Executive summary
The COVID-19 crisis shed light on the potential of national urban policy (NUP) to shape more resilient, green and inclusive cities with the duty shared across levels of government. Before the pandemic, more than 90 countries explicitly used NUP to set a common vision, align sectoral policies, foster rural-urban linkages, address socio-spatial inequalities, and facilitate multi-level dialogues for a balanced, polycentric and higher-quality urbanisation that delivers inclusive and sustainable growth and well-being for all. Whilst COVID-19 magnified existing and well-known urban challenges, it also built social and political acceptance of future-proof policy reforms required by cities of all sizes.
Since the first global monitoring carried out by the OECD, UN-Habitat and Cities Alliance in 2018, significant improvements took place regarding NUP design and implementation around the globe. Based on a survey of 86 countries, complemented by desk research on additional 76 countries, this second edition documents these improvements, in particular the integration of social and environmental objectives, evidence-based monitoring of NUP effectiveness and outcomes, and systematic mainstreaming of the Sustainable Development Goals, the Paris Climate Agreement and other global agendas in NUP design and implementation. However, policy siloes, persistent data and information gaps, and weak capacity continue to challenge both national and sub-national governments in making the most of NUP’s potential.
The COVID-19 crisis raised the profile of NUP as key to more resilient, greener and more inclusive cities and part of countries’ recovery packages. Beyond the public health emergency to contain the virus and protect citizens, the pandemic prompted cities to rethink how they deliver services, how they plan their space and how they can resume economic growth.
Forward-looking NUP can help cities be more resilient, not only by responding to a crisis but by preventing or preparing for future crises, through paradigm shifts that make cities more resilient and more connected with rural areas in terms of production, energy and transport.
Definitions of NUPs vary, but they commonly refer to a coherent set of decisions through a deliberate, government-led process rallying and co-ordinating diverse actors towards a common vision and goal to promote more transformative, productive, inclusive and resilient urban development for the long term.
Definitions range from outcome-based dimensions, such as sustainable urban development and social inclusion, to process-based dimensions, such as stakeholder engagement.
While some NUPs aim to achieve improved quality of life and well-being for all urban residents, others distinctly target disadvantaged urban areas. This underlines the need for more granular and contextualised NUP monitoring across and within countries.
All 162 countries studied have national-level urban policies, although in different forms, at different development stage and with varying thematic foci. The majority (56%) take explicit form, namely consisting of a dedicated policy entitled ‘national urban policy’ or equivalent, while others are embedded in national development strategies or sectoral plans (e.g. housing, transport, land-use). Where explicit NUPs exist, they primarily aim to “set a common strategic vision” (90%), foster “multi-sectoral policy co-ordination” (83%) and “enhance integrated territorial perspective” (83%).
NUPs matured since the first edition of the global monitoring in 2018. They take more explicit forms (from 51 to 56%), advanced to implementation stage (from 61 to 62%) and embrace wider objectives, including climate resilience (from 36 to 48%). More than 50 existing NUPs address both climate resilience and the low-carbon transition to leverage synergies with low-carbon mobility (89%), mixed-use and compact development (74%), sustainable buildings (69%), risk assessment (63%) and risk-sensitive land-use policies (59%).
More than two-thirds of countries recognise NUP’s potential to advance the SDGs, other than Goal 11 devoted to “Cities and Communities” (most prominently Goal 6 “Clean Water and Sanitation”, Goal 8 “Decent Work and Economic Growth”, Goal 9 “Industry, Innovation and Infrastructure” and Goal 13 “Climate Action”).
A total of 30 countries (41%) report NUPs that fulfil the criteria for SDG11.a.1, i.e. responding to population dynamics, ensuring balanced territorial development and increasing local fiscal space.
Beyond the SDGs, many countries recognise NUP as key to other global and regional urban agendas such as the New Urban Agenda (60%), the Paris Climate Agreement (53%) and the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (34%).
Challenges to effective NUPs persist, including co-ordination, resources, capacity and data gaps. The lack of financial and human resources are the two main challenges to implementation, both reported by 54% of countries. A lack of expertise at the intersection of climate change and urban policy (39%), and limited co-ordination mechanisms between national and local levels (30%) are common obstacles to integrating climate objectives in NUP. Despite growing concerns, socio-spatial inequalities and divides in cities (e.g., urban-rural connectivity, spatial segregation) are not extensively addressed in surveyed NUPs. Lastly, bottom-up processes for data collection could be improved, with only 40% of countries using data from sub-national governments in the NUP process.
Several factors enable NUP, including stakeholder engagement, key for better policy prioritisation in formulating and implementing NUP, which can also guide countries, regions and cities to more concerted alignment of their actions and agendas. In addition, conducive constitutional and legislative frameworks, fiscal transfers from central to local governments, the capacity and performance of local government, and democracy and transparency in governance, are important enabling factors.
Promote NUP as key framework to rethink post COVID-19 urban paradigms towards just, green and smart cities that can anticipate and respond to future shocks.
Enhance the role of NUP as a comprehensive, strategic and shared vision for balanced, quality and polycentric urbanisation, and effective alignment and co-ordination across places, sectors and levels of government.
Engage local and regional authorities, and stakeholder groups in the design, implementation and monitoring of NUP, involving all segments of society to address the needs of the most vulnerable, such as women, the elderly, youth, the disabled, migrants and minorities.
Consider varied sources of finance to support the implementation of NUP, including national-subnational co-financing arrangements, public-private partnerships, private financing and initiatives led by communities or co-operatives.
Invest in robust urban-scale data to design NUPs that address place-based concerns, foster monitoring and evaluation, and facilitate evidence-based stakeholder dialogue, accountability and integrity throughout the NUP process.
Leverage the role of NUP as connector of urban and climate-related ministries, through bridging knowledge gaps and enhancing inter-ministerial co-ordination to scale up climate action.
Embed more diverse and innovative environmental policy instruments in NUPs, such as carbon pricing to reduce emissions, taking into account their distributional effects on vulnerable groups.
Enhance the contribution of NUP to global and regional agendas, notably the SDGs, the New Urban Agenda, the Paris Climate Agreement and Sendai Framework for Disaster Risk Reduction.
Align NUP targets and indicators with the SDGs and other global indicators to build a coherent monitoring and evaluation framework.
Share knowledge and experience on NUP through multi-stakeholder dialogues, peer-learning and collaboration in global platforms such as the National Urban Policy Programme.
*The French-language version of this Executive Summary follows.
La crise de la COVID-19 a mis en lumière combien les politiques nationales urbaines (PNU) pouvaient contribuer à rendre les villes plus résilientes, plus vertes et plus inclusives dans le cadre d’une responsabilité partagée par l’ensemble des niveaux d’administration. Avant même la crise, plus de 90 pays avaient déjà expressément recours aux PNU afin de définir une vision commune de la politique urbaine, harmoniser les politiques sectorielles, favoriser l’articulation entre les zones urbaines et les zones rurales, corriger les inégalités socioterritoriales, et faciliter le dialogue pluri-niveaux autour d’une urbanisation équilibrée, polycentrique et de qualité, source de croissance inclusive et durable et de bien-être pour tous. Alors que cette crise a accentué les problèmes qui préexistaient dans les villes, et que l’on connaît bien, elle a aussi permis d’augmenter l’acceptation sociale et politique des réformes nécessaires pour préparer l’avenir des villes de toutes tailles.
Depuis la première étude mondiale, réalisée par l’OCDE, l’ONU-Habitat et Cities Alliance en 2018, des progrès notables ont été accomplis un peu partout en ce qui concerne la conception et la mise en œuvre des PNU. Étayé par les résultats d’une enquête ayant porté sur 86 pays, auxquels s’ajoutent des recherches documentaires sur 76 autres pays, ce deuxième rapport de suivi mondial des PNU rend compte de ces progrès, parmi lesquels on retiendra l’intégration des objectifs sociaux et environnementaux, l’évaluation de l’efficacité et des résultats des mesures prises, et la place systématique réservée aux Objectifs de Développement Durable et à l’Accord de Paris sur le Climat, entre autres programmes d’action mondiaux, dans la définition et la mise en œuvre des PNU. Pour autant, les cloisonnements qui affectent l’action publique, les lacunes qui persistent en matière de données et d’informations, ainsi que le manque de moyens, empêchent toujours les administrations centrales et infranationales de tirer le meilleur parti possible des PNU.
La crise liée à la COVID-19 a donné plus de relief aux PNU qui sont devenues indispensables à la construction de villes plus résilientes, plus vertes et plus inclusives, et qui font partie des plans nationaux de relance. Au-delà de l’urgence de santé publique, qui nécessite de freiner la propagation du virus et de protéger les citoyens, la pandémie a incité les villes à repenser leurs services, l’aménagement de l’espace et les moyens de renouer avec la croissance économique.
Des PNU inscrites dans la durée peuvent renforcer la résilience des villes, en permettant non seulement de faire face à une crise donnée, mais aussi d’en prévenir de nouvelles ou de mieux s’y préparer, grâce à de nouveaux paradigmes qui rendent les villes plus résilientes et mieux connectées aux zones rurales en termes de production, d’énergie et de transport.
Les définitions des PNU varient mais souvent « réfèrent à un ensemble cohérent de décisions prises dans le cadre d’un processus volontaire, mené par les pouvoirs publics, visant à réunir et à coordonner différents acteurs autour d’une vision et d’un objectif communs dans le but de favoriser un développement urbain à long terme qui soit plus transformateur, productif, inclusif et résilient. »
Certaines définitions tendent à privilégier la finalité visée, comme le développement urbain durable et l’inclusion sociale, ou au contraire les moyens employés, comme la mobilisation des parties prenantes.
Si certaines PNU visent à améliorer la qualité de vie et le bien-être des citadins, d’autres s’adressent spécifiquement aux zones défavorisées. Il s’ensuit la nécessité d’un suivi plus étroit et plus sensible au contexte, à l’échelle nationale et internationale.
Si les 162 pays étudiés sont tous dotés de politiques urbaines d’envergure nationale, celles-ci diffèrent par leur nature, leur degré d’aboutissement et leur angle thématique. La majorité de ces politiques (56 %) ont un caractère explicite, ce qui signifie qu’il existe un train de mesures expressément désigné par le terme « politique urbaine nationale » ou par un terme équivalent, tandis que d’autres s’inscrivent dans des stratégies nationales de développement ou des plans d’action sectoriels (tels que logement, transport ou aménagement, par exemple). Lorsqu’il existe une PNU explicite, celle-ci a pour finalité première de « donner corps à une stratégie commune » (90 %), de favoriser « la coordination stratégique de plusieurs secteurs » (83 %) et de « porter une vision territoriale intégrée » (83 %).
Les PNU ont évolué depuis la première édition du rapport en 2018. Elles se déclinent plus volontiers de manière explicite (56 contre 51 % auparavant), sont plus nombreuses à être déjà au stade de la mise en œuvre (62 contre 61%) et répondent à des objectifs plus vastes, parmi lesquels la résilience au climat (48 contre 36% en 2018). Plus d’une cinquantaine de PNU recouvrent aujourd’hui la résilience climatique et la transition vers une économie bas carbone, le but étant de tirer ainsi parti des synergies avec la mobilité bas carbone (89 %), le développement compact et diversifié (74 %), la durabilité des bâtiments (69 %), l’évaluation des risques (63 %) et les politiques d’aménagement du territoire en fonction du risque (59 %).
Plus des deux-tiers des pays voient dans les PNU un moyen de faire progresser les ODD, au-delà du seul ODD 11, relatif aux villes et communautés (en premier lieu les ODD 6 relatif à l’eau propre et à l’assainissement, 8 relatif au travail décent et la croissance économique, 9 relatif à l’industrie et aux infrastructures, et 13 relatif au climat).
Trente pays en tout (soit 41 % du total) indiquent avoir des PNU qui remplissent le critère défini pour l’indicateur 11.a.1, dans la mesure où elles répondent à la dynamique des populations, garantissent un développement territorial équilibré et augmentent la marge de manœuvre budgétaire locale.
Au-delà des ODD, nombreux sont les pays qui estiment que les PNU sont essentielles à la mise en œuvre d’autres programmes mondiaux ou régionaux d’action urbaine, tels que le Nouveau Programme pour les villes (60 %), l’Accord de Paris sur le Climat (53 %) et le Cadre d’action de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe (34 %).
Des défis continuent d’entraver l’efficacité des PNU, notamment le manque de coordination, de ressources, de capacités et de données. L’absence de capacités financières et celle de moyens humains suffisants constituent les deux principales entraves à leur mise en œuvre, ayant été signalées par 54 % des pays dans les deux cas. Le manque d’expertise au carrefour du changement climatique et de la politique urbaine (39 %), ainsi que l’insuffisance des mécanismes de coordination entre les échelons local et national (30 %) sont des obstacles fréquents à l’intégration des objectifs climatiques dans les PNU. Quoiqu’elles suscitent une préoccupation grandissante, les inégalités socioterritoriales et les fractures à l’intérieur des villes (par exemple, l‘articulation entre zones urbaines et rurales et la ségrégation territoriale) ne sont guère prises en compte dans les PNU étudiées. Enfin, les processus ascendants de collecte de données mériteraient d’être améliorés, puisque seuls 40 % des pays s’appuient sur les éléments d’informations communiqués par les administrations infranationales pour les besoins des PNU.
Plusieurs facteurs facilitent les PNU, notamment l’investissement des parties prenantes, un ressort essentiel d’une meilleure hiérarchisation des priorités, tant dans la phase de préparation qu’au moment de la mise en œuvre. Cette collaboration peut aussi aider les pays, régions et villes à mieux coordonner leurs interventions et programmes d’action. La présence de cadres constitutionnels et législatifs propices, les transferts budgétaires de l’État vers les administrations locales, la capacité et le comportement de ces dernières, ainsi que le caractère démocratique et la transparence de la gouvernance, sont également des facteurs importants pour le succès des PNU.
Faire des PNU un cadre essentiel pour repenser les villes et les modèles de développement urbain post-COVID-19, afin de rendre les villes plus justes, plus vertes et plus intelligentes, et qui permettent d’anticiper et de surmonter les crises futures.
Miser davantage sur les PNU pour faire émerger une conception globale, stratégique et commune pour une urbanisation équilibrée, de qualité et polycentrique, et pour assurer cohérence et coordination entre l’ensemble des localisations, des secteurs et des niveaux d’administration.
Associer les autorités locales et régionales, de même que les groupes de parties prenantes à la conception, à la mise en œuvre et au suivi des PNU, en impliquant toutes les couches de la société pour répondre aux besoins des populations les plus vulnérables – telles que les femmes, les personnes âgées, les jeunes, les personnes handicapées, les immigrés et les minorités.
Envisager diverses sources de financement pour la mise en œuvre des PNU : accords de cofinancement entre l’État et les administrations infranationales, mais aussi partenariats public-privé, fonds privés, initiatives de collectivités ou de coopératives.
Investir dans le développement de données fiables à l’échelle des villes pour concevoir des PNU qui répondent bien aux préoccupations locales, en faciliter le suivi et l’évaluation et favoriser le dialogue avec les parties prenantes, la transparence et l’intégrité tout au long du processus des PNU.
Tirer parti des PNU en tant que point de rencontre entre les ministères en charge des politiques urbaines et ceux en charge de la lutte contre le changement climatique en comblant les lacunes dans les connaissances et en renforçant la coordination interministérielle pour intensifier l’action climatique.
Intégrer des instruments de politique environnementale plus variés et innovants dans les PNU, comme la tarification du carbone pour réduire les émissions, en prenant en compte leurs effets redistributifs sur les groupes de population vulnérables.
Renforcer la contribution des PNU aux programmes d’action mondiaux et régionaux, notamment dans le cas des ODD, du Nouveau Programme pour les villes, de l’Accord de Paris sur le Climat et du Cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe.
Faire correspondre les cibles et indicateurs des PNU avec ceux des ODD et d’autres indicateurs mondiaux, pour former un cadre de suivi et d’évaluation cohérent.
Partager les connaissances et les expériences sur les PNU grâce à des dialogues entre les parties prenantes, l’apprentissage entre pairs et la collaboration à des plateformes mondiales telles que le Programme des Politiques Nationales Urbaines.