Chapitre 3. Bâtir des infrastructures performantes pour soutenir une économie émergente
Ce chapitre analyse les besoins en infrastructures économiques de la Côte d’Ivoire et propose des mesures pour améliorer la quantité et la qualité des infrastructures afin d’accompagner la marche vers l’émergence. La première partie de ce chapitre identifie les secteurs qui auront le plus grand impact sur la croissance économique et la productivité, et propose un cadre et des critères pour prioriser les grands projets structurants. La deuxième partie étudie les besoins en infrastructures des secteurs de l’électricité, des transports et des technologies de l’information et de la communication (TIC), et identifie les obstacles réglementaires ou structurels à l’efficacité et à la compétitivité de ces secteurs. Pour chacun de ces secteurs, elle propose également des projets prioritaires destinés à accélérer la croissance, augmenter la productivité et renforcer la compétitivité de l’économie ivoirienne. La dernière partie examine le schéma de gouvernance des infrastructures en Côte d’Ivoire, et identifie des mesures qui contribueraient à assurer le meilleur rapport qualité-prix et la soutenabilité financière des investissements en infrastructure.
La marche vers l’émergence et le développement d’une économie compétitive et diversifiée devra être accompagnée d’investissements en infrastructures économiques qui soutiennent la croissance économique, d’une amélioration de la productivité, et de la réduction des inégalités. Le Gouvernement ivoirien est bien conscient de l’importance d’une infrastructure performante et vise à donner une impulsion à ce secteur en augmentant le volume d’investissement, notamment en exploitant les partenariats privé-public (PPP).
Les besoins en infrastructures sont très importants et les ressources limitées, il faudra donc prioriser les investissements en identifiant les besoins les plus urgents. L’accès au réseau électrique est insuffisant et l’approvisionnement en électricité manque de fiabilité. Le réseau routier, quoique relativement bien répandu, a un grand besoin de réhabilitation. Les autres infrastructures de transport, telles que les ports et les transports urbains, doivent être développées et modernisées d’un point de vue technologique et institutionnel afin de soutenir le développement de l’industrie, la croissance démographique et l’urbanisation.
Au-delà du volume d’infrastructures, la qualité et l’efficacité des infrastructures sont des facteurs essentiels pour le développement économique. Des investissements de mauvaise qualité peuvent nuire à l’économie du pays et faire peser des coûts excessifs sur les utilisateurs. Le gouvernement doit s’assurer que les investissements en infrastructures, même ceux jugés urgents, soient effectués dans un cadre institutionnel privilégiant une planification à long terme, un bon rapport qualité-prix, une gestion efficace, un environnement concurrentiel et transparent, et un souci continu de responsabilité publique.
La Côte d’Ivoire a une longue expérience de participation du secteur privé dans les infrastructures
La stratégie de développement des autorités ivoiriennes est pleinement axée sur le secteur privé comme moteur de la croissance. Pour le prochain Plan national de développement (PND) 2016-2020, le gouvernement prévoit un programme ambitieux d’investissement dans les infrastructures, basé en grande partie sur des investissements privés effectués à travers des structures de type PPP. La vision des autorités ivoiriennes est donc celle d’une économie dynamique et libérale où le rôle de l’état est principalement celui de catalyseur pour l’investissement privé.
C’est une vision cohérente dans la mesure où la Côte d’Ivoire a une expérience longue et fructueuse de la participation privée dans les infrastructures. La concession pour l’approvisionnement de la ville d’Abidjan en eau potable a été attribuée en 1959. La Côte d’Ivoire a également été pionnière dans la région pour la participation privée dans le secteur de l’électricité. Durant les années 90, le pays a accordé plusieurs contrats à des producteurs d’électricité indépendants pour le financement, la construction et l’exploitation de centrales thermiques. Ces diverses conventions ont résisté aux crises politiques et économiques, et sont encore en vigueur.
Une stratégie de développement des infrastructures axée sur le secteur privé doit tirer profit des forces de la concurrence
Cependant, la libéralisation de la Côte d’Ivoire est incomplète : il manque des éléments de la « boîte à outils » pour mettre en place une économie compétitive. Le secteur privé est plus performant et efficace dans la production de biens et de services que le secteur public. Pour que les bénéfices soient partagés avec les consommateurs et les utilisateurs, il faut que des incitations et des contrôles adaptés soient mis en place. Or, la concurrence est la clef pour inciter le secteur privé à être efficace et novateur.
En Côte d’Ivoire, comme dans beaucoup de pays d’Afrique, les investissements privés en infrastructures n’ont pas été encadrés par un système règlementaire et institutionnel incitant à la concurrence. Par conséquent, beaucoup de secteurs sont caractérisés par des monopoles privés qui contribuent à maintenir des coûts élevés, même par rapport à des régions du monde plus développées, ce qui handicape la compétitivité de l’économie ivoirienne.
Pour que les investissements en infrastructures contribuent à l’émergence, il faudra renforcer le cadre institutionnel
Pour que la marche vers l’émergence aboutisse à une véritable économie productive, compétitive, et soutenable à long terme, il est indispensable que les investissements en infrastructures soient épaulés par le renforcement des cadres institutionnels et par les autorités chargées de faire respecter les normes, notamment dans les domaines des marchés publics et de la concurrence. Un souci de transparence et de concurrence doit donc imprégner les décisions et les politiques à tous les niveaux du gouvernement. Il s’agit là d’un véritable changement de culture au sein de la fonction publique.
Des investissements en infrastructures économiques de qualité et efficaces peuvent contribuer à augmenter la productivité économique et à réduire les inégalités
Les infrastructures économiques ont un effet de levier sur la croissance et le développement économique en contribuant à l’amélioration de la productivité des acteurs privés. De nombreuses études ont démontré que les investissements publics en infrastructure peuvent avoir un effet positif sur la croissance économique (Devarajan et al., 2003 ; Miller et al., 2001 ; Dessus et al., 2000 ; Calderon et al., 2008). Les investissements publics qui contribuent à augmenter la productivité du capital privé sont particulièrement favorables pour la croissance économique (Barro, 1990).
Les investissements en infrastructures économiques peuvent ainsi générer des retombées positives bien au-delà de leur impact direct. Une étude sur des entreprises manufacturières en Inde entre 1973 et 1992 a démontré que des investissements publics dans les réseaux routiers et la production d’électricité ont contribué à expliquer la moitié du résiduel de la productivité totale des facteurs (TFP) (Hulten et al., 2001). Parallèlement, des déficiences en infrastructures peuvent être un frein important pour la productivité du secteur privé (Escribano et al., 2009). L’investissement en infrastructures peut également contribuer à la réduction de la pauvreté et de l’inégalité dans les pays en voie de développement ou émergents. Une étude de Calderon et al. (2008) couvrant 100 pays durant la période 1965-2000, a démontré que la quantité et la qualité de l’infrastructure contribuent au développement économique ainsi qu’à la réduction des inégalités. Les infrastructures de qualité peuvent réduire les coûts, qu’ils soient financiers ou en matière de temps, pour accéder à des services essentiels tels que l’eau potable, l’éclairage, ou le chauffage (Willoughby, 2004). Mais c’est l’effet de l’infrastructure sur les opportunités économiques et la productivité des populations pauvres qui constitue le levier le plus important pour combattre la pauvreté.
Les infrastructures peuvent contribuer à la croissance en Côte d’Ivoire, mais les niveaux d’investissement en infrastructures sont bien en dessous des pays de référence. Selon une étude menée par Estache et al. (2005), les secteurs d’infrastructures ayant un impact significatif sur le produit intérieur brut (PIB) en Afrique subsaharienne sont, par ordre décroissant, les TIC, les routes et l’électricité. Mais les stocks d’infrastructures en Afrique subsaharienne sont bien en-dessous d’autres pays à revenus faibles (Foster et al., 2008). Une étude économétrique menée par Fosu et al. (2011), a conclu que le niveau d’investissement public dans les infrastructures en Afrique subsaharienne est en dessous de son niveau optimal, qui se situerait entre 9 % et 10 % du PIB. En Côte d’Ivoire l’investissement public n’a atteint que 6.1 % du PIB en 2013 (FMI, 2014). Le taux de formation brut de capital fixe (FBCF) qui, en 2014, était à 16 % du PIB, est également déficitaire. Même si le taux de FBCF a fortement progressé au cours des dix dernières années (graphique 3.1), il se situe tout de même en dessous des autres pays du groupe de référence, à l’exception du Nigéria (graphique 3.2). Pour atteindre l’émergence, la Côte d’Ivoire doit donc augmenter son niveau d’investissement dans des infrastructures qui contribuent à la croissance et la productivité.
Source : Banque mondiale, http://data.worldbank.org/products/wdi.
Notes : La formation brute de capital fixe est l’agrégat qui mesure, en comptabilité nationale, l’investissement (acquisition de biens de production) en capital fixe des différents agents économiques résidents. Les données pour le Nigéria et le Ghana sont de 2013.
Source : Banque mondiale, http://data.worldbank.org/products/wdi.
La qualité et l’efficacité des investissements sont des facteurs essentiels pour que l’infrastructure contribue à la croissance
L’impact de l’investissement sur le développement économique dépend également de l’efficacité et de la qualité de l’investissement. L’étude de Calderon et al. (2008) identifie également un impact positif de l’infrastructure sur la croissance et la réduction des inégalités en Afrique subsaharienne, mais leur effet est moindre qu’en Asie. Selon les auteurs, cet écart pourrait être expliqué par des défaillances dans la qualité des infrastructures en Afrique. Des bénéfices importants pourraient donc découler d’une meilleure gestion des infrastructures en Afrique.
Des investissements inefficaces pour cause de mauvaise gestion ou de corruption seront préjudiciables à la croissance et au bien-être de la population. Les déficits en qualité et en efficacité des infrastructures peuvent être liés à plusieurs facteurs : maintenance insuffisante ; mauvais choix dans la sélection de projets ; faiblesses dans le processus de passation des marchés, dans la gouvernance ou dans la réglementation ; ou encore corruption. Ces facteurs peuvent entraîner une augmentation des coûts pour les utilisateurs, un service de mauvaise qualité, des problèmes de recouvrement ou des dépenses de réhabilitation élevées qui génèrent un manque à gagner pour l’État et, en conséquence, réduisent l’impact de l’investissement sur la croissance et le bien-être de la population.
Une meilleure efficacité dans le développement et l’utilisation des infrastructures peut également réduire les besoins futurs en nouvelles infrastructures. Par exemple, il est estimé que 1 USD (dollar) de dépense dans la maintenance des routes peut supprimer une dépense de 4 USD en réhabilitation (Foster et al., 2010). Selon une étude récente, des investissements en infrastructure qui ne sont pas accompagnés d’une augmentation des dépenses d’opération et de maintenance génèrent une décroissance dans le PIB. Ceci s’explique par le fait que, dans ces circonstances, l’accumulation en infrastructures ne génère pas de services pour la population (Adam et Bevan, 2015).
Les secteurs des transports, de l’électricité et des TIC sont particulièrement importants pour la croissance et la productivité économique
Les infrastructures de transport, en particulier les routes, sont importantes pour le développement économique et la productivité des entreprises. Les services générés par les infrastructures de transport constituent un intrant important pour le secteur privé, en particulier les entreprises manufacturières, en assurant l’acheminement des produits et de la main-d’œuvre. Les coûts de transport sont donc un élément déterminant pour le niveau de commerce et la compétitivité des entreprises. En Afrique subsaharienne, le commerce est handicapé par la faiblesse des infrastructures de transport. Selon, Limão et Venables (2001), une diminution des coûts de transport de 50 % en Afrique pourrait générer cinq fois plus de flux commerciaux. De plus, les infrastructures de transport produisent des retombées économiques importantes qui contribuent à la productivité du secteur privé en augmentant, par exemple, la taille des marchés et en créant ainsi des économies d’échelle. Ainsi, selon Hulten (2005), 25 % de l’augmentation de la productivité dans le secteur manufacturier en Inde entre 1973 et 1992 peut être attribuée aux retombées des infrastructures de transport. D’une manière générale, les infrastructures de transport ont un impact important sur les pauvres en réduisant le temps alloué au déplacement, augmentant ainsi le temps dédié à des activités productives (Jones, 2002 ; Ali et al., 2015). Les infrastructures routières en particulier permettent aux populations rurales d’accéder à des marchés, de réduire les coûts de transactions, et de diversifier leurs sources de revenus (Cook et al., 2005). Ces retombées positives se sont également manifestées en Côte d’Ivoire. Selon une étude couvrant la période 1974-2002, les investissements en infrastructures routières en Côte d’Ivoire ont eu un impact positif sur la croissance du PIB (Kouadio, 2010).
L’électricité est un facteur clef pour l’amélioration de la productivité et le développement du secteur privé. L’énergie est essentielle pour la croissance économique, et la technologie existante la plus efficace pour distribuer l’énergie est le réseau électrique (Bartels, 2007). L’accès à l’électricité peut également contribuer à la réduction de la pauvreté et au bien-être des populations (Cook et al., 2005). Une étude sur l’électrification au Brésil a démontré que des investissements dans la production hydraulique sont accompagnés d’améliorations en capital humain et de productivité dans les régions concernées (Barham et al., 2012). En Afrique, la mauvaise qualité de l’approvisionnement en électricité a un impact négatif important sur la productivité des entreprises (Escribano et al., 2009). Les infrastructures de production, de transport et de distribution de l’électricité sont donc fondamentales pour l’émergence.
Les investissements en infrastructures pour les TIC permettent de réduire la fracture numérique dans la population et d’augmenter la productivité des entreprises. De nombreuses études ont montré la contribution des TIC à la productivité ainsi qu’une forte complémentarité entre l’adoption des TIC et le développement du capital humain (Biagi, 2013 ; Brynjolfsson, 2012). Ces conclusions se retrouvent en Afrique subsaharienne, où une étude démontre que, de tous les types d’infrastructures, les investissements en TIC ont l’impact le plus important sur le PIB (Estache et al., 2005). La marche vers l’émergence devra donc chercher à stimuler les investissements dans les TIC comme levier de croissance.
La priorisation des grands projets structurants devra tenir compte de leur contribution aux objectifs de l’émergence. Les projets dans les secteurs de l’électricité, des transports et des télécommunications ont un potentiel particulièrement élevé à appuyer la marche vers l’émergence en raison de leur impact sur la croissance et la productivité. Le reste de ce chapitre est donc dédié à ces trois secteurs.
La priorisation des projets devra se faire sur la base de critères transparents et objectifs
Comme tout pays, la Côte d’Ivoire a des besoins importants en infrastructures économiques et sociales, mais des limites en matière de ressources financières et de capacités de mise en œuvre des projets. Il lui faut donc faire des choix parmi différents besoins. Ces choix devront être guidés à la fois par des réflexions politiques et techniques. Les autorités politiques sont responsables de la définition des objectifs de développement économique et social qui serviront de lignes directrices pour la priorisation des besoins. Des analyses techniques permettent par ailleurs de choisir entre les projets sur la base de critères neutres comme l’efficacité et l’impact.
Les techniques de priorisation de projets, qu’elles soient quantitatives ou qualitatives, servent à allouer des ressources financières limitées aux besoins les plus urgents
Les approches utilisées pour la priorisation des projets varient d’un pays à l’autre. Certains pays, comme la Corée, basent leur priorisation des projets d’infrastructure sur des analyses quantitatives mais celles-ci nécessitent beaucoup de ressources et de données. Des techniques comme l’analyse coûts-avantages sociaux, et des analyses sur la base de critères multidimensionnels (multi-criteria decision analysis [MCDA]) permettent de comparer des projets très différents en les réduisant à un seul chiffre (Banque mondiale, 2015a). Pourtant, même lorsque toutes les données sont disponibles, ce qui n’est pas fréquent, les estimations et les calculs peuvent facilement être faussés. D’autre pays, comme le Royaume-Uni, préfèrent une approche qualitative qui permet d’intégrer une plus grande variété de facteurs, mais qui rend la comparaison directe entre projets plus difficile (encadré 3.1).
La Corée utilise une approche quantitative multidimensionnelle appelée processus de hiérarchie analytique pour comparer, hiérarchiser et prioriser un grand nombre de projets dans de multiples secteurs. Cette méthodologie convertit des évaluations subjectives sur des multiples dimensions en valeurs numériques pondérées par un panel d’experts.
Au Royaume-Uni, Infrastructure UK, l’agence responsable de la planification de l’infrastructure au Royaume-Uni sous la tutelle du ministère des Finances (HM Treasury), utilise une approche qualitative pour élaborer une liste de 40 projets prioritaires dans différents secteurs. Les projets sont regroupés par secteur et ne sont pas hiérarchisés. Les projets prioritaires sont sélectionnés sur la base des critères suivants (HM Treasury 2014) :
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Importance stratégique : le projet contribue à un objectif stratégique.
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Valeur financière : le projet est d’une valeur financière élevée.
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Importance régionale : le projet est stratégique pour une région, ou représente une valeur financière élevée pour une région.
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Démonstrateur : le projet est innovant et a le potentiel d’améliorer la prestation des services dans le futur.
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Investissement privé : le projet permet de débloquer des investissements privés.
Source : Banque mondiale (2015a).
Les projets prioritaires en Côte d’Ivoire devront s’aligner avec les objectifs de l’émergence et combler des besoins majeurs
Dans la phase II des Examens multidimensionnels par pays (EMPP), les projets d’infrastructure sont priorisés grâce à une approche qualitative en raison de la quantité limitée de données disponibles. Dans un premier temps, les projets considérés comme prioritaires doivent être en accord avec les objectifs de développement économique et social. Ensuite, les projets sont évalués sur la base d’une estimation des besoins et de l’état des infrastructures existantes au niveau sectoriel (tableau 3.1). Les effets de synergie entre les projets appartenant à un même cluster et les dépendances entre les projets sont également pris en compte. Cette analyse qualitative permet d’établir une priorisation des besoins dans chaque secteur, qui servira de premier filtre pour les projets de l’émergence. Chaque projet devra par la suite être soumis à une évaluation économique, sociale et environnementale plus approfondie avant d’être approuvé formellement.
Dans le cas de la Côte d’Ivoire, la vision de l’émergence – qui incarne à la fois une augmentation du potentiel productif du pays et l’amélioration du bien-être de l’ensemble de la population – offre de bonnes balises pour guider le développement des infrastructures. Les infrastructures prioritaires devront contribuer à la croissance, et accroître la productivité et la compétitivité de l’économie ivoirienne. Les infrastructures de l’électricité, des transports et particulièrement les routes, ainsi que les télécommunications, sont celles qui, selon les études, ont le plus grand impact sur la croissance et la productivité. Dans un souci de bien-être et de paix sociale, les infrastructures devraient également contribuer au développement régional et à la réduction des inégalités. Enfin, les infrastructures ne devraient pas uniquement combler des besoins immédiats, mais préparer le pays pour l’avenir. Elles ont donc un rôle important à jouer dans l’adaptation du pays aux grandes tendances nationales et globales que sont la croissance démographique, le développement technologique, l’urbanisation, et le changement climatique.
Les investissements en infrastructures économiques sont essentiels pour accompagner la croissance, mais les autorités devront également assurer le développement des infrastructures sociales qui contribuent au bien-être des populations. Le PND 2016-2020 devra donc prévoir des investissements dans les secteurs de la santé, de l’éducation et de l’eau potable.
Tandis que les objectifs de développement économique et social constituent les lignes directrices pour guider la planification de l’infrastructure, les ressources financières et humaines devront être dirigées là où les écarts entre les besoins et les infrastructures existantes sont les plus importants. C’est au niveau des stratégies sectorielles que se font ces calculs car elles se fondent sur des bases de données qui répertorient l’état des lieux des infrastructures et les estimations des besoins à moyen et long terme. Une analyse des écarts entre les besoins et le stock d’infrastructures existantes permet d’établir des critères sectoriels qui servent à prioriser les projets dans chaque secteur.
Les prochaines sections analysent les besoins en infrastructures physiques et en gouvernance pour les secteurs de l’électricité, des transports et des TIC. Cette analyse sert de base pour identifier des projets prioritaires parmi la liste de grands projets proposés pour l’émergence ainsi que les projets proposés dans les stratégies sectorielles (lorsque celles-ci ont été mises à la disposition de la mission de l’OCDE).
L’accès à un réseau électrique fiable est un facteur clef dans la marche vers l’émergence
À court et moyen termes, la Côte d’Ivoire devra augmenter sa capacité de production électrique et accroître l’accès au réseau, particulièrement dans les régions rurales
L’accès à l’électricité pour les ménages et un approvisionnement fiable pour les entreprises s’est amélioré mais reste un obstacle pour l’émergence. La qualité de l’approvisionnement en électricité s’est améliorée depuis quelques années. Selon des enquêtes auprès des entreprises, la récurrence des coupures de courant à Abidjan et à San Pedro est passée de 5.4 par mois en 2009 à 4.7 en 2012, tendance confirmée par d’autres sources (Banque mondiale, 2015b). Toutefois, la fourniture d’électricité en Côte d’Ivoire souffre de pannes de courant occasionnelles et se caractérise par des raccordements informels et des problèmes de recouvrement des factures qui freinent la soutenabilité financière du secteur. Ainsi, tandis que les pays émergents en Asie et en Amérique latine ont tous des taux d’accès à l’électricité par la population avoisinant les 100 % (graphique 3.3), la Côte d’Ivoire se situe bien en dessous des pays de référence. Par ailleurs, certaines entreprises, notamment parmi les plus productives ou dans les secteurs très consommateurs d’énergie, considèrent toujours l’approvisionnement électrique comme un obstacle, comme en témoigne le graphique 3.4. Les sociétés de services très productives, qui classent l’électricité dans les obstacles rencontrés, pourraient bien avoir du mal à exprimer tout leur potentiel faute d’une alimentation fiable.
Source : Banque mondiale, http://data.worldbank.org/products/wdi.
Note : Des données aberrantes (90 coupures de courant par mois) n’ont pas été prises en compte dans ce graphique.
Source : ENSEA (2012).
La Côte d’Ivoire dispose d’un réseau de transport électrique relativement développé par rapport aux autres pays d’Afrique subsaharienne mais des progrès restent à faire en matière d’accès, surtout dans les localités rurales. Le gouvernement a reconnu cette carence et vise à combler ce déficit par le Programme national d’électrification rural (PRONER) dont l’objectif est de raccorder les 1 500 localités d’au moins 500 habitants à l’horizon 2015, et la totalité du pays en 2020. Fin 2014, le taux de couverture du réseau électrique était estimé à 38 % et le taux d’accès était estimé à 77 % (d’après un entretien avec CI Energies en mai 2015 le taux de couverture est le ratio du nombre d’emplacements électrifiés sur le nombre d’emplacements au total, le taux d’accès est le pourcentage de la population vivant dans des endroits électrifiés), ce qui représente une progression depuis 2010, où le taux d’accès était de 59 %. Fin 2014, le programme avait engagé 807 localités, soit 54 % du total ciblé. Il faudra donc accélérer le programme afin d’atteindre l’objectif prévu pour 2015.
Le prix de l’électricité constitue un obstacle supplémentaire. Des réformes récentes dans le secteur de l’énergie ont entraîné une hausse des tarifs afin de remédier à la fragilité financière du secteur et d’améliorer sa viabilité à long terme. Les grilles tarifaires variant avec la tension et le type de client, il n’existe pas de tarif moyen à comparer à ceux en vigueur ailleurs. Certaines études suggèrent néanmoins que le prix de l’électricité (autour de 0.15 USD le kilowatt-heure en 2012) pourrait être inférieur à ce qui se pratique dans le reste de la sous-région. Mais ce sont des tarifs nettement supérieurs à ceux de nombreux pays asiatiques en développement. En 2011 par exemple, les clients commerciaux et industriels payaient le kilowatt-heure entre 0.05 USD et 0.10 USD en Indonésie et entre 0.02 USD et 0.15 USD au Viet Nam (Poch et Tuy, 2012). Dans les régions plus isolées, quantité de petits villages ne sont pas encore raccordés au réseau, ce qui constitue une entrave au développement industriel et des services des zones rurales.
Le gouvernement prévoit une croissance de la demande énergétique de 10 % à 12 % par an à court terme, et de 5 % à 7 % après 2020 (MPE, 2015). Ces prévisions reposent sur les éléments suivants :
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une croissance moyenne annuelle de la population de 2.2 % jusqu’en 2022, et de 2.1 % par la suite
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une croissance annuelle du PIB de 8 % à 10 % à court et moyen terme, et 5 % ensuite
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l’électrification de 500 localités de plus de 500 habitants par an
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les connexions des sites miniers et industriels
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une croissance des exportations d’énergie nécessitant une augmentation de puissance de 111 mégawatts (MW) en 2014 à 370 MW en 2024.
Le gouvernement prévoit d’augmenter la capacité de production en énergie électrique afin d’accompagner les besoins grandissants imposés par des taux de croissance élevés. Le niveau de consommation d’électricité par personne en Côte d’Ivoire reste extrêmement faible en comparaison avec le groupe de pays de référence (graphique 3.5). Dans son plan stratégique pour le développement du secteur électrique, le ministère du Pétrole et de l’Énergie compte doubler la capacité de puissance installée en électricité de 1 632 MW (dont 604 MW hydrauliques et 1 028 MW thermiques) à l’horizon 2020. Pour cela il mise notamment sur la mise en œuvre de plusieurs centrales thermiques dont celle de Bassam, ainsi que de l’aménagement hydroélectrique de Soubré et de trois sites en aval (tableau 3.2). Il sera indispensable de respecter les délais prévus pour la mise en œuvre de ces centrales afin que le pays ne se retrouve pas en situation de pénurie par rapport à la demande croissante. La centrale thermique de Bassam semble être particulièrement vulnérable à un prolongement des délais : la mise en œuvre est prévue pour 2017, mais les travaux n’ont pas encore commencé.
Note : La consommation d’électricité en Côte d’Ivoire a baissé en 2011 à cause de la crise, sans impact sur sa position relativement aux pays de référence.
Source : Banque mondiale, http://data.worldbank.org/products/wdi.
Cependant, la production du gaz naturel en Côte d’Ivoire est insuffisante pour combler les besoins en combustible des centrales thermiques. Ainsi, face à un pic journalier de 273 millions de pieds cubes par jour, la capacité de production de gaz naturel n’atteindra que 230 millions de pieds cubes par jour en 2015 (MPE, 2015). Les producteurs thermiques ont donc recours au combustible liquide HVO ce qui fait gonfler les coûts de production d’électricité. Face à ce déficit, Petroci et ses partenaires privés travaillent au développement de nouveaux blocs. La mise en service d’un champ marginal de gaz en 2016 devra assurer un approvisionnement suffisant en gaz pendant quelques années, mais le problème s’intensifiera après 2020.
Le gouvernement doit poursuivre les réformes du secteur sans perdre de vue l’impact que peuvent avoir les tarifs de l’électricité. Les investissements prévus contribueront à améliorer l’approvisionnement. D’autres augmentations de prix seront probablement nécessaires pour garantir la stabilité financière, mais les considérations relatives aux répercussions négatives possibles pour le secteur privé et à une plus grande efficacité (meilleur recouvrement des factures et normalisation des raccordements informels) devront prendre le pas sur les aspects purement financiers. En outre, le gouvernement doit poursuivre ses efforts d’électrification des zones rurales pour assurer les conditions préalables nécessaires à un développement économique plus soutenu. Renforcer les capacités administratives dans les zones rurales servira à la fois à soutenir les connexions (formelles) dans les zones rurales, et à améliorer le taux de recouvrement des redevances (pour améliorer la stabilité financière).
À long terme, la Côte d’Ivoire devra équilibrer son bouquet énergétique, sécuriser son approvisionnement en gaz naturel, et s’orienter davantage vers les énergies renouvelables
Afin d’assurer sa sécurité énergétique à long terme, la Côte d’Ivoire doit équilibrer son bouquet énergétique. Les centrales thermiques représentent plus de 60 % de la puissance installée et génèrent 80 % de l’électricité en Côte d’Ivoire. Ceci crée une dépendance excessive sur les combustibles fossiles (gaz naturel et HVO) dont l’approvisionnement à long terme n’est pas garanti, et impose des coûts élevés de production.
La Côte d’Ivoire vise à mettre en valeur son potentiel hydroélectrique et ainsi réduire sa dépendance sur les combustibles fossiles. La Côte d’Ivoire dispose d’un important potentiel hydroélectrique estimé à 2 500 MW. Le Gouvernement ivoirien a décidé de développer ce potentiel hydroélectrique afin d’améliorer l’équilibre du bouquet énergétique – réduisant ainsi sa dépendance aux combustibles fossiles et ses coûts de production. Les investissements proposés dans cette optique ajouteraient 1 576 MW de puissance à l’horizon 2030.
Des nouvelles centrales thermiques sont également prévues après 2020, mais il sera indispensable de mettre en place un approvisionnement de gaz naturel stable et soutenable. Petroci et ses partenaires privés continuent leur exploration dans le Golfe de Guinée avec l’objectif de découvrir puis d’exploiter de nouveaux champs qui garantiraient un approvisionnement en gaz à bon marché.
Étant donné l’incertitude inhérente des activités d’exploration, le gouvernement cherche à développer des sources alternatives de gaz naturel afin d’assurer sa disponibilité à long terme. La construction du gazoduc Est, qui doit rejoindre le gazoduc de l’Afrique de l’Ouest, permettrait d’acheminer du gaz du Ghana et du Nigéria. Par ailleurs, l’acquisition d’un navire de stockage et de regazéification pour l’importation du gaz naturel liquéfié (GNL) permettrait de diversifier davantage les sources de gaz, quoique à un coût plus élevé.
La Côte d’Ivoire dispose également d’un important potentiel en énergies renouvelables, particulièrement en photovoltaïque, biomasse et micro-hydroélectrique, dont le développement pourrait contribuer à l’accès à l’énergie, particulièrement dans les régions rurales, et à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. À long terme, ces technologies pourront entrer en compétition avec les énergies fossiles. Les coûts des composantes des systèmes solaires (panneaux et stockage) sont en effet en baisse progressive. Dans certains projets solaires à grande échelle, notamment aux États-Unis et au Moyen-Orient, des contrats pour la production d’électricité ont été signés à des prix en dessous des coûts de production à partir de turbines de gaz à cycle combiné.
La Côte d’Ivoire devra augmenter considérablement ses efforts en matière d’investissement dans les énergies renouvelables. En 2012, le gouvernement avait établi un objectif de 15 % de production énergétique à partir de sources renouvelables (hors hydroélectrique) en 2020, et de 20 % en 2030 (MPE, 2014). Compte tenu des objectifs de croissance de la production énergétique, ceci correspondrait à la mise en place d’approximativement 500 MW de nouvelles capacités en énergies renouvelables à l’horizon 2020. Afin de pouvoir atteindre ces objectifs, le gouvernement devra mobiliser des financements privés et publics. Les bailleurs bilatéraux et multilatéraux ont créé plusieurs dispositifs de financement visant à accélérer les investissements en énergies renouvelables dans les pays en voie de développement, dispositifs auxquels la Côte d’Ivoire serait potentiellement éligible (voir encadré 3.2). Afin de pouvoir bénéficier de ces financements publics et mobiliser des capitaux privés, il serait envisageable de mettre en place une agence dédiée à la maîtrise de l’énergie et au développement des énergies renouvelables. Cette agence concentrerait l’expertise dans le développement des énergies renouvelables, et serait chargée du développement d’une réglementation adaptée aux nouvelles énergies ; de l’identification et de la promotion de projets ; de la recherche de financements auprès des bailleurs internationaux et les investisseurs privés ; et de l’assistance technique auprès des développeurs de projets.
USAID : Power Africa
Overseas Private Investment Corporation (OPIC) : US-Africa Clean Energy Finance
Global Climate Partnership Fund (Germany, UK, Denmark, IFC)
Banque africaine de développement (BAD) : Sustainable Energy Fund for Africa (SEFA)
Banque européenne d’investissement (BEI) : Renewable Energy Performance Platform
Climate Investment Fund : Scaling Up Renewable Energy in Low-Income Countries Program (SREP)
International Renewable Energy Agency (IRENA) : Abu Dhabi Fund for Development (ADFD)
Banque mondiale : Scaling Solar
À l’horizon 2030 et au-delà, il est probable que les politiques sur le réchauffement climatique mèneront graduellement à une production électrique composée majoritairement d’énergies renouvelables. Dans cette optique, le gaz jouera un rôle intermédiaire jusqu’à ce que les énergies renouvelables puissent prendre le relais. Afin de pouvoir adapter le système énergétique à cette transformation, la Côte d’Ivoire devra s’assurer que l’infrastructure du réseau électrique ainsi que le cadre législatif et règlementaire soient adaptés aux technologies renouvelables. Pour ce qui est de ce dernier point, le nouveau Code de l’électricité représente un important pas vers l’avant (voir ci-dessous).
La Côte d’Ivoire a pour objectif d’étendre le réseau électrique à tout le pays, avec une vision très centralisée de la production d’énergie. Dans un contexte où les énergies renouvelables auront un rôle important à jouer, la question du juste niveau de centralisation du système électrique se pose. Dans certaines localités éloignées du réseau existant, une production décentralisée à partir du solaire, de la biomasse ou micro hydraulique pourrait offrir la solution la plus adaptée, à condition de trouver un modèle de tarification et de financement abordable et soutenable. Que le mode de production soit centralisé ou décentralisé, la question du financement de l’accès à l’énergie pour des petites localités dans les régions rurales à l’écart du réseau reste pertinente. Les incertitudes considérables concernant l’évolution des nouvelles technologies et les modèles économiques impliquent que toute stratégie de développement incorpore une certaine flexibilité afin de ne pas trop limiter les options de développement futures.
Le secteur de l’électricité en Côte d’Ivoire a pu bénéficier de l’investissement privé tout en conservant une certaine stabilité
L’activité de production d’électricité en Côte d’Ivoire est répartie entre des centrales hydrauliques et thermiques appartenant à l’État, et des centrales thermiques opérées par des sociétés privées. Depuis 1985, la production énergétique en Côte d’Ivoire reste ouverte à la participation du secteur privé. C’est dans les années 90 cependant que, face à une demande croissante en énergie, la Côte d’Ivoire a conclu plusieurs accords de concession avec des producteurs indépendants d’électricité (PIE) pour la construction et l’exploitation de centrales thermiques à gaz. Ces accords sont du type take or pay, obligeant l’État à acheter une quantité minimale d’électricité sans tenir compte de la demande finale. Les accords passés avec Ciprel en 1994 et Azito en 1997 ont été reconduits à plusieurs reprises et les deux sociétés opèrent toujours en Côte d’Ivoire.
Cependant, l’État conserva son monopole dans les activités de transport, de distribution, de commercialisation, d’importation et d’exportation de l’électricité. En 1990, l’État a confié son monopole sur l’exploitation du secteur électrique à une société privée, la Compagnie ivoirienne d’énergie (CIE), à travers une convention. La CIE est donc responsable du transport, de la distribution et de la commercialisation de l’électricité, ainsi que de l’exploitation des centrales appartenant à l’État. La CIE achète de l’électricité auprès des PIE, produit sa propre hydroélectricité, et la vend à ses clients. Cette réforme a généré d’importants gains de productivité qui ont bénéficié aux consommateurs à travers une baisse des prix pour l’électricité (Plane, 1999).
Le secteur de l’électricité en Côte d’Ivoire est basé sur le modèle d’acheteur unique et de producteurs indépendants (PIE). Des contrats de type take or pay imposent des prix fixes pour la mise à disposition de la capacité de production. Les tarifs pour les utilisateurs sont régulés. Dans ce modèle il n’existe donc pas de concurrence, ni dans la production, ni dans le détail, et l’État assume la majorité des risques.
Le modèle ivoirien a permis le développement d’un secteur électrique stable qui a su attirer des investissements privés dans la production. Les contrats avec les générateurs privés ont résisté aux aléas et l’État ivoirien s’est avéré un partenaire fiable pour les investisseurs. Cette structure a permis au secteur énergétique d’assurer la pérennité de la production pendant la crise politique et économique et, dernièrement, de faire des progrès en matière de recouvrements.
La structure du marché de l’électricité est néanmoins très rigide et ne s’appuie pas suffisamment sur la concurrence
La structure du secteur offre relativement peu d’incitations à l’efficacité et, surtout, à l’innovation ; et l’État conserve la majorité des risques. Le modèle ivoirien ne tire pas profit des bénéfices de la concurrence qui peut engendrer une meilleure efficacité, inciter l’innovation, et générer une réduction des prix pour les utilisateurs. Au niveau de la production, les contrats de concession de type take or pay et les tarifs fixes n’incitent pas à la concurrence entre les opérateurs privés. Les segments en aval, dont le transport, la distribution et la commercialisation, constituent un monopole et l’exploitant privé est intégré verticalement à travers toute la chaîne, de la production à la commercialisation.
Une importante réforme est en cours avec l’adoption, en mars 2014, le nouveau Code de l’électricité qui vise notamment à libéraliser les segments en aval. Dans ses grandes lignes, le nouveau Code élimine le monopole de l’État dans le transport, la distribution, et la commercialisation de l’électricité. Ces réformes serviront à encourager le développement des énergies renouvelables en permettant aux producteurs de distribuer et commercialiser l’électricité produite dans des zones qui ne sont pas couvertes par le réseau existant. Afin de réduire l’intégration verticale du secteur, le Code exige la séparation comptable des différentes activités dans la chaîne énergétique. La séparation comptable permettra au régulateur d’avoir une meilleure visibilité des coûts et des flux financiers. Enfin, le Code entérine le rôle et les pouvoirs du régulateur dans un cadre législatif formel.
Il est cependant peu probable que les réformes servent à introduire une vraie concurrence dans les activités de production, de transport, de distribution et de commercialisation pour ce qui est du réseau national. Le transport constitue un monopole naturel dont les conditions d’accès doivent être règlementées. Pour qu’il y ait une concurrence véritable au niveau de la production, il faudrait que la réforme soit accompagnée d’une libéralisation des prix et de l’établissement d’un marché de gros. Or, ceci nécessiterait des changements dans les contrats PIE. L’introduction de la concurrence en aval (distribution et commercialisation) est également conditionnée par l’établissement d’un marché de gros.
Il serait intéressant d’envisager d’introduire plus de concurrence dans le secteur de l’électricité. Dans ce contexte, l’intégration verticale du gestionnaire du réseau peut constituer un frein à l’introduction de la concurrence (par exemple, en limitant l’accès des producteurs indépendants au réseau). Cette analyse devrait donc considérer les bénéfices et les coûts découlant de l’application de mesures structurelles, telle que la séparation verticale, en tenant compte des impacts sur l’efficacité et la concurrence. À cet égard, les coûts et les bénéfices à considérer incluent les effets sur la concurrence, les effets sur la qualité et le coût de la réglementation, les effets sur les incitations à l’investissement des entreprises, les coûts de transition des modifications structurelles et les bénéfices économiques et d’intérêts généraux de l’intégration verticale (OCDE, 2012a).
Étant donné les obstacles à la mise en place d’un marché concurrentiel pour l’électricité, il est d’autant plus important que les concessions soient attribuées par des concours. Le contrat pour la gestion du réseau national devrait prioritairement être soumis à un processus d’appel d’offres au moment de son échéance en 2020. Ceci permettrait, au minimum, d’établir une référence pour la performance du concessionnaire.
Les projets prioritaires dans le domaine énergétique devront accompagner l’émergence
L’accès à un approvisionnement en électricité adéquat et stable est un élément clef pour l’émergence puisqu’il contribue au développement économique, à l’amélioration de la productivité et à la réduction de la pauvreté. Les investissements dans les infrastructures énergétiques devraient répondre aux besoins à court et à long terme en accord avec les objectifs de l’émergence (tableau 3.3). Dans le domaine de l’énergie, ces objectifs peuvent se décliner selon cinq critères de sélection :
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Est-ce que le projet améliore l’accès à l’électricité pour la population ?
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Est-ce que le projet contribue à assurer un approvisionnement fiable en électricité ?
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Est-ce que le projet contribue à réduire les coûts pour les ménages et les entreprises ?
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Est-ce que le projet contribue à assurer une sécurité énergétique à long terme ?
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Est-ce que le projet contribue au développement des énergies renouvelables ?
Des infrastructures de transport modernes et performantes sont essentielles pour une économie compétitive et productive
À court terme, il est indispensable de mettre fin à la dégradation du réseau routier
Le transport routier est l’un des principaux freins à une transformation structurelle plus poussée. Le volume 1 de l’Examen multidimensionnel de la Côte d’Ivoire (OCDE, 2016a) a relevé des carences importantes dans les infrastructures de transport, particulièrement dans le réseau routier qui est fortement dégradé. Le réseau actuel comprend seulement 6 500 kilomètres (km) de routes asphaltées et 75 500 km de routes non revêtues. Cela équivaut à une densité routière d’environ 26 km de routes par 100 km2, comme dans de nombreux pays à revenus intermédiaires (graphique 3.6). En revanche, seulement 8 % du réseau routier est revêtu, ce qui est bien en dessous des pays de comparaison (graphique 3.7). Des routes nouvellement construites sont parfois en mauvais état (le boulevard de Vridi dans la zone portuaire d’Abidjan, par exemple), à cause de l’importance du trafic et du passage de camions surchargés.
Source : International Road Federation (2012).
Source : International Road Federation (2012).
Une bonne qualité et couverture du réseau routier sont essentielles pour l’écoulement des produits agricoles : ils permettent de réduire les coûts de transport et les pertes dans un secteur capital pour l’économie ivoirienne et le développement rural. Les coûts de transport des produits agricoles sont particulièrement élevés en Côte d’Ivoire et nuisent à leur compétitivité à l’export (voir chapitre 2 et le cas des bananes). Ces coûts élevés peuvent s’expliquer partiellement par la dégradation du réseau routier. Une grande partie du réseau a dépassé l’âge auquel des réparations auraient été indispensables. Ainsi, 75 % des routes revêtues ont plus de 15 ans, bien plus que leur durée de vie prévue. Ageroute estime que seul 6 % du réseau de routes non-revêtues est dans un état satisfaisant. Un manque d’entretien explique en grande partie la dégradation du réseau routier.
L’État ivoirien a prévu d’investir en priorité dans les principaux axes reliant le pays à la sous-région, mais cela risque d’être insuffisant. La remise en état du réseau prioritaire existant de 34 000 km est indispensable pour le développement de l’économie ivoirienne et le commerce régional (pourvu que la facilitation du commerce et les procédures s’améliorent). À cela s’ajoutent le développement territorial et le potentiel que représentent les petits exploitants et leurs coopératives, les entreprises de plus petite taille et les sociétés de services. Le gouvernement doit donc accorder plus d’attention à la connectivité en milieu rural et dans les zones isolées, en lançant, par exemple, des études sur cette question et les habitudes de transport, afin de cibler soigneusement les investissements nécessaires consentis sur le budget de l’État (sachant qu’il est peu probable de pouvoir conclure des PPP pour ce type d’axes routiers). Il faudra, comme première intervention prioritaire, arrêter les dégradations du réseau et éviter la disparition de sections entières.
Les coûts de réhabilitation de la totalité du réseau dépassent les capacités budgétaires de l’État. Les travaux de renforcement du réseau revêtu s’élèvent, à eux seuls, à environ 1 170 milliards FCFA (francs de la Communauté financière africaine), alors que les recettes totales de l’État sont de 3 200 milliards FCFA (MIE, 2013). En raison de l’écart entre les besoins et les ressources financières, il est essentiel de hiérarchiser les besoins et de focaliser les fonds publics sur les projets ayant les meilleures retombées pour la population et l’économie toute entière.
Le ministère des Infrastructures économiques reconnaît l’importance de réhabiliter le réseau et de mettre en place un mécanisme soutenable pour assurer l’entretien du réseau à long terme. Le premier volet de la stratégie d’intervention du ministère consiste à arrêter les dégradations et rétablir une circulation normale sur le réseau prioritaire. Le Programme d’entretien routier (PER) prévoit ainsi de traiter 2 000 km de routes revêtues et 9 000 km de routes en terre par an (MIE, 2013).
À moyen terme, il faudra renforcer et moderniser le réseau routier existant, et améliorer les infrastructures du cluster portuaire d’Abidjan
Au-delà de l’entretien courant, il faudra également renforcer certaines parties du réseau. Le deuxième volet de la stratégie d’intervention prévoit des travaux de consolidation et de renforcement du réseau. Compte tenu des ressources financières limitées, les travaux de renforcement du réseau devront se faire progressivement et en fonction d’une priorisation des besoins. La priorisation des routes devrait donc procéder sur la base d’une évaluation de l’état des routes, d’une analyse du trafic et enfin, d’une appréciation de leur importance pour l’économie productive, en particulier l’agriculture qui dépend beaucoup du réseau routier.
Il existe également un besoin de modernisation et d’extension du réseau. Le troisième volet de la stratégie d’intervention est ainsi constitué des projets d’investissement visant à : « étendre, moderniser et adapter la configuration du réseau à l’évolution de la demande de trafic national et sous-régional » (MIE, 2013). Cependant, il sera important de mettre en place un mécanisme soutenable pour assurer l’entretien des routes avant d’entreprendre de grands travaux tels que la construction de nouveaux axes ou le bitumage de grandes sections de routes en terre. L’absence de mécanisme adéquat pour assurer l’entretien des routes et leur financement réduira leur durée de vie et ne fera qu’ajouter au stock grandissant de routes dégradées.
Le port d’Abidjan, le plus grand d´Afrique de l’Ouest avec un volume de plus de 21 millions de tonnes de trafic, est un atout majeur pour l’économie ivoirienne. Plusieurs projets d’infrastructure importants sont prévus dans le port visant à augmenter sa capacité. La construction d’un deuxième terminal de conteneurs servira à accroître la capacité de trafic en conteneurs. L’élargissement et l’approfondissement du canal de Vridi rendront le port plus compétitif à l’échelle régionale en permettant d’accueillir de plus grands navires. Ces investissements contribueront à positionner le port d’Abidjan comme plateforme de transbordement pour l’Afrique de l’Ouest.
L’infrastructure portuaire constitue un élément clef dans la chaîne d’approvisionnement des marchandises liées à l’export ou à l’import. La majorité des importations (41 % du PIB) et des exportations (44 % du PIB) transitent par le port d’Abidjan, la compétitivité du port est donc un élément déterminant pour la compétitivité de l’économie ivoirienne. Mais elle dépend de plusieurs maillons, à la fois au sein du port (remorquage, manutention, consignation) et dans la chaîne de transport-logistique aval et amont. Par exemple, l’accès congestionné des voies de desserte du port est une contrainte qui limite la compétitivité globale du port en augmentant les temps de transit pour les transporteurs. Des investissements dans des infrastructures qui améliorent les conditions d’accès au port sont donc nécessaires.
Les infrastructures qui relient le port à l’arrière-pays et aux pays limitrophes contribuent également à la compétitivité du port et à l’économie ivoirienne. Le corridor du nord en particulier est un axe stratégique puisqu’il alimente le port d’Abidjan et facilite le transit des marchandises venant du Mali et du Burkina Faso. Il joue donc un rôle critique à la fois dans l’acheminement des produits de l’intérieur du pays vers la côte, et dans le transit avec les pays voisins.
Or, certains tronçons du corridor du nord – surtout au nord du pays – sont très dégradés, ce qui nuit à sa compétitivité et augmente les coûts de transport. Le corridor du nord subit également une concurrence très forte de la part des corridors Dakar-Bamako, Tema-Ouagadougou, et Lomé-Ouagadougou (MIE, 2013). La remise en état de ce corridor peut donc avoir des retombées positives sur l’activité économique du port et, plus généralement, sur les coûts de transport.
À long terme, il faudra investir dans les transports urbains et accompagner le développement du secteur minier à l’ouest du pays avec de nouvelles infrastructures de transport
La croissance démographique et l’urbanisation vont accroître les pressions sur les villes, en particulier Abidjan. Des investissements qui permettent de fluidifier les transports et de réduire les temps de déplacement seront donc des facteurs importants permettant d’améliorer l’accès aux opportunités, la productivité des acteurs économiques, et la qualité de vie des populations au sein de la capitale économique du pays.
De nouvelles infrastructures de transport seront requises pour permettre, à terme, l’évacuation des minerais à l’ouest du pays. L’ouest de la Côte d’Ivoire est riche en minerais tel que le fer, le manganèse, le nickel et le cuivre dont l’exploitation n’a guère commencé, mais qui offrent un potentiel important à long terme. À terme, l’évacuation de ces minerais nécessitera le développement de plusieurs infrastructures dont un chemin de fer entre San Pedro et le mont Nimba, ainsi qu’un terminal minéralier au port de San Pedro. Le déclenchement de ces projets devra se conditionner sur les engagements pris par les investisseurs privés dans les projets miniers. À court terme, en vertu de sa situation géographique à proximité des zones importantes d’exploitation agricole, les projets de développement du port de San Pedro devraient se concentrer sur l’amélioration de la capacité et du rendement pour l’exportation des produits agricoles (graines de café, fèves de cacao, cacao traité, huile de palme, etc.).
Un mécanisme soutenable pour financer l’entretien du réseau routier est indispensable pour assurer la pérennité des investissements dans les routes
Les investissements dans les infrastructures routières ne contribueront au développement économique à long terme que s’ils sont accompagnés par un programme d’entretien efficace de ces infrastructures. Un sous-investissement dans l’entretien mènera, inévitablement, à une perte du patrimoine routier. Avant d’investir massivement dans des projets d’extension ou de renforcement du réseau routier, il sera donc important de mettre en place un système de financement durable pour assurer l’entretien durable du réseau.
Le budget alloué à l’entretien n’est pas suffisant pour combattre la dégradation. Les besoins financiers pour l’entretien régulier du réseau sont estimés à 50 millions FCFA (MIE, 2013). L’entretien du réseau est financé par le fonds d’entretien routier (FER), qui collecte les taxes sur les carburants pour les affecter aux travaux d’entretien routier. En 2011, le budget du fonds d’entretien routier (FER) ne s’élevait qu’à 10 millions FCFA, ce qui est nettement en dessous des besoins (OCDE, 2016a).
Le budget du FER devra être augmenté afin de répondre aux besoins financiers pour réaliser l’entretien du réseau routier. Le budget d’entretien est alimenté par la quote-part de la taxe spécifique unique (TSU) prélevée sur les carburants. Le choix qui se présente aux autorités est : i) d’augmenter la taxe, ce qui aura pour effet d’augmenter le prix du carburant ; ii) d’augmenter la taxe aux dépens d’une autre rubrique dans la structure de prix du carburant, ce qui laissera le prix du carburant stable ; ou iii) de compléter le financement à partir du budget de l’État. La baisse récente des cours du pétrole offre une opportunité d’augmenter la taxe spécifique unique sans pénaliser excessivement les conducteurs et les transporteurs.
Les autoroutes à péage sont une solution possible au problème de l’entretien routier, à condition que les recettes tarifaires couvrent les frais d’opération et d’entretien. Des péages ont été proposés pour plusieurs projets de nouvelles autoroutes ou de renforcement d’axes existants. Les autoroutes à péage sont connues pour les écarts entre les prévisions de demande et de revenus au moment de planification, et les chiffres réels durant l’exploitation. Pour qu’une autoroute à péage soit rentable financièrement il lui faut un niveau minimum d’utilisation, seuls les axes les plus fréquentés sont donc propices aux péages. Le tableau 3.4 illustre, pour un pays de l’OCDE, les niveaux minimaux de trafic pour que des routes de différentes catégories puissent être viables économiquement. Même pour les axes importants, les niveaux d’utilisation dépendent des tarifs imposés aux usagers. Le niveau de revenus dépendra donc de l’élasticité de la demande, laquelle est affectée par les alternatives routières et les autres modes de transport disponibles (le chemin de fer, par exemple). Différentes approches contractuelles permettent de gérer la variation de la demande (encadré 3.3).
Plusieurs solutions existent pour gérer l’incertitude et partager les risques associés à la variation de la demande et des revenus pour des projets d’infrastructure comme les autoroutes à péage.
Contrats à paiements mixtes : Dans ces types de contrats, le concessionnaire est rémunéré sur la base d’un paiement fixe à la charge du gouvernement et d’un paiement variable à la charge des utilisateurs (péage ou tarif). Le paiement fixe, établi en fonction de la disponibilité de l’actif, est normalement calculé sur la base des dépenses d’opération et le remboursement de la dette. Le paiement variable génère le rendement sur les capitaux propres pour l’opérateur.
Contrats avec des seuils : Ces contrats ont un seuil bas, en dessous duquel l’autorité publique garantit un revenu minimal ; et un seuil élevé, au-dessus duquel les revenus sont partagés entre le concessionnaire et le gouvernement. Le concessionnaire récupère tous les revenus des usagers entre les deux seuils.
Contrats à durée flexible : La plupart des partenariats public-privé (PPP) et des concessions sont basés sur des durées fixes. Dans des circonstances où la demande est imprévisible ou très sensible aux circonstances macroéconomiques, cela peut engendrer des déficits financiers importants par rapport aux estimations et provoquer des renégociations. Une alternative consiste à baser le contrat sur la valeur présente des revenus (Present Value of Revenues, PVR), qui fixe le niveau tarifaire et le taux d’actualisation mais ne précise pas la durée. La durée de la concession se prolongera donc jusqu’à ce que la valeur contractuelle du PVR soit atteinte. Ainsi, si la demande est en dessous des prévisions, la durée de la concession sera plus longue. Ce type de contrat permet d’éliminer en grande partie le risque lié à la demande et réduit le potentiel de renégociations. Des contrats de type PVR ont été utilisés pour des ponts à péage au Royaume-Uni (le pont Queen Elizabeth II sur la Tamise et le deuxième pont sur l’estuaire du Severn), ainsi que pour plusieurs autoroutes au Chili.
Sources : The European PPP Expertise Centre (2015) ; Engel, Fischer et Galetovic (2008).
Pour améliorer la compétitivité du port d’Abidjan, sa performance et la concurrence dans les services portuaires devront être renforcées
La compétitivité du port autonome d’Abidjan (PAA) est un facteur clef pour l’économie ivoirienne au vu de la quantité de biens de consommation et de produits destinés à l’export qui transitent par ses quais. L’essentiel des échanges commerciaux ivoiriens, tant en volume qu’en valeur, sont concentrés dans le port d’Abidjan. En 2014, le port d’Abidjan a traité 51 % des importations en volume et 33 % des importations en valeur. Le terminal pétrolier d’Abidjan et les autres ports de l’agglomération ont représenté 85 % des importations de marchandises en valeur, au premier rang desquelles le pétrole et ses produits dérivés, suivis par les machines et les équipements puis les produits plastiques et pharmaceutiques. En volume, les premiers produits sont le clinker et le riz. Côté exportations, le principal poste frontière d’Abidjan (le bureau section Exports) arrive en tête des expéditions, suivi par le terminal pétrolier de Vridi et le port de transit. Ensemble, ils ont représenté 73 % des exportations en valeur en 2014, devant le port de San Pedro, avec 20 % des marchandises en valeur (cacao notamment). Les deux principaux produits d’exportation sont le cacao et le pétrole.
Le port d’Abidjan, un des plus grands en Afrique, souffre de problèmes de compétitivité qui ne seraient pas tous liés à des questions d’infrastructure physique. Pour accéder au statut d’économie émergente, la Côte d’Ivoire va devoir porter la performance du port à la hauteur des ports d’Asie, nettement meilleur marché et beaucoup plus efficaces dans le traitement des cargaisons. Selon l’édition 2015 du rapport de la Banque mondiale, Doing Business, le port d’Abidjan arrive en avant-dernière position du classement de pays de référence.
La place du port dans les classements internationaux n’a guère évolué, et il reste l’un des plus chers de la région malgré les réformes. La Côte d’Ivoire a réussi à diminuer fortement le coût des importations et des exportations depuis quelques années, redressant ainsi modérément sa compétitivité. Les coûts pour l’export et l’import de conteneurs sont dans la moyenne des ports de l’Afrique subsaharienne mais bien au-dessus de ceux des ports en Asie. Comparé à son rival au Ghana, le coût à Abidjan est 59 % plus élevé à l’export (environ 1 400 USD) et 44 % plus élevé à l’import d’un conteneur (graphique 3.8). Même si ce niveau de coûts ne pénalise pas le port d’Abidjan par rapport à ses rivaux en Afrique de l’Ouest il se répercute néanmoins sur la compétitivité de l’économie ivoirienne. La comparaison des délais d’importation classe la Côte d’Ivoire en queue des pays de référence (mais les performances sont à peine moins bonnes que certains autres ports africains). Les coûts non financiers (retards et procédures) ne se sont guère améliorés depuis quelques années, en dépit du lancement du GUCE (plateforme de Webb Fontaine). Les réformes liées au GUCE mettront sans doute du temps à se concrétiser, à mesure que les modules deviendront opérationnels, ce problème mérite néanmoins une analyse approfondie. Les autorités ivoiriennes doivent évaluer les retards et comprendre pourquoi les améliorations attendues ne se concrétisent pas.
Notes : * Coûts à Jakarta ; ** coûts à Lagos ; *** coûts à São Paulo.
Source : Banque mondiale (2014).
Une étude approfondie du port d’Abidjan montre une grande variation des coûts d’importation, en fonction de la valeur des biens. Pour les biens de faible valeur, le port d’Abidjan est légèrement plus cher que beaucoup d’autres ports (Lomé, Cotonou et Dakar), tandis que pour les biens de valeur élevée, le port d’Abidjan est le plus cher de la sous-région avec un coût deux fois plus élevé que celui du port le moins cher (Cotonou). La plus grande partie des coûts d’importation sont déterminés par les frais des autorités portuaires et les transitaires (INECOR, 2014). Les redevances portuaires mériteront une analyse approfondie, car cette partie semble plus importante au port d’Abidjan (30 % du total) que dans les autres ports (5 % à 14 %). Par ailleurs, une meilleure compréhension des facteurs principaux parmi les coûts portuaires permettra des réformes ciblées. Cependant, la contribution des transitaires, négociée par les commerçants de gré à gré, est bien au-dessus de celle des autres ports. Par ailleurs, les coûts du séjour portuaire sont les plus chers dans la sous-région pour les biens de faible valeur, tandis que la manutention impacte fortement les coûts des conteneurs de biens de haute valeur par rapport aux autres ports de la sous-région. Ces différences sont peut-être indicatives des défis que représente le passage portuaire pour certains biens, des pratiques non-concurrentielles ou de l’extraction des rentes et bénéficieraient d’une analyse approfondie.
Source : INECOR (2014).
La compétitivité des ports dépend aussi de l’efficacité des opérations, or le port d’Abidjan est loin d’être concurrentiel en ce qui concerne les délais et les formalités administratives. Dans un contexte où les exploitants sont des acteurs privés, leur rendement et les coûts de leurs prestations sont largement influencés par le niveau de concurrence qui existe dans les divers maillons de la chaîne d’activité portuaire. Par exemple, au port de Puerto Nuevo en Argentine, l’attribution à des entreprises distinctes des concessions pour les différents terminaux s’est traduite par une meilleure efficacité du port. Le tonnage de fret pris en charge a augmenté de 50 % et la productivité du travail a bondi de 275 % sur la période 1990-95. Ceci a permis au port de Puerto Nuevo de dépasser en tonnage de fret en 1997 le port de Santos au Brésil, le plus grand port en Amérique du Sud (Serebrisky et al., 2005). Malgré les réformes récentes et les progrès, plusieurs entreprises de Côte d’Ivoire se sont plaintes du coût et de la lenteur des opérations de manutention, le prix étant probablement lié à la longueur des délais. Les données disponibles ne permettent pas d’identifier clairement les autres obstacles ou les domaines à réformer. Ces doléances des entreprises pourraient s’expliquer par une performance moyenne très aléatoire, puisque certains conteneurs sont traités très rapidement, et d’autres attendent plusieurs semaines. Si cela entraîne une moyenne semblable à celle que l’on obtiendrait avec un traitement d’une rapidité moyenne, cette situation accentue les incertitudes pour les entrepreneurs qui n’ont aucun moyen de savoir si telle cargaison arrivera à temps, de sorte qu’ils sont incapables de planifier leur activité et subissent des coûts indirects (entreposage, production juste-à-temps, etc.).
Le manque de concurrence dans les ports est une contrainte fréquente, qui semble présente à Abidjan. Les ports sont souvent caractérisés par une faible concurrence. D’une part, leur situation géographique par rapport à leur arrière-pays et l’éloignement des autres ports fait en sorte qu’il n’existe souvent aucune alternative crédible pour les transporteurs. D’autre part, l’existence de monopoles naturels au sein des ports et l’intégration verticale dans les activités portuaires peuvent se traduire par un abus de pouvoir de marché au détriment des concurrents, des utilisateurs et, au final, de la compétitivité économique du pays (voir encadré 3.4). L’absence de concurrence, élément parfois mentionné dans les entretiens avec les entreprises, pourrait également expliquer la lenteur des progrès, en dépit des réformes récentes. En effet, Bolloré Africa Logistics détient le monopole des terminaux les plus importants, et les opérations de manutention dans les deux terminaux clefs (conteneurs et marchandises conventionnelles) lui ont été sous-traitées. De plus, le nombre d’agents transitaires (accrédités pour prendre en charge les formalités douanières et, éventuellement, le scannage avant que la cargaison ne soit récupérée par les sociétés de transport pour être acheminée à destination) est limité à cause de l’accréditation obligatoire. Ceci renchérit le coût pour les petits commerçants qui n’ont pas forcément les moyens de se payer ce type de services, ce qui peut réduire la concurrence entre transitaires. Enfin, les entrées et sorties du port sont associées à la présence d’un transitaire, ce qui empêche les transporteurs informels ou plus petits de participer à cette activité (des réformes sont cependant en cours pour améliorer la concurrence dans ce domaine). Enfin, il est difficile de déterminer si les incitations auprès des différents intervenants au niveau du port sont adaptées et permettent d’accélérer les procédures.
Au sein des ports il existe de nombreuses possibilités d’abus de marché. Elles résultent principalement des divers degrés d’intégration entre les entreprises qui mettent à disposition les infrastructures et les usagers des ports, et de la difficulté qu’il y a à construire de nouvelles installations portuaires.
Monopole : certaines infrastructures portuaires, comme les terminaux par exemple, peuvent constituer des monopoles naturels lorsqu’elles sont uniques et que le développement d’une infrastructure alternative serait très dispendieuse.
Cartel : même s’il existe plusieurs fournisseurs pour un même service portuaire, ceux-ci peuvent former une entente.
Refus de vente : il existe un risque de discrimination lorsqu’un opérateur dans un port est intégré verticalement et a des intérêts en aval. Dans ce cas l’opérateur pourrait refuser ou limiter l’accès aux concurrents entraînant ainsi des prix élevés dans les activités en aval.
Ventes liées ou groupées : les ports comprennent un large éventail de services qui peuvent être vendus groupés ou liés par des prestataires dont les activités s’étendent sur plusieurs segments de la chaîne de valeur portuaire. Les ventes liées peuvent prendre la forme de subventions croisées entre le service qui dispose d’un pouvoir de marché et le service soumis à la concurrence.
Source : OCDE (2011).
Le port d’Abidjan est sujet à des abus de pouvoir de marché. Beaucoup des services portuaires (remorquage, manutention, consignation) et les activités en aval (logistique) sont fournis par le secteur privé. Cependant, le niveau élevé d’intégration verticale de certains opérateurs importants peut créer des barrières à l’entrée dans certains maillons de la chaîne d’activité portuaire et amener à des pratiques anti-concurrentielles. L’exploitation de deux terminaux de conteneurs par une même entreprise représente un souci particulier pour la compétitivité du port à long terme. Bolloré Africa Logistics, l’opérateur du premier terminal de conteneurs au port d’Abidjan, détient également les concessions pour les terminaux de conteneurs des ports de Conakry, Freetown, Tema, Lomé et Cotonou, lui donnant déjà une emprise importante sur le trafic de conteneurs en Afrique de l’Ouest (tableau 3.5). L’attribution à une même entreprise de la concession pour le deuxième terminal sera préjudiciable à la concurrence, en Côte d’Ivoire comme dans la région.
S’il veut améliorer la performance des ports, le gouvernement ivoirien doit poursuivre les réformes engagées et envisager d’autres mesures. Une étude devrait chercher à identifier précisément les frais et les délais qui concourent à renchérir le coût du commerce en Côte d’Ivoire. Elle devrait pour cela tenir compte des performances des agents et des délais subis à chaque étape (déchargement, entreposage, scannage/inspection, sortie du port), afin de décomposer les procédures et les coûts. Cette étude devrait également s’intéresser à la continuité de la performance, en regardant si les moyennes modestes obtenues sont le fait de valeurs aberrantes dans les deux sens (comme la forte incertitude entourant les délais de traitement pour les entrepreneurs).
Les autorités ivoiriennes doivent continuer à améliorer la concurrence (entre transitaires, et éventuellement dans la manutention et les transports). Étant donné le risque d’abus de pouvoir de marché, les autorités ivoiriennes devraient renforcer leur capacité à surveiller la concurrence dans les activités portuaires et à intervenir lorsqu’il existe des possibilités d’abus de marché. Un souci pour la concurrence devrait également se manifester dans l’attribution des marchés publics pour les infrastructures portuaires. La question du scannage mérite par ailleurs une recherche plus approfondie. Les personnes interrogées ont fait état de difficultés, comme les temps d’attente (pour le scanner et, ensuite, les inspections physiques), ce qui renchérit les coûts (d’entreposage notamment) pour les négociants. Enfin, le cadre général des coûts et des incitations doit être revu, pour permettre un rééquilibrage des charges et des réglementations. Prenons l’exemple des frais d’entreposage : l’espace manquant dans le port d’Abidjan, les frais d’entreposage pourraient inciter à plus d’efficacité mais ils doivent être soigneusement dosés. S’ils sont trop élevés, et si les capacités administratives ne sont pas suffisantes, les négociants doivent payer cette inefficacité et sont pénalisés pour des problèmes ne relevant pas de leur compétence. Mais s’ils sont trop faibles, les négociants et les transitaires ne sont pas incités à déplacer rapidement leurs conteneurs et leurs marchandises vers leurs propres dépôts. Comme l’illustre l’encadré 3.5, le port de Durban, en Afrique du Sud, est parvenu à améliorer les délais de passage portuaire à la suite de réformes de ces structures d’incitation. Mais, comme indiqué précédemment, la première étape consisterait à mener une étude approfondie pour identifier les obstacles et les goulets d’étranglement, afin d’orienter les réformes vers les principaux facteurs entravant l’efficacité du port d’Abidjan.
Le port de Durban est l’un des points névralgiques des échanges commerciaux sud-africains. Après plusieurs années d’opposition des syndicats de transport, le gouvernement sud-africain a adopté et mis en œuvre des réformes institutionnelles dans le port de Durban (à partir de 2001), en partie réalisée grâce à l’implication du secteur privé qui a joué un rôle décisif. Les réformes ont visé à réduire les temps d’immobilisation des marchandises (de seize à quatre jours en moyenne), renforcer le respect des délais d’immobilisation par les autorités de contrôle, encourager la concurrence, améliorer les infrastructures, réduire les coûts de transport et faciliter les activités de contrôle. Les réformes se sont traduites par des changements dans les coûts de stockage des marchandises et des investissements massifs dans les infrastructures (environ 700 millions USD). Les réformes ont également participé au changement de comportement des clients à travers la contractualisation des opérations entre l’opérateur du port et les compagnies maritimes, et entre les clients, les importateurs et les intermédiaires. L’Afrique du Sud a, par ailleurs, adopté un régulateur du port indépendant, et séparé les activités et les responsabilités entre l’Autorité nationale portuaire d’Afrique du Sud – qui agit en tant que propriétaire du port et fournit certains services – et la Division des opérations portuaires d’Afrique du Sud, qui fonctionne en tant que bras opérationnel.
Deux facteurs principaux ont contribué à la réduction des temps d’immobilisation des marchandises : i) la mise en place d’une amende pour les marchandises restant plus de trois jours au port, qui s’est accompagnée d’une application effective ; ii) les investissements massifs dans les infrastructures. D’après la Banque mondiale, la mise en place de la politique de stockage rigoureuse a conduit à ce que près de 90 % des cargaisons soient évacuées sous les trois jours autorisés. La réduction des temps de manutention des opérations portuaires a été une condition préalable importante à la réussite de ces réformes grâce à des contrats et des objectifs clairs, ainsi que des procédures douanières accélérées.
Les réformes du port de Durban peuvent constituer un modèle pour de nombreux ports d’Afrique subsaharienne. Elles témoignent du fait que des réformes pro-concurrence coordonnées, associées à la stricte application des règles et des investissements massifs dans les infrastructures peuvent significativement améliorer l’efficacité des ports.
Sources : Kgare et al. (2011); Rodrigue et al. (2014).
Les projets prioritaires dans le domaine des transports devront accompagner l’émergence
Le développement d’un système de transport moderne et efficient est un élément clef dans la marche vers l’émergence car les coûts de transport sont un facteur déterminant de la compétitivité d’un pays. Les objectifs de l’émergence et les besoins identifiés ci-dessus peuvent se décliner dans les quatre critères de sélection suivants pour les projets de transport :
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Est-ce que le projet contribuera à arrêter la dégradation du réseau routier ?
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Est-ce que le projet contribuera à réduire les coûts de transport de marchandises?
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Est-ce que le projet permettra de fluidifier les transports et réduire le temps des déplacements dans les zones urbaines ?
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Est-ce que le projet permettra le développement de nouvelles activités économiques ?
L’accès aux TIC à des tarifs abordables est un facteur clef pour le développement économique
L’utilisation renforcée des TIC pourra engendrer une croissance accélérée
Les technologies modernes de communication sont encore peu exploitées en Côte d’Ivoire, en dépit d’un réel potentiel pour la croissance. Moins de 10 % des entreprises manufacturières utilisent Internet, contre une part en général deux fois plus importante parmi les sociétés de services (graphique 3.10). Ceci souligne l’importance des TIC pour l’essor futur des services, puisque Internet et les autres technologies peuvent aider les entreprises à se procurer des informations et des produits de meilleure qualité, et constituer une base de développement pour tout le secteur (Eichengreen, 2013). Le potentiel de croissance du pays sera d’autant mieux exploité que toutes les entreprises auront accès à Internet à un prix raisonnable. Une meilleure utilisation des TIC par les entrepreneurs requiert également une réduction de l’analphabétisme informatique.
Source : ENSEA (2012).
L’utilisation des TIC pourrait améliorer le fonctionnement de certaines activités de services et maximiser les retombées dans d’autres secteurs. Les services de transport sont actuellement souvent gérés de manière informelle et la cargaison est expédiée de façon peu planifiée. La professionnalisation des services de transport en utilisant des TIC pour faciliter la planification pourrait améliorer l’efficacité du secteur. Un tel mouvement vers les services logistiques modernes contribuerait à libérer le potentiel de croissance des services de transport, mais aussi à créer des retombées dans d’autres services (en créant une demande pour les services TIC) et la fabrication (en abaissant le coût du transport comme un intrant intermédiaire).
L’accès à Internet traîne à cause d’un manque d’infrastructures et d’une tarification qui n’est pas abordable pour la majorité de la population
La Côte d’Ivoire bénéficie d’un secteur de téléphonie mobile relativement dynamique et bien développé. Le développement du secteur de la téléphonie mobile est mené par des opérateurs privés qui se chargent des investissements dans le réseau, comme dans beaucoup d’autres pays. Fin 2014, cinq opérateurs se disputaient un marché de 22 millions d’abonnés, ce qui équivaut à une couverture pratiquement universelle compte tenu de la taille de la population (entre 20 et 23 millions d’habitants selon les sources). Le nombre d’abonnés ne cesse d’augmenter ces dernières années, et les investissements des opérateurs privés ont totalisé 105 milliards FCFA en 2014, soit l’équivalent de 13.4 % du chiffre d’affaires en 2014 (ARTCI, 2014).
Toutefois, l’accès à Internet par connexion fixe est peu répandu, et les tarifs ne sont pas abordables pour la majorité des Ivoiriens. L’utilisation d’Internet est en fort décalage par rapport aux pays de comparaison (graphique 3.11). Le marché d’Internet compte cinq opérateurs au total, mais deux d’entre eux (AFNET et AVISO) se partagent 98 % des 121 482 abonnés en 2014. Le troisième opérateur ne détient que 1.55 % du marché des abonnés, mais a investi davantage en 2013 et 2014 ce qui permet de croire qu’il augmentera sa part du marché. Pourtant, avec un taux de pénétration inférieur à 1 %, le marché de l’Internet fixe est largement inexploité. Le principal obstacle à la progression de l’Internet fixe en Côte d’Ivoire est la tarification. Avec des tarifs mensuels avoisinant 20 000 FCFA pour un débit de base de 2 Méga, Internet, même à faible débit, est un luxe que peu d’Ivoiriens peuvent se permettre (MPTIC, 2015 ; ARTCI, 2013).
Source : Banque mondiale, http://data.worldbank.org/products/wdi.
Avec près de 5 millions d’abonnés au mobile 3G, l’accès à Internet se fait principalement par voie de téléphone mobile. L’expansion du réseau 3G est le principal moteur de l’expansion de l’accès à Internet en Côte d’Ivoire. Les connexions Internet à partir de clefs 3G ont atteint 208 824 en 2014, dépassant le nombre d’abonnements fixes (ARTCI, 2015). À court et moyen terme, ce mode d’accès pourrait devenir le vecteur principal pour l’expansion d’Internet en Côte d’Ivoire.
À long terme il faudra atteindre des taux d’accès à Internet beaucoup plus élevés afin de réduire la fracture numérique et de permettre aux Ivoiriens de bénéficier des opportunités générées par les nouvelles technologies. L’approche actuelle pour le développement de d’Internet en Côte d’Ivoire ne parviendra pas à généraliser l’accès à Internet à la majorité de la population.
Le gouvernement est conscient de l’importance de l’accès à Internet pour le développement économique et focalise ses efforts sur le déploiement d’une infrastructure physique dans tout le pays. Les autorités ont l’ambition de construire un réseau en fibre optique de transmission haut débit couvrant tout le territoire. Les opérateurs privés ont déjà construit 2 500 km de réseau de fibre optique dans les parties les plus peuplées du territoire. L’Agence nationale du service universel des télécommunications/TIC (ANSUT) mène actuellement des travaux pour le déploiement de 2 000 km d’un réseau qui s’étendra sur 6 700 km (MPTIC, 2015). Le coût global de ces travaux s’élèvera à 129 milliards FCFA. Le développement de ce réseau sera financé en grande partie par un prêt bancaire syndiqué de 100 milliards FCFA (Jeune Afrique, 2015).
Un deuxième axe de développement consiste à mettre en place un accès direct à Internet pour les populations rurales. L’objectif est de créer et exploiter une série de cyber-centres dans les communes et localités rurales de plus de 500 habitants. Une phase pilote est un cours dans 14 sites, mais l’ambition est de construire 5 000 centres partout dans le pays (ANSUT, 2015).
Le marché d’Internet n’est pas suffisamment concurrentiel pour exercer une pression à la baisse sur les prix
Le marché de la téléphonie mobile est dynamique, mais le régulateur devra être vigilant à la situation concurrentielle dans le secteur. Le marché est dominé par deux opérateurs, Orange et MTN, qui se partagent 75 % des abonnés et 83 % du chiffre d’affaires. Les parts de marché pour les deux plus grands opérateurs (Orange, 39 % et MTN, 35 %) sont en progression tandis que celles des petits opérateurs (MOOV, 16 % et Comium, 4 %) sont en baisse. Le plus petit opérateur, Green (3.75 %) a enregistré une augmentation de sa part du marché en 2014. L’écart étant important entre les parts de marché, la couverture et les niveaux d’investissement des différents opérateurs, les autorités règlementaires devront veiller au développement du marché et au niveau de concurrence (ARTCI, 2014).
L’obstacle principal à l’expansion de l’accès à Internet en Côte d’Ivoire est le niveau élevé des tarifs. Or, la structure du marché actuel avec deux prestataires largement dominants n’est pas favorable à une réduction des tarifs. Le développement d’un réseau à haut débit à travers le pays contribuerait non seulement à élargir l’accès, mais également à réduire les coûts s’il permet d’augmenter la concurrence dans le secteur.
En plus de développer les infrastructures physiques, les autorités devront élaborer un modèle d’exploitation du réseau qui encouragera la concurrence entre les prestataires, réduira les barrières d’entrée pour des nouveaux entrants, encouragera l’innovation en matière d’offre, et assurera le raccordement des utilisateurs. Il faudra absolument éviter que les nouvelles infrastructures ne servent à renforcer la position dominante des opérateurs titulaires, ou qu’elles deviennent un obstacle à l’introduction de technologies alternatives. Les autorités devront prendre des décisions concernant la gestion du réseau ; la réglementation de son accès ; la relation entre le réseau public et les réseaux développés par les opérateurs privés ; et la connectivité du « dernier kilomètre » entre le réseau et les utilisateurs (OCDE, 2014).
Les projets prioritaires dans le domaine des TIC devront accompagner l’émergence
Les TIC jouent un rôle fondamental dans la marche vers l’émergence en contribuant à améliorer la productivité des acteurs économiques. Les autorités doivent donc privilégier les projets qui contribuent à réduire la fracture numérique. Les objectifs de l’émergence et les besoins identifiés ci-dessus peuvent se décliner dans ces deux critères de sélection pour les projets dans le secteur des TIC :
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Est-ce que le projet contribuera à réduire les coûts des communications ?
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Est-ce que le projet contribuera à améliorer l’accès à Internet ?
Une bonne gouvernance de l’infrastructure renforcera la marche vers l’émergence en Côte d’Ivoire
Les investissements en infrastructure peuvent avoir des effets positifs importants sur la croissance économique, la productivité et la réduction des inégalités, mais les infrastructures manquent souvent d’efficacité. Les projets d’infrastructure sont souvent caractérisés par des retards, des dépassements budgétaires, une sous-utilisation et, dans certains cas, des pertes nettes à l’économie dues à la corruption et aux projets de type « éléphants blancs ». Les dépassements budgétaires atteignent ainsi en moyenne 44.7 % dans les projets d’infrastructure ferroviaire, et 20.4 % dans le cas des routes (Flyvbjerg, 2014). Il est estimé qu’entre 10 % et 30 % de l’investissement public dans des projets de construction est gaspillé par la mauvaise gestion ou accaparé par la corruption (OCDE, 2015a).
Un schéma de gouvernance qui tient compte du cycle de vie des projets est indispensable à la bonne performance des infrastructures
Les gouvernements ont tendance à focaliser leurs efforts sur la quantité d’infrastructures et à favoriser les projets prestigieux, très visibles pour le public et les électeurs, plutôt que des projets axés sur la réhabilitation ou une meilleure exploitation d’infrastructures existantes. À cela s’ajoute une tendance à l’optimisme excessif de la part des promoteurs de projets – qu’ils soient des politiciens ou des entrepreneurs – et les grands projets peuvent facilement basculer vers la catastrophe financière (Flyvbjerg, 2014). De plus, les autorités concentrent habituellement leurs efforts sur les phases de conception et de construction et négligent les phases d’opération et de maintenance, ce qui résulte souvent dans du sous-investissement dans l’entretien et une dégradation accélérée de l’infrastructure.
Pour que les infrastructures puissent contribuer d’une manière positive et soutenable au développement économique à long terme, il est indispensable que la qualité et l’efficacité des investissements soient prioritaires. Or, une bonne gouvernance soutenue par un cadre institutionnel solide qui privilégie la transparence et la responsabilité publique est essentielle à la création et l’exploitation d’une infrastructure de qualité. Une étude récente en Europe a démontré qu’une meilleure qualité des institutions au niveau sous-national est associée à une plus grande efficacité dans l’utilisation des fonds distribués par l’Union européenne (Rodriguez-Posé et Garcilazo, 2013).
La Côte d’Ivoire peut améliorer son cadre de gouvernance pour l’infrastructure. Selon, l’index de la Banque mondiale pour la gestion de l’investissement public (Public Investment Management Index, PIMI), la Côte d’Ivoire présente des faiblesses par rapport aux pays de référence dans la sélection et la budgétisation des projets, l’exécution des projets, et le contrôle et les audits (graphique 3.12).
Sources : Public Investment Management Index (PIMI), Banque mondiale, www.agidata.org.
Le schéma de gouvernance devra tenir compte du cycle de vie complet de l’infrastructure, privilégier la transparence et un bon rapport qualité-prix, et assurer la soutenabilité des finances publiques à long terme. Chacune des étapes dans la planification et la mise en œuvre de l’infrastructure – de la formulation des priorités stratégiques jusqu’à l’exploitation de l’infrastructure, en passant par la sélection et l’évaluation des projets, la passation des marchés, l’exécution et le suivi de la performance – peut contribuer ou enlever à la qualité de l’infrastructure (graphique 3.13).
Source : Auteur.
La planification de l’infrastructure devrait être encadrée par une vision stratégique à long terme
Les investissements en infrastructures répondent souvent à des besoins urgents et sont influencés par des cycles politiques et budgétaires de court à moyen terme. Ceci est d’autant plus le cas dans les pays en voie de développement où les besoins sont importants, les ressources limitées, et les populations privées d’accès à des services publics de base.
Bien qu’il soit difficile de prolonger la perspective des politiques, il reste important de trouver un équilibre entre les besoins urgents et le développement du pays à long terme, surtout pour des décisions concernant l’infrastructure. Les décisions concernant le type d’infrastructure à mettre en place et le schéma de gouvernance auront des conséquences à long terme pour le pays, surtout si l’on considère que la durée de vie d’une centrale thermique avoisine les 40 ans et que celle d’une centrale hydroélectrique peut dépasser les 100 ans.
Les investissements en infrastructure devraient donc être encadrés par une vision stratégique à long terme. Selon le Forum économique mondial, une vision stratégique de l’infrastructure doit constituer la première étape dans les efforts d’un gouvernement pour maximiser l’investissement dans l’infrastructure. Une vision stratégique devrait établir les objectifs de développement du pays à moyen et à long terme, et permettre ainsi d’identifier les besoins en infrastructure et les prioriser (Forum économique mondial, 2014).
Les infrastructures construites dans les prochaines années seront exposées à des transformations majeures (climat, technologies, relations économiques, etc.). La vision stratégique devrait dépeindre une voie de développement privilégiée ; faire un bilan des tendances, incertitudes et risques qui pourraient faire obstacle ; et envisager des scénarios alternatifs. Les politiques et les décisions concernant l’infrastructure qui tiennent en compte les incertitudes futures et les risques seront plus résistantes aux aléas inévitables qui se présenteront.
Or, en Côte d’Ivoire, il n’y a pas de vision stratégique à long terme actualisée pour guider les planificateurs d’infrastructure. Certains ministères sectoriels semblent également manquer d’une perspective stratégique (ou, si elle existe, n’a pas été communiquée à l’OCDE). Le projet émergence 2020 offre une vision à moyen terme pour le développement du pays qui permet aux acteurs publics et privés de se mobiliser autour d’une vision commune, et à la population d’envisager des améliorations à leur qualité de vie. Le PND n’a qu’un horizon de cinq ans, et il est plutôt orienté vers la mise en œuvre des priorités du gouvernement. Quelques références font allusion à l’existence d’un plan à l’horizon 2040, mais il n’est pas rendu public et ne semble pas jouer un rôle important dans la planification de l’infrastructure. Une vision stratégique qui intègre une analyse des grandes tendances et des incertitudes futures pourrait donc renforcer les bases sur lesquelles les grandes décisions concernant les infrastructures sont prises (encadré 3.6).
Singapour est reconnue mondialement pour l’excellence de son infrastructure. Son approche de planification intégrée à long terme est l’un des facteurs clefs du succès du pays à développer une infrastructure performante et de grande qualité répondant aux besoins des citoyens et des entreprises.
L’Autorité pour le redéveloppement urbain (Urban Redevelopment Authority – URA) travaille avec les diverses autorités au sein du gouvernement afin d’élaborer des plans stratégiques à long terme et d’identifier les besoins en terrains pour les différentes activités économiques. Le processus de planification intègre des perspectives économiques, sociales et environnementales afin de promouvoir un développement soutenable pour les générations futures.
La vision à long terme est incarnée par un Plan Concept décennal, qui sert de guide pour le développement de Singapour au cours des 40 à 50 prochaines années. Le plan est élaboré à partir d’un processus fortement consultatif qui intègre des enquêtes, des groupes de discussion et des concertations publiques. Les lignes directrices du Plan Concept sont ensuite déclinées au sein d’un Plan Master dans des plans détaillés de mise en exécution s’étalant sur un horizon de 10 à 15 ans. C’est sur la base des Plans Concept et des Plans Master que le gouvernement libère les terrains pour les différents projets de développement des infrastructures.
Source : Urban Redevelopment Authority (2015).
Les rôles et les responsabilités afférents à la planification et à la gestion des infrastructures doivent être clairement définis
La planification et la mise en œuvre de l’infrastructure sont des processus longs et complexes qui impliquent divers acteurs au sein du gouvernement. Le processus devrait s’insérer dans un cadre institutionnel légitime définissant clairement les différents rôles et responsabilités (OCDE, 2012b). Les rôles pertinents pour le développement de l’infrastructure sont : la planification, la passation des marchés, la gestion des projets, le suivi, l’évaluation, et la budgétisation. Ces rôles devraient, dans la mesure du possible, rester séparés afin de responsabiliser chacun des acteurs, de minimiser la confusion dans les rôles, et de réduire les conflits d’intérêt.
Plusieurs autorités au sein du gouvernement de la Côte d’Ivoire sont impliquées dans la planification des infrastructures
Le ministère du Plan est chargé de l’élaboration du Plan national de développement qui établit les priorités en matière d’investissements pour une période de cinq ans. Le Plan est développé à partir des projets prioritaires identifiés par les ministères sectoriels durant l’élaboration de leurs stratégies. Le Plan forme ensuite la base pour le développement du budget annuel d’investissement préparé par le ministère du Budget.
La planification des projets – études de faisabilité et sélection du mode d’exécution (traditionnel, PPP ou concession) – est principalement la responsabilité des ministères sectoriels. Dans le cas des projets financés par des bailleurs multilatéraux, le ministère du Plan est responsable des études de faisabilité. Ceci permet d’établir une séparation entre l’autorité chargée de la promotion du projet et celle chargé de son évaluation. La préparation des études de faisabilité est généralement déléguée à des organisations comme le Bureau national d’études techniques et de développement (BNETD) ou des cabinets spécialisés.
La passation des marchés est exécutée par le ministère sectoriel en tant qu’autorité contractante qui agit également en tant que maître d’ouvrage. Le ministère délègue parfois ces tâches à une agence sous tutelle. Par exemple, dans le cas des routes, le ministère des Infrastructures économiques délègue à l’agence Ageroute les responsabilités de passation des marchés et suivi des travaux.
À chaque phase du projet, les ministères des Finances ou du Budget devraient veiller à ce que le projet reste dans les limites de l’enveloppe budgétaire à moyen terme et ne présente pas de risques pour la stabilité des finances publiques. Pour les grands projets, les décisions importantes ayant des impacts financiers (études de faisabilité, choix du mode d’exécution, sélection du fournisseur, signature du contrat) devraient obligatoirement être soumises pour approbation au ministère des Finances ou au ministère du Budget.
Le gouvernement a mis en place un cadre institutionnel dédié pour les PPP
Le gouvernement mise beaucoup sur le modèle PPP pour atteindre ses objectifs de développement d’infrastructure. La Côte d’Ivoire a une longue expérience de participation du secteur privé dans l’infrastructure. Le premier PPP remonte à 1959 avec l’attribution de la concession pour l’eau potable à un opérateur privé. Le modèle s’est ensuite répandu au secteur de l’électricité dans les années 90 avec la signature de plusieurs conventions avec des PIE. En Côte d’Ivoire, les PPP entrent actuellement dans une nouvelle phase et s’étendent à de nouveaux secteurs tels que les routes avec la récente mise en service du premier pont à péage, le pont Henri Konan Bédié à Abidjan. Le gouvernement a l’ambition d’appliquer le modèle PPP aux infrastructures sociales telles que les centres hospitaliers et les universités.
Les projets d’infrastructure structurés selon le modèle de PPP ou de concession bénéficient de leur propre cadre institutionnel. Le gouvernement accorde beaucoup d’importance à la participation du secteur privé dans les grands projets d’infrastructure et plus particulièrement à la modalité PPP pour le financement, la construction et l’exploitation des projets. Trois décrets (décret n° 2012-1151, décret n° 2012-1152 et décret n° 2014-246) fixent le cadre institutionnel pour les PPP. Ce cadre institutionnel placé sous l’autorité du Président de la République est composé de trois organes : le comité national de pilotage des PPP (CNP-PPP), le secrétariat exécutif des PPP (SE-PPP), et la cellule d’appui des PPP (CA-PPP).
Le comité national de pilotage des PPP est composé de représentants du Président, du Premier ministre et de plusieurs ministères concernés par le pilotage des PPP. En tant qu’organe de décision, de validation et d’orientation du cadre institutionnel des PPP, il est chargé, entre autres, de la validation et du suivi des projets à réaliser dans le cadre des PPP.
Le secrétariat exécutif des PPP, composé de personnel et d’experts nommés par arrêté du Premier ministre, assiste le comité national de pilotage des PPP dans l’exercice de ses attributions. La cellule d’appui, logée au sein du BNETD, appuie le secrétariat exécutif et le comité national de pilotage dans leurs missions en leur fournissant une assistance et une expertise, notamment sur l’économie des projets proposés par les autorités contractantes au comité national de pilotage et sur la faisabilité de leur mise en œuvre dans le cadre d’un PPP.
La mise en place de ce dispositif institutionnel centralisé dédié aux PPP servira à donner une forte impulsion à ce mode d’exécution des projets d’infrastructure et permettra le développement de vraies capacités dans ce domaine. Le soutien fort des plus hautes autorités politiques ainsi qu’une autorité correspondant à l’importance de sa mission, sont des éléments clefs pour son succès. Le rôle du dispositif PPP s’étend également au renforcement des capacités des autorités contractantes à travers des programmes de formation. Ceci permettra la dissémination de l’expertise dans la préparation de projets dans les différentes autorités responsables des infrastructures.
Cette structure comporte néanmoins quelques risques à moyen terme, auxquels il faudra rester vigilant. La création d’une unité dédiée aux PPP rattachée à la Présidence pourrait donner l’impression que le modèle PPP est supérieur aux alternatives traditionnelles et qu’il bénéficie de plus de support des chefs du gouvernement, créant ainsi une préférence a priori favorisant l’approche PPP. Ceci pourrait inciter les autorités contractantes à se pencher excessivement sur l’option PPP, particulièrement si elles perçoivent que cela augmentera les chances que le projet soit approuvé. Or, une préférence institutionnelle pour les PPP pourrait se traduire par une asymétrie dans les niveaux de ressources et d’expertises alloués aux PPP et aux projets traditionnels, voire une insuffisance des projets non générateurs de revenus. Cela établit également un pôle additionnel intervenant dans la planification des projets, qui s’ajoute à ceux des ministères sectoriels et du ministère du Plan. Cette dispersion des responsabilités risque de créer une certaine confusion et de donner lieu à des pratiques très différentes pour la gestion des infrastructures au sein du gouvernement. La publication de procédures harmonisées pour les études de faisabilité pourrait contribuer à assurer que les mêmes standards soient appliqués à tous les projets, quels que soient leur mode d’exécution et l’autorité contractante.
Le dispositif PPP en Côte d’Ivoire combine des rôles d’assistance technique, de validation et de suivi, ce qui pourrait engendrer des conflits d’intérêt. Dans plusieurs pays, le rôle des unités PPP se limite au développement des stratégies et à l’assistance technique, tandis que la responsabilité de la validation est détenue par le ministère des Finances et du Budget, ou l’équivalent (OCDE, 2010). Il faudrait donc veiller à ce que la répartition de ces différents rôles ne compromette pas la capacité de l’unité à exercer ses fonctions de façon impartiale. Le fait que la cellule d’appui des PPP soit rattachée à la BNETD devrait aider à cet égard.
En raison de l’importance de ce dispositif, il faudra pérenniser le cadre institutionnel pour la gestion des PPP et l’ancrer dans le tissu institutionnel de l’État. Dans cette optique, un projet de loi est en préparation qui légitimera le dispositif pour les PPP et l’ancrera plus solidement par un cadre législatif. Ceci pourra également contribuer à générer davantage de confiance de la part des investisseurs dans le dispositif PPP en Côte d’Ivoire. Le rattachement du cadre institutionnel des PPP à la Présidence démontre une importante volonté politique, mais cela pourra également rendre le dispositif vulnérable aux aléas politiques. Dans plusieurs pays (en Afrique du Sud par exemple), l’unité PPP est rattachée au ministère des Finances en raison de l’importance des investissements en infrastructure pour les finances publiques (voir encadré 3.7). D’autres pays ont établi des agences indépendantes chargées de l’infrastructure au sein desquelles sont intégrées les unités PPP. Cette structure a l’avantage de ne pas créer une préférence a priori favorisant un mode d’exécution plutôt qu’un autre. Elle permet aussi de centraliser l’expertise sur l’infrastructure et d’assurer ainsi un même niveau de qualité aux projets, qu’ils soient exécutés par PPP ou par mode traditionnel.
La plupart des unités PPP se conforment à l’un des deux modèles institutionnels. Dans le premier modèle, l’unité des PPP est intégrée à un ministère, généralement le ministère des Finances et du Budget en raison de l’impact des PPP sur les finances publiques (paiements directs, garanties ou subventions). Dans le deuxième modèle, l’unité PPP est placée dans une agence indépendante, dont les responsabilités peuvent se limiter uniquement aux PPP ou s’étendre à toutes les modalités d’exécution des projets d’infrastructure. L’Afrique du Sud et la Corée illustrent ces deux modèles différents.
Afrique du Sud
L’unité PPP de l’Afrique du Sud fait partie de la Trésorerie nationale (National Treasury). Ses fonctions incluent le développement de guides et outils standardisés destinés aux autorités contractantes ; la supervision des projets de la conception jusqu’à la conclusion de la transaction ; la formation des acteurs publics ; et l’assistance technique pour des projets spécifiques. L’unité PPP est également responsable de la validation des différentes étapes critiques des projets au nom de la Trésorerie nationale (étude de faisabilité, passation des marchés, analyse coût-bénéfices, plan de gestion du projet). En 2010, l’unité PPP comptait environ 20 salariés.
Corée
En Corée, l’unité responsable des PPP fait partie d’une agence indépendante (Public and Private Infrastructure Management Center [PIMAC]) qui soutient à la fois les PPP et les projets traditionnels. Le PIMAC est lui-même situé dans le Korea Development Center, une unité de recherche autonome sur les politiques publiques. Les responsabilités du PIMAC en matière de PPP se résument à ces quatre fonctions : offrir un soutien en matière de politiques et de stratégie ; évaluer les projets ; promouvoir des projets PPP auprès des investisseurs ; et fournir de l’éducation et de la formation sur les PPP auprès des ministères sectoriels et des autorités locales. Le PIMAC est financé par le ministère de la Stratégie et des Finances, ainsi que par des honoraires payés par les autorités sectorielles ou locales qui bénéficient de ses prestations. Il comptait environ 80 salariés en 2010, dont 40 dédiés aux PPP.
Source : OCDE (2010).
La transparence dans l’élaboration des projets d’infrastructure améliore le dépistage des risques et la responsabilité publique
Des consultations publiques devraient s’organiser pour les grands projets d’infrastructure afin de solliciter les perspectives des acteurs intéressés ou affectés. Hormis certains cas particuliers, notamment pour les projets financés par des bailleurs multilatéraux, l’organisation de consultations publiques pour les grands projets d’infrastructure n’est pas pratiquée de manière systématique en Côte d’Ivoire. La participation des parties prenantes, qu’elles soient des organisations de la société civile, des populations locales, des syndicats ou des entreprises privées, dans le développement de l’infrastructure permet l’élaboration d’une vision partagée des besoins en infrastructure ; elle permet également d’augmenter la confiance dans le gouvernement. Elle peut aussi contribuer à déceler des faiblesses dans la conception des projets ou des obstacles potentiels à leur exécution. Les grands projets d’infrastructure ont régulièrement des impacts sociaux et environnementaux pour des communautés locales. Un niveau élevé de transparence et la consultation publique favoriseront la mise en place d’un dialogue avec les acteurs ou les populations affectées permettant ainsi de répondre à leurs préoccupations (OCDE, 2012b).
Les décisions relatives au choix du mode d’exécution des projets devraient permettre d’optimiser l’efficacité de l’investissement
Le choix de la modalité d’exécution des projets devrait se faire sur la base de critères objectifs et transparents destinés à optimiser le rapport qualité-prix sur toute la durée de vie de l’infrastructure. Il ne devrait pas y avoir de préférence institutionnelle, procédurale ou comptable qui favorise une modalité en particulier (OCDE, 2012b). Malheureusement, dans de nombreux pays, ce choix a souvent été motivé par des motivations de comptabilité publique plutôt que des critères économiques. Certains systèmes comptables nationaux permettent d’exclure les projets PPP de la dette nationale permettant ainsi d’augmenter leur capacité d’investissement. Mais ce gain est davantage fictif que réel (voir encadré 3.8).
L’OCDE considère que l’utilisation des PPP ne permet pas aux gouvernements d’échapper aux contraintes imposées par les limites de la capacité d’emprunt. Ceci s’explique par le fait que les projets d’infrastructure sont financés par les contribuables (par les impôts ou directement par les utilisateurs) et réduisent ainsi leur capacité à financer d’autres projets ou dépenses. Les PPP ne permettent donc pas d’élargir la capacité totale de financement. Le choix qui s’impose par rapport au mode d’exécution se réduit donc à une comparaison du rapport qualité-prix des différentes alternatives. Le Royaume-Uni a accepté cette réalité comptable et adopté des normes comptables (International Financial Reporting Standards [IFRS]) l’obligeant à intégrer les PPP dans le calcul de la dette publique.
Les PPP, comme toute dette publique à long terme qui impose des paiements fixes se prolongeant dans le temps, ont pour effet de réduire la marge de manœuvre fiscale du gouvernement dans le futur. Une accumulation excessive de PPP peut s’avérer très contraignante pour un gouvernement en réduisant sa capacité à adapter ses dépenses à la conjoncture et au niveau des recettes budgétaires.
Source : OCDE.
Le principal avantage des PPP est le regroupement de la construction, de l’opération et de la maintenance au sein d’un contrat unique, qui incite les opérateurs à optimiser les coûts sur toute la durée de vie de l’infrastructure. Ainsi, un opérateur privé d’un PPP aura un intérêt à investir davantage dans la qualité de la conception et de la construction si cela permet ensuite de réduire les coûts d’opération et d’entretien. Dans des contrats traditionnels de construction, les entrepreneurs sont plutôt incités à réduire les coûts au détriment de la qualité. Si l’efficacité qui résulte du regroupement des contrats dépasse les coûts additionnels de transaction et de suivi, cela peut justifier l’approche PPP.
La comparaison entre les modes principaux d’exécution devrait donc se baser sur une analyse des coûts et des bénéfices sur toute la durée de vie du projet, en prenant en compte les coûts associés au financement, la construction, l’opération et la maintenance, et la valeur résiduelle. Dans la mesure du possible, l’OCDE recommande l’utilisation d’un « comparateur secteur public » qui permet de comparer la valeur présente des offres pour un PPP avec un coût de référence qui correspond au coût théorique de la réalisation des mêmes résultats par la voie traditionnelle (OCDE, 2012b). En réalité, il est souvent difficile de réaliser cette analyse en raison du manque de données. Une analyse sur la base de critères économiques et financiers peut alors être utile. En Côte d’Ivoire, les autorités contractantes sont tenues de réaliser des études de faisabilité sommaire techniques, économiques, juridiques, financière, sociales et environnementales afin de justifier du mode d’exécution PPP. Parmi, les critères pertinents pour ces analyses figurent le profil et la taille du projet, le potentiel de tarification, le contrôle de la qualité, la répartition des risques, et le potentiel de concurrence (voir encadré 3.9).
Profil et taille du projet
-
Le projet est-il caractérisé par un investissement initial important et une période de remboursement prolongée ?
-
Le projet est-il suffisamment grand pour compenser les coûts légaux, techniques et financiers additionnels qui accompagnent un PPP ?
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Les améliorations dans les phases de conception et de construction généreront-elles des économies durant la phase opérationnelle du projet ?
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Ces économies compenseront-elles les coûts de transaction additionnels qui résultent du groupement des phases de construction, opération et maintenance au sein d’un contrat unique ?
Tarification et utilisation
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Le projet permet-il la tarification, et les tarifs seront-ils abordables pour la majorité des usagers et acceptables d’un point de vue politique ?
-
Le niveau des tarifs pourra-t-il couvrir les coûts d’investissement, d’opération et d’entretien ?
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Le niveau d’utilisation peut-il être suivi et mesuré (afin de permettre un péage virtuel, par exemple) ?
Quantité et qualité
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Des niveaux de performance pour la quantité et qualité des prestations peuvent-ils être précisés a priori, et soumis à un contrôle ?
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L’innovation dans la conception permettra-t-elle une meilleure efficacité et un meilleur rapport qualité-prix ?
Risques et incertitudes
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Quel est le niveau d’incertitude par rapport à l’évolution de la technologie ?
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La demande est-elle relativement prévisible pendant la durée de vie du projet ?
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Un opérateur privé peut-il influencer la demande ?
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L’acteur privé est-il en mesure d’accepter le risque lié à la demande, et à quel coût ?
Offres et concurrence
-
Est-ce qu’il y aura suffisamment de soumissionnaires pour le projet en forme PPP/concession pour qu’il y ait une véritable mise en concurrence ?
Sources : OCDE (2012b) et auteur.
Une réflexion sur la concurrence doit faire partie des décisions concernant les infrastructures
La concurrence est un outil indispensable pour inciter les prestataires privés à l’efficacité et à l’innovation, et réduire ainsi les prix pour les utilisateurs. L’infrastructure ayant des répercussions importantes pour la productivité économique, la compétitivité et le bien-être de la population, il est important d’intégrer la concurrence dans les décisions concernant le développement des infrastructures. Il est d’autant plus important d’intégrer un souci pour la concurrence lorsque la stratégie de développement du pays est basée principalement sur le secteur privé. Or, en Côte d’Ivoire, les choix de planification et de gestion des infrastructures ne prennent pas toujours la concurrence en compte.
La mise en place de la concurrence « sur le marché » nécessite une autorité suffisamment puissante pour résister aux intérêts des acteurs économiques
La concurrence est dite « sur le marché » lorsque plusieurs fournisseurs et acheteurs sont mis en relation sur un marché de biens ou services de façon simultanée. Plusieurs secteurs d’infrastructure permettent une telle mise en concurrence, notamment la production d’électricité, les services portuaires, les transports routiers et la logistique, et les télécommunications. Dans ces circonstances, la stratégie de régulation qui permet de générer la meilleure efficacité consiste à promouvoir activement la concurrence en réduisant les barrières d’entrée, en combattant les abus de pouvoir de marché, et en restant vigilant à l’établissement de cartels ou de positions dominantes.
Afin de favoriser un environnement concurrentiel dans les infrastructures, il faut sensibiliser les autorités sectorielles à son importance et mettre en place un cadre institutionnel capable d’imposer la concurrence en cas de besoin. Un souci pour la concurrence devrait donc s’intégrer aux politiques sectorielles et figurer parmi les éléments importants des décisions concernant l’attribution des marchés publics, la réglementation et la tarification. Or, dans plusieurs secteurs d’infrastructures en Côte d’Ivoire, notamment dans l’attribution de certains marchés publics, la concurrence n’a pas été gagnante. Afin qu’une culture de la concurrence s’impose dans le gouvernement, il est indispensable que les autorités au plus haut niveau manifestent leur soutien à la concurrence.
Une autorité indépendante chargée du suivi et du contrôle de la concurrence est un élément indispensable dans la mise en place d’un marché concurrentiel. La Commission de la concurrence et de la lutte contre la vie chère, l’organe chargé d’assurer la concurrence en Côte d’Ivoire, est donc un outil essentiel dans la marche vers l’émergence car elle contribue au contrôle des coûts et à la mise en place d’une économie compétitive. Malheureusement, la Commission a été inactive pendant une dizaine d’années avant d’être réactivée en 2013. Cette autorité devrait avoir les pouvoirs, les capacités ainsi que les ressources nécessaires pour effectuer un suivi des secteurs importants, analyser leur situation concurrentielle, intervenir et, si nécessaire, sanctionner. Elle devrait également être habilitée à agir de sa propre initiative lorsqu’elle perçoit le risque que des pratiques anti-concurrentielles se développent.
Il est donc primordial que la Commission de la concurrence et de la lutte contre la vie chère soit dotée des ressources et des pouvoirs nécessaires afin qu’elle puisse exercer pleinement son mandat. Le budget attribué à la Commission de la concurrence en 2015 s’élève à 202 millions FCFA, ce qui est nettement insuffisant pour qu’elle puisse accomplir son rôle de lutte contre les pratiques anti-concurrentielles. Le mandat et les pouvoirs de la Commission devraient s’étendre à tous les secteurs de l’économie, y compris ceux qui sont réglementés. Son statut juridique, son financement, ainsi que les conditions de nomination et de changement des commissionnaires devraient lui garantir une certaine autonomie vis-à-vis des autorités politiques et des industries réglementées.
L’application d’une concurrence « sur le marché » est indispensable pour les infrastructures qui sont des monopoles naturels
Plusieurs secteurs d’infrastructure (ou segments au sein de secteurs) qui ont les caractéristiques de monopoles naturels (transport d’électricité, autoroutes à péage, réseau d’eau potable, réseau ferroviaire, etc.), ne sont pas adaptés à la concurrence. Dans ces circonstances, la concurrence doit être organisée pour obtenir le marché. La concurrence « sur le marché » est particulièrement importante dans le contexte des PPP où les contrats s’étendent souvent sur une trentaine d’années (et parfois au-delà), ayant ainsi des conséquences à long terme. Un contrat PPP attribué sans une véritable mise en concurrence peut engendrer un effet de verrouillage sur une structure de coûts excessive ou une mauvaise qualité d’infrastructure avec des conséquences préjudiciables à long terme pour les utilisateurs, les contribuables et l’économie.
Pour qu’une concurrence « sur le marché » soit efficace, il est indispensable que les procédures de passation des marchés soient respectées. Or, en Côte d’Ivoire, les processus de passation des marchés ont trop souvent dérogé aux procédures. Un audit des marchés de gré à gré entre 2011 et 2013 par l’Autorité nationale de régulation des marchés publics (ANRMP) a déterminé que les marchés de gré à gré ne sont pas justifiés dans leur majorité par des raisons en rapport avec les cas prévus par le Code des marchés publics. Sur un échantillon de 60 marchés de gré à gré, 95 % n’étaient pas éligibles selon la réglementation en vigueur. Un grand nombre de ces marchés portaient sur des régularisations de paiement de commandes déjà effectuées. « L’urgence » était évoquée comme justificatif dans de nombreux cas pour la dérogation à une procédure de mise en concurrence, mais le délai dépassait souvent les 45 jours requis par la réglementation (ANRMP, 2014).
Le non-respect des règlements de passation des marchés est un point faible dans la gouvernance des infrastructures en Côte d’Ivoire, qui peut imposer des coûts importants sur l’économie ivoirienne. Ces dérogations aux règlements en vigueur peuvent cacher des actes frauduleux et de la corruption. La marche vers l’émergence exige un changement de pratiques au sein de certaines autorités contractantes. À cet égard, les réformes et les actions en cours visant le renforcement de la passation des marchés publics – telles que la mise en place des cellules de passation de marché dans sept ministères pilotes et la production de guides de procédures pour améliorer l’élaboration des dossiers d’appels d’offres – sont des mesures positives (FMI, 2015). Celles-ci devront toutefois être appuyées par un renforcement des dispositifs de contrôle et de sanction.
Le processus de planification des infrastructures devrait tenir compte de leur impact sur la soutenabilité des finances publiques à moyen et long termes
Les projets d’infrastructure posent des défis par rapport à la soutenabilité des finances publiques car ils entraînent directement ou indirectement des engagements financiers à long terme. Même les PPP financés sur la base de paiements des usagers impliquent des garanties explicites ou implicites de la part du gouvernement qui représentent des risques pour la soutenabilité des finances publiques. Les engagements pris dans les PPP sont de nature peu flexibles – la modification d’un contrat se fait par négociation et souvent difficilement – ce qui peut limiter la liberté future du pays dans l’ajustement de ses politiques fiscales, particulièrement si les PPP constituent une proportion importante du budget d’investissement. Pour cette raison, certains pays imposent des limites sur la proportion du budget d’investissement qui peut être exécutée par des PPP (voir encadré 3.10).
Plusieurs pays imposent des limites globales sur les PPP afin de ne pas mettre en péril la soutenabilité des finances publiques à long terme. Avec près de 800 projets PPP en cours, le Royaume-Uni est un pays pionnier dans les PPP dont les politiques ont beaucoup influencé la diffusion de ce mode d’investissement en infrastructure. Afin de protéger la soutenabilité des finances publiques à long terme, le gouvernement britannique a limité le montant total des investissements effectués à travers le programme Private Finance Initiative à 70 milliards GBP (livres sterling) à l’horizon 2020. Dans le système politique décentralisé du Royaume-Uni, l’Ecosse, qui gère sa propre infrastructure, a mis en place une limite correspondant à 5 % du budget pour les paiements pour les infrastructures financées par les contribuables.
Source : OCDE (2015b).
Compte tenu des grandes ambitions de la Côte d’Ivoire pour l’utilisation des PPP comme mécanisme de financement des projets d’infrastructure, il sera important d’avoir une maîtrise des impacts sur la soutenabilité des finances publiques à long terme. Un projet d’investissement est considéré comme soutenable si les dépenses et les obligations qui en découlent peuvent être accommodées dans le cadre courant des revenus et dépenses du gouvernement, et si ces niveaux peuvent être soutenus dans le futur (OCDE, 2012b). Les informations concernant les coûts et les obligations éventuelles liées aux infrastructures devraient être divulguées dans la documentation budgétaire puisqu’elles peuvent avoir des conséquences sur la stabilité des finances publiques (OCDE, 2002). Il faudra donc assurer l’application du décret n° 2012-1151 relatif aux contrats de PPP qui requiert la comptabilisation de l’ensemble des engagements et risques pris par l’État au titre d’un contrat PPP.
Les obligations découlant des PPP devraient donc figurer dans les calculs de la dette publique. Les normes comptables International Financial Reporting Standards (IFRS) proposent de comptabiliser les projets PPP si une autorité publique exerce une influence sur le projet et si elle détient un intérêt dans sa valeur résiduelle. La comptabilité publique devrait également permettre aux autorités financières d’avoir une vision globale des engagements susceptibles d’affecter l’équilibre financier de l’État, y compris ceux qui sont pris par des gouvernements sous-nationaux ou des entreprises d’état.
La documentation budgétaire de la Côte d’Ivoire n’incorpore pas une estimation pluriannuelle des coûts, des garanties et des obligations contingentes afférentes aux PPP. Le PND 2012-2015, document établissant la stratégie d’investissement secteur par secteur, n’inclut pas une estimation des charges récurrentes liées aux investissements (PEFA, 2013). De même, le cadre budgétaire à moyen terme ne décrit pas les risques et obligations liés aux PPP. Étant donné les ambitions du gouvernement à l’égard de l’utilisation des PPP, il est indispensable que la documentation budgétaire présente une perspective globale des coûts, des obligations et des risques associés aux PPP.
Le suivi et l’évaluation a posteriori des projets contribuent à améliorer l’efficacité des investissements en infrastructure
L’efficacité des projets d’infrastructure à long terme dépendra de la capacité du gouvernement à effectuer un suivi régulier de la performance des opérateurs. Lorsque un projet devient opérationnel, il incombe aux autorités responsables de mettre en place un mécanisme de suivi de la performance du prestataire. Afin de permettre un meilleur suivi de la performance, les contrats avec les prestataires devraient spécifier des niveaux de performance basés sur des critères bien définis. Dans la planification des projets, les autorités devront également prévoir les ressources nécessaires pour effectuer le suivi. Dans le cas des PPP en Côte d’Ivoire, les responsabilités sont partagées entre l’autorité contractante et le Comité national de pilotage des PPP. Il sera donc important de spécifier dans la phase de planification du projet, comment et par qui le suivi sera effectué.
L’évaluation a posteriori de la performance des projets d’infrastructure est un mécanisme essentiel pour assurer l’efficacité des projets et la responsabilité publique. Les évaluations a posteriori des projets permettent également un apprentissage qui sert à perfectionner les processus de préparation des projets, et à améliorer la précision des estimations utilisées dans les études de faisabilité (Rajaram et al., 2014). Ces évaluations devraient avoir lieu pendant la phase opérationnelle des projets importants avec un décalage suffisant pour permettre l’accumulation d’une masse critique de données. Un organe d’état indépendant qui n’a pas été impliqué dans les phases préparatoires du projet devrait prendre en charge ces évaluations. En Côte d’Ivoire, la Chambre des Comptes serait l’organe le mieux placé pour effectuer ces évaluations en raison de son indépendance par rapport au gouvernement. Il faudra cependant la doter des ressources et des capacités nécessaires pour accomplir ce rôle.
Recommandations
Assurer le meilleur rapport qualité-prix et la soutenabilité financière des investissements en infrastructure
La qualité et l’efficacité des investissements doivent être davantage priorisés pour que les infrastructures puissent contribuer d’une manière positive et durable au développement économique à long terme de la Côte d’Ivoire. Un cadre de bonne gouvernance qui renforce les meilleures pratiques, telles que la transparence dans l’élaboration des projets, la soutenabilité des finances publiques (et garanties impliquées) et une passation de marchés concurrentielle, est essentiel à la création et l’exploitation d’infrastructures de qualité et performantes.
Gérer les PPP de façon transparente, efficace et prudente pour financer les investissements en infrastructure
Le gouvernement prévoit un programme ambitieux d’investissement dans les infrastructures basé en grande partie sur des investissements privés effectués à travers des structures de type PPP. Les projets d’infrastructures structurés selon les modèles de PPP ou de concession bénéficient de leur propre cadre institutionnel centralisé, qui permet le développement de vraies capacités dans ce domaine, mais comporte des risques. Il faut donc s’interroger sur les moyens de pérenniser ce cadre institutionnel pour la gestion des PPP.
Améliorer la fourniture en électricité
La capacité de production électrique et l’accès au réseau sont insuffisants en Côte d’Ivoire, notamment dans les régions rurales. Le développement du secteur de l’électricité devra intégrer des considérations liées à l’équilibre du bouquet énergétique, la sécurisation de l’approvisionnement en gaz naturel, et le recours aux énergies renouvelables. La structure du marché de l’électricité étant très rigide, il s’agira également de s’appuyer sur la concurrence.
Renforcer le réseau d’infrastructure de transport
La Côte d’Ivoire a besoin d’un réseau routier de qualité et suffisamment étendu pour permettre l’écoulement de ses produits, notamment agricoles, et réduire les coûts de transports. Il faut donc mettre fin à la dégradation du réseau routier, renforcer, moderniser et étendre le réseau existant. Un mécanisme durable pour financer l’entretien du réseau routier sera indispensable pour assurer la pérennité des investissements dans les routes.
Améliorer l’accès aux télécommunications et à Internet
L’accès généralisé à Internet est freiné par le manque d’infrastructures, une tarification qui n’est pas abordable pour la majorité de la population, et une concurrence insuffisante sur le marché qui ne permet pas d’exercer une pression à la baisse sur les prix.
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