stabilité du secteur électrique constitue un atout majeur pour la Côte d’Ivoire et l’introduction de la concurrence ne doit pas se faire aux dépens de cette stabilité. Toute libéralisation doit donc s’effectuer progressivement, en respectant l’équilibre financier du secteur. Il serait cependant souhaitable d’introduire davantage d’incitations pour motiver les acteurs économiques du secteur à devenir plus efficaces. À titre d’exemple, l’exploitation du secteur électrique reste le privilège de la Compagnie Ivoirienne d’Électricité (CIE) depuis 1990 et la dernière reconduction du contrat s’est effectuée sans recours à une procédure d’appel d’offres. En l’absence de repères pour évaluer la performance des acteurs économiques, il est difficile pour les autorités règlementaires de mettre en place des incitations efficaces.

Les mesures à adopter dans le cadre de cette recommandation sont les suivantes :

Mettre en concurrence par voie d’appel d’offres la concession pour la gestion du réseau de transport, de distribution et de commercialisation de l’électricité au moment de son expiration, en 2020.
Mettre en concurrence par voie d’appel d’offres les concessions pour la production d’électricité au moment de l’expiration des contrats.
Étudier la faisabilité d’introduire davantage de concurrence dans le secteur de l’électricité par des mesures telles que la séparation structurelle du secteur, l’introduction d’un marché de gros, et la modification des contrats de production.

La compétitivité et l’accès aux NTIC doivent être renforcés

L’accès aux NTIC à des tarifs abordables est un facteur clé pour le développement et la compétitivité de l’économie ivoirienne. La Côte d’Ivoire bénéficie d’un secteur de téléphonie mobile relativement dynamique et bien développé, et les abonnements au réseau 3G sont en progression rapide. Cependant, l’accès à Internet par connexion fixe ou clé USB est peu répandu, et les tarifs ne sont pas abordables pour une grande majorité d’Ivoiriens. À long terme, il faudra atteindre des taux d’accès à Internet beaucoup plus élevés afin de réduire la fracture numérique et de permettre aux Ivoiriens de bénéficier des opportunités générées par les nouvelles technologies. L’accès à Internet est crucial pour le développement du secteur des services, un des volets importants de la transformation structurelle de l’économie ivoirienne.

La vulgarisation des NTIC et l’accès à Internet à des prix abordables dépendront de la mise en place de nouvelles infrastructures et de l’augmentation du niveau de concurrence dans le secteur. Les investissements des opérateurs privés et de l’État dans un réseau en fibre optique de transmission haut-débit permettra la diffusion des NTIC à travers tout le territoire. Cependant, ces investissements devront être accompagnés de plus de concurrence parmi les prestataires de services afin que les populations puissent bénéficier d’un accès à des prix abordables. Or, les divers segments de secteur des télécommunications (téléphone mobile, Internet fixe et Internet mobile) sont dominés par deux acteurs (Orange et MTN) intégrés verticalement, de la commercialisation des services jusqu’aux connexions internationales par câble sous-marin. La réglementation des NTIC, et plus particulièrement celle qui gouverne les accès aux réseaux, devra donc être révisée pour favoriser la mise en place d’un environnement plus concurrentiel.

La réglementation et la structure du secteur des NTIC doivent être révisées dans le but de réduire la tarification (recommandation 9)

Les mesures à adopter dans le cadre de cette recommandation sont les suivantes :

Promouvoir l’entrée d’un autre opérateur crédible dans le secteur de la téléphonie mobile, qui aura la capacité financière et technologique de conquérir une part importante du marché. L’entrée efficace d’un nouvel opérateur pourrait être encouragée par une obligation envers les opérateurs existants de négocier une offre d’itinérance nationale qui permettra au nouvel opérateur d’offrir un service national pendant qu’il développe sa propre infrastructure. Cette approche a été utilisée en France, notamment, pour faciliter l’entrée d’un nouvel opérateur dans le secteur de la téléphonie mobile en 2012 avec des résultats très avantageux pour les consommateurs (OCDE, 2014).
Modifier le cahier des charges pour les opérateurs mobiles afin de spécifier comme condition de leur licence une couverture minimale du territoire.
Faire analyser les offres d’accès au réseau des opérateurs existants par des experts indépendants pour voir si elles ne présentent des obstacles à la participation de nouveaux prestataires.
Réviser la réglementation des interconnexions au réseau afin de réduire les coûts d’interconnexion et de favoriser l’entrée de nouveaux opérateurs. L’accès au réseau sur des bases non-discriminatoires et transparentes est essentiel pour le développement des télécommunications. Le modèle de régulation tarifaire utilisé en Côte d’Ivoire pour les interconnexions au réseau est basé sur une comptabilité des coûts des opérateurs. Étant donné la domination de certains opérateurs à travers plusieurs segments et leur niveau élevé d’intégration verticale, il serait pertinent d’envisager des alternatives de régulation tarifaire comme le plafonnement des prix, s’il peut favoriser l’entrée de nouveaux opérateurs et fournisseurs de services.
Promouvoir l’entrée d’autres prestataires dans le segment d’Internet par connexion fixe. Le marché d’Internet fixe, que ce soit par réseau filaire ou sans fil, est dominé par deux opérateurs. Une plus forte concurrence dans ce segment contribuerait à faire baisser les tarifs.
Définir un modèle d’exploitation et une réglementation d’accès aux réseaux haut-débit en cours de construction. En particulier, il faudra préciser les types de technologies qui seront utilisés pour effectuer les liaisons locales, le rôle des acteurs privés, les conditions d’accès au réseau, et la tarification pour les usagers.

Le port d’Abidjan doit être plus compétitif

La performance du Port autonome d’Abidjan (PAA) a des répercussions sur la compétitivité globale de l’économie et doit être renforcée. Le PAA est le premier point de transit pour la plupart des marchandises entrant ou sortant de Côte d’Ivoire. L’État doit veiller à ce que les ports, ainsi que les infrastructures en amont et en aval, soient en mesure d’accompagner la croissance économique et l’augmentation du commerce international qui en découle. Il est donc important de poursuivre les efforts en vue de matérialiser les projets importants conçus par les plans stratégiques des ports d’Abidjan et de San Pedro. Par ailleurs, les réformes récentes, notamment la création d’un guichet unique de dédouanement, ont amélioré les performances en termes de coûts et de délais dans le port d’Abidjan mais les résultats sont encore loin du niveau des économies émergentes concurrentes (en particulier asiatiques).

La gouvernance du PAA doit être adaptée aux diverses fonctions du port et à son rôle stratégique pour le pays. Le PAA est un propriétaire foncier qui remplit des fonctions à la fois commerciales et règlementaires. La gestion du PAA, en tant que société d’État, est assurée par un directeur général, appuyé par une équipe dirigeante, et supervisée par un conseil d’administration. Le conseil d’administration est présidé par un représentant de la Présidence et les autres membres sont presque tous des représentants des divers ministères concernés par les activités portuaires (ministère des Infrastructures économiques, ministère du Transport, ministère du Budget, et ministère du Commerce). Or, d’autres ports propriétaires fonciers leaders, par exemple le port de Rotterdam ou l’autorité maritime et portuaire de Singapour, tout en étant des sociétés d’État, ont des conseils d’administration dont la composition est plus équilibrée et inclut des cadres avec des expériences dans le secteur privé et ayant des compétences commerciales, financières et sectorielles. Dans ce contexte, l’État joue donc un rôle d’actionnaire, plutôt que d’administrateur.

La gouvernance du Port autonome d’Abidjan doit être adaptée afin de créer les bases d’une meilleure performance (recommandation 10)

Une réflexion devrait être engagée autour de la structure de gouvernance de l’autorité portuaire. En tant qu’entreprise publique, l’autorité portuaire jouit d’une large autonomie et d’une grande indépendance de fonctionnement. Elle conjugue des fonctions réglementaires (stationnement des camions, contrôle des tarifs pratiqués par les transitaires, etc.) et des fonctions opérationnelles (gestion des terrains portuaires, facturation des droits portuaires). L’autorité portuaire agit en quelque sorte comme un propriétaire, mais elle assure aussi des services, ce qui rapproche le PAA d’une administration publique plutôt que de la structure privatisée existant dans la plupart des pays industrialisés. Le PAA devrait faire des efforts de transparence (autour de son rôle, des services qu’il rend, des contrats passés avec le secteur privé).

Étant donné la nécessité d’améliorer la performance du port en termes de coûts et de délais de passage, il serait important de prioriser l’efficacité et le service aux usagers au niveau de la gouvernance et la gestion du port. Pour cela, il faudrait d’abord augmenter l’autonomie du port en équilibrant la composition du conseil d’administration avec des administrateurs indépendants issus du secteur privé et ayant des compétences en administration des entreprises (tout en veillant à éviter les conflits d’intérêt). Il serait également souhaitable que les nouveaux membres du conseil d’administration apportent une expérience internationale du secteur du transport maritime. De plus, il serait important de définir des objectifs de performance pour des variables importants comme les délais de passage portuaire et les coûts de certains services portuaires. Ces variables devraient faire l’objet d’un suivi régulier par le conseil d’administration. Enfin, la performance du port par rapport à ces variables devrait figurer dans l’évaluation et la rémunération de l’équipe dirigeante.

Les mesures à adopter dans le cadre de cette recommandation sont les suivantes :

Ajuster par décret la composition du conseil d’administration afin de permettre la nomination de membres indépendants qui ont des expériences pertinentes dans le secteur privé.
Incorporer dans les statuts de la société l’obligation juridique pour les membres du conseil d’administration de veiller exclusivement aux intérêts du port dans l’exercice de leur fonction. Les membres du conseil d’administration ont normalement des multiples fonctions, mais celles-ci ne doivent pas influencer leurs prises de position en tant qu’administrateur.
Définir des objectifs de performance pour les coûts et les délais de passage portuaire. Mettre en place un comité indépendant chargé de faire le suivi de la performance du port et de rendre compte au conseil d’administration.
Baser l’évaluation et la rémunération des dirigeants du port sur les performances par rapport aux objectifs.

Le fonctionnement du PAA doit être amélioré (recommandation 11)

Il sera vital d’améliorer l’efficacité globale du fonctionnement du port grâce à des réformes portant sur les principaux goulots d’étranglement et tenant compte des interdépendances entre parties prenantes. Les procédures de balayage (scanning) devront être accélérées (scan des documents, balayage physique des conteneurs, remise par les transitaires des documents requis, transport des conteneurs vers la zone d’inspection et en dehors de la zone). Cela permettra de réduire les coûts directs et indirects (temps d’attente) pour les importateurs et le coût final des produits pour les consommateurs. Il conviendra aussi d’améliorer la compétitivité des services portuaires en privilégiant, par exemple, la participation de prestataires locaux par rapport aux multinationales, et en renforçant les capacités locales, sans nuire pour autant à la compétitivité globale du port.

Il s’agirait également d’engager une évaluation des procédures tenant compte de l’intégralité de la chaîne de valeur portuaire. Des études ont été réalisées pour évaluer les différents maillons du « passage portuaire », mais sans intégrer les multiples acteurs intervenant dans le port (autorités portuaires, douanes, ministères, transitaires, manutentionnaires, sociétés de transport, exportateurs et importateurs, et autres prestataires de services), ni les innombrables liens et dépendances entre eux. Afin d’identifier les causes de l’absence de progrès en dépit des réformes, et d’axer les prochaines réformes sur les obstacles et les goulots d’étranglement persistants, une étude globale de la chaîne de valeur est nécessaire. Cette évaluation devra tenir compte de toutes les dimensions de l’activité portuaire (fixation des prix, intégration de nouvelles charges, concurrence, position dominante de certains acteurs, etc.) et devra incomber aux plus hautes autorités de l’État (cabinet du Premier ministre, Présidence) en vue de garantir un accès suffisant aux informations, une stricte neutralité et un suivi régulier. Il s’agira donc de recruter une équipe d’experts des questions commerciales aux profils complémentaires (procédures, acheminement du fret, douanes, transport), de recueillir toutes les informations (plusieurs rapports tracent déjà un tableau relativement exhaustif de la situation, qui devra être complété par des données, des entretiens et l’examen des textes de loi) afin de bien identifier les principaux goulots d’étranglement et de proposer des réformes adaptées, notamment en ce qui concerne les liens entre agents. Par ailleurs, les parties prenantes responsables (ministères, secteur privé) devraient discuter de réformes plus profondes de l’administration portuaire afin de renforcer l’implication du secteur privé et inciter le PAA à devenir plus compétitif.

Les infrastructures présentent un bon rapport qualité-prix sur l’ensemble de leur cycle de vie

Des procédures et pratiques transparentes qui ne discriminent pas a priori en faveur d’une approche particulière doivent être mises en place (recommandation 12)

Pour assurer le meilleur rapport qualité-prix, les choix concernant le développement des infrastructures doivent être encadrés par des procédures neutres et objectives par rapport au choix du projet et du mode d’exécution. Les procédures et les méthodologies appliquées à la planification des projets ne doivent donc pas favoriser une approche particulière a priori. Les études préliminaires pour les projets d’infrastructure doivent, par exemple, intégrer une analyse de toutes les alternatives disponibles pour atteindre un objectif. Ainsi, il est possible que la réhabilitation et l’extension d’une infrastructure existante génèrent des résultats équivalents et moins onéreux que la construction d’une nouvelle infrastructure. Par ailleurs, les pratiques et les standards appliqués à l’évaluation et la préparation des projets ne devraient pas diverger sensiblement selon les différents modes d’exécution.

Les mesures à adopter dans le cadre de cette recommandation sont les suivantes :

Incorporer une analyse des alternatives dans les études de préfaisabilité.
Harmoniser les pratiques et les standards pour les PPP et les projets traditionnels, et les rendre public. Par exemple, le ministère des finances du Royaume-Uni (HM Treasury) publie un document pour l’évaluation des programmes et projets (Green Book) qui sert de guide pour tous les ministères sectoriels.
Développer et rendre publique une feuille de route pour la planification et la mise en œuvre de tous les projets d’infrastructure, quel que soit le secteur et le mode d’exécution. La feuille de route préciserait les différentes étapes et les points décisionnels au travers desquelles doivent passer les projets au cours de leur préparation.

Des mécanismes de suivi et de contrôle indépendants pendant la période opérationnelle de l’infrastructure doivent être établis (recommandation 13)

Un bon suivi et contrôle durant toute la durée de vie des infrastructures est indispensable pour la bonne performance des infrastructures et le contrôle des coûts. Il est essentiel d’établir une grille d’indicateurs de qualité et de performance qui permettra un suivi régulier par une autorité indépendante pendant la période opérationnelle de l’infrastructure. Les grands projets d’infrastructures (PPP et traditionnels) devraient également être soumis à une évaluation a posteriori par un organe indépendant, tel que la Cour des comptes, durant la phase opérationnelle du projet. Cette évaluation aurait comme objectif, entre autres, de contrôler la bonne mise en œuvre du projet, le respect des obligations contractuelles de chacune des parties prenantes, le respect des normes environnementales, et l’intégrité des flux financiers. Elle devrait également servir à effectuer une comparaison entre les estimations économiques sur lesquelles se sont basées les décisions d’approbation du projet et du choix de prestataire, et les résultats réels enregistrés pour des variables telles que le volume d’utilisateurs et les revenus. Les évaluations des projets permettent ainsi un apprentissage qui sert à perfectionner les processus de préparation des projets et à améliorer la précision des estimations utilisées dans les études de faisabilité (Rajaram et al., 2014).

Les mesures à adopter dans le cadre de cette recommandation sont les suivantes :

Mettre en place des mécanismes de suivi pour évaluer la performance des opérateurs et prestataires des infrastructures économiques. Spécifier, pendant la phase de préparation des projets, comment et par qui sera effectué le travail de suivi, et prévoir les ressources nécessaires. Établir dans les contrats avec les prestataires des critères de performance et de qualité qui feront l’objet du suivi. Le personnel affecté au suivi ne devrait avoir participé ni aux évaluations préliminaires, ni aux décisions de validation et, idéalement, devrait appartenir à une structure séparée.
Soumettre les grands projets d’infrastructure (PPP et traditionnels) à un audit indépendant par la Cour des comptes. Pour cela il faudra d’abord habiliter la Cour des comptes à effectuer des audits de projets d’infrastructure en renforçant ses capacités et en augmentant ses effectifs afin qu’elle puisse intégrer ce rôle supplémentaire à sa charge de travail. Des formations spécialisées pour les magistrats, ainsi que des échanges avec d’autres institutions supérieures de contrôle des finances publiques seront nécessaires pour développer les compétences en évaluation des projets. Pour qu’elle puisse exercer ce rôle important dans des conditions favorables, la Cour des comptes a également le besoin urgent d’être logée dans de nouveaux locaux.
Mettre en place une boucle d’apprentissage pour capter les leçons tirées des audits et renforcer les processus de planification et d’évaluation pour les nouveaux projets.

La soutenabilité financière des infrastructures pour les contribuables et les finances publiques doit être assurée

Le processus de planification des infrastructures devrait tenir compte de leur impact sur la soutenabilité des finances publiques à moyen et long terme. Les projets d’infrastructure posent des défis par rapport à la soutenabilité des finances publiques car elles entraînent directement ou indirectement des engagements financiers à long terme. Compte tenu des grandes ambitions de la Côte d’Ivoire en matière de développement des infrastructures, et plus particulièrement d’utilisation des PPP comme mécanisme pour financer les projets d’infrastructure, il sera important de maîtriser les impacts sur la soutenabilité des finances publiques à long terme. Les engagements pris dans les PPP sont de nature peu flexible (la modification d’un contrat se fait par négociation et souvent difficilement), ce qui peut limiter la liberté future du pays dans l’ajustement de ses politiques fiscales, particulièrement si les PPP constituent une proportion importante du budget d’investissement. Les PPP entraînent également des obligations conditionnelles et des risques fiscaux qu’il faudrait contrôler et gérer.

Les coûts et les risques à moyen et long terme associés aux infrastructures doivent être maîtrisés (recommandation 14)

Estimer les coûts d’opération et d’entretien à l’étape de planification des projets.
Contrôler l’impact des projets proposés sur les finances publiques grâce à la participation du ministère du Budget dans l’étape de planification et de préparation des projets d’infrastructure.
Publier un rapport annuel divulguant la totalité des obligations, garanties et autres expositions financières afférentes aux PPP, ainsi que les montants prévus des paiements et des recettes sur la durée de vie des contrats PPP.
Intégrer les coûts récurrents des infrastructures (coûts d’opération, d’entretien, et paiements PPP) à un cadre de planification budgétaire pluriannuelle (par exemple, CBMT).
Tenir compte des risques et des obligations conditionnelles afférentes aux PPP dans les documents budgétaires.
Dans le cas des PPP qui se financent sur la base des contribuables, comptabiliser les paiements pour les PPP dans le calcul de la dette publique en appliquant les standards comptables de l’International Financial Reporting Standards (IFRS).

Références

Jeune Afrique (2014), « Côte d’Ivoire : le Fonds d’entretien routier récolte 130 milliards de FCFA », http://www.jeuneafrique.com/12139/economie/c-te-d-ivoire-le-fonds-d-entretien-routier-r-colte-130-milliards-de-f-cfa/ (consulté le 3 novembre 2015).

OCDE (2014), Perspectives des communications de l’OCDE 2013, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/comms_outlook-2013-fr.

OCDE (2012), « Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships », mai 2012, http://acts.oecd.org/.

Rajaram, A., K. Kaiser, T. Minh Le, J.-H. Kim et J. Frank (2014), « The power of public investment management: Transforming resources into assets for growth », Directions in Development, Banque mondiale, Washington, DC.