3. Видове, критерии и размери на санкциите в България
Този раздел на доклада разглежда предизвикателствата пред правната рамка на България, за да се гарантира, че типологиите, критериите и нивата на санкциите на административните наказания, налагани при необходимост, са в състояние да осигурят пропорционален и последователен отговор на административните нарушения. За тази цел в него се разглеждат общите правила, установени в ЗАНН, но също така и извадка от специални закони, които са пример за различните типологии на проблемите, свързани с размера на наказанията. В този контекст докладът отправя конкретни препоръки за създаване на по-диференцирани административни наказания, за да се постигне максимално спазване на законодателството, но също така поставя началото на дебат за реформиране на системата на наказанията като цяло. В този контекст докладът отправя конкретни препоръки и но също така поставя началото на дебат за реформиране на системата на наказанията като цяло. В доклада се анализират и други свързани въпроси, като например връзката между сходни административни нарушения и престъпления, както и режимът за повторни и системни нарушения.
Понастоящем санкционната система на ЗАНН включва три основни вида наказания: обществено порицание, глоба и временно лишаване от правото да се упражнява определена професия или дейност. Глобата е основното наказание, предвидено в закона и използвано в практиката. (Фигура 3.1) Като наложено наказание тя представлява определена от закона парична сума, която не зависи от доходите на нарушителя, поради което често остава неплатена поради липса на доходи или имущество на нарушителя. Публичното порицание на практика е неприложимо и неефективно наказание. В специалното административно законодателство се съдържат административнонаказателни разпоредби, които установяват сравнително съвременни системи от защитни мерки - санкции и коригиращи административни мерки. Такива са например разпоредбите на Закона за опазване на обществения ред при провеждането на спортни мероприятия и Законът за движението по пътищата.
Източник: Годишен доклад за състоянието на администрацията за 2019 г.
Системата на наказанията, предвидени в ЗАНН остана непроменена до 2020 г. въпреки променящите се социални и икономически условия в страната, както и дискусиите по тази тема . През 2017 г. докладът на Центъра за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност (ЦППКОП) на тема "Идентифициране на съществуващите корупционни рискове и практики при осъществяване на контролната и санкционна дейност на администрацията. Модел на решение", заключи, че нарушителите имат широко разпространено усещане за безнаказаност като пряка и непосредствена последица от невъзможността на държавата да събере наложените с наказателни постановления глоби / имуществени санкции. За горното свидетелства отговорът на Изпълнителна агенция по горите (ИАГ), в който е посочено, че средногодишната събираемост на сумите от наложените глоби и имуществени санкции е около 13–16 %, но основният констатиран от ИАГ проблем е именно чувството за безнаказаност на нарушителите, което води до извършването на нови нарушения. Същите предизвикателства се очертават и в Годишния доклад за състоянието на администрацията за 2019 г. (Фигура 3.2) както и в отговорите на въпросника на ОИСР и интервютата.
Източник: Годишен доклад за състоянието на администрацията за 2019 г.
В доклада на ЦППКОП се изтъква необходимостта от въвеждане на нови алтернативни мерки за контрол и въздействие върху нарушителите физически лица, извън установените вече видове парични наказания, които да се прилагат самостоятелно или съвкупно с другите наказания, по аналогия с пробацията в наказателното правораздаване, като например замяната на наложеното наказание глоба с друго, в случай на неизпълнение без уважителни причини. В доклада също така се посочва, че нормативното регламентиране на на разнообразни алтернативни мерки на административно наказване ще доведе до реализиране на генералната и индивидуалната превенция на административното наказване и като цяло ще повиши събираемостта на налаганите парични санкции. По този начин ще бъде осъществен превъзпитателният ефект на наказанието.
Новият закон за изменение на ЗАНН през 2020 г. включва ново наказание – безвъзмезден труд в полза на обществото. Въпреки това, законът не преодолява пропуските, установени от КПКОНПИ, тъй като това ново наказание не е алтернатива на другите административни наказания, особено на глобите. Съгласно новата разпоредба на член 13, ал. 2 от ЗАНН, за административно нарушение, извършено повторно или системно, може да бъде наложено наказание безвъзмезден труд в полза на обществото, което се налага самостоятелно или едновременно с наказанието по ал. 1 (публично порицание, глоба и временно лишаване от правото да се упражнява определена професия или дейност). Това новоустановено наказание може да се налага само на физически лица, но не и на юридически лица и еднолични търговци. Законите, които предвиждат такова наказание, са Законът за горите и Указът за борба с дребното хулиганство. Съдържанието и продължителността на това наказание са регламентирани в новия член 16а, ал. 1 и 2 от ЗАНН. Съгласно тези разпоредби, безвъзмездният труд е труд, който се полага в полза на обществото без ограничаване на други права на наказания. Продължителността на наказанията не може да бъде по-малко от 40 часа и повече от 200 часа годишно за не повече от две последователни години. Процесуалните правила за налагане на това наказание са предвидени в чл. 47а, 58а-58в и 63а от ЗАНН. Безвъзмездният труд в полза на обществото се налага само от съда (чл. 47а от ЗАНН) и производството пред районния съд за налагане на това наказание е уредено в чл. 58а-58в от ЗАНН и пред касационната инстанция по чл. 63а от ЗАНН. Въпреки че измененията все още не са влезли в сила, в правната рамка бяха предварително установени следните слабости и области за подобрение:
Когато в санкционната част на разпоредбата са предвидени две или повече административни наказания в алтернативност помежду си, следва да се предвидят ясни критерии за това, в кои случаи съдът следва да наложи най-тежкото административно наказание безвъзмезден труд в полза на обществото и в кои – глоба, когато тези наказания са предвидени. С установяването на накива тези критерии ще се избегне субективният подход на наказващия орган при индивидуализацията на наказанието.
Уместно е в ЗАНН да се предвидят критерии и за това, в кои случаи изпълнението на наказанието следва да се разсрочи в две последователни години, например, когато е над определена продължителност, когато лицето работи или друг подобен критерии.
Предпоставка за налагане на този вид административно наказание, е нарушението да е извършено повторно или да е на системно извършване. В новата разпоредба на § 1 (2) от Допълнителните разпоредби на ЗАНН се посочва, че повторно е това нарушение, което е извършено в едногодишен срок от влизането в сила на акт, с който е наложено административно наказание за нарушение от същия вид или имуществена санкция за неизпълнение на задължение от същия вид, освен ако в специален закон е предвидено друго. В ЗАНН обаче няма определение за системно нарушение. Тази законодателна празнота би могла да създаде трудности на практика. Това определение би могло да бъде:
Системно нарушение е налице, когато три или повече административни нарушения на конкретния закон или на актовете по неговото прилагане са извършени в рамките на една година
Предвидено е производството пред районния съд да започва по инициатива на наказващия орган. Съгласно чл. 58а от закона, когато за административното нарушение е предвидено да се налага безвъзмезден труд в полза на обществото, длъжностното лице по чл. 37, ал. 1 от ЗАНН изпраща преписката на административнонаказващия орган, който я внася за решаване в съответния районен съд в тридневен срок от получаването ѝ. Законът не предвижда възможност за наказващия орган,след като получи преписката, да провери законосъобразността на акта, при упражняване на правомощията си по чл. 52, ал. 2 и 4 от ЗАНН. Подобна възможност би могла да гарантира спазването на процесуалните правила в извънсъдебната фаза на производството преди преценката на съда.
Правната рамка относно доказателствата пред съда също би могла да бъде подобрена. Законът предвижда възможност за разпит на свидетели пред съда, ако счете това за необходимо. Ако обаче съдът счете, че разпита на свидетели не е необходим, възниква въпросът възможно ли е да се съберат други писмени и веществени доказателства и доказателствени средства, както и гласни доказателствени средства, събрани посредством обяснения на лицето, срещу което е съставен актът. Явно е, че уредбата на доказването по чл. 58б, ал. 6 от ЗАНН не е изчерпателна. Нито в чл. 58б, нито в чл. 84 от ЗАНН се съдържа ограничително препращане към НПК или друг процесуален регламент, посредством който да се преодолее сериозната празнота в закона.
В по-общ план законодателят е избрал да предприеме тази реформа на системата на административното наказване по ЗАНН с въвеждането на едно, но най-тежко наказание, вместо да уреди различни наказания с различна тежест. Следвайки практиката на други държави — членки на ЕС (Каре 3.1). ЗАНН може да бъдат установени други видове административни наказания, алтернативни на имуществената санкция, за да се гарантира, че възпиращата цел на административното наказание може да бъде постигната дори ако нарушителите нямат доходи и глобата не може да бъде събрана принудително. По този начин правоприлагащите органи ще разполагат с ефективен набор от алтернативни санкции, които биха повишили тяхната ефективност и възпиращ ефект.
В някои държави — членки на ЕС, като Испания, терминът административна санкция (sanción administrativa) се използва само за санкции извън наказателното право. Освен това испанската теория разграничава мерките за административна принуда, които нямат наказателен характер, или действия, които са неблагоприятни за гражданите (medidasdes favorables), които са:
Мерки за възстановяване на нарушената законосъобразност, като например отнемане на разрешително;
Възстановяване на помощи или публични безвъзмездни средства;
Административно определяне на обезщетението за вреди, причинени от физически лица на публична собственост.
В други държави – членки на ЕС, като Нидерландия и Германия, подобни мерки също са посочени като административни санкции. В тези системи административните санкции се разделят между наказателни или възпиращи административни санкции и коригиращи санкции. В Австрия, Германия и Испания административните нарушения имат определение, запазено изключително за простъпките, за които може да бъде наложена административна санкция (Ordnungswidrigkeit, Verwaltungsübertretung и infracciones administrativas).
Съгласно чл. 21 от Кодекса за административните нарушения на Литва могат да бъдат наложени следните санкции:
3) отнемане на вещи, които са предмет или на административно нарушение, и облагите, получени от административно нарушение;
4) Специални права (право на управление на превозно средство, на полет на член на екипажа на въздухоплавателното средство в работата по техническото обслужване на въздухоплавателното средство на ръководителя на полети, право на лов или риболов, право да се изпълняват задълженията на капитана на риболовния кораб, право на управление на транспорта по вътрешните водни пътища, право на управление на подвижния състав, право на използване или внос на оборудване, съоръжения, радиопредаване, радиопотискане или радионаблюдение, използване на електронни комуникационни ресурси за участие в любителски радио и други радиостанции на ползватели на определени дейности по проектиране на кораби;
6) отстраняване от работа (задължения).
Законодателството на Република Литва може да установява видове административни санкции, различни от посочените в настоящия член.
В случаите, когато е предвидена алтернативна санкция, окръжнит/районният съд или друг орган (длъжностен орган), разглеждащ делото за административното нарушение, може да вземе решение паричната санкция на нарушителя или част от нея, да бъдат заменени с не повече от 400 часа безвъзмезден труд в полза на обществото, като един час безвъзмезден труд се приравнява на шест евро от паричната санкция. В този случай наказващият орган (длъжностното лице) определя срок, в който нарушителят е задължен да извърши възложеният безвъзмезден труд в полза на обществото.”
В Чешката Република административно наказание съгласно член 35 от Закон № 250/2016 Сб. може да бъде наложено за престъпление и включва:
Във Франция административните санкции могат да бъдат разделени на три категории: Морални санкции, санкции, включващи лишаване от права, и парични санкции.
Що се отнася до „моралната санкция“, тя по същество включва предупреждения и порицания. Например в борбата срещу допинга френската Антидопингова агенция може да отправи предупреждение към спортист като санкция.
Що се отнася до санкцията, която лишава спортист от неговите права, най-вече отнемането на разрешение или одобрение, тази санкция може да бъде наложена временно или постоянно. Тя може също така да включва забрана за упражняване на регулирани професии и дейности.
И накрая, що се отнася до финансовите санкции, имуществените санкции са една от основните административни санкции. Няколко независими административни органа имат правомощия да налагат имуществени санкции. Определянето на „административна санкция“ като цяло е изключено в случай на полицейски мерки, предпазни или подготвителни мерки и договорни санкции, тъй като същността на нито една от тях не е репресивна.
От по-широка европейска гледна точка, ЕС налага на държавите членки задължението да въведат в законодателството си огромно разнообразие от мерки и санкции. Чл. 4 и 5 от Регламент 2988/95 илюстрират начина, по който правото на Съюза прави разграничение между административни мерки, административни санкции и наказателноправни санкции. Чл. 4 от този регламент определя какви административни мерки могат да бъдат наложени. Това е отнемането на незаконно придобитата облага чрез задължението за плащане или връщане на дължимите или незаконно получени суми, или чрез пълна или частична загуба на обезпечението, предоставено в подкрепа на искането за предоставено предимство или към момента на получаване на аванса. В чл. 4, четвърта алинея се пояснява, че тези мерки не се считат за санкции. Член 5 от Регламент 2988/95 предвижда административните санкции, които могат да бъдат налагани. Те трябва да се разграничават от наказателноправните санкции. Чл. 5, първа алинея от Регламент 2988/95 гласи следното:
“1. Преднамерено извършените или причинените по небрежност нередности могат да доведат до следните административни санкции:
а) заплащане на административна глоба;
б) заплащане на сума, по-голяма от незаконно получените или избегнатите суми, заедно с лихвите, когато това е възможно; Тази допълнителна сума се определя в съответствие с процентното отношение, което се урежда от особените правила, и не може да надхвърля нивото, което е строго необходимо, за да представлява възпиращо средство;
в) пълно или частично отнемане на облага, отпусната по правилата на Общността, дори ако операторът се е възползвал само от част от облагата.
г) изключване или отнемане на облагата за период, следващ този на нередността;
д) временно оттегляне на необходимото одобрение или признаване за участие в схема на подпомагане на Общността;
е) загуба на обезпечението или депозита, учредени с оглед съобразяването с правилата или възстановяване на обезпечението, което е било освободено по грешка;
ж) Други санкции от чисто икономически характер, равностойни по естество и обхват, предвидени в секторните правила, приети от Съвета с оглед на специфичните изисквания на съответните сектори и в съответствие с изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията от Съвета”
И накрая, австрийският Закон за административните наказания предвижда възможност за налагане на наказание временно лишаване от свобода и заместващо го наказание, за да се предотврати повторното извършване на административно нарушение от същия вид и в случай че глобата не може да бъде събрана.
Наказание лишаване от свобода може да бъде наложено само ако е необходимо, за да се предотврати извършването на повторно административно нарушение от същия вид.
Минималното наказание лишаване от свобода, което се налага, е дванадесет часа. Наказание лишаване от свобода за срок, по-дълъг от две седмици, може да бъде наложено само ако е необходимо по особено утежняващи причини. Максималното наказание лишаване от свобода, което може да бъде наложено, е за срок от шест седмици. В случай че чл. 11 забранява налагането на наказание лишаване от свобода, се налага глоба, която се налага за съответното нарушение в допълнение към наказанието лишаване от свобода. Ако не е предвидена такава глоба, се налага глоба в размер до 2 180 Евро.
Когато се налага глоба, се определя и заместващ срок на задържане, в случай че глобата не може да бъде събрана.
Заместващото наказание лишаване от свобода не може да надвишава максималния възможен срок на лишаване от свобода, приложим за административното нарушение, а ако не е предвидено наказание лишаване от свобода или друго, то не може да надвишава две седмици. Максимално допустимото заместващо наказание лишаване от свобода е шест седмици. То се определя в съответствие с правилата, приложими за налагане на наказания, независимо от разпоредбите на чл. 12.”
Източник: Изследване на ОИСР (European Committee on Crime Problems, 2020[1]).
Отговорността на юридическите лица и едноличните търговци за неизпълнение на задължение към държавата или общините при осъществяване на дейността им е имуществена и се реализира само чрез налагането на един вид санкция – имуществена санкция. Същевременно редица административни закона предвиждат възможността за налагане на принудителни административни мерки, като например запечатване на търговски обект съгласно член 124б, ал. 1 от Закона за акцизите и данъчните складове (ЗАДС), забрана за достъп и изнасяне на наличните стоки от обекта съгласно член 124в, ал. 1 от ЗАДС, спиране на действието на издадения лиценз съгласно чл. 64, ал. 1, т. 2 от Закона за стоковите борси и тържищата. Българското законодателство и съдебната практика правят ясно разграничение между принудителните административни мерки и административните наказания, които не могат да се разглеждат като алтернативни правни последици, тъй като се налагат на различни основания и за различни правни цели. Съгласно член 22. ЗАНН:
„За предотвратяване и преустановяване на административните нарушения, както и за предотвратяване и отстраняване на вредните последици от тях могат да се прилагат принудителни административни мерки.“
Аналогично на санкциите, предвидени за физическите лица, липсата на алтернативи на имуществена санкция, повишава опасността тази санкция да не бъде изпълнена, например в хипотеза, когато едноличният търговец и юридическото лице не притежават достатъчно имущество. Ето защо, наред с имуществената санкция, България може да установи други санкции, които да се налагат алтернативно или кумулативно с имуществената санкция. Като се има предвид практиката в други държави от ЕС (Каре 3.2), тези санкции биха могли да бъдат:
спиране на действието или отнемане на разрешителни, отнемане на лицензи или концесии, свързани с нарушението;
забрана за участие в процедури за възлагане на обществени поръчки;
закриване на клонове, помещения и офиси на отговорното юридическо лице.
Това би било в съответствие и с оценката на работната група на ОИСР по въпросите на подкупа в нейния доклад от фаза 4, в която се препоръчва България да измени законодателството си и да предвиди прекратяването на юридически лица като част от санкциите срещу тях. (ОИСР, 2021[2])
Според сравнително проучване на ОИСР относно отговорността на юридическите лица за престъпления, свързани с подкуп на чужди длъжностни лица, санкциите за юридически лица включват парични санкции, конфискация или отнемане, изключване от обществени поръчки или други форми на обществена облага, както и други наказания (напр. прекратяване и публикуване на съдебния акт). Други примери включват надзора на дейността на юридическото лице и усилията за спазване на изискванията от страна на съдебната власт или от назначен от съда корпоративен наблюдател, забрана за рекламиране на стопанската дейност (напр. Полша); И заповеди за публикуване на съдебния акт (напр. Белгия, Чешката република, Франция, Полша и Португалия). По подобен начин в проучване на Съвета на Европа се изброяват следните нефинансови санкции, които могат да бъдат налагани на юридически лица: Изключване от публични субсидии и безвъзмездни средства; Лишаване от право на участие в обществени поръчки; Отмяна на решенията за възлагане на обществени поръчки; Изключване от участие на банки за развитие; Загуба на права за износ; Забрана на дейности; Надзор; Пробация и рекапитализация чрез вътрешни източници; Ликвидация; Публичен регистър; Публикуване на съдебното решение. Освен това, съгласно Втория протокол към Конвенцията за защита на финансовите интереси на ЕС и Рамковото решение 2003/568/ПВР относно борбата с корупцията в частния сектор, когато престъпление, обхванато от тези инструменти, е извършено от ръководител на юридическо лице, могат да бъдат наложени други санкции, като например: лишаване от право на участие в обществени поръчки или публична помощ; временна или постоянна забрана за извършване на търговска дейност; поставяне под съдебен надзор; прекратяване със съдебно решение.
Що се отнася до конкретни примери в Италия, санкциите, наложени въз основа на корпоративна отговорност съгласно Закон 231/2001, включват финансови санкции, изключване от процедурите за възлагане на обществени поръчки, конфискация на облагите от престъпна дейност и публикуване на съдебното решение.
В Словения се предвижда по-широк набор от санкции от предвидените в българското законодателство. За престъпления, на юридически лица могат да бъдат налагани следните наказания: 1) парична санкция; (2) конфискация на имущество; (3) прекратяване на юридическото лице; 4) забрана за разпореждане с ценните книжа на юридическото лице.
Имуществената санкция може да варира между 10 000 EUR и 100 0000 EUR. Когато престъплението е причинило вреда на чуждо имущество или юридическото лице е получило незаконна имуществена облага, горната граница на наложената имуществена санкция може да бъде двеста пъти по-голяма от стойността на вредата или облагата.
Половината или повече от имуществото на юридическото лице или цялото му имущество могат да бъдат конфискувани. Конфискацията на имущество може да бъде наложена за престъпление, наказуемо с лишаване от свобода за срок от пет години или по-тежко наказание. В случай на производство по несъстоятелност в резултат на наложена конфискация на имущество, кредиторите могат да получат плащане от конфискуваното имущество.
Прекратяването на юридическо лице може да бъде наложено, ако дейността на юридическото лице е била изцяло или главно използвана за извършване на престъпления. Освен прекратяването на юридическо лице съдът може да разпореди конфискацията на имущество. Когато санкцията за прекратяване на юридическо лице е наложена, се образува производство по ликвидация. На кредиторите може да се плаща от имуществото на юридическо лице, което е осъдено на прекратяване.
На юридическите лица, осъдени за определени видове престъпления, може да бъде наложено допълнително наказание, забраняващо продажбата на ценни книжа, държани от юридическо лице и вписани в централния регистър на безналичните ценни книжа за срок от една до осем години.
Източник: (ОИСР, 2016[3]); (Council of Europe, 2020[4]); Димитрова, “Наказателноправна защита на финансовите интереси на ЕС в България”.
Институтът на маловажния случай на административно нарушение е традиционен за административно-наказателното право. Въпреки това, до измененията и допълненията от 22.12.2020 г. в ЗАНН липсваше легална дефиниция на маловажния случай и се използваше тази по чл. 93, т. 9 от НК. С изменението и допълнение на ЗАНН от 22.12. 2020 г. се въведоха легални дефиниции на „маловажния и явно маловажния случай на административно нарушение“:
„Маловажен случай" е този, при който извършеното нарушение от физическо лице или неизпълнение на задължение от едноличен търговец или юридическо лице към държавата или община, с оглед на липсата или незначителността на вредните последици или с оглед на други смекчаващи обстоятелства, представлява по-ниска степен на обществена опасност в сравнение с обикновените случаи на нарушение или на неизпълнение на задължение от съответния вид.
„Явно маловажен случай" на нарушение е налице, когато деянието разкрива явно незначителна степен на обществена опасност.
С последните изменения на ЗАНН, в сила от 23.12.2021 г., институтът на чл. 28 ЗАНН беше прецизиран. Положителна промяна е, че предупреждението може да бъде само писмено, като е въведен едногодишен срок от влизането в сила на предупреждението. Въведено е и законодателно ограничение в чл. 29 от ЗАНН, съгласно което „Разпоредбата на чл. 28 не се прилага за нарушения, свързани с безопасността на движението за всички видове транспорт, извършени след употреба на алкохол, наркотични вещества или техни аналози.“
Въпреки тези положителни промени институтът на маловажния случай следва да бъде предмет и на бъдещи законодателни изменения.
Налице е противоречие между разпоредбите на чл. 28 от ЗАНН и чл. 39, ал.2 от ЗАНН , доколкото не е ясно в кои случаи органът може да отправи предупреждение и кога може да наложи имуществена санкция в размер от 10 до 50 лв. Нещо повече, признанието на дееца, което традиционно се възприема като смекчаващо обстоятелство, в хипотезата на чл. 39, ал.2 утежнява неговото положение. Това налага преосмисляне на разпоредбите на чл. 28 ЗАНН и чл. 39, ал.1 и ал.2 от ЗАНН, които да отговарят на концепцията за явно маловажен и маловажен случай на административно нарушение. Удачно би било освобождаването от административна отговорност с писмено предупреждение да се прилага ако случаят е явно маловажен, както и за маловажни случаи по чл. 39, ал.2 ЗАНН, а в останалите хипотези – за маловажни случаи да бъдат установени привилегировани състави на административни нарушения.
Тези предизвикателства бяха потвърдени и в отговорите на следния въпрос от въпросника на ОИСР: „Предвижда ли законодателството в областта на административните нарушения и наказания в рамките на Вашата компетентност специални разпоредби за маловажни или очевидно маловажни случаи на административни нарушения?“ Преобладаващия брой респонденти отговарят отрицателно на този въпрос, въпреки, че осъществяват административно-наказателна дейност на основание на множество нормативни актове. По време на проведените интервюта, институтът на маловажния случай по чл. 28 от ЗАНН се посочва като един от най-спорните в административното наказване.
Един от малкото нормативни актове, които предвиждат леконаказуем състав на адмнистративно нарушение е чл. 415в от КТ, който установява административна отговорност за маловажен случай, но предвидените наказания са по-ниски спрямо тези за нарушенията от същия вид, които не са маловажни. Друг такъв пример е установен в чл. 126б от ЗАДС. Но тези състави са по-скоро изключения, отколкото правило при диференциацията на административната отговорност. Установяването на привилегировани състави на административни нарушения е изключително целесъобразно по отношение на нарушения, които се с високи по размер санкции. Към настоящия момент чл. 28 ЗАНН се прилага и по отношение такива нарушения. По този начин се създават предпоставки за превишаване на власт и правомощия, като за сравнително тежки нарушения административнонаказващите органи могат да освободят от административна отговорност и да предупредят нарушителя, че при повторно извършване на нарушение ще бъде наказан. Законодателната оценка на обществената опасност на тези нарушения е, че са със сравнително висока степен на обществена опасност. Именно това обосновава и установяването на завишени санкции за извършването им, например с минимален размер на санкцията от 5 000 или 10 000 лв. Към настоящия момент няма пречка за такива нарушения да се прилага чл. 28 ЗАНН, т.е. нарушителите да бъдат освободени от административна отговорност с предупреждение. Така възниква въпросът колко и какви смекчаващи обстоятелства трябва да са налице, за да бъде освободен нарушителя от наказание с минимален размер от 5 000 лв., или 10 000 лв. и дали това не е предпоставка за създаването на порочни практики на наказващите органи и актосъставителите. За да се преодолее тази възможност, би било удачно по отношение на административни нарушения, които се наказват със санкции с висок минимален праг да се установят отделни леконаказуеми състави за маловажни случаи на административни нарушения, аналогични на чл. 415в КТ, а не нарушителите да се освобождават от наказателна отговорност на основание чл. 28 ЗАНН. Удачно би било леконаказуеми състави на маловажни случаи на административни нарушения да бъдат предвидени и по отношение на нарушения, които се характеризират с богато разнообразие на фактически признаци, защото именно при тяхното осъществяване е възможно да има множество смекчаващи обстоятелства, които не са установени като признаци на състава. Изложеното обосновава извод, че е удачно институтът на маловажния случай на административно нарушение по правило да бъде установен в леконаказуеми състави на нарушения, а освобождаването от административна отговорност с писмено предупреждение, че при последващо нарушение нарушителят ще бъде наказан да се прилага единствено по отношение на явно маловажни случаи на нарушения. По този начин административната отговорност ще бъде диференцирана в зависимост от степента на обществена опасност на нарушенията от един и същи вид, като предупреждението се предвиди като правна последица единствено по отношение на действително най-леките случаи на нарушения, когато обществената опасност е явно незначителна.
Разпоредбата на чл. 79б от ЗАНН предвижда възможност за плащане на глобата или имуществената санкция в редуциран размер, когато наказателното постановление, с което е наложена, подлежи на обжалване и нарушителят се откаже да обжалва. Тази разпоредба се прилага само когато глобата или имуществената санкция са наложени с наказателно постановление. Фишът по чл. 39, ал.2 и ал. 2а не подлежи на редовен съдебен контрол и ако нарушителят бъде санкциониран по този ред, няма правно основание за допълнително намаление от 20 % от размера на санкцията. Когато нарушителят е санкциониран с електронен фиш, се прилага редукцията, предвидена в специалния закон – Закона за движение по пътищата.
Същевременно възможността за плащане на намалена глоба или имуществена санкция съгласно чл. 79б следва да бъде възможна и за лицата, санкционирани със съдебно решение, а не само с наказателно постановление. Глоба може да бъде наложена със съдебно решение в два случая: когато производството пред съда е образувано за нарушение, за което се предвижда възможност за налагане на наказание безвъзмезден труд в полза на обществото, в съответствие с членове 58а-58в от ЗАНН и когато в хода на наказателното производство съдът приеме, че деянието, за което обвиняемият е бил подведен под наказателна отговорност, съставлява административно нарушение, а не и престъпление, и му е наложи глоба в съответствие с чл. 301, ал. от Наказателно-процесуалния кодекс. Във всеки от тези случаи нарушителят е санкциониран с правораздавателен акт, с който се налага административна глоба за административно нарушение в размер, индивидуализиран от съда. Следователно правното положение на санкционираното лице е идентично с това на нарушител, санкциониран с наказателно постановление, което не е влязло в сила.
По този начин България би могла да предвиди възможност нарушителя, санкциониран с глоба по реда на чл. 58б от ЗАНН или чл. 301, ал. 4 от Наказателно-процесуалния кодекс, да се ползва от привилегията по чл. 79б от ЗАНН и в рамките на срока за обжалване на решението на съда да може да плати глобата в редуциран размер.
Принципът на съответствието между административното нарушение и административното наказание е основополагащ принцип в административнонаказателното право. Този принцип се гарантира както при изграждането на съставите на административни нарушения и санкциите за тях, така и в правоприлагането - при определяне на конкретно наказание за извършено административно нарушение.
Когато административнонаказателната санкция не е съобразена с тежестта на съответния вид нарушение, дори стриктното спазване на принципите на определяне на наказанието от страна на наказващите органи не гарантира, че наказанието ще е съответно на нарушението. Това от своя страна е предпоставка за налагането на непропорционални на тежестта на нарушенията санкции.
Слабостите в правната уредба, свързани с диференцирането на административните санкции, попадат в няколко различни категории, които са разгледани в следващите раздели. Въз основа на вътрешноправния и сравнителния анализ, тези трудности биха могли да бъдат преодолени по два алтернативни начина: Първата алтернатива е да се изменят специалните закони, където санкциите са неправилно диференцирани, като например посочените във всеки раздел. Като алтернатива, може би в по-дългосрочен план България би могла да обмисли реформиране на системата от санкции, като определи санкции с различни диапазони със специален минимум и максимум и след това всеки специален закон да определи приложимите диапазони в зависимост от избора на законодателя. Каре 3.3 представя модел на тази алтернатива, възприет от Нидерландия, както и за реформа, която опростява равнището на санкциите в специалните закони на Чешката република.
Много държави се борят с развитието на правната уредба на административните нарушения в специални закони и с позицията на общото административно законодателство. Развитието на социалната държава и европейското право се разглеждат като някои от причините за нарастването на административните нарушения в специални закони. Това би могло да се представи като центробежна сила, която води до много отклонения от общия кодекс или от общите закони. Тази сила може да бъде компенсирана с ефективна политика на качество на законодателството, състояща се от елементи като директиви и насоки, модели и т.н.
В наказателното право на Нидерландия е въведена система от 6 категории парични санкции със специален максимум. Тези категории са предвидени в член 23 от нидерландския Наказателен кодекс, който гласи следното:
Член 23 от Нидерландския наказателен кодекс
3. Максималната парична санкция, която може да бъде наложена за дадено престъпление, е равна на размера на категорията, определена за това престъпление.
4. Съществуват шест категории:
5. За нарушение или престъпление, за което не е наложена имуществена санкция, може да бъде наложена имуществена санкция до размера съответно на първата или третата категория.
6. За нарушение или престъпление, за което е наложена имуществена санкция, но за което не е определена категория парични санкции, може да бъде наложена имуществена санкция до размера съответно на първата или третата категория, ако този размер е по-висок от размера на имуществената санкция, наложена за въпросното престъпление.
7. Ако юридическото лице е осъдено, и ако определената за престъплението категория парични санкции не позволява подходящо наказание, може да бъде наложена имуществена санкция до максималния размер на следващата по-висока категория. Ако за деянието може да бъде наложена имуществена санкция от шестата категория и тази категория имуществени санкции не позволява подходящо наказание, може да бъде наложена имуществена санкция в максимален размер до 10% от годишния оборот на юридическото лице за финансовата година, предхождаща съдебното решение или наказателното постановление.
8. Предходният параграф се прилага mutatis mutandis за осъждане на дружество без правосубектност, съдружие, корабоплавателно дружество или дружество със специална инвестиционна цел.
9. Сумите, посочени в четвърта алинея, се коригират на всеки две години, считано от 1 януари, по заповед на Съвета за разработване на индекса на потребителските цени след предходната корекция на тези суми. При тази корекция паричната сума от първата категория се закръгля надолу до кратно число от 5 EUR и, въз основа на паричната сума от тази първа категория и при запазване на взаимната връзка между размерите на категориите парични санкции, се определят сумите от втората до шестата категория парични санкции."
Законодателството от 1983 г. не само въведе тази обща разпоредба, но и измени почти всички специални закони, за да ги приведе в съответствие с новите разпоредби на Общия кодекс. Въпреки това усилие всички специални закони да бъдат приведени в съответствие с новата обща разпоредба, тази обща разпоредба все още съдържа две „предпазни“ разпоредби за в параграф 5 и в член 23 от DCC.
Общото регулиране на административните имуществени санкции е част от законодателния проект за създаване на Общия административнопроцесуален закон (Algemene wet bestuursrecht). Това беше направено в градивни елементи, наречени траншове. Всеки градивен елемент се основава на анализ на общия административен въпрос и на различните разпоредби по този въпрос в специални закони. Изборът на законодателя беше предложен в допълнението към GALA в градивния елемент, а в отделен законопроект бяха предвидени всички изменения (стотици от тях), необходими за привеждане на специалното законодателство в съответствие с общите разпоредби по същия правен въпрос.
Вследствие на тази законодателна стратегия общите разпоредби относно административните имуществени санкции бяха добавени към GALA и бяха изменени повече от 120 акта, предвиждащи правомощието за налагане на административни имуществени санкции.
Въпреки предложенията за добавяне на такава разпоредба законодателят не е предвидил система за определяне на максималната административна имуществена санкция по начин, подобен на член 23 от DCC. Към настоящия момент специалният законодател трябва да определи максималните размери на административните имуществени санкции в съответствие с категориите по член 23 от DCC. Това задължение е предвидено в посочените по-горе указания на министър-председателя. Тази директива гласи следното:
1. При определяне на максимална административна имуществена санкция се прави позоваване на една от категориите парични санкции в Наказателния кодекс, освен ако е необходимо да се установи връзка с отклоняващите се суми в съществуваща система.
2. За определяне на максималния размер на административната имуществена санкция се използва следният образец:
Административна имуществена санкция, която се налага въз основа на [член... /Членовете...] не надвишават сумата, определена за категорията [...], посочена в [член 23, четвърта алинея от Наказателния кодекс.
3. Ако поради възпиращия ефект или големите финансови интереси е необходимо да се наложи много висока административна имуществена санкция на дружества, които са в съответствие с най-високата категория имуществени санкции в Наказателния кодекс или които, ако това е повече, са свързани с оборота на съответното дружество, се използва следният модел:
Административна имуществена санкция, която се налага въз основа на [член... /Членовете...] не може да надвишава сумата, определена за шестата категория, посочена в [член 23, четвърта алинея от Наказателния кодекс], или ако тя е не повече от 10 % от оборота на дружеството или, ако нарушението е извършено от сдружение на предприятия, от общия оборот на дружествата, които са част от сдружението, за финансовата година, предхождаща решението, през която е наложена административната имуществена санкция.
Първа алинея. В административното право максималният размер на административните имуществени санкции е определен в размер, сравним с една от категориите имуществени санкции по член 23, четвърта алинея от Наказателния кодекс (член 27, четвърта алинея от Наказателния кодекс). Поради динамичната референтна стойност сумите редовно се индексират.
Трета алинея. В редица законодателни актове максималният размер не е фиксиран, а е свързан с оборота (вж. например член 57 от Закона за конкуренцията, член 85 от Закона за регулиране на пазара на здравни услуги и член 1:82 от Закона за финансовия надзор). Такава „отворена“ максимална парична санкция е приемлива, при условие че за това могат да бъдат приведени добри аргументи, като например дал истава дума за голямо или малко дружество."
Законът за работното време дава пример сред много от тях:
Член 10:7 от Закона за работното време
1. Административната имуществена санкция, която може да бъде наложена за нарушение, не надвишава размера на петата категория по член 23, четвърта алинея от Наказателния кодекс.
2 Без да се засяга първа алинея, длъжностното лице, определено въз основа на член 10: 5, първа или втора алинея, увеличава административната имуществена санкция, която се налага със 100% от имуществената санкция, определена въз основа на шеста алинея, ако в срок от пет години преди датата на установяване на нарушението е установено предходно нарушение, изразяващо се в неспазване на същото правно задължение, забрана или неспазване на подобни задължения и забрани, които трябва да бъдат посочени от съвета или по силата на разпореждане, и ако административната имуществена санкция за предишното нарушение е станала неотменима."
В Чешката Република една от причините за повторното кодифициране на простъпките и другите административни престъпления в Чешката република през 2017 г. е увеличаването на броя на административните нарушения в специални закони. Законът 251/2016 за някои простъпки урежда няколко конкретни нарушения, а Закон 183/2017 измени приблизително 250-те специални закона с цел премахване на разпоредби, противоречащи на новите регламенти. Един от резултатите е, че много административни нарушения в специални закони са преобразувани в правонарушения съгласно общия закон 250/2016. Крайният резултат беше опростяване на системата.
По същия начин в германското наказателно право със Закона за въвеждане на новия Наказателен кодекс (Einführungsgesetz zum Strafgesetzbuch (EGStGB) от 2 март 1974 г. се изменя специалното законодателство, за да се приведе това законодателство в съответствие с промяната на Наказателния кодекс, която установява промяна на системата на престъпленията от три категории (Übertretungen, Verbrechen и Vergehen)в система от две категории, като най-леката категория наказуеми деяния се прехвърля към системата на административни наказания и се извежда от наказателното право. Този законодателен избор е създаден с промяна на Наказателния кодекс (общия закон) и с акт за изменение на специалното законодателство, за да се приведе това специално законодателство в съответствие с общия закон.
Източник: Изследване на ОИСР.
3.5.1. Специалните български закони биха могли да редуцират използването на фиксирани санкции, които не позволяват пропорционалност и диференциране на наказанието
В някои сфери на правно регулиране, каквато е транспортната безопасност, и по-конкретно – при нарушенията, свързани с превишаването на скоростта на движение, фиксираните санкции не водят до налагане на нецелесъобразни наказания. Тези нарушения се изразяват в превишаване на скоростта и фискираната глоба нараства правопропорционално с нарастването на превишената скорост. С други думи, съставът на нарушението не се характеризира с богатство на обективни и субективни признаци и не могат да се проявят множество несъставомерни, смекчаващи и отегчаващи отговорността обстоятелства, които да намалят, респ. – да увеличат обществената опасност на престъплението и оттам – тежестта на наложеното наказание. Въпреки това фиксираните санкции трябва са се предвиждат в ограничена степен. Те са подходящи само когато нарушението не се характеризира с многообразие на фактически признаци, свързани с обществената му опасност и когато някой от основните обективни признаци на нарушението, може да бъде степенуван и да обоснове диференциацията на степенувани и фиксирани по размер санкции (каквото е увеличението на скоростта на движение на превозното средство като санкциите за този вид нарушение се увеличават пропорционално на увеличението на скоростта на движение.)
В други закони обаче, където обществената опасност на нарушението варира и може да се прояви като по-ниска или по-висока, фиксираната санкция е законова пречка за диференцирането и индивидуализацията на наказанието. Така различни по степен на обществена опасност нарушения се наказват с една и съща санкция. Например в чл. 67, ал.2 от Законът за енергията от възобновяеми източници е предвидено, че: „На разпространител, който предлага на пазара течни горива от нефтен произход в нарушение на разпоредбата на чл. 47, ал. 2 или 3, се налага глоба в размер 50 000 лв. или имуществена санкция в размер 100 000 лв. Санкционната разпоредба препраща към правилата за поведение в чл. 47, ал.2 и ал.3, които са нарушени, но всяко едно от тези нарушения има собствена обществена опасност. Фиксираната санкция от 50 000 лв. за физически лица и 100 000 за юридически лица не позволява да се вземе предвид количеството на предлаганите течни горива, нито периодът, през който тези горива са предлагани на пазара – факти и обстоятелства, които имат значение за степента на обществена опасност на нарушението. Фиксирани са и санкциите в Закона за автомобилните превози, въпреки, че често една и съща разпоредба съдържа множество нарушения, чията степен на обществена опасност може да варира. В тези правни актове не е целесъобразно да се предвиждат фиксирани наказания, а съответно определени санкции.
Фиксираният размер на санкцията не е целесъобразен и при така нар. общи разпоредби, предвиждащи санкции. Например чл. 185 от Закона за движението по пътищата установява, че: за нарушение на този закон и на издадените въз основа на него нормативни актове, за което не е предвидено друго наказание, виновните се наказват с глоба 20 лв.
Освен това, фиксираният размер на санкцията не е удачен вариант в случаите, когато в законовият състав на нарушението са включени оценъчни признаци. Например в чл. 177, ал.4 от Закона за движението по пътищата е предвидено:
(4) (Нова - ДВ, бр. 2 от 2018 г., в сила от 20.05.2018 г.) Който управлява пътно превозно средство с неукрепен товар в нарушение на изискванията на наредбата по чл. 127, ал. 4, се наказва с глоба от:
1. 500 лева - при констатирани незначителни неизправности при укрепването на товара;
2. 1000 лева - при констатирани значителни неизправности при укрепването на товара;
3. 1500 лева - при констатирани опасни неизправности при укрепването на товара.
Признаците „незначителни, значителни и опасни последици“ подлежат на тълкуване и могат да бъдат различни по своето естество и вид, което да повиши или понижи обществената опасност на конкретното нарушение. Ето защо е удачно, в тази и други подобни ситуации наказанието се определя относително.
Отделно от това, фиксираният размер на наказанието глоба или имуществена санкция, особено когато тя е с висок размер, на практика прави това наказание неизпълнимо. В посочения пример, ако дадено юридическо лице не притежава имущество и парични средства, това наказания няма как да бъде изпълнено. Този проблем се констатира и в други нормативни актове, например за нарушение по чл. 182 от Закона за туризма санкцията е фиксирана, без това да бъде съобразено с възможността конкретно извършеното нарушение да е с по-ниска или с по-висока степен на обществена опасност.
Не на последно място, фиксираният размер на санкцията създава затруднения при евентуалното оспорване на наказателното постановление пред съда, което може да бъде оспорено единствено въз основата на явната несправедливост на наказанието, без да се оспорва фактът на извършеното нарушение и личността на нарушителя.
Проблемът с фиксираните санкции е свързан и с по-общия проблем за системата на наказанията, която включва твърде малко по вид наказания, както и с императивната забрана на чл. 27, ал. 4 от ЗАНН едно наказание да бъде заменено с друго, освен в случаите по чл. 15, ал. 2 от закона – когато предвиденото наказание е глоба и нарушителят е непълнолетен).
3.5.2. Специалните закони биха могли да намалят широкия диапазон между минималния и максималния размер на санкцията за определен вид нарушение и регулирането на множество административни нарушения в една-единствена правна разпоредба с една и съща санкция, което не отчита степента на обществена опасност от нарушенията
Анализът на законодателството и отговорите, които са получени в хода на проучването показва връзка между тези две слабости в правната уредба. Много често, установяването на множество административни нарушения в една разпоредба е съпроводено и с широки граници на санкцията. По тази причина, тези слабости ще бъдат разгледани съвместно.
Специалният минимум и специалният максимум на санкцията са юридическата оценка на възможно най-ниската и възможно най-високата степен на обществена опасност на нарушенията от един и същи вид. Ето защо, ако санкцията е с прекалено широк диапазон, това ще затрудни това би затруднило правилното диференциране на наказанието в зависимост от пропорционалността и риска и би създадало предпоставки за неправилно приложение на закона.
Ярък пример за тази слабост в правната уредба е чл. 273, ал. 1, т. 9 от Закона за дейността на колективните инвестиционни схеми и на други предприятия за колективно инвестиране (ЗДКИСДПКИ) предвиждащ, че който извърши или допусне извършване на нарушение на член 4, ал. 5 и 6, чл. 6, ал. 4 и 5, чл. 7, ал. 2 и 3, чл. 9, ал. 1 и 2, чл. 10, ал. 5, чл. 10а, чл. 17, ал. 3, чл. 18, ал. 1, чл. 37, ал. 8, чл. 48, ал. 3 и 4, чл. 52, чл. 57, ал. 1, 5 - 10, чл. 58, ал. 2, чл. 59, чл. 61, ал. 1 и 2, чл. 62, 63, чл. 65, ал. 1 - 3, чл. 78, ал. 4 и 5, чл. 79, чл. 81, ал. 2, чл. 91, ал. 1 и 3, чл. 93, ал. 1, 2, 4 и 5, чл. 94, ал. 1 и 2, чл. 98, ал. 2, чл. 194, ал. 4, чл. 197, ал. 11, чл. 216, ал. 5, се наказва с глоба в размер от 1 000 до 5 000 000 лв.
Друг пример е чл. 210а от Закона за защита на потребителите е установена санкция глоба от 500 до 15 000 лв. за физически лица, виновно нарушили чл. 68в, чл. 68г, чл. 68ж, т. 1 - 11, 13, 15, 18 - 23 и чл. 68к, т. 3 - 6 от Закона, а санкцията за юридически лица е от 1 000 до 30 000 лв.
Видно е, че минималната граница на санкцията е тридесет пъти по-нисък от максималния. Същевременно, нормата на чл. 210 от ЗЗП препраща към множество правила, установени в чл. 68в, чл.68г, чл. 68ж, т. 1 - 11, 13, 15, 18 - 23 и чл. 68к, т. 3 - 6 от Закона. Техниката на препращане цели законодателна икономия и се прилага при стриктно спазване на правилата на ЗНА. Но когато в резултат на тази техника се създават предпоставки за нарушаване принципа на пропорционалност и индивидуализация на наказанието, приоритет следва да се даде на принципния въпрос за съответствието между тежестта на извършеното нарушение и тежестта на наложеното административно наказание. В случая, се касае за над тридесет отделни нарушения, посочени в чл. 68в, чл.68г, чл. 68ж, т. 1 - 11, 13, 15, 18 - 23 и чл. 68к, т. 3 - 6 от Закона, но за всяко едно от тези много на брой и с различна степен на обществена опасност нарушения, наказващия орган може да наложи глоба от 500 до 15 000 лв.
Чл. 221, ал. 1, т. 2 от Закона за публичното предлагане на ценни книжа предвижда, че който извърши или допусне извършване на член 77б, ал. 5, чл. 77е, ал. 7, чл. 89и, ал. 2, 3 и 4, чл. 89к, ал. 3, чл. 89м, чл. 89с, ал. 1 и 2, чл. 89т, ал. 1 и 2, чл. 100а, ал. 2 и 3, чл. 100б, ал. 3, 5, 7 и 8, чл. 100е, чл. 100ж, ал. 4, чл. 100и, чл. 100к, ал. 3, чл. 100п, ал. 2 и 3, 100т, 100ф, чл. 100х, ал. 3 и 5, чл. 100ц, ал. 1, 2, 3, 5, 6 и 7, чл. 100ч, ал. 2 и 3, чл. 110, ал. 6, ал. 7, изречение второ и ал. 9, чл. 110в, ал. 1 - 3, чл. 110г, чл. 111, ал. 6, изречения първо и второ, чл. 112б, ал. 12, чл. 115, ал. 1, ал. 2, 4-8, 10 и 12 и чл. 115 а и, чл. 115б, чл. 115в, ал. 4 и 5, чл. 115г, ал. 3, 5 и 7, чл. 116, ал. 3, 5 - 7, чл. 116а, ал. 2 - 7 и чл. 116а1, чл. 116в, ал. 1 - 7, чл. 117, чл. 118, ал. 3, изречение второ, чл. 120а, ал. 1 - 3, чл. 122, ал. 3, чл. 131а, чл. 151, ал. 3 - 6 , чл. 151а, ал. 4, чл. 154, ал. 1 и 3, чл. 155, ал. 5, чл. 157, чл. 157а, ал. 7, се наказва с глоба в размер от 1000 до 2000 лв.
Посочените примери показват, че тази слабост на правната уредба не е изключение, а се констатира в множество административни закони. Удачно би било отговорността да се диференцира чрез създаване на отделни състави на нарушения и предвидени в тях санкции с по-тесен диапазон. Отделно от това, когато се касае за санкциониране на нарушения от един и същи вид е удачно вместо толкова широки санкции, да се създаде система от тежконаказуеми и леконаказуеми състави на нарушения от един и същи вид, като по този начин наказанията се диференцрат.
Друга основна слабост на специалното законодателство е, че по отношение на множество нарушения субекти на отговорност са само физически лица. В действителност, в редица хипотези естеството на нарушението не позволява същото да бъде осъществено под формата на неизпълнение на задължение към даржавата или общините. Например нарушението по чл. 80, т.5 от Закона за българските лични документи, както и много други нарушения по дефиниция могат да бъдат осъществени само от физическо лице.
Но в редица хипотези, неизпълнението на административно нарушение може да бъде както административно нарушение, така и неизпълнение на задължение към държавата и общините. В тези случаи няма никакво разумно оправдание само физическите лица да бъдат субект на административна отговорност. В тези хипотези е удачно разширяване кръга на субектите на адмнистративна отговорност в същата или отделна разпоредба, като се използва юридическата техника: „ с глоба или имуществена санкция се наказва лице, което….“
3.5.3. Специалните закони биха могли да намалят прекомерно тесния диапазон между специалния минимален и специалния максимален размер на административните санкции
Твърде тесният диапазон между специалния минимум и специалния максимум на санкцията се проявява като слабост на правната уредба в случаите когато в една правна норма са включени нарушения с различна степен на обществена опасност. С цел законодателната икономия една единствена разпоредба може да изброява множество нарушения, а често санкцията за тези нарушения е с твърде тесен диапазон, което създава затруднения в правилното определяне на наказанието от правоприлагащите органи. Много често се случва санкционната разпоредба да се отнася до цял нормативен акт или до няколко нормативни акта.
Например в чл. 147, ал. 1 от Закона за гражданското въздухоплаване е установено, че: „Освен ако не е предвидено друго, за всяко друго нарушение на този закон или на правилата и правилата за неговото прилагане, виновните лица се наказват с имуществена санкция в размер от 100 до 500 лв“. Независимо от субсидиарния характер на разпоредбата, която се прилага, ако за нарушението не е предвидена друга санкция, остава въпросът дали обществената опасност от нарушенията, предвидени в закона и подзаконовите актове, е правилно оценена и дали чрез налагане на глоба в размер от 100 до 500 лв. ще бъде спазен принципът на съответствието.
Тесният диапазон между специалният минимум и специалният максимум на санкциите не е удачен в следните хипотези:
В случаите на бланкенти и препращащи състави на административни нарушения – при използване на законователната техника на препращане към множество правила от същия или други нормативни актове, възможните нарушения са с различна степен на обществена опасност. Честа хипотеза е дори санкционната норма да препраща към цял или множество нормативни актове. Това води до трудности при индивидуализацията на наказанието, тъй като нарушенията са с различна по степен обществена опасност.
В случаите, когато, с оглед законодателна икономия, признаците на нарушения са посочени твърде общо, а границите на санкциите са прекалено стеснени, което не дава възможност на наказващите органи правилно да определят наказанието.
Ето защо, санкции с тесен диапазон между минимума и максимума могат да бъдат използвани само като алтернатива на фиксираните санкции, или за нарушения, които не се характеризират с многообразие на признаци.
3.5.4. Специалните закони биха могли да намалят предвиждането на наказания без специален минимум, както и на наказания с много нисък специален минимум
В редица закони не се предвиждат санкции със специален минимум. В тези случаи възниква въпросът за това какъв е минималния размер на административната санкция, която правоприлагащият орган може да наложи на нарушителя. Подобен подход се наблюдава и по отношение на санкциите за някои видове престъпления в особената част на Наказателния кодекс. Общата част на Наказателния кодекс обаче урежда минимума и максисума на всеки вид наказание, което е количествено измеримо по размер или срок. По този начин, когато в Особената част на НК не е предвиден специален минимум на санкцията, се прилага минималният размер или срок, установен в Общата част.
В ЗАНН е предвиден минимален и максимален срок само за лишаване от правото да се упражнява определена професия или дейност и наказанието, предвидено с последните изменения на ЗАНН – неплатен труд в полза на обществото. В ЗАНН обаче липсва минимален размер на най-често налаганото наказание, т.е. административната глоба, за разлика от уредбата на минималния размер на наказателната глоба в Наказателния кодекс. Това допълнително затруднява служителите на правоприлагащите органи при индивидуализирането на размера на вида административни санкции. Този проблем е особено сериозен, когато санкцията за определен вид нарушение е без специален минимум, но с много висок максимум, каквото е нарушениито по чл. 49, ал. 1 от Закона за чужденците в Република България.
„Наказва се с глоба до 3000 лева чужденец, който:
1. (изм. - ДВ, бр. 97 от 2016 г.) използва нередовен паспорт или заместващ го документ за пътуване;
2. (доп. - ДВ, бр. 42 от 2001 г., изм. - ДВ, бр. 82 от 2006 г., доп. - ДВ, бр. 36 от 2009 г.) изгуби, повреди или унищожи български документ за самоличност, разрешение за пребиваване или документи, издадени от службите за граничен паспортно-визов контрол;
3. като капитан или член на екипаж на плавателен съд не спазва установения граничен и паспортен режим на пристанищата и пристанищните градове;
4. (изм. - ДВ, бр. 29 от 2007 г.) не изпълни задълженията си по чл. 17, ал. 2 и по чл. 30;
5. (изм. - ДВ, бр. 82 от 2009 г.) дава или приема в залог или преотстъпва български личен документ.“.
Възможните решения на този проблем са няколко:
Установяване на минимален размер на глобата и имуществената санкция в ЗАНН;
Законодателна промяна в санкциите по специални закони, които не съдържат минимален размер на имуществената санкция и глобата.
Първият подход би могъл да бъде изключително полезен при последваща кодификация, но той следва да бъде използван само когато максималният размер на санкцията не е прекалено висок. Хипотетично, ако за едно нарушение се предвижда наказание в максимален размер до 5 000 лв. и санкцията няма специален минимум, изключително нецелесъобразно е да се приложи възможен специален минимум например от 100 лв. Същевременно, за санкции със специален минимум от 500 лв., които не съдържат специален минимум, установяването на специален минимум в ЗАНН от 100 лв. е напълно разумно решение.
Вторият подход е по-трудно би могъл да се реализира на практика, защото той налага поредица от законодателни промени в специалното законодателство, включващо над 300 закона и в пъти повече подзаконови нормативни актове, съдържащи административнонаказателни разпоредби. Използването му обаче ще позволи при диференциацията на санкциите да се вземе предвид типичната степен на обществена опасност на нарушенията от съответния вид и не на последно място – специалните минимуми и максимуми на санкциите да се степенуват по тежест съобразно санкциите за други нарушения на същия нормативен акт.
Разграничението между престъпления и административни нарушения е дискусионен въпрос както в България, така и на международно равнище. По-специално, проблемът за „конкуренцията “между законовите състави на административните нарушения и престъпленията възниква, когато те засягат един и същи обект, т.е. накърняват един и същи вид обществено отношение. Този проблем възниква при правната квалификация на деянието от страна на административните органи и съдилищата, не във всички случаи, а само когато признакът на законовия състав, който разграничава нарушението от престъплението е оценъчен. Например в чл. 234, ал.1 НК е установено, че разпространението или държането на акцизни стоки без бандерол в немаловажни случаи е престъпление, а в останалите случаи е нарушение по чл. 123, ал.1 от ЗАДС. Признакът „немаловажност“ се явява единствената разлика между престъплението по чл. 234, ал.1 от НК и нарушението по чл. 123, ал.1 от ЗАДС. Това създава затруднения в практиката и поражда възможност за различно тълкуване на понятието „немаловажен случай“. Така на практика един наказващ орган може да квалифицира деянието като престъпление, а друг изпълнителен орган – същото това деяние като административно нарушение.
По аналогичен начин стои въпросът за правната квалификация на хулиганската проява, която може да бъде квалифицирана като „дребно хулиганство“ по смисъла на Указа за борба с дребното хулиганство или като престъпление по чл. 325 от НК.
Друг пример за конкуренция между административната и наказателната отговорност е нарушението по чл. 53, ал.1 от Закона за пътищата и престъплението по чл. 216, ал.1 от Наказателния кодекс, който установява наказателна отговорност за унищожаване или повреждане на чужда вещ. В този случай критерият за разграничение е юридически „ако деянието не представлява престъпление“, но липсва признак от състава, съобразно който да се определи дали деянието е нарушение или престъпление. Аналогичен е примерът и с Чл. 290, ал. 1, т. 6 от ЗПФИ, който предвижда глоба за лицето, което представи неверни данни или документи с невярно съдържание, ако деянието не съставлява документно престъпление. Конкуренция между съставите на административни нарушения и престъпленията се наблюдава и в Закона за митниците, по отношение на митническата контрабанда, Закона за акцизите и данъчните складове, Закона за гражданското въздухоплаване (чл.143, ал.1, т.4 от ЗГВ, спрямо транспортните престъпления) и др.
Удачно е в такива случаи да се установи обективен признак на състава на престъплението, който да служи като ясен критерий за разграничаване между престъпление и административно нарушение от един и същи вид. Такъв признак може да бъде стойността на предмета или вредите, настъпили в резултат на престъплението, или специален способ за извършване на деянието, или условия на време, място и обстановка, като по този начин ще се постави по-ясна граница между престъпленията и административните нарушения и ще се преодолеят редица трудности при правната квалификация на деянията.
Административни нарушения и наказания са установени в стотици закони и подзаконови нормативни актове. Това създава риск за някои нарушения на административните правила да не се предвидят санкции. За тези случаи ЗАНН установява разпоредбите на чл. 31 и чл. 32, които се прилагат за нарушения на подзаконови нормативни актове, както и за неспазване на заповеди и други властнически актове на административните органи. Този подход заслужава подкрепа, тъй като гарантира реализирането на отговорност за нарушения на правила, за които не са предвидени санкции. Единственият проблем е диференциацията на отговорността, тъй като чл. 31 от ЗАНН предвижда санкция от 2 до 50 лв., т.е. специалният минимум на санкцията е изключително нисък.
На първо място, България би могла да увеличи размера на санкциите чл. 31 и 32, за да гарантира тяхната целесъобразност и възпиращ ефект (Каре 3.4).
„Чл. 31. (Изм. — ДВ, бр. 59/92 г.; ДВ, БР. 102/95 Г.; ДВ, бр. 11/98 г.) Който не изпълни или наруши законно разпореждане, заповед или наредба на орган на властта, включително във връзка със стопанските мероприятия на държавата, се наказва с глоба от 50 до 200 лева.
(1) (Изм. - ДВ, бр. 59 от 1992 г., бр. 102 от 1995 г., бр. 11 от 1998 г., изм. - ДВ, бр. 25 от 2002 г.) Който не изпълни или наруши постановление, разпореждане или друг акт, издаден или приет от Министерския съвет, ако деянието не съставлява престъпление или друго административно нарушение, се наказва с глоба от 100 до 2000 лева.
(2) (Нова - ДВ, бр. 24 от 1987 г., изм., бр. 59 от 1992 г., бр. 102 от 1995 г., бр. 11 от 1998 г., доп. - ДВ, бр. 114 от 1999 г., в сила от 31 януари 2000 г., изм. - ДВ, бр. 25 от 2002 г., изм. - ДВ, бр. 61 от 2002 г.) Който не изпълни или наруши акт по ал. 1, свързан със счетоводното, данъчното, митническото, валутното или екологичното законодателство, ако деянието не съставлява престъпление или друго административно нарушение, се наказва с глоба от 400 до 3000 лв.
(3) (Нова - ДВ, бр. 67 от 1999 г., в сила от 27.08.1999 г.) Когато държавен служител при изпълнение на държавната служба не изпълни или наруши задължения, произтичащи от актовете по ал. 1 и 2, се наказва с глоба от 100 до 300 лв.
Източник: Предложение на ОИСР.
На второ място, България би могла да въведе в специалното законодателство общи разпоредби, аналогични на тези на чл. 31 и чл. 32 от ЗАНН, които да се прилагат за нарушения, за които не е предвидена отделна санкция. Това е така, защото степента на обществената опасност на конкретните нарушения от съответния вид може да варира и диапазоните, установени в членове 31 и 32 ЗАНН, може да се окажат неподходящи и непропорционални на тежестта на нарушението.
Например в Закона за автомобилните превози в чл. 105, ал.1 е установено, че:
„За нарушения на този закон и на подзаконовите нормативни актове, издадени въз основа на него, с изключение на изискванията за превоз на опасни товари, за които не е предвидено друго наказание, се налага наказание глоба или имуществена санкция 200 лв.
В ал.2 и ал.3 също се съдържат общи разпоредби:
(2) За нарушения на изискванията за превоз на опасни товари, за които не е предвидено друго наказание, се налага глоба или имуществена санкция 500 лв.
(3) Водач, който при проверка от контролните органи не представи документ, изискуем по този закон или по подзаконов нормативен акт, издаден въз основа на този закон, ако не е предвидено друго, се наказва с глоба 50 лв.
Единственият недостатък на цитираните норми е, че санкциите са фиксирани, а съответните извършени нарушения могат да варират в степента си на обществена опасност. Ето защо, общите разпоредби на законите, които предвиждат санкции за нарушения, за които не е предвидено друго наказание, следва да бъдат определени във връзка с минималната и максималната санкция, предвидена във всеки специален закон. Минимумите на тези санкции могат да бъдат съобразени с минималния размер на санкцията, установен в съответния закон, а максимумите – със размер около средния за нарушенията на закона.
С последните изменения на ЗАНН в чл. 13, ал. 2 от ЗАНН е предвидено, че за административно нарушение, извършено повторно или за нарушение на системно извършване, може да се предвижда наказание безвъзмезден труд в полза на обществото, което да се налага самостоятелно или едновременно с друго наказание по ал. 1. В пар. 1, ал.1, т.6 и в ал.2 от Допълнителните разпоредби на ЗАНН са въведени дефиниции за нарушение от същия вид и повторно нарушение.
Въпреки че тези законодателни промени укрепват правната рамка, те не преодоляват различните подходи на административните закони по отношение на нарушенията, извършени повторно и нарушенията на системно извършване. Тези празноти в закона водят до хипотези, когато въпреки, че нарушението е извършено повторно или системно, същото не се наказва по-тежко, тъй като липсва съответния състав за повторност или системност. Анализът на специфичното законодателство също показва несъответствия в диференцирането на санкциите за системните и повторните нарушения. В някои закони повторно извършеното нарушение се наказва с глоба в двоен размер. Например чл. 183, ал.1 от Закона за туризма предвижда, че:
„На туроператор или туристически агент, който извършва туристическа дейност в помещение, което не отговаря на изискванията на наредбата по чл. 64, се налага имуществена санкция в размер от 100 до 500 лв.“ Съгласно ал. 2: „За повторно нарушение имуществената санкция е в размер от 200 до 1000 лв.“
Друг пример е чл. 178а, ал.4 и ал.5 от Закона за движение по пътищата:
Съгласно ал. 4: „Налага се имуществена санкция в размер 1000 лв. на лице, получило разрешение по реда на чл. 148, ал. 2, което:
1. не изпрати уведомление или документ, свързани с дейността по извършването на периодични прегледи до съответните компетентни органи;
2. в резултат на неправилно съхранение на документи, с които се удостоверява извършването на периодични прегледи за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства, е допуснало тяхната загуба, кражба или унищожаване.
Друг пример е наказуемостта на нарушението по чл. 143, ал.1 от Закона за гражданското въздухоплаване – за първо нарушение със сакниця от 3 000 лв. до 10 000 лв., а за повторно нарушение по чл.146 – със санкция от 4 000 лв. до 13 000 лв, както и чл.. 224, ал.1 от Закона за виното и спиртните напитки: „При повторно извършване на нарушенията по чл. 201 – 223, глобите или имуществените санкции са в двоен размер.“
В редица случаи обаче, наказанието за потворно извършено нарушение е три – четири пъти по-тежко. Например чл. 178ж, ал.1 от Закона за движението по пътищата предвижда:
„Наказва се с лишаване от право да управлява моторно превозно средство за срок от три месеца и глоба 1000 лв. водач, който се движи в лентата за принудително спиране по автомагистрала, без да са налице изключенията по чл. 58, т. 3 или в платното за насрещно движение по автомагистрала и скоростен път“, а съгласно ал. 2 - Когато нарушението по ал. 1 е извършено повторно, наказанието е лишаване от право да управлява моторно превозно средство за срок от 6 месеца и глоба 4000 лв.“
В това отношение могат да бъдет дадени и други примери. За нарушенията по чл. 53, ал.1 от Закона за пътищата наказанието е от 1000 до 5000 лв, а за повторни нарушения – от 2 000 лв. до 7 000 лв. Съгласно чл. 54, ал. 2, когато нарушението е извършено от ЮЛ и ЕТ, санкцията е от 4 000 до 12 000 лв. Анализът на законодателството сочи, че в отделни случаи дори санкцията за повторно извършено нарушение е по-ниска от санкцията за пърото нарушение от същия вид. Например за нарушенията по чл. 178, ал.1, т.1-11 от Закона за движение по пътищата, санкцията е от 2 000 лв. до 7 000 лв., а съгласно чл. 178, ал.2 Когато нарушението по ал. 1, т. 6 и 10 е извършено повторно, наказанието е глоба от 1 000 до 5 000 лв. и отнемане на разрешението. Възможна причина за това е различния времеви период, в който двете разпоредби, включително – санкциите за тях са изменени, но този и други подобни примери посочват, че е необходим единен подход по отношение на нарушенията, извършен повторно и нарушенията, извършени системно, като тези въпроси се уредят систематично в ЗАНН, наред с правилата за определяне на наказание. Този подход би бил изключително удачен при бъдеща кодификация на законодателството.
Друго възможно решение е всеки специален закон да установи свои разпоредби за нарушения, извършени повторно, като наказанието да е в двоен размер или двойно по-голяма продължителност, но не повече от предвидения в ЗАНН максимум на наказанието, а за нарушения на системно извършване – санкциите да са в троен размер, или тройно по-голяма продължителност, но не повече от предвидения в ЗАНН максимум на наказанието.
При разглеждането на тези две алтернативни решения България би могла също така да вземе предвид опита на други държави от ЕС, които имат специални разпоредби относно повтарящи се и системни нарушения (Каре 3.5).
Разпоредбите относно съгласуването и кумулирането на санкциите са важни елементи на принципа на пропорционалност по отношение на тежестта на нарушенията и наложените наказанията. Размерът на административната имуществена санкция трябва да бъде в съответствие с това изискване за пропорционалност.
Правните системи за административни санкции в Австрия (§ 22 VwSG), Германия (§ 19 – § 21 от OWiG), Нидерландия, Испания (31 LRJSP) съдържат разпоредби относно съгласуването и кумулирането на административни санкции. Законодателството на Австрия и Германия съдържа разпоредби, които попадат в обхвата както на престъпления, така и на административни нарушения. Тези разпоредби са следните:
„§ 22 Verwaltungsstrafgesetz (Австрия)
(1) Освен ако в административните разпоредби не е предвидено друго, деянието е наказуемо като административно нарушение само ако не съставлява престъпление, попадащо в компетентността на съдилищата.
(2) Ако някой е извършил няколко административни нарушения чрез няколко независими действия или ако даден акт попада в обхвата на няколко невзаимно изключващи се разпоредби, предвиждащи налагане на наказание, санкциите трябва да бъдат наложени поотделно. Същото важи и когато административните нарушения съвпадат с други престъпни деяния, които се наказват по административен ред.“
„§ 19 Ordnungswidrigkeitengesetz (Германия)
(1) Ако едно и също деяние нарушава няколко закона, съгласно които може да бъде санкционирано като административно нарушение, или ако нарушава един закон няколко пъти, на дееца се налага само една парична санкция.
(2) Ако са нарушени няколко закона, паричната санкция се определя в съответствие със закона, който предвижда най-високата парична санкция. Нарушенията на другите закони могат да бъдат взети предвид. „
„§ 20 Ordnungswidrigkeitengesetz (Германия)
Ако е наложена повече от една парична санкция, всяка парична санкция се преценява отделно.“
„§ 21 Ordnungswidrigkeitengesetz (Германия)
(1) Ако деянието е едновременно престъпление и административно нарушение, се прилага само наказателното право. Нарушенията на другите закони могат да бъдат взети предвид.
(2) В случая по параграф 1 обаче деянието може да бъде санкционирано като административно нарушение, ако наказанието не е наложено.“
„Член 31 LRJSP Concurrence of penalties (Испания)
1. За деяния, наказуеми по наказателен или административен ред, могат да не бъдат наложени наказания, при определени факти, свързани с личността на дееца и основанията за извършеното деяние.
2. Когато орган на Европейския Съюз е наложил санкция за същите факти и при условие че самоличността на субекта и основанията за извършеното не съвпадат, компетентният орган, който трябва да се произнесе по случая, трябва да го вземе предвид, като намали наказанието, без да се засяга обявяването на извършването на нарушението.
От друга страна, повторността и рецидивът, се счита за отегчаващо обстоятелство. Без изрична правна разпоредба това би могло да доведе до по-висока санкция до максималния размер на санкцията, предвиден в законодателството.
Съгласно испанското законодателство относно административните санкции в Ley 40/2015 продълженото нарушение, повторността и рецидивът са елементи на принципа на пропорционалността, приложим към административната санкция. Този принцип е кодифициран в член 29 от LRJSP, който гласи следното:
1. Административните санкции, независимо дали са с паричен или паричен характер, в никакъв случай не могат да включват пряко или косвено лишаване от свобода.
2. Налагането на имуществени санкции трябва да предвижда, че извършването на определен вид нарушения не е по-благоприятно за нарушителя, отколкото спазването на нарушените правила.
3. При диференциацията на санкциите, както и при определянето на наказанията от служителите на админисрацията, трябва да се спазват правилата на необходимост от санкцията, и съответствието с тежестта на деянието, представляващо нарушение. При определянето на размера на санкцията ще бъдат взети предвид по-специално следните критерии:
а) степента на вина или наличието на умисъл.
б) постоянството или устойчивостта на противоправното поведение.
в) естеството на причинените вреди.
г) рецидив (повторност), чрез извършването в едногодишен срок на две или повече нарушения от един и същи вид, когато това е било обявено с решение в рамките на административно производство.
4. Когато е оправдано от гледна точка на принципа на пропорционалност и е налице несъответствие между тежестта на предвидената санкция и тежестта на извършеното нарушение, наказващият орган може да наложе по- леко наказание.
5. Когато извършването на нарушението по необходимост води до извършването на друго или други нарушения, се налага само наказанието, което е пропорционално на най-тежкото нарушение.
6. Извръшването на множество действия или бездействия, които нарушават една и съща или няколко сходни разпоредби, когато тези действия или бездействия са резултат от едно единствено решение и се осъществяват при еднорона обстановка, се наказват като едно продължавано нарушение.“
В Нидерландия специалните закони съдържат голямо разнообразие от санкционни разпоредби относно рецидива (повторността). Необходима е обща разпоредба, но такава все още липсва. Три примера, които изясняват многообразието на санкционните норми относно рецидива (повторността), са предвидени в Закона за регулиране на финансовите услуги (Wet op het financieel toezicht), Закона за тютюна и тютюневите изделия (Tabaks- en rookwarenwet) и Закона за работното време (Arbeidstijdenwet).
Чл. 1:81, ал.4 от Закона за регулиране на финансовите услуги (Wet op het financieel toezicht)
Ако към момента на извършване на нарушението не са изтекли пет години от налагането на административна имуществена санкция на нарушителя за предходно извършено нарушение от същия вид, административната имуществена санкция за нарушението е до двойния размер, приложим съгласно втора или трета алинея.
Закон за тютюна и тютюневите изделия
Нарушенията, спадащи към категория Б, се наказват с административна имуществена санкция в размер на 45 000 EUR. Тази сума се увеличава до:
135 000 EUR, ако физическото или юридическото лице, на което може да се вмени нарушението, преди това е било санкционирано за нарушение от същия вид и не са изтекли две години от момента, в който предходната административна имуществена санкция е подлежала на изпълнение;
225 000 EUR, ако нарушението от същия вид е извършено за трети път в рамките на три години след като административната имуществена санкция за първото нарушение е подлежала на изпълнение; и
450 000 EUR, ако нарушението от същия вид е извършено за четвърти път в рамките на пет години след като административната имуществена санкция за първото нарушение е подлежала на изпълнение.
Член 10:7 от Закона за работното време
1. Административната имуществена санкция, която може да бъде наложена за нарушение, не надвишава размера на петата категория по член 23, четвърта алинея от Наказателния кодекс.
2. Без да се засяга първа алинея, длъжностното лице, определено на основание член 10:5, първа или втора алинея, увеличава административната имуществена санкция със 100 % от размера на имуществената санкция, определен въз основа на шеста алинея, ако в срок от пет години преди деня на установяване на нарушението е извършено предходно нарушение от същия вид, което е било установено с административен или съдебен акт.
3. Увеличаването на административната имуществена санкция по втора алинея е 200 %, ако повторното и предходното нарушение, посочени в този параграф, са определени като тежки нарушения по силата на разпореждане в общинския съвет.
4. Без да се засяга първа алинея, държавният служител, определен на основание член 10:5, първа или втора алинея, увеличава административната имуществена санкция с 200 процента от размера на имуществената санкция, определен въз основа на шеста алинея, ако в срок от пет години преди деня на установяване на нарушението, са извършени две нарушения от същия вид, които са били установени с административен или съдебен акт.
5. Независимо от втора и четвърта алинея, срокът от пет години в тези параграфи е десет години, ако подлежащите на изпълнение имуществени санкции, посочени в тези параграфи, са били наложени за тежки нарушения, определени от или по силата на разпореждане на Съвета.”
Източник: Изследване на ОИСР.
В чл. 29а от ЗАНН (Нов - ДВ, бр. 109 от 2020 г., в сила от 23.12.2021 г.) се предвижда, че: Времето, през което за същото нарушение наказаното лице е било лишено по административен ред или фактически от възможността да упражнява определена професия или дейност, се приспада при изпълнение на наказанието временно лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност.
Институтът, на чл. 29а от ЗАНН е приложим в три хипотези:
когато лицето е било лишено от възможност да упражнява определена професия или дейност – фактически или по административен ред, в хода на образуваното административнонаказателно производство, приключило с издаване на наказателно постановление или със сключване на споразумение, или с налагане на административно наказание от съда по реда на чл. 58б от ЗАНН за нарушението, във връзка с което наказаното лице е било ограничено в правата си ;
когато лицето е било лишено от възможността да упражнява определена професия или дейност – фактически или по административен ред, или по реда на чл. 69а от НПК, в хода на наказателно производство, въз основа на материалите по което е образувано административнонаказателното производство, по реда на чл. 36, ал. 2 от ЗАНН;
когато лицето е било лишено от възможността да упражнява определена професия или дейност – фактически или по административен ред, или по реда на чл. 69а от НПК, в хода на наказателно производство, което приключва с налагане на административно наказание на подсъдимия от съда, по реда на чл. 301, ал. 4 от Наказателно-процесуалния кодекс.
Този институт има за цел да повиши стандартите относно правото на защита на гражданите в административнонаказателно производство, и по-специално да предотврати възможността наказаното лице да претърпи ограничения на правата си за срок, по-дълъг от този на наказанието, наложено му съгласно чл. 13, ал. 1, буква в) от ЗАНН.
Същевременно, в ЗАНН липсва правна възможност за приспадане на времето, през което нарушителят е лишен – фактически или по административен ред, от правото му да упражнява определена професия или дейност, от времето на изтърпяване на наказанието по чл. 13, ал. 1, б. „в“ от ЗАНН, каквато възможност е предвидена в чл. 59, ал. 4 от Наказателния кодекс. С това се създават основания за необосновано продължително ограничаване правата на нарушителя, освен ако наказващият орган не приложи закона по аналогия, въпреки, че това е принципно недопустимо в административното наказване.
Така например, възможно е по отношение на физическо лице, осъществило нарушение на правилата за движение по пътищата, да се наложи принудителна административна мярка (ПАМ) по чл. 171, ал. 1, б. „б“ от Закона за движение по пътищата (ЗДвП) – „временно отнемане на СУМПС до решаване на въпроса за отговорността“, която няма санкционен характер. Същевременно, възможно е с наказателното постановление по отношение на санкционираното лице да се наложи и наказание лишаване от право да се управлява МПС, чието изтърпяване започва от датата на влизане в сила на наказателното постановление.
В тази връзка е целесъобразно да се предвиди възможност за приспадане на времето, през което осъденото лице е било лишено по административен ред или фактически от правото да упражнява определена професия или дейност в друго административно наказателно производство, както това е предвидено в случаите, когато осъденото лице е било задържано или поставено под домашен арест по обвинения в друго престъпление, по което производството е прекратено или приключило с оправдателна присъда (вж. Чл. 59, ал. 3 от Наказателния кодекс).
Това разрешение е подходящо и в случаите, в които лицето е било лишено фактически или по силата на принудителна административна мярка от възможност да упражнява определена професия или дейност в период, надхвърлящ по продължителност срока за изтърпяване на административното наказание лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност. Разпоредбата би могла бъде формулирана по начина, предложен в (Каре 3.6).
Чл. 29а. (Нов - ДВ, бр. 109 от 2020 г., в сила от 23.12.2021 г.)
(1) Времето, през което за същото нарушение наказаното лице е било лишено по административен ред или фактически от възможността да упражнява определена професия или дейност, се приспада при изпълнение на наказанието временно лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност.
(2) Времето, през което за същото нарушение наказаното лице е било лишено по административен ред или фактически от възможността да упражнява определена професия или дейност, се приспада при изпълнение на наказанието временно лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност, наложено за друго административно нарушение на същия нормативен акт, когато:
1. административнонаказателното производство за нарушението, за което лицето е било лишено по административен ред или фактически от възможността да упражнява определена професия или дейност, е приключило с предупреждение или резолюция;
2. времето, през което за същото нарушение наказаното лице е било лишено по административен ред или фактически от възможността да упражнява определена професия или дейност надвишава по продължителност наложеното наказание временно лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност и след приспадането по ал. 1 е налице остатък за приспадане.
Забележка: Текстът на ал. 1 преповтаря чл. 29а от ЗАНН (Нов - ДВ, бр. 109 от 2020 г., в сила от 23.12.2021 г.) Ал. 2 е ново предложение.
Два допълнителни въпроса не намират ясно решение в закона. Първо, когато въпреки условията за това санкциониращият орган или съдът не събере доказателства за това дали правата на нарушителя са били ограничени в смисъла, разгледан по-горе, или не са приложили института, посочен в член 29а от ЗАНН. Наказващият орган не би могъл да се произнесе с допълнително наказателно постановление, тъй като с подобен акт, съгласно приетото в ТРОСНК № 17 от 17.06.1986 г. по н. д. № 75/1985 г., наказващият орган може да се произнесе само относно вещите, които се отнемат в полза на държавата и разпореждането с веществените доказателства, ако е пропуснал да се произнесе с окончателния си правоохранителен акт. Вторият въпрос, който не намира изрична законодателна уредба, е как следва да се постъпи, в случай, че към датата на постановяване на окончателния правоохранителен акт от наказващият орган, заповедта за налагане на принудителната административна мярка, по силата на която нарушителят е ограничен в правата си, е обжалвана и не е влязла в сила.
На тези два въпроса следва да се препоръча да се даде изрична уредба в закона. На първо място, възможно е допълнителното наказателно определение да е изрично предвидено в закон (Каре 3.7).
На второ място, възможно е в ЗАНН, в частта относно изтърпяване на административните наказания, да се създаде разпоредба в следния смисъл (Каре 3.8).
Източници
[4] Council of Europe (2020), Liability of Legal Persons for Corruption Offences, https://rm.coe.int/liability-of-legal-persons/16809ef7a0 (accessed on 25 June 2021).
[1] European Committee on Crime Problems (2020), Replies to Questionnaire on Administrative Sanctions, https://rm.coe.int/cdpc-2019-1-replies-to-questionnaire-on-administrative-sanctions/168093669b (accessed on 24 June 2021).
[2] ОИСР (2021), Implementing the OECD Anti-Bribery Convention. Phase 4 Report: Bulgaria, OECD, Paris, https://www.oecd.org/corruption/bulgaria-oecdanti-briberyconvention.htm (accessed on 27 October 2021).
[3] ОИСР (2016), The Liability of Legal Persons for Foreign Bribery: A Stocktaking Report, OECD, Paris, https://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Liability-Legal-Persons-Foreign-Bribery-Stocktaking.pdf (accessed on 24 June 2021).