1. Les tendances qui façonnent l’éducation et l’accueil des jeunes enfants
Le présent rapport repose sur les conclusions de l’Examen de la qualité au-delà de la réglementation mené pour aider les pays et les territoires à comprendre et à améliorer la qualité dans les structures d’éducation et accueil des jeunes enfants (EAJE). Ce premier chapitre présente les conclusions en question et pose le contexte des résultats abordés aux chapitres suivants en résumant les grands enjeux et tendances dans le domaine de l’EAJE. Axé principalement sur le programme d’enseignement, la pédagogie et le développement professionnel du personnel en tant que principaux instruments d’amélioration de la qualité, il s’intéresse par ailleurs à trois autres leviers d’action : normes de qualité, gouvernance et financement ; suivi et données ; participation des familles et de la collectivité.
Les services d’éducation et accueil des jeunes enfants (EAJE) ont la capacité de donner à chacun et chacune un bon départ dans la vie en offrant des chances et des expériences équitables, qui favorisent leur développement. Dans plusieurs pays de l’OCDE, tous (ou presque tous) les enfants de 3 à 5 ans fréquentent une structure d’EAJE.
La pandémie de coronavirus (COVID-19) risque de creuser les inégalités dans ce domaine et de nier ainsi à un plus grand nombre d’enfants la possibilité de participer à l’EAJE. Ceux issus d’un milieu défavorisé continuent d’avoir moins de chances que leurs pairs mieux lotis de fréquenter une structure d’EAJE. En outre, bien que le taux de préscolarisation des enfants de moins de 3 ans soit en augmentation, il reste plus contrasté que celui des enfants plus âgés.
On observe une plus grande variabilité des méthodes de gouvernance, de surveillance et de financement adoptées pour l’EAJE que pour la majorité des autres niveaux d’éducation. Les 26 pays et 41 territoires ayant participé au questionnaire de l’Examen de la qualité au-delà de la réglementation ont rendu compte de 56 cadres pédagogiques différents. Ils ont fourni des informations sur la formation exigée du personnel et les conditions de travail dans plus de 120 types différents de structures d’EAJE.
Malgré des taux d’inscription qui augmentent et une reconnaissance accrue de la valeur de services d’EAJE de qualité, les investissements dans ce secteur demeurent en deçà des dépenses publiques consacrées aux stades ultérieurs du parcours éducatif.
Environ un tiers des enfants fréquentant une structure d’EAJE dans les pays de l’OCDE sont inscrits dans des établissements privés, tandis que les établissements publics sont plus courants aux autres niveaux d’enseignement.
Le concept de qualité, s’agissant de l’EAJE, est multidimensionnel. Les interactions quotidiennes des enfants dans les structures d’EAJE – avec les autres enfants, le personnel et les enseignants, l’espace et les matériels, leur famille et la collectivité dans son ensemble – reflètent la qualité des services dont ils bénéficient. Globalement, ces interactions, souvent désignées par la notion de « qualité des processus », sont cruciales pour soutenir le développement, l’apprentissage et le bien-être des enfants.
Les cadres pédagogiques concourent à la qualité des processus de plusieurs façons : contenu, routines, activités, ressources, encouragement des interactions. L’élaboration d’un cadre pédagogique et l’articulation des liens avec la pédagogie sont des stratégies importantes pour améliorer la qualité des processus de l’EAJE.
Le programme d’enseignement constitue un outil puissant d’harmonisation et de coordination entre les différentes étapes de l’enseignement. La majorité des programmes d’enseignement dont il est question dans l’Examen de la qualité au-delà de la réglementation comportent un objectif de facilitation de la continuité et d’accompagnement des transitions scolaires. Cependant, à l’exception des informations fournies aux parents sur les transitions, moins de la moitié des structures d’EAJE couvertes par les données ont systématiquement recours à des stratégies d’accompagnement des transitions.
Le personnel d’EAJE a besoin d’une formation initiale solide, de possibilités de formation continue et de conditions de travail propices à des interactions de qualité avec de jeunes enfants. Les responsables de structures d’EAJE jouent un rôle important dans la mise en place des conditions et des stratégies organisationnelles permettant d’assurer la qualité ; ils ont par ailleurs eux-mêmes besoin de structures de formation et de soutien adaptées pour être le plus efficaces possible.
Les services d’éducation et d’accueil des jeunes enfants (EAJE) offrent de formidables possibilités pour les enfants, les familles et la société lorsqu’ils sont de qualité. Dans le contexte de l’élargissement de l’accès à l’EAJE, les responsables de l’action publique, praticiens et chercheurs ne cherchent plus tant à accroître la taille du secteur qu’à faire en sorte que tous les enfants fréquentent des établissements qui favorisent leur développement, leur apprentissage et leur bien-être. Les bénéfices de services d’EAJE de qualité sont très divers, à l’instar des stratégies nécessaires pour assurer l’encadrement équitable d’un secteur situé à la croisée des chemins entre l’éducation, l’emploi, la santé et la protection sociale.
La pandémie de COVID-19 fait ressortir d’une multitude de façons l’importance des services d’EAJE pour les individus et pour la société. Même pendant la fermeture des écoles imposée dans de nombreux pays pour limiter la propagation du virus, les établissements d’EAJE ont continué d’accueillir au moins les enfants des travailleurs essentiels (OCDE, 2021[1]). Les décisions concernant la réouverture de l’économie dépendent de la capacité des systèmes d’EAJE à s’occuper des enfants pour permettre aux parents de travailler. Dans ce contexte, il est impératif que les pouvoirs publics maintiennent leur engagement envers la qualité pour créer des conditions propices au développement, au bien-être et à l’apprentissage des enfants tout au long de la crise et au-delà, en plus de permettre aux parents de poursuivre leur activité professionnelle.
Les comparaisons internationales des systèmes d’EAJE fournissent des données riches pour éclairer l’élaboration des politiques et répondre à la demande et aux attentes croissantes en matière de services d’EAJE. Le projet consacré à la qualité au-delà de la réglementation a pour visée d’aider les pays et les territoires à mieux comprendre les différentes facettes de la qualité en EAJE ainsi que les politiques susceptibles d’améliorer cette qualité, au-delà des normes et des critères minimaux. Tout comme cette publication, il est axé sur deux domaines d’action des pouvoirs publics en matière d’EAJE – le programme d’enseignement et la pédagogie d’une part, et le développement professionnel du personnel de l’autre – porteurs de possibilités réelles pour les pays d’apprendre les uns des autres, et ce en dépit de la grande hétérogénéité des systèmes d’EAJE. Ces deux domaines d’action représentent par ailleurs des aspects fondamentaux du quotidien des enfants dans les structures d’EAJE, d’où leur importance pour comprendre la qualité au-delà des systèmes complexes de gouvernance et de réglementation qui encadrent ce secteur.
Sous l’effet combiné des innovations dans la recherche et des mutations sociales des quelques dernières décennies, l’attention accordée par les pouvoirs publics à l’EAJE s’est généralisée. Elle est motivée, entre autres, par la reconnaissance du rôle de l’EAJE au service des droits et du bien-être des enfants, par les engagements pris envers l’égalité des chances pour les femmes sur le marché du travail et par des données scientifiques issues de domaines aussi divers que la neuroscience et l’économie démontrant les bienfaits d’expériences de qualité pendant la petite enfance. Les responsables de l’action publique dans le monde entier reconnaissent la multitude de bénéfices de l’EAJE, contexte dans lequel les taux d’inscription augmentent. Tous ou presque tous les enfants de 3 à 5 ans fréquentent une structure d’EAJE dans plusieurs pays de l’OCDE (Graphique 1.1).
Les pays sont classés par ordre décroissant des taux d’inscription des enfants de 3 à 5 ans en 2018.
Source : OCDE (2020[2]), Regards sur l’éducation 2020 – Les indicateurs de l’OCDE, Tableau B2.2, https://doi.org/10.1787/eag-2016-fr.
Les jeunes enfants se développent et apprennent rapidement ; c’est ainsi que s’établissent les bases de leur compréhension du monde. L’EAJE a la capacité de donner à chacun et chacune un bon départ dans la vie en offrant des chances et des expériences équitables, qui favorisent leur développement et leur bien-être, mais aussi qui rapprochent les familles à la fois les unes des autres et des ressources locales. La fréquentation d’une structure d’EAJE est porteuse des bénéfices à court et à long terme dans plusieurs domaines. À court terme, elle offre aux enfants des possibilités de découverte de leurs propres centres d’intérêt et de leurs capacités grandissantes tout en développant chez eux un sentiment d’appartenance. L’EAJE aide par ailleurs à veiller à ce que les enfants possèdent les compétences et l’assurance nécessaires à une transition en douceur vers le primaire. Les familles et la société bénéficient elles aussi de l’EAJE dans le court terme, notamment en renforçant les possibilités d’activité professionnelle des parents.
L’apprentissage et le développement dans la petite enfance sont étroitement liés entre divers domaines. Les compétences cognitives, socioémotionnelles et d’autorégulation se développent en même temps pendant la petite enfance ; les gains dans un domaine contribuent à des progrès simultanés et futurs dans d’autres (OCDE, 2020[3]). Des services d’EAJE de qualité favorisent le développement des enfants dans tous ces domaines et les bénéfices s’en font ressentir sur leur apprentissage ultérieur. Au Danemark, par exemple, les enfants ayant fréquenté une structure d’EAJE de qualité obtiennent de meilleurs résultats à l’examen écrit de fin du secondaire (dix ans après l’EAJE) que leurs pairs dont l’expérience de l’EAJE n’atteint pas le même degré de qualité (Bauchmüller, Gørtz et Rasmussen, 2014[4]). De même, les conclusions provenant du Royaume-Uni dégagent une corrélation entre la fréquentation de structures d’EAJE de qualité et des performances supérieures à la fin de la scolarité obligatoire, dont on peut déduire une hausse de 4.3 % des revenus bruts sur le cycle de vie par individu (Cattan, Crawford et Dearden, 2014[5]). Outre les bénéfices éducatifs et économiques, des services d’EAJE de qualité peuvent favoriser le bien-être social et émotionnel : un échantillon des États-Unis révèle que, à 15 ans, les adolescents signalent moins de problèmes comportementaux et émotionnels lorsqu’ils ont fréquenté une structure d’EAJE de qualité supérieure (Vandell et al., 2010[6]).
À plus long terme, la participation à l’EAJE permet une prédiction positive du bien-être sur un large éventail d’indicateurs à l’âge adulte, dont la santé physique et mentale, le niveau d’études et l’emploi (Belfield et al., 2006[7] ; Campbell et al., 2012[8] ; García et al., 2020[9] ; Heckman et Karapakula, 2019[10] ; Heckman et al., 2010[11] ; Karoly, 2016[12] ; Reynolds et Ou, 2011[13]). Les sociétés y gagnent elles aussi dans la durée, par un taux d’activité et des revenus plus élevés, une meilleure santé physique entraînant une diminution des coûts de soins de santé, et un plus faible taux d’activité criminelle tout au long de la vie des individus qui fréquentent des structures d’EAJE de qualité (Encadré 1.1).
Des décennies d’études démontrent les bénéfices à court et long terme de la fréquentation de structures d’éducation et d’accueil des jeunes enfants (EAJE) de qualité. Même si aucune ne peut à elle seule répondre à toutes les questions pertinentes concernant l’EAJE et le développement, le bien être et l’apprentissage de l’enfant, les données issues de différents types d’études brossent un tableau fiable des retombées de l’EAJE. Les recherches résumées ici donnent des exemples des différentes méthodologies d’étude de l’EAJE et des résultats des enfants ; celles qui ont guidé les politiques sont mises en relief.
Études longitudinales : le projet Enseignement préscolaire, primaire et secondaire effectif (Effective Pre school, Primary and Secondary Education - EPPSE)
Plus de 3 000 enfants, leurs familles et leurs écoles ont participé à cette étude longitudinale au Royaume-Uni (Angleterre) démarrée en 1997. Les enfants de l’échantillon fréquentaient divers types de structures d’EAJE auprès desquelles des informations ont été recueillies par le biais d’observations. Un groupe de référence constitué d’enfants n’ayant pas fréquenté de structure d’EAJE a été recruté au début de leur première année de scolarité. Les chercheurs ont suivi tout l’échantillon d’enfants jusqu’à l’âge de 16 ans. Les conclusions montrent l’importance pérenne de l’EAJE tout au long de l’enfance et de l’adolescence : une participation quelconque à l’EAJE, une plus longue fréquentation d’une structure d’EAJE et une meilleure qualité des structures d’EAJE sont autant de facteurs qui renforcent l’apprentissage, le développement et le bien-être des enfants dans leur ensemble, au-delà des caractéristiques de l’individu et de son milieu familial (Sylva et al., 2004[14]). Par exemple, la fréquentation d’une structure d’EAJE pendant plus longtemps a été corrélée avec des chances quatre fois plus élevées de faire des études supérieures plutôt que de s’engager dans une filière d’enseignement professionnel à la fin de la scolarité obligatoire (Taggart et al., 2015[15]). Il importe de noter que les conclusions de l’étude EPPSE montrent que, malgré un léger affaiblissement de l’avantage procuré par la participation à l’EAJE dans les résultats des examens aux niveaux de scolarité intermédiaires, les individus ayant suivi des programmes d’EAJE de qualité supérieure obtiennent de meilleurs résultats scolaires et possèdent de meilleures compétences sociales et émotionnelles à 16 ans (Cattan, Crawford et Dearden, 2014[5]). Bien que les résultats soient strictement corrélationnels, ce type d’étude longitudinale est important pour comprendre le rapport à l’EAJE de familles aux caractéristiques différentes et les trajectoires développementales ultérieures des enfants.
Études avec assignation aléatoire : Perry preschool
Lancée aux États-Unis dans les années 1960, l’étude Perry preschool concernait 123 enfants issus de milieux afro-américains défavorisés. Un groupe de 58 de ces enfants a été sélectionné au hasard pour suivre un programme d’enseignement préscolaire de grande qualité et recevoir des visites à domicile. Malgré la petite taille de l’échantillon, cette étude est notable pour plusieurs raisons. Premièrement, le fait que les participants sont encore suivis permet d’observer les effets de l’EAJE dans la durée. Deuxièmement, il s’agit d’un programme expérimental, avec sélection aléatoire des enfants du groupe test et du groupe témoin. Cette méthodologie permet de tirer des conclusions fiables sur les rapports de causalité entre l’EAJE et les résultats plus tard dans la vie. Bien que les participants à l’étude aient vécu de nombreuses expériences entre la petite enfance et les évaluations à l’âge adulte, le seul et unique facteur qui les distingue systématiquement est leur appartenance au groupe test ou au groupe témoin. L’analyse des résultats des participants à 40 ans révèle un rendement du programme de 7 à 12 USD pour chaque dollar investi à 4 ans. Il fait apparaître que les enfants ayant suivi un programme préscolaire de qualité ont par la suite moins participé à des programmes éducatifs spéciaux, ont atteint un plus haut niveau d’études, ont décroché des emplois mieux rémunérés ; ils dépendent moins des prestations sociales et se livrent moins à des activités criminelles (Heckman et al., 2010[11]). On note en particulier que les bénéfices de l’EAJE semblent se transmettre également à la deuxième génération et que les enfants des participants au programme bénéficient eux aussi de ses retombées (Heckman et Karapakula, 2019[16]).
Expériences naturelles : une méta-analyse
Des chercheurs aux Pays-Bas ont effectué une méta-analyse des évaluations des retombées de l’EAJE universelle sur les résultats des enfants menées entre 2005 et 2017 en Allemagne, en Australie, au Canada, en Espagne, aux États-Unis, en France et au Royaume-Uni (Angleterre) (Van Huizen et Plantenga, 2018[17]). Les études incluses dans l’analyse tiraient toutes parti d’expériences naturelles. Elles s’intéressaient, par exemple, aux différences régionales quant au moment choisi pour l’expansion de l’EAJE ou comparaient les enfants ayant fréquenté une structure une année plus tôt que leurs pairs du même âge à cause de critères stricts d’âge d’admissibilité. Cette méthodologie rend mieux compte de la sélection familiale (toutes les familles n’ont pas les mêmes chances d’inscrire leurs enfants dans une structure d’EAJE) que les études corrélationnelles, comme l’EPPSE. Elle livre en outre une évaluation de la valeur de l’EAJE universelle, plutôt que de programmes ciblés (les programmes intentionnellement destinés à des segments précis de la population), comme le projet Perry Preschool. Les résultats de cette analyse font ressortir l’hétérogénéité des conclusions des études de l’EAJE universelle, et plus particulièrement des conclusions contrastées quant à l’importance de l’âge de démarrage de l’EAJE. Or, les résultats montrent également que l’EAJE de qualité (la qualité étant définie par le nombre d’enfants par membre du personnel et les critères de formation des agents) et l’offre publique de services d’EAJE (par opposition à l’offre privée) aboutissent invariablement à de meilleurs résultats pour les enfants. Par ailleurs, les enfants issus d’un milieu défavorisé tirent davantage de bénéfices de l’EAJE universelle que leurs pairs mieux lotis.
Source : Cattan, S., C. Crawford et L. Dearden (2014[5]), « The economic effects of pre-school education and quality », https://doi.org/10.1920/re.ifs.2014.0099 ; Heckman, J. et G. Karapakula (2019[16]), « Intergenerational and intragenerational externalities of the Perry Preschool Project », hceconomics.org ; Heckman, J. et al. (2010[11]), « The rate of return to the HighScope Perry Preschool Program », https://doi.org/10.1016/j.jpubeco.2009.11.001 ; Sylva, K. et al. (2004[14]), « The Effective Provision of Pre-school Education (EPPE) Project: Findings from Pre school to end of Key Stage 1 », https://dera.ioe.ac.uk/18189/2/SSU-SF-2004-01.pdf ; Taggart, B. et al. (2015[15]), Effective Pre-school, Primary and Secondary Education Project (EPPSE 3-16+): How Pre-school Influences Children and Young People's Attainment and Developmental Outcomes Over Time, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/455670/RB455_Effective_pre-school_primary_and_secondary_education_project.pdf.pdf ; Van Huizen, T. et J. Plantenga (2018[17]), « Do children benefit from universal early childhood education and care? A meta-analysis of evidence from natural experiments », https://doi.org/10.1016/j.econedurev.2018.08.001.
Malgré des taux d’inscription qui augmentent et une reconnaissance accrue de la valeur de l’EAJE de qualité, les investissements dans ce secteur demeurent en deçà de ceux consacrés aux stades ultérieurs du parcours éducatif. En moyenne, en 2017, les pays de l’OCDE ont consacré 0.86 % de leur produit intérieur brut (PIB) à l’EAJE, contre 1.46 % et 1.95 % à l’enseignement primaire et secondaire respectivement (OCDE, 2020[2]). Dans certains d’entre eux, cette différence pourrait être justifiée par le fait que l’enseignement préprimaire est de plus courte durée que l’enseignement primaire. Or, les dépenses privées occupent une plus forte proportion des dépenses totales au titre de l’enseignement préprimaire par rapport à l’enseignement primaire, constat qui fait ressortir le décalage entre les financements nécessaires dans le secteur et les investissements publics. Par ailleurs, à la suite d’une augmentation des investissements dans l’EAJE aux alentours du début du XXIe siècle, les dépenses au titre de ce secteur se sont stabilisées, voire ont diminué, dans de nombreux pays entre 2013 et 2017, même dans le contexte de la croissance économique générale pendant cette période (OCDE, 2006[18] ; 2020[2]). Alors qu’ils s’engagent en faveur de la qualité de l’EAJE par la mise en place de systèmes allant au-delà de la réglementation des éléments fondamentaux, les responsables de l’action publique doivent accorder une attention constante à ces questions liées aux dépenses.
La prédominance des établissements privés dans le secteur de l’EAJE vient elle aussi souligner les différences entre l’EAJE et les stades ultérieurs du parcours éducatif. Environ un tiers des enfants qui fréquentent une structure d’EAJE dans les pays de l’OCDE sont inscrits dans des établissements privés, tandis que les établissements publics dominent tous les autres niveaux d’éducation (à l’exception de l’enseignement postsecondaire non supérieur (Graphique 1.2). Le recours aux établissements privés peut permettre une expansion de l’offre de structures d’EAJE plus rapide qu’il ne serait possible si seul le secteur public fournissait ce type de services. Dans le même temps, le suivi et la gouvernance des structures privées peuvent présenter certaines difficultés lorsqu’il s’agit d’assurer un accès équitable à des services d’EAJE à portée de budget pour tous les enfants, même lorsque les établissements privés sont subventionnés.
Le pourcentage moyen d’enfants inscrits dans des structures d’EAJE dans les pays de l’OCDE masque d’importantes différences tant entre les niveaux d’EAJE qu’entre les pays. S’agissant des niveaux d’EAJE, les établissements d’EAJE destinés aux enfants de moins de 3 ans sont beaucoup moins souvent des établissements publics que ceux destinés à l’enseignement préprimaire. Cependant, dans les pays qui ont fortement recours à l’offre privée d’EAJE, la plupart des établissements d’enseignement primaire sont également des établissements privés. Par exemple, plus de trois quarts des enfants inscrits dans l’enseignement préprimaire fréquentent des structures privées en Australie, en Corée, en Irlande, au Japon et en Nouvelle-Zélande (OCDE, 2020[2]).
Les dépenses au titre de l’enseignement préprimaire par enfant sont proches des dépenses par élève au titre de l’enseignement primaire, mais inférieures aux dépenses par élève aux niveaux d’enseignement plus avancés dans tous les pays de l’OCDE (OCDE, 2020[2]). Des investissements plus importants par enfant créent des conditions favorables à la qualité, mais doivent être mis en balance avec le nombre d’enfants desservis dans le système d’EAJE (Bowne et al., 2017[19]). Par exemple, des classes de taille réduite et un taux d’encadrement plus favorable peuvent être propices à une meilleure qualité d’interaction entre le personnel et chaque enfant. Or, le coût de l’augmentation des effectifs de personnel doit être mis en regard d’autres stratégies d’amélioration de la qualité, comme l’investissement dans la formation et le développement professionnel du personnel.
Les dépenses par enfant dans l’enseignement préprimaire varient considérablement d’un pays de l’OCDE à l’autre (Graphique 1.3). Plusieurs pays, notamment les pays nordiques, conjuguent des investissements conséquents par enfant et un accès large à l’EAJE (OCDE, 2020[20]). Cependant, les différences de dépenses par enfant au titre de l’EAJE entre les pays ne traduisent pas forcément un niveau inférieur de priorité de ce secteur dans l’ensemble. Par exemple, les dépenses par enfant au titre de l’EAJE en Israël n’atteignent pas la moyenne de l’OCDE, mais les dépenses au titre de l’enseignement préprimaire représentaient 0.96 % du PIB en 2017, soit nettement plus que la moyenne de l’OCDE de 0.63 % (OCDE, 2020[2]). Le niveau inférieur de dépenses consacrées à l’EAJE en Israël traduit le fait que beaucoup d’enfants fréquentent une structure d’EAJE, en particulier les enfants de moins de 3 ans. Les pays ont besoin de repenser leurs politiques et leurs investissements, pour assurer des services d’EAJE de qualité, mais aussi de tenir compte de certains contextes et de politiques connexes, comme le taux d’activité des femmes et l’accès au congé parental.
Source : OCDE (OCDE, 2020[2]), Regards sur l’éducation 2020 – Les indicateurs de l’OCDE, https://dx.doi.org/10.1787/69096873-en.
1. Sont incluses dans les données les dépenses au titre à la fois du développement éducatif de la petite enfance (niveau 01 de la CITE) et de l’enseignement préprimaire (niveau 02 de la CITE) pour les enfants de 3 à 5 ans.
Note : les établissements publics et privés sont pris en compte.
Les pays sont classés par ordre décroissant des dépenses annuelles par enfant en USD, convertis sur la base des parités de pouvoir d’achat (PPA).
Source: OCDE (2020[2]), Regards sur l’éducation 2020 – Les indicateurs de l’OCDE, https://dx.doi.org/10.1787/69096873-en.
Les responsables de l’action publique ont à cœur de mieux comprendre les investissements publics porteurs dans le domaine de la petite enfance et de repérer les domaines d’améliorations possibles. Les recherches soulignent invariablement l’importance de veiller à la qualité de l’EAJE pour favoriser le bien-être des enfants et concrétiser les nombreux bénéfices de l’action centrée sur cette période du cycle de vie. Bien que la qualité de l’EAJE soit un concept multidimensionnel, la convergence des conclusions des études menées dans plusieurs pays en fait ressortir quelques aspects fondamentaux (Edwards, 2021[21] ; OCDE, 2018[22] ; Melhuish et al., 2015[23]). Plus précisément, les interactions quotidiennes des enfants à travers leurs structures d’EAJE – avec les autres enfants, le personnel et les enseignants, l’espace et les ressources matérielles, leur famille et la collectivité dans son ensemble – sont le reflet de la qualité des services dont ils bénéficient. Ensemble, ces interactions sont désignées par la notion de « qualité des processus ».
Dans les structures d’EAJE, la qualité des processus est en lien direct avec le développement, le bien-être et l’apprentissage des enfants (OCDE, 2018[22]). Cependant, la qualité des processus dépend toutefois de facteurs multiples, ce qui pose des difficultés pour la réglementation et les solutions d’action publique. Les aspects de la qualité de l’EAJE jusqu’ici généralement ciblés par les politiques publiques, à savoir le nombre d’enfants par membre du personnel, la taille des groupes, la taille des établissements, les cadres pédagogiques et les critères minimaux de qualification du personnel, créent des conditions favorables à une bonne qualité des processus (Burchinal, 2018[24] ; OCDE, 2018[22] ; Pianta, Downer et Hamre, 2016[25]). Souvent désignés par la notion de qualité structurelle, ces aspects de la qualité de l’EAJE ne sont pas, à eux seuls, suffisants pour assurer un haut degré de qualité des processus et promouvoir le développement, le bien-être et l’apprentissage des enfants. Outre les aspects structurels de la qualité de l’EAJE, les facteurs qui déterminent les interactions des enfants dans leurs structures d’EAJE sont la capacité du personnel à s’adapter aux besoins et centres d’intérêt individuels des enfants, la participation à différents types d’activités tout au long de la journée, la continuité du personnel sur la journée et sur l’année, et les caractéristiques des enfants eux-mêmes, par exemple leur tempérament, qui entrent en jeu dans le ressenti de chaque enfant d’une même classe ou d’un même groupe. Parce que tous ces facteurs contribuent au vécu quotidien des enfants, l’évaluation et la quantification de la qualité des processus peuvent être des tâches ardues, surtout à grande échelle, et trouver les meilleurs moyens de favoriser la qualité des processus n’en est que plus difficile.
La nature complexe de la qualité dans le domaine de l’EAJE suppose des solutions à multiples facettes. Le présent rapport s’appuie sur un cadre conceptuel pour analyser les principaux moteurs de la qualité des processus, résumés dans le Graphique 1.4. Les politiques publiques qui contribuent à la mise en place de systèmes d’EAJE susceptibles de favoriser la qualité des processus sont groupées en cinq grands domaines : normes de qualité, gouvernance et financement ; programmes d’enseignement et pédagogie ; développement professionnel du personnel ; suivi et données ; participation des familles et de la collectivité (OCDE, 2012[26]). Le projet consacré à la qualité au-delà de la réglementation est axé sur les aspects fondamentaux du programme d’enseignement et de la pédagogie (cadres et objectifs des programmes d’enseignement ; conception et mise en œuvre des programmes d’enseignement ; approches pédagogiques) et sur le développement professionnel du personnel (formation du personnel ; conditions de travail ; contenu de la formation du personnel) qui influent grandement sur la qualité des interactions dans les structures d’EAJE. L’importance qu’ont en commun d’une part les relations avec les familles et la collectivité et de l’autre le suivi et les données est prise en compte dans un grand nombre des politiques spécifiques étudiées dans le cadre du projet.
Bien que la gouvernance, les normes de qualité et le financement ne constituent pas un axe explicite du projet d’Examen de la qualité au-delà de la réglementation, ils sont considérés comme étant le fondement de toutes les autres politiques en faveur de la qualité des services d’EAJE. Faute de base solide, le large éventail de politiques nécessaires pour améliorer la qualité des processus et favoriser le bien-être des enfants a peu de chances d’être durable et efficace. Par exemple, le financement stable des services d’EAJE stimule la croissance dans d’autres domaines, dont la formation du personnel. Il est essentiel de comprendre la base des politiques en matière d’EAJE par le prisme des normes de qualité, de la gouvernance et du financement pour veiller à ce que les autres moyens mis en œuvre favorisent la qualité des processus. Cet aspect des politiques d’EAJE est également crucial lorsque l’on compare d’autres approches entre les pays et territoires, compte tenu des vastes différences de systèmes d’EAJE.
Source : Starting Strong: Mapping Quality in Early Childhood Education and Care, https://quality-ecec.oecd.org.
L’Examen de la qualité au-delà de la réglementation, engagé pour aider les pays et les territoires à mieux comprendre les différentes dimensions de la qualité dans l’éducation et l’accueil des jeunes enfants (EAJE), s’intéresse plus particulièrement à la qualité des processus. La première phase du projet s’est conclue par un examen des publications et une méta-analyse des liens entre les différents aspects de la qualité et du développement, du bien-être et de l’apprentissage de l’enfant, publiés sous le titre Engaging Young Children (OCDE, 2018[22]).
La deuxième phase s’appuie sur ces recherches pour répondre à la question suivante : comment les politiques publiques peuvent-elles améliorer la qualité des processus et le développement des enfants et quels en sont les bons exemples ? À cette fin, les pays du réseau Éducation et accueil des jeunes enfants de l’OCDE ont été invités à participer à un échange d’informations sur les politiques d’intérêt par le biais d’un questionnaire. Vingt-six pays ont répondu à cette invitation, créant ainsi une base de données bien fournie sur les systèmes d’EAJE dans le monde et sur les actions de promotion de la qualité de l’EAJE depuis 2019.
Par ailleurs, six pays (Australie, Canada, Irlande, Japon, Luxembourg et Suisse) ont participé au projet d’Examen de la qualité au-delà de la réglementation en rédigeant des rapports individuels approfondis. Entrepris par les administrations nationales, ainsi que par les administrations provinciales au Canada, ces rapports par pays reposent sur un cadre commun élaboré par l’OCDE pour faciliter l’analyse comparative et maximiser les possibilités d’apprendre les uns des autres pour les pays et les territoires. Ils s’inscrivent en complément des informations recueillies sur les politiques par le biais du questionnaire. Ensemble, ces deux sources constituent l’assise factuelle des principales analyses présentées dans cette publication.
Pour les pouvoirs publics, assurer la qualité des systèmes d’EAJE pour satisfaire la demande croissante et combler les besoins de différents segments de la population est un pari difficile. Les besoins de familles diverses, dont les familles de très jeunes enfants, d’enfants ayant des besoins éducatifs particuliers ou des besoins supplémentaires, les familles immigrées, réfugiées et appartenant à des minorités linguistiques, et les familles de milieux socioéconomiques différents, concernent plus d’un secteur d’action des pouvoirs publics. Des stratégies innovantes sont de rigueur pour assurer la cohérence et lacoordination entre les politiques et les services. L’offre de services d’EAJE, en plus d’être suffisante pour satisfaire la demande, doit prendre en compte les besoins des enfants et des familles dans leur globalité et dans toute leur diversité.
Il est essentiel de nouer des liens de coopération avec les familles et les communautés pour cerner les besoins et les obstacles à la participation à l’EAJE et surmonter ainsi les difficultés posées par la diversité croissante des enfants. Les parents sont les premiers enseignants des enfants, et des liens de coopération solides entre les familles et les structures d’EAJE favorisent le développement social et cognitif des tout-petits (Cadima et al., 2020[27]). La capacité des structures éducatives à entretenir des relations avec les familles est elle aussi étroitement liée à l’apprentissage et au bien-être des enfants (Ma et al., 2016[28]). Bien qu’elle soit essentielle tout au long du parcours éducatif des enfants, la coopération entre les familles et les structures d’EAJE est particulièrement importante pendant la petite enfance.
Le secteur de l’EAJE pour les enfants de moins de 3 ans fait ressortir, en particulier, le croisement des politiques portant sur la participation des parents à la vie active et sur les bénéfices de l’éducation et de l’accueil en dehors du cadre familial pour les très jeunes enfants. Le taux d’inscription des enfants de moins de 3 ans dans une structure d’EAJE augmente dans toute la zone OCDE (Graphique 1.5). Bien qu’il continue d’être plus variable que le taux d’inscription des enfants de 4 à 5 ans, sa croissance peut mettre à rude épreuve des systèmes financés et conçus principalement pour les enfants d’âge préprimaire. Les enfants de moins de 3 ans grandissent et apprennent plus vite qu’à tout autre moment de leur vie, y compris en ce qui concerne l’acquisition du langage et le développement de leur mobilité indépendante. Les structures d’EAJE doivent donc être spécifiquement adaptées à l’évolution rapide de leurs besoins. À cet âge, il est indispensable d’intégrer l’accueil et l’éducation, car si les repas, la toilette et autres activités de soin routinières demandent beaucoup de temps, elles sont aussi des occasions importantes de favoriser le bien-être, le développement et l’apprentissage des tout-petits (Cadima et al., 2020[27]). Un personnel d’EAJE bien formé, disposant d’un espace approprié et de ressources adéquates, peut apporter aux très jeunes enfants un environnement et des interactions propices à leur développement sensori-moteur, langagier et social.
1. Sont inclus dans le taux d’inscription les services de niveau 0 de la CITE et les services d’EAJE en dehors du niveau 0 de la CITE parce qu’ils ne sont pas conformes aux critères de la CITE.
2. Les taux d’inscription dans des services de niveau 0 de la CITE sont sous-estimés étant donné que seule la Communauté flamande de Belgique a communiqué des données sur le niveau 1 de la CITE.
Note : pour être classés au niveau 0 de la CITE, les services d’EAJE doivent en principe : 1) avoir des propriétés éducatives intentionnelles adéquates ; 2) être institutionnalisés (organisés dans le cadre scolaire, ou autre cadre institutionnel, à l’intention d’un groupe d’enfants) ; 3) être d’une intensité et d’une durée représentant au moins l’équivalent de 2 heures par jour d’activités éducatives pendant 100 jours par an ; 4) s’inscrire dans un cadre réglementaire reconnu par les autorités nationales compétentes (par exemple, un programme) ; 5) employer un personnel formé ou agréé (les éducateurs doivent par exemple avoir des qualifications pédagogiques). Dans plusieurs pays, les structures d’EAJE pour enfants de moins de 3 ans ne sont pas classées au niveau 0 de la CITE (France, Luxembourg, Suisse). De ce fait, les taux d’inscription des enfants de moins de 3 ans indiqués pour ces pays pourraient sous-représenter le nombre d’enfants de ce groupe d’âge fréquentant une structure d’EAJE faute également de données sur les inscriptions dans des structures en dehors du niveau 0 de la CITE.
Les pays sont classés par ordre décroissant des taux d’inscription dans les structures d’éducation et accueil des jeunes enfants en 2018.
Source : OCDE (2020[2]), Regards sur l’éducation 2020 – Les indicateurs de l’OCDE, https://dx.doi.org/10.1787/69096873-en.
Même si les taux d’inscription augmentent, la demande de services d’EAJE pour ce groupe d’âge peut dépasser l’offre et faire ainsi apparaître des listes d’attente (OCDE, 2020[29]). Les familles doivent alors choisir entre renoncer à travailler ou placer les enfants dans une structure de qualité incertaine, y compris une structure informelle ou non réglementée (OCDE, 2020[20]). Pourtant, les investissements publics dans l’enseignement préprimaire sont beaucoup plus élevés que ceux dans l’EAJE pour les enfants de moins de 3 ans (OCDE, 2020[2]). Pour assurer l’accès équitable de tous les enfants de moins de 3 ans à des services d’EAJE de qualité, les pouvoirs publics ont de plus en plus besoin de stratégies et d’investissements adaptés permettant de développer des services destinés aux enfants de tous les âges avant l’entrée dans l’enseignement primaire. Le secteur de l’EAJE englobe de nombreux types de services différents, dont les programmes en centre, les services au domicile d’un aidant/éducateur, les services payants au domicile de l’enfant, ainsi que les arrangements informels avec des membres de la famille, des amis ou voisins. Si ce choix de services peut permettre aux familles de trouver la solution la mieux adaptée à leurs préférences et à leurs besoins, la diversité des financements publics et des réglementations signifie que la qualité est elle aussi variable. Les pays et territoires doivent exploiter les structures et les forces de ce système mixte pour améliorer la qualité tout en cherchant à développer l’offre de services d’EAJE pour les enfants de moins de 3 ans.
Les services d’EAJE de qualité sont bien placés à la fois pour repérer les enfants en situation ou à risque de handicap physique, mental, émotionnel, social ou d’apprentissage et pour aider les familles à accéder à des services d’intervention précoce. L’intervention précoce peut éliminer ou atténuer les difficultés auxquelles se heurtent les enfants ayant des besoins éducatifs particuliers ou des besoins supplémentaires à mesure de leur progression dans les systèmes d’éducation ; elle peut aussi les aider à trouver leur place dans la société. Dans le même temps, garantir une place dans les services d’EAJE aux enfants ayant des besoins éducatifs particuliers ou des besoins supplémentaires n’a pas toujours été au premier plan des politiques en la matière. L’importance de systèmes d’éducation inclusifs plus généralement est toutefois de plus en plus mise en avant (Brussino, 2020[30]). Compte tenu de l’attention grandissante suscitée, il n’y a rien de surprenant à ce que, dans de nombreux pays, les personnes qui travaillent avec les enfants ayant des besoins éducatifs particuliers et des besoins supplémentaires soient les plus nombreuses à signaler un grand besoin de formation professionnelle continue (OCDE, 2019[31]).
L’EAJE est aussi un moyen puissant d’aider les familles immigrées, réfugiées et appartenant à une minorité linguistique à entrer dans la vie active, à se familiariser avec les systèmes et la culture du pays récepteur et à accompagner l’apprentissage, le développement et le bien-être des enfants. L’immigration dans les pays de l’OCDE augmente et témoigne d’une population hétérogène venant du monde entier avec des niveaux variés de capital humain (OCDE, 2019[32] ; 2019[33]). En moyenne, entre 2003 et 2015, la population d’élèves de 15 ans issus de l’immigration a augmenté de plus de 6 % dans la zone OCDE (OCDE, 2019[32]). Qui plus est, le nombre d’enfants réfugiés a plus que doublé dans le monde entre 2005 et 2015 (UNICEF, 2016[34]).
Les données du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) font apparaître une corrélation entre la fréquentation d’une structure d’EAJE pendant au moins un an et une meilleure performance en sciences à 15 ans parmi les élèves de familles immigrées. Elles montrent en outre que les bénéfices de la fréquentation d’une structure d’EAJE sont particulièrement forts pour les immigrés par rapport aux élèves natifs du pays (OCDE, 2017[35] ; Shuey et Kankaras, 2018[36]). De même pour l’atout précieux que peut être le plurilinguisme. En ce qui concerne les jeunes enfants, le fait de parler à la maison une autre langue que celle parlée à l’école et dans les structures d’EAJE a aussi une forte incidence sur leur capacité d’interaction avec leurs pairs et leurs enseignants, ainsi que sur leur maîtrise de compétences naissantes. L’étude internationale de l’OCDE sur l’apprentissage et le bien-être des jeunes enfants, qui a recueilli des données en Estonie, aux États-Unis et au Royaume-Uni, a constaté que les enfants qui apprennent à la maison une autre langue que celle parlée à l’école ou dans leur structure d’EAJE obtiennent de moins bons scores pour les compétences de base en calcul, compréhension de l’écrit et autorégulation à 5 ans par rapport à leurs pairs dont la langue parlée à la maison est la même que celle parlée à l’école ou dans leur structure d’EAJE (OCDE, 2020[3]). Le nombre croissant d’enfants issus de divers milieux immigrés et parlant différentes langues, conjugué avec l’importance de l’EAJE pour ces enfants en particulier, souligne le rôle crucial de systèmes d’EAJE préparés à intégrer efficacement la diversité linguistique et culturelle.
Les familles de milieux socioéconomiques différents sont encore un autre type de diversité dans les structures d’EAJE. En moyenne, dans les pays de l’OCDE, un enfant sur sept vit dans la pauvreté et est, de ce fait, exposé à un plus grand risque de privation matérielle, y compris de mauvaise nutrition et de précarité de logement (OCDE, 2019[37]). Par ailleurs, les enfants issus d’un milieu défavorisé entendent en moyenne moins de mots dans leur environnement familial que leurs pairs mieux lotis (Rowe, 2017[38]). Ces différences dans la petite enfance entrent en jeu dans la manière dont les enfants s’adaptent et participent à l’EAJE. Le personnel d’EAJE doit être à l’écoute des différents types de vécu des enfants d’une classe ou d’un groupe, et reconnaître en quoi ces différences peuvent dicter les besoins, les comportements et le bien-être de chaque enfant. À ce jour, les données en provenance de la France démontrent qu’au sein d’un système d’EAJE rigoureusement réglementé les enfants qui fréquentent un centre gagnent très tôt un avantage en compétences langagières sur leurs pairs qui ne participent pas à ce type d’EAJE. Il importe également de noter que l’impact positif de l’EAJE en centre sur les compétences langagières est particulièrement concentré parmi les enfants issus d’un milieu défavorisé (Berger, Panico et Solaz, 2020[39]).
Un grand nombre d’enfants et de familles représentent des domaines multiples de diversité et peuvent appartenir à plusieurs des catégories décrites dans cette section et à d’autres encore (composition de la famille en termes de genre, appartenance ethnique, etc.). Cette intersectionnalité nécessite la= formation continue du personnel et des responsables d’EAJE pour apprendre à travailler avec des familles qui ne ressemblent peut-être pas à la leur ou qui appartiennent à des minorités dans le contexte local ou national.
L’EAJE est un moyen d’action publique puissant pour résorber les inégalités et aider tous les enfants à construire des bases solides pour l’apprentissage et le bien-être. Une grande partie de l’attention accordée à l’EAJE dans les politiques publiques au cours des quelques dernières années participe d’une volonté de rompre les cycles intergénérationnels de pauvreté en permettant à un plus grand nombre de parents de travailler et en aidant tous les jeunes enfants à développer un sentiment d’affinité et d’appartenance, le goût d’apprendre et des aptitudes qui leur permettront de s’investir dans leur propre éducation. Face à la diversité grandissante des enfants et des familles, les pays et les territoires savent qu’ils ne doivent pas perdre de vue le besoin de veiller à ce que tous les enfants puissent bénéficier de services d’EAJE de qualité.
En général, les enfants issus d’un milieu défavorisé ont moins de chances que leurs pairs mieux lotis de fréquenter une structure d’EAJE (OCDE, 2017[35]). Cette différence d’accès vient s’ajouter à d’autres sources de désavantage pour la famille, le quartier et la collectivité, créant ainsi des inégalités entre les enfants issus de différents milieux qui ne font que se creuser à mesure qu’ils progressent dans leur parcours scolaire (OCDE, 2017[40]). La grande majorité des élèves ayant participé au PISA en 2018 indiquent avoir fréquenté une structure d’EAJE et le nombre typique d’années de fréquentation a augmenté dans la plupart des pays entre le PISA 2015 et le PISA 2018 (OCDE, 2020[41]). Cependant, les différences de taux de participation à l’EAJE selon le milieu socioéconomique des élèves persistent. Les données du PISA 2018 montrent que, en moyenne dans les pays de l’OCDE, 86 % des élèves issus d’un milieu avantagé ont fréquenté une structure d’EAJE pendant au moins deux ans, ce qui n’est le cas que pour 74 % de leurs pairs issus d’un milieu défavorisé. Cet écart varie considérablement d’un pays à l’autre, mais le problème des inégalités face à l’EAJE est commun à tous (Graphique 1.6). Il importe de noter que la différence de taux de participation à l’EAJE entre les élèves issus de différents milieux socioéconomiques n’a pas beaucoup évolué en moyenne dans les pays de l’OCDE entre le PISA 2015 et le PISA 2018, constat qui donne à penser que malgré des tendances globales d’augmentation de la participation à l’EAJE, l’équité d’accès demeure un problème.
Les conclusions du PISA sont fort révélatrices sur les liens entre le milieu socioéconomique des élèves et la fréquentation de structures d’EAJE tout en permettant des comparaisons entre les pays. Cependant, les élèves qui ont participé au PISA 2018 ont fréquenté une structure d’EAJE il y a plus d’une décennie et le paysage des services d’EAJE a évolué dans l’intervalle, à divers degrés, dans l’ensemble des pays participants. Qui plus est, les conclusions du PISA s’appuient sur les souvenirs qu’ont les élèves de leurs années d’EAJE. Aussi, bien que les données du PISA constituent un indicateur important sur la corrélation entre l’EAJE et les stades ultérieurs du parcours éducatif à l’échelle internationale, les conclusions doivent être interprétées avec prudence.
Des données européennes plus récentes confirment que, dans de nombreux pays, les jeunes enfants issus d’un milieu défavorisé et ceux dont la mère a un faible niveau d’éducation ont moins de chances de fréquenter une structure d’EAJE formelle que leurs pairs issus d’un milieu plus avantagé ou dont la famille a un niveau d’éducation plus élevé (Adema, Clarke et Thévenon, 2016[42]). Ces disparités d’accès à l’EAJE fondées sur le milieu familial donnent lieu à une situation dans laquelle les familles perdent des possibilités d’améliorer leur situation socioéconomique par la formation continue ou le travail, et dans laquelle également, en même temps, les enfants sont privés des bénéfices de la fréquentation d’une structure d’EAJE de qualité.
Note : les différences statistiquement significatives entre 2015 et 2018 sont d’une couleur plus foncée. Le profil socioéconomique est mesuré par l’indice PISA du statut économique, social et culturel. Un élève issu d’un milieu défavorisé (favorisé) est un élève qui appartient au quart inférieur (supérieur) de l’indice de statut économique, social et culturel dans le pays concerné.
Les pays sont classés par ordre descendant de la différence de proportion d’élèves (en pourcentage) ayant eu une scolarisation préprimaire pendant au moins deux ans entre le quart supérieur d’élèves issus d’un milieu favorisé et le quart inférieur d’élèves issus d’un milieu défavorisé.
Source : (OCDE, 2020[41]) (OCDE, 2016[43])
Le fait que les enfants issus d’un milieu défavorisé ont une plus faible probabilité de participation à l’EAJE s’explique par des raisons de coût, entre autres. Même si les parents ont accès à des aides à la garde des enfants dans tous les pays de l’OCDE, ces prestations sont de montants et de nature très variables. Il en résulte que renoncer au travail et garder les enfants à la maison peut être plus viable financièrement pour un grand nombre de bas salaires (OCDE, 2020[20]). La qualité des places en structure d’EAJE entre peut-être aussi en jeu dans le choix des familles. En effet, la qualité est parfois moindre dans les quartiers défavorisés, surtout lorsque le secteur est dominé par une offre privée plutôt que publique. La ségrégation socioéconomique est toutefois possible même en présence d’investissements publics importants (Drange et Telle, 2021[44] ; Hatfield et al., 2015[45] ; Vandenbroeck, 2015[46]). Dans la mesure où les familles se soucient de la qualité des services d’EAJE proposés, elles peuvent choisir, ou se sentir contraintes, de garder les enfants à la maison ou de recourir à une solution informelle.
L’une des stratégies envisageables dans le but d’accroître de manière équitable le taux de participation à l’EAJE consiste à augmenter l’offre de places gratuites pour au moins quelques heures, pour certains âges ou pour des groupes de population ciblés. La gratuité universelle pour au moins une année d’EAJE est désormais chose courante dans les pays de l’OCDE et la présence de structures d’EAJE à la fois de haute qualité et facilement accessibles peut encourager la participation générale de familles diverses. Or,la gratuité universelle de l’EAJE concerne généralement l’enseignement préprimaire, ce qui risque de limiter les ressources publiques disponibles en soutien de l’apprentissage, du développement et du bien-être des enfants de moins de 3 ans (OCDE, 2017[35]). Les pays et territoires doivent prendre soin d’équilibrer leurs investissements pour accroître l’accès à des services d’EAJE de qualité à tous les âges de la petite enfance. La gratuité universelle contribue à l’objectif de résorption des inégalités face à l’EAJE en améliorant l’accessibilité des structures aux familles les plus défavorisées. Elle fait partie des outils que les pouvoirs publics peuvent conjuguer avec d’autres, comme les cadres réglementaires, pour favoriser des services d’EAJE de qualité dans tous les types de structures, privées et publiques, ou les mécanismes d’adaptation des structures d’EAJE aux besoins et aux préférences des familles les plus défavorisées pour encourager leur participation en particulier (OCDE, 2020[20] ; Blanden et al., 2016[47]).
La pandémie de COVID-19 risque d’exacerber les inégalités d’inscription dans les structures d’EAJE et de priver un plus grand nombre d’enfants de possibilités de participation. En plus de creuser les inégalités économiques existantes, elle rend encore plus difficile d’assurer la continuité d’accompagnement de l’éducation et du développement de ce groupe d’âge par rapport aux niveaux d’enseignement ultérieurs. Les jeunes enfants ont besoin d’un contact humain étroit pour satisfaire leurs besoins fondamentaux, assurer leur sécurité et promouvoir leur apprentissage et leur bien-être : ces fonctions de l’EAJE sont irremplaçables, même par les meilleures plateformes d’enseignement à distance.
Les inégalités de participation à l’EAJE selon le milieu socioéconomique des enfants seront probablement creusées par la montée du chômage causée par la pandémie, et ce sont les femmes qui accuseront les plus lourdes pertes d’emploi (OCDE, 2020[48]). Entre le chômage, la disponibilité réduite de places dans les structures d’EAJE et les risques sanitaires auxquels sont exposés les bas salaires travaillant à l’extérieur du domicile, les familles plus défavorisées ont davantage tendance à faire le choix de garder les enfants à la maison, plus avantageux pour leurs finances et leur santé.
Avant la pandémie, le taux d’activité des mères de famille et le taux d’inscription en structure d’EAJE étaient étroitement corrélés (Graphique 1.7). Des aides publiques sont nécessaires pour veiller à ce que les enfants puissent continuer à fréquenter une structure d’EAJE malgré la montée actuelle du chômage, par exemple en élargissant l’offre de places gratuites à un plus grand nombre d’enfants, y compris en ciblant les familles dont les revenus ont été diminués par le chômage technique ou une perte d’emploi. Les aides financières fournies aux familles et destinées à l’EAJE doivent aussi répondre aux besoins des destinataires en temps utile, c’est-à-dire au moment où elles sont requises pour payer les services d’EAJE plutôt que sous forme de mesures fiscales qui n’aident qu’une fois par an (OCDE, 2020[20]).
Les femmes qui ont atteint un plus haut niveau d’études et celles qui sont employées avant la naissance de leurs enfants ont déjà plus tendance à inscrire leurs enfants dans des structures d’EAJE que celles qui sont moins instruites ou sans emploi (Adema, Clarke et Thévenon, 2016[42]). Ce sont ici aussi deux déterminants cruciaux des ressources économiques des ménages. Dans les familles à revenus plus élevés, l’environnement d’apprentissage est généralement nourri d’interactions plus stimulantes et adaptées aux besoins de l’enfant (Burchinal et al., 2015[49]). Elles favorisent le développement de ses compétences cognitives, mais aussi de ses compétences socioémotionnelles (OCDE, 2020[3]). De nouvelles données font apparaître une corrélation entre les pertes d’emploi et de revenus pendant la pandémie et des interactions parents-enfants négatives dans les familles défavorisées. Cependant, dans le cas des parents qui ont perdu un emploi sans perdre de revenus, les interactions parent-enfant sont plus positives (Kalil, Mayer et Shah, 2020[50]). Trouver des moyens d’aider les parents moins aisés dans leur rôle de premiers enseignants est une direction stratégique importante, amplifiée par les pertes d’emploi et les fermetures de structures d’EAJE causées par la pandémie de COVID-19.
Il faut également considérer que le temps dont disposent les parents et leurs capacités à accompagner l’apprentissage des enfants à la maison sont probablement mis à rude épreuve par la pandémie. Les estimations basées sur l’Enquête de l’OCDE sur les compétences des adultes, un produit du Programme pour l’évaluation internationale des compétences des adultes (PIAAC), indiquent qu’environ 31 % des travailleurs en moyenne dans les pays de l’OCDE pourraient télétravailler. On observe toutefois d’importantes disparités en fonction du niveau d’éducation et de compétences (Espinoza et Reznikova, 2020[51]). S’agissant des travailleurs ayant un niveau d’éducation et de compétences inférieur, cette différence se traduit par une plus forte probabilité de chômage dans les secteurs où le travail en présence est limité pendant la pandémie (hôtellerie, etc.) ou par un besoin constant de services d’EAJE de qualité pour assurer le développement, l’apprentissage et le bien-être des enfants lorsque les parents doivent continuer à travailler à l’extérieur du domicile. La poursuite de l’activité professionnelle en dehors du domicile pendant la pandémie pourrait nuire au bien-être des enfants dans la mesure où les parents risquent d’être exposés au COVID-19, constat qui vient renforcer le besoin de services d’EAJE de grande qualité pour le bien à la fois des enfants et de leurs parents (Kalil, Mayer et Shah, 2020[50]). Dans le cas des parents dans l’incapacité de télétravailler, devoir garder et instruire les enfants à la maison crée de nouvelles exigences et de nouveaux moyens de concilier travail et responsabilités familiales. Dans tous ces cas de figure, l’accès à des services d’EAJE de qualité demeure une nécessité.
Note : sont généralement inclus dans les données les enfants inscrits dans des structures de niveau 0 de la CITE et d’autres structures d’EAJE agréées (des services d’EAJE en dehors du niveau 0 de la CITE parce qu’ils ne sont pas conformes aux critères de la CITE). Les données du Danemark, de l’Espagne et de la Finlande comprennent le niveau 0 de la CITE uniquement. Le taux d’emploi concerne les femmes de 25 à 54 ans dont le plus jeune enfant est âgé de 0 à 2 ans.
Source : OCDE (2021[52]), base de données de l’OCDE sur la famille, OCDE, Paris, http://www.oecd.org/fr/els/famille/basededonnees.htm.
Les cadres pédagogiques favorisent la qualité des processus de plusieurs façons, dont le contenu, les routines, les activités, les ressources et les interactions encouragées (Edwards, 2021[21]). Ils peuvent varier considérablement, en particulier dans le secteur de l’EAJE comparé aux autres niveaux d’enseignement. Le besoin d’une approche structurée de l’apprentissage et de l’enseignement dans ce secteur est largement accepté (Nesbitt et Farran, 2021[53]). Pourtant, les cadres pédagogiques adaptés aux structures dans lesquelles ils sont employés, y compris à l’âge des enfants, sont indispensables pour orienter le personnel dans ses pratiques. Ils sont aussi un moyen de construire des objectifs communs entre différents types de services au sein du système d’EAJE.
La pédagogie peut être un ensemble de principes de base sous-tendant un programme d’enseignement ou de pratiques spécifiques qui se dégagent de la mise en œuvre du programme d’enseignement (Edwards, 2021[21]). L’élaboration d’un cadre pédagogique et l’articulation des liens avec la pédagogie sont des stratégies importantes pour améliorer la qualité des processus de l’EAJE, car ils rendent explicites les valeurs et les principes ancrés dans le système, par exemple en lien avec les droits des enfants, l’enrichissement des expériences ou les attentes vis-à-vis des résultats de l’apprentissage au court ou au long terme. Un cadre pédagogique constitue ainsi un outil important pour favoriser la qualité pour tous les âges couverts par l’EAJE, y compris les enfants de moins de 3 ans (Chazan-Cohen et al., 2017[54]). Or, les données de l’Examen de la qualité au-delà de la réglementation montrent que plusieurs pays ne se sont pas dotés de cadre pédagogique couvrant la toute petite enfance. Dans d’autres pays, les cadres pédagogiques pour ce groupe d’âge ne sont pas obligatoires (chapitre 2). Face à ces constats, les responsables de l’action publique ont besoin de mieux comprendre la signification et l’importance du programme d’enseignement et de la pédagogie pour les enfants de ce groupe d’âge.
À l’autre extrémité, de nombreux pays et territoires participant au projet consacré à la qualité au-delà de la réglementation sont dotés de plusieurs cadres pédagogiques différents pour le même groupe d’âge ou des groupes d’âge qui se chevauchent. Si cette situation témoigne de la complexité des services et des structures au sein du secteur de l’EAJE, elle crée aussi des difficultés pour le personnel qui doit trouver son chemin et harmoniser les ressources dans la pratique. Par ailleurs, différents cadres pédagogiques pour différentes structures d’EAJE peuvent aboutir à une qualité inégale dans le secteur et potentiellement renforcer l’accès à des services d’EAJE de qualité pour certains enfants.
Outre leur utilité pour le personnel d’EAJE dans son travail avec les enfants, les cadres pédagogiques peuvent faciliter la construction de relations avec les familles, mais aussi aider les familles à créer un cadre familial propice à l’apprentissage, au développement et au bien-être des enfants. La fréquentation d’une structure d’EAJE de qualité est associée à une plus grande chaleur parentale, à une plus grande stimulation du développement par les parents, à une participation accrue de ces derniers à la vie scolaire et à un moindre usage de la discipline physique, ce qui souligne le potentiel de contribution positive du personnel d’EAJE aux interactions entre les enfants et leurs familles (Love et al., 2005[55] ; Mersky, Topitzes et Reynolds, 2011[56] ; Zhai, Waldfogel et Brooks-Gunn, 2013[57]). Les cadres pédagogiques peuvent aider le personnel d’EAJE à favoriser les interactions avec les familles en définissant les attentes relativement à cette relation et en fournissant des exemples de stratégies pour l’encourager. Il importe de noter que les cadres pédagogiques peuvent aussi être ciblés sur les familles et, de cette manière, encourager les liens et la continuité entre la maison et les structures d’EAJE, ce qui contribue aux compétences socioémotionnelles des enfants et aux retombées de l’apprentissage pendant la petite enfance (OCDE, 2020[3]).
L’EAJE ne fonctionne pas isolément pour les enfants et les familles et ne devrait pas non plus être considérée comme entièrement détachée des stades ultérieurs du parcours éducatif. Le programme d’enseignement est un outil puissant d’harmonisation et de coordination entre les différents stades, que ce soit au sein même de l’EAJE (entre les structures pour les enfants de moins de 3 ans et l’enseignement préprimaire) ou entre tous les niveaux d’enseignement. Ces transitions offrent la possibilité de veiller à ce que les bénéfices de services d’EAJE de qualité perdurent au-delà de la petite enfance et d’améliorer l’équité à l’égard des retombées de l’enseignement (OCDE, 2017[58]).
Le fait que les jeunes enfants se développent rapidement et apprennent des choses nouvelles chaque jour et tout au long de la journée pose des difficultés spécifiques lorsqu’il s’agit de définir des objectifs dans les cadres pédagogiques destinés à ce groupe d’âge et d’assurer l’harmonisation avec les niveaux d’enseignement ultérieurs. Pourtant, les cadres pédagogiques offrent la possibilité de cerner les valeurs culturelles et idéologiques autour de l’apprentissage et de l’enseignement applicables à plusieurs phases du continuum éducatif (Edwards, 2021[21]). Ce processus d’identification des valeurs clés peut positionner l’EAJE en tant qu’élément fondamental des systèmes éducatifs, par exemple en définissant les objectifs primordiaux valables dans l’ensemble du système : respect de la diversité, promotion du bien-être et de l’appartenance, etc.
Des objectifs et principes généraux sont utiles pour développer des cadres pédagogiques qui soient pertinents et adaptables à tous les âges et tous les stades de développement couverts par l’EAJE. Cependant, l’impact de cadres d’un tel niveau peut être difficile à évaluer, surtout s’il est comparé à celui de programmes d’enseignement davantage axés sur certaines compétences dont le lien avec des résultats individuels est manifeste (Jenkins et Duncan, 2017[59]). Sous l’effet des pressions exercées par la rhétorique autour de la « maturité scolaire », les autorités peuvent être contraintes à adopter des cadres pédagogiques pour l’EAJE qui mettent l’accent sur des domaines d’apprentissage semblables à ceux des niveaux d'enseignement ultérieurs. Cela fait à son tour craindre une « scolarisation » de l’EAJE si le développement et le bien-être des enfants dans leur globalité, y compris le rôle fondamental du jeu, ne sont pas eux aussi manifestement favorisés dans le cadre pédagogique (Needham et Ülküer, 2020[60]). Il n’en demeure pas moins que la présence de matériels et objectifs spécifiques au contenu dans les cadres pédagogiques peut faire en sorte que le personnel ait d’amples possibilités d’interactions riches avec les enfants et créer ainsi des environnements de plus grande qualité (Denny, Hallam et Homer, 2012[61] ; Wysłowska et Slot, 2020[62]). Aussi, les pays et les territoires doivent trouver un juste milieu dans leurs cadres pédagogiques entre d’une part encadrer des domaines d’apprentissage spécifiques et soutenir les relations enfants-personnel et, d’autre part, aborder le développement des enfants dans sa globalité et être adaptables aux âges et aux stades de développement des jeunes enfants.
Parmi les pays et territoires participant au projet consacré à la qualité au-delà de la réglementation, l’alignement des programmes d’enseignement de l’EAJE sur les domaines d’apprentissage traditionnels est particulièrement évident dans les programmes d’enseignement préprimaire, par comparaison avec les programmes couvrant une plus large fourchette d’âges ou ceux destinés aux enfants de 0 à 2 ans. Les objectifs de développement et d’apprentissage des cadres pédagogiques préprimaire sont le plus souvent axés sur les domaines d’apprentissage traditionnels, tandis que les objectifs des cadres pour les plus jeunes enfants ou une plus large fourchette d’âges sont plus souvent établis autour de concepts et compétences généraux, de principes et valeurs (chapitre 2). Une plus grande utilisation d’objectifs communs entre les niveaux d’EAJE et aux stades plus avancés de l’éducation peut assurer une meilleure continuité et faciliter les transitions des enfants à mesure de leur développement. Il ne faut cependant pas pour cela que les programmes d’enseignement de l’EAJE reproduisent l’enseignement primaire ou en deviennent un prolongement vers le bas. Au contraire, l’attention portée aux transitions souligne la place de l’EAJE dans le continuum éducatif avec des objectifs communs à tous les niveaux tout en reconnaissant les caractéristiques importantes et uniques de la petite enfance.
La majorité des programmes d’enseignement dont il est question dans l’Examen de la qualité au-delà de la réglementation comportent un objectif de facilitation de la continuité et des transitions (voir le tableau C.2.2). Néanmoins, les stratégies spécifiques requises ou courantes dans les pays et les territoires pour accompagner les transitions scolaires des enfants sont quelque peu limitées (Graphique 1.8). À l’exception des informations fournies aux parents sur les transitions, moins de la moitié des structures couvertes par les données ont systématiquement recours à des stratégies d’accompagnement des transitions. Dans ce domaine, les pays et les territoires peuvent prendre des mesures d’amélioration de la qualité, par exemple en développant des systèmes qui permettent aux structures d’EAJE de partager les dossiers des enfants entre elles, avec les familles et avec les écoles primaires.
Source : base de données de l’Examen de la qualité au-delà de la réglementation de l’OCDE.
La continuité dans les cadres pédagogiques, de l’EAJE à l’école primaire et au-delà ne fait pas que favoriser des transitions en douceur. Elle permet aussi de faire en sorte que les approches de l’apprentissage soient adaptées au stade de développement des enfants et que le contenu évolue, au lieu de se répéter, d’un stade à l’autre. Ce type de progression, de l’EAJE à l’école primaire, pourrait apporter une réponse à la critique voulant que les gains d’apprentissage en structure d’EAJE s’évanouissent à mesure que les enfants grandissent, si l’on évite les chevauchements dans ce qui leur est présenté à ces deux niveaux d’enseignement (Jenkins et Duncan, 2017[59]). Alors que l’enseignement obligatoire coïncidait autrefois généralement avec le début de l’école primaire, de plus en plus de pays rendent obligatoire au moins une scolarisation préprimaire au moins partielle (OCDE, 2020[2]). Ces changements visent souvent à améliorer l’équité en veillant à ce que les enfants issus d’un milieu défavorisé aient accès à l’EAJE. Ils risquent cependant de ne pas avoir d’effet sur les objectifs à long terme faute de progression et d’harmonisation suffisantes dans les cadres pédagogiques.
Les approches de l’apprentissage, du développement et du bien-être des enfants dans les écoles primaires doivent aussi s’adapter en fonction des besoins de cohortes d’enfants ayant eu de plus en plus accès à l’EAJE. La courbe de Heckman (Heckman, 2006[63]) est souvent citée pour préconiser l’augmentation des dépenses publiques au titre de la petite enfance : elle fait valoir que le taux de rendement de l’investissement dans le capital humain diminue tout au long de la vie, ce qui signifie que les investissements dans l’EAJE donneront un meilleur rendement pour la société et l’économie que les investissements dans les stades ultérieurs du parcours éducatif. Cependant, les critiques de cette thèse avancent qu’il faut pousser plus loin les recherches sur les types précis d’investissements nécessaires pour assurer un haut rendement de l’EAJE et démontrent que l’investissement dans l’éducation de qualité aux stades ultérieurs peut aussi être rentable (Rea et Burton, 2020[64] ; Whitehurst, 2017[65]). Dans cette optique, les pouvoirs publics doivent continuer de chercher les meilleurs moyens d’intégrer l’EAJE dans leurs systèmes éducatifs, en dirigeant leur attention sur les investissements dans le primaire tout comme au-delà du primaire. Les systèmes d’EAJE ont de nombreux points forts susceptibles de guider l’amélioration d’autres stades de l’éducation, par exemple en adaptant les activités aux besoins et intérêts de différents enfants, en communiquant avec les familles et en abordant l’apprentissage des enfants dans sa globalité, c’est-à-dire en veillant à leur bien-être et à leur développement socioémotionnel, aux côtés des domaines d’apprentissage traditionnels.
Le personnel d’EAJE est au cœur des moyens mis en œuvre pour assurer la qualité des services pour tous les enfants. Or, en partie parce que la garde d’enfants a longtemps été considérée comme un travail non rémunéré des femmes, cette main-d’œuvre essentielle n’est pas toujours vue à l’aune du professionnalisme exigé pour le secteur. Les recherches ayant démontré l’importance d’un personnel d’EAJE bien formé pour fournir des services de qualité, les responsables de l’action publique s’intéressent aujourd’hui davantage aux qualifications minimales qu’il doit posséder (Manning et al., 2017[66] ; OCDE, 2018[22]). Le personnel d’EAJE a besoin d’une préparation solide pour avoir des interactions de qualité avec plusieurs jeunes enfants en même temps, ainsi que pour accompagner les interactions des enfants entre eux et avec les matériels pédagogiques qui leur sont présentés dans la structure d’EAJE. Par ailleurs, la formation initiale et la formation continue contribuent au développement de relations solides avec les familles, qui favorisent la continuité entre la structure d’EAJE et la maison.
Tous les pays demandent principalement une qualification tertiaire pour le personnel enseignant des structures d’EAJE (OCDE, 2020[2]), mais les critères varient sensiblement à l’intérieur de chacun. Par exemple, les réglementations en matière de qualifications peuvent être différentes en fonction du type de structure d’EAJE, une situation susceptible de créer des clivages au sein du secteur avec d’une part des agents ayant une formation semblable à celle des enseignants du primaire et de l’autre des agents dont la formation est nettement moins formelle. Ces décalages peuvent correspondre à des différences dans le secteur préprimaire par rapport aux structures pour enfants de moins de 3 ans, les critères éducatifs étant inférieurs pour le personnel de ce dernier groupe en particulier. Les différences de niveau de formation du personnel à ces deux niveaux de l’EAJE traduisent la différence de valeur accordée à l’éducation par opposition à l’accueil, malgré leur nature interdépendante dans les structures d’EAJE. Cette distinction entre également en jeu dans les différences de profil de formation entre les enseignants et les auxiliaires, même au sein du secteur préprimaire (Van Laere, Peeters et Vandenbroeck, 2012[67]).
Par ailleurs, les pénuries de personnel d’EAJE auxquelles sont confrontés de nombreux pays rendent difficile de relever le niveau de formation requis ou de faire appliquer les normes existantes. En Islande, par exemple, les enseignants du préprimaire doivent avoir un niveau master. Or dans la pratique, en raison d’une pénurie de personnel qualifié, près de la moitié du personnel possède tout au plus un diplôme de l’enseignement secondaire (OCDE, 2019[31]). Les données de l’Enquête internationale de l’OCDE sur l’enseignement et l’apprentissage des jeunes enfants (TALIS Petite enfance) montrent que les novices (ceux qui travaillent dans le secteur depuis trois ans ou moins) et le personnel d’EAJE plus expérimenté ont des profils de formation initiale similaires (OCDE, 2020[68]). Ce constat laisse penser que l’amélioration de la formation initiale pourrait être un domaine dans lequel des changements de politique ou une plus grande attention à la mise en œuvre seraient susceptibles de retentir sur la qualité de l’EAJE à travers le personnel de demain. Il importe de s’intéresser en particulier à la diversité de la formation du personnel d’EAJE, car les agents dont la formation englobait un plus grand nombre de thématiques font état d’un plus fort sentiment d’efficacité personnelle ; si l’on ajoute un développement professionnel continu varié, ils déclarent utiliser davantage de pratiques qui stimulent les enfants en fonction de leurs milieux, de leurs centres d’intérêt et de leurs besoins individuels (OCDE, 2020[68]).
Les possibilités de développement professionnel aident un personnel possédant différents niveaux d’éducation et d’expérience à s’adapter aux besoins changeants des enfants et des familles, à suivre l’évolution des meilleures pratiques dans le domaine et généralement à avoir les interactions riches qui constituent la qualité des processus. Les recherches démontrent que le développement professionnel peut améliorer la qualité des processus et favoriser l’apprentissage, le développement et le bien-être des enfants (Egert, Fukkink et Eckhardt, 2018[69] ; OCDE, 2018[22]). Cependant, plus de la moitié des enseignants interrogés dans le cadre de l’enquête TALIS Petite enfance ont déclaré ne pas pouvoir entreprendre de développement professionnel par manque de personnel pour les remplacer en leur absence (OCDE, 2019[31]). Si l’on ajoute les contraintes budgétaires au manque de remplaçants, les structures d’EAJE sont parfois mal équipées pour aider leur personnel à accéder au développement professionnel continu. Qui plus est, en moyenne dans les pays de l’OCDE, le personnel de l’enseignement préprimaire passe plus de temps en contact direct avec les enfants que les enseignants aux autres niveaux d’éducation, ce qui leur laisse moins de temps à consacrer à leur développement professionnel (OCDE, 2020[2]). Pour ces raisons, outre le renforcement de la capacité du personnel d’EAJE à suivre des formations traditionnelles, les stratégies de développement professionnel dans ce secteur doivent inclure des possibilités de formation sur place et de collaboration informelle.
Malgré des critères éducatifs relativement élevés pour le personnel de certains segments du secteur de l’EAJE et les attentes en matière de développement professionnel continu, les salaires n’ont pas forcément suivi. Par heure nette de contact avec les enfants, les salaires des enseignants du préprimaire sont inférieurs à ceux de leurs homologues du primaire dans de nombreux pays de l’OCDE (OCDE, 2020[2]). L’amélioration des salaires et des possibilités d’avancement peut être un objectif à long terme pour le secteur de l’EAJE alors que les pouvoirs publics continuent de diriger leurs efforts sur les stratégies visant à assurer des services d’EAJE de qualité pour tous les enfants. Cet objectif est un moyen d’améliorer le maintien du personnel en place et la capacité du secteur de l’EAJE à attirer de bons candidats. Il constitue également une stratégie en appui de la qualité des processus. Les données de l’enquête TALIS Petite enfance montrent que le personnel est généralement très satisfait du travail, mais peu satisfait des salaires. Elles montrent par ailleurs que ceux qui se sentent plus appréciés par la société disent également adapter plus souvent leurs pratiques en fonction des besoins et des centres d’intérêt de chaque enfant (OCDE, 2019[31]). Trouver le juste milieu entre les critères de formation initiale, le développement professionnel continu et l’élévation du statut professionnel du personnel d’EAJE par des salaires représentatifs de leur formation devra être au centre des priorités de l’action publique.
Les responsables de structures d’EAJE peuvent créer des conditions organisationnelles propices à la qualité des processus et, par conséquent, à l’apprentissage, au développement et au bien-être des enfants (Douglass, 2019[70]). Leurs responsabilités, ainsi que la formation et l’accompagnement qu’ils reçoivent pour mener à bien tous les aspects de leur mission varient d’un pays à l’autre, en particulier en fonction de la taille de la structure qu’ils et elles dirigent (OCDE, 2020[68]). Tant à l’intérieur des pays que d’un pays à l’autre, les responsabilités et le niveau d’autonomie de gestion de leur travail administratif et pédagogique dont jouissent les responsables ont une forte incidence sur l’influence qu’ils exercent dans leur travail avec le personnel, les enfants et les familles.
Les conclusions de l’enquête TALIS Petite enfance font ressortir l’importance du contenu de la formation initiale des responsables de structures : en général, les responsables dont la formation comportait un module sur la petite enfance disent consacrer plus de temps à la direction pédagogique (OCDE, 2020[68]). Cet aspect de la direction englobe l’observation des pratiques du personnel avec les enfants, la communication de retours utiles au personnel fondés sur ces observations, l’instauration d’une culture de collaboration parmi le personnel, le développement de relations positives avec les familles et les organisations locales. Ces pratiques sont importantes pour assurer la qualité des processus et permettre au personnel de continuer à développer ses compétences et ses connaissances sans le cadre de son travail.
La direction peut être exercée de manière formelle et hiérarchique, ou être répartie (ou partagée). Les structures de direction répartie peuvent aider les responsables de structure d’EAJE à s’acquitter de leurs nombreuses fonctions ainsi qu’à motiver leur personnel et à le maintenir en place en lui transmettant un sentiment d’appropriation de son travail. Les données de l’enquête TALIS Petite enfance indiquent qu’un personnel qui perçoit davantage de possibilités de participation aux décisions centrales a tendance à davantage s’investir dans des pratiques de collaboration professionnelle et à déclarer un niveau supérieur de satisfaction professionnelle. Cependant, du point de vue du personnel, les structures de direction répartie ne sont pas toujours bien établies dans les différents pays et pourraient être développées plus avant. Les décideurs peuvent agir en faveur de la direction répartie des structures d’EAJE en encourageant le développement de postes de direction intermédiaire spécifiques, à mission pédagogique ou administrative différenciée qui, conjugués avec la préparation et la formation correspondantes, pourront assurer une direction efficace (OCDE, 2020[68]).
Les pays et territoires ont abordé la question de la continuité de l’EAJE pendant la pandémie de COVID-19 de manières très différentes : certains ont opté pour la clôture totale du secteur de l’EAJE, d’autres l’ont ouvert uniquement aux enfants des travailleurs essentiels, d’autres encore ont exigé du personnel d’EAJE qu’il assure la continuité pédagogique à distance (OCDE, 2020[68]). Les mesures prises pour l’enseignement préprimaire sont moins uniformes que celles adoptées pour l’enseignement primaire : tandis qu’une majorité d’enseignants du primaire dans 34 pays ont dû continuer d’enseigner (à distance/en ligne) pendant la fermeture des écoles, 42 % seulement de ces pays ont demandé au personnel du préprimaire de continuer à enseigner (OCDE, 2021[1]). De même, les outils d’enseignement à distance pour aider les enseignants pendant cette pandémie, c’est-à-dire les outils en ligne, la télévision, la radio et les supports imprimés à emporter à la maison sont moins disponibles dans l’enseignement préprimaire que dans le primaire et les autres niveaux plus avancés, selon les données de 118 pays (Alban Conto et al., 2020[71]).
Les mesures prises varient également selon si elles s’adressent aux structures et au personnel d’EAJE ou si elles sont destinées aux familles (NCEE, 2020[72]). Indépendamment des mesures spécifiques, le COVID-19 impose de lourdes exigences au personnel d’EAJE, dont les conséquences pour le secteur dans la durée sont encore inconnues. En particulier dans les pays qui s’appuient beaucoup sur les prestataires privés pour l’EAJE, de nombreuses structures risquent de fermer indéfiniment à cause des clôtures forcées à court terme et des craintes des familles quant aux risques courus en continuant de fréquenter ces structures pendant la crise sanitaire (Friendly et al., 2020[73] ; National Day Nurseries Association et Education Policy Institute, 2020[74] ; OCDE, 2020[68] ; Zhang, Sauval et Jenkins, 2021[75]).
Avant la pandémie de COVID-19, les responsables de structures d’EAJE faisaient déjà état de pénuries de personnel, allant de pair avec le manque fréquent de places dans des structures pour satisfaire la demande des familles. À son tour, le personnel d’EAJE classe parmi les principales sources de stress au travail les responsabilités supplémentaires imposées par les absences de leurs collègues ou les classes/groupes surchargés. Dans le même ordre d’idées, le personnel indique que réduire la taille des groupes en recrutant plus de personnel doit faire partie des priorités fondamentales si le budget de la structure est augmenté (OCDE, 2019[31]) (OCDE, 2020[29]). Compte tenu des difficultés que le secteur de l’EAJE connaît déjà, toute perte de personnel liée aux conséquences économiques ou sanitaires de la pandémie pourrait avoir un effet délétère sur la disponibilité et la qualité de l’EAJE dans les années à venir.
Le personnel d’EAJE relève les défis en adoptant de nouveaux modes de travail, en s’adaptant aux contraintes sanitaires dans ses pratiques de travail en présence et en trouvant des moyens innovants d’établir le contact avec les jeunes enfants et leurs familles à distance (Franchino, 2020[76] ; Pramling Samuelsson, Wagner et Eriksen Ødegaard, 2020[77]). Cependant, la multitude de difficultés posées par le recentrage du travail avec de jeunes enfants dans le contexte du COVID-19 a des conséquences néfastes sur le bien-être du personnel d’EAJE, y compris les personnes qui travaillent à distance, avec toutes les limites que la technologie comporte dans ce domaine (Friendly et al., 2020[73] ; Nagasawa et Tarrant, 2020[78] ; Pramling Samuelsson, Wagner et Eriksen Ødegaard, 2020[77]). Le personnel d’EAJE peut apporter des réponses à ces défis en cernant et en appliquant les meilleures pratiques en fonction de l’évolution des contextes dans lesquels il travaille, en se formant et en créant des communautés de pratique pour s’entraider, au sein d’une structure d’EAJE et entre les structures. Les pays et territoires peuvent aider le personnel d’EAJE à participer aux activités de développement professionnel en veillant à la disponibilité des matériels et des dispositifs nécessaires, mais aussi à la mise en place d’infrastructures appropriées (accès adéquat à Internet). Un investissement plus important dans le secteur pourrait être nécessaire dans les pays où les conditions de travail du personnel d’EAJE étaient déjà insatisfaisantes avant la pandémie de COVID-19.
Les innovations dans les cadres pédagogiques peuvent aider à répondre aux exigences courantes de la crise du COVID-19, mais aussi préparer les systèmes d’EAJE à s’adapter avec souplesse aux nouvelles exigences du monde d’après la pandémie et aux futurs chocs potentiels. Face aux fermetures de structures d’EAJE à Hong Kong (Chine) en 2003 en raison de l’épidémie de syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS), les pouvoirs publics ont réagi rapidement et produit un programme d’enseignement spécial pour les enfants de 3 à 6 ans (Rao, 2006[79]). Ce programme comportait des leçons sur divers aspects du SRAS et de l’hygiène personnelle, pour aider le personnel d’EAJE à informer les enfants sur les circonstances et les routines changeantes dans leurs centres (lavage des mains plus fréquent, possibilités d’interactions sociales plus limitées). Davantage de soutiens ou d’orientations pour simultanément observer les protocoles sanitaires et faciliter les interactions sociales des enfants auraient certes pu être utiles dans ce contexte, mais la fourniture de documents adaptés à cette épidémie dans le cadre du programme d’enseignement s’est avérée être une stratégie importante pour le personnel.
Le rôle des technologies numériques dans l’EAJE est un nouveau domaine tant pour la recherche que pour l’action publique. Que les stratégies pour favoriser les interactions entre le personnel et les enfants au moyen des technologies numériques figurent ou non dans les cadres pédagogiques, le personnel a besoin d’une formation spéciale aux meilleures pratiques d’utilisation de ces technologies. Cette formation peut l’aider à approfondir sa formation professionnelle et à identifier les meilleures pratiques autour de l’utilisation des technologies pour aider les enfants et les familles, même dans le contexte de l’EAJE en personne.
Les pays et territoires reconnaissent l’importance des relations avec les familles pour améliorer la qualité de l’EAJE et contribuer au bon développement des enfants. Or, environ la moitié seulement des programmes d’enseignement cités dans les réponses au questionnaire du projet consacré à la qualité au-delà de la réglementation incluaient les familles dans leur processus de développement (chapitre 2). Compte tenu de l’importance de l’environnement d’apprentissage à la maison, les cadres pédagogiques de l’EAJE doivent chercher à bâtir des liens entre ces deux milieux où les jeunes enfants passent la majorité de leur temps, trouver des moyens d’aider les familles en tant que mécanisme essentiel d’accompagnement de l’apprentissage, du développement et du bien-être des enfants. Pendant l’épidémie de SRAS à Hong Kong (Chine), les responsables de structure ont fait état d’une amélioration des communications avec les familles alors qu’ils cherchaient à assurer la continuité de l’apprentissage, puis à s’adapter aux nouveaux modes de travail en personne après la réouverture des centres (Rao, 2006[79]). À l’heure où le personnel d’EAJE dans le monde entier élargit son approche du travail avec les familles, il est important de retenir les enseignements de ces expériences pour entretenir des rapports solides après la pandémie (Encadré 1.3).
Des entretiens conduits par des chercheurs en Norvège, en Suède et aux États-Unis dans des structures d’éducation et d’accueil des jeunes enfants, au début de la pandémie de COVID-19, donnent une vue d’ensemble des stratégies, des possibilités et des craintes au quotidien dans ces trois pays (Pramling Samuelsson, Wagner et Eriksen Ødegaard, 2020[77]). Les différences de vécu du personnel, des enfants et des parents sont interprétées relativement aux contextes politique et social. En Norvège et en Suède, l’EAJE est considérée comme étant un droit des enfants et des parents, tandis qu’aux États-Unis, les fermetures et réouvertures des structures d’EAJE ont été principalement considérées du point de vue économique (travail des parents). Selon l’approche nordique, les structures d’EAJE devaient rester ouvertes autant que possible, à coup de directives ministérielles soulignant l’importance de la présence des enfants sauf en cas de maladie. Pour le personnel, le maintien de l’ouverture des structures est devenu une question d’éthique professionnelle, de compromis entre d’une part leur obligation et leur engagement vis-à-vis de la société et, de l’autre, le stress causé par les risques sanitaires associés à l’instruction en personne.
Malgré ces différents contextes, le personnel d’EAJE a fait état d’expériences similaires dans les trois pays. Il a rapidement adopté des stratégies pour établir des relations avec les enfants à distance, par exemple en créant des chaînes YouTube privées avec des vidéos personnalisées ou des leçons quotidiennes en ligne correspondant à la routine habituelle de la classe (musique, histoires, etc.). Pourtant, le personnel a invariablement déclaré se sentir mal préparé pour les exigences de la technologie et avoir trouvé l’enseignement à distance épuisant. Par ailleurs, étant donné que ces interactions virtuelles demandent que les parents aient suffisamment de temps pour participer à leur mise en place, assurer la présence régulière des enfants, en particulier des enfants dont les parents travaillent, s’est avéré compliqué.
Dans les structures d’EAJE restées ouvertes en Norvège et en Suède, le personnel a également connu des niveaux élevés de stress en raison des risques sanitaires posés par le travail en personne. Cependant, les nouveaux protocoles sanitaires ont réduit la taille des groupes. Le personnel a indiqué qu’il pouvait avoir des interactions plus fréquentes avec chaque enfant et adapter les leçons à leurs centres d’intérêt, ce qu’il espère pouvoir continuer après la pandémie. L’une des stratégies employées pour atténuer le stress du personnel consistait à organiser des réunions régulières, occasions de réflexion, de dialogue ouvert sur les expériences et le ressenti, de participation à d’autres formations en cours d’emploi, de discussion sur les stratégies pour répondre aux besoins des enfants et d’entraide. Ces types d’entraide et de possibilités d’apprentissage peuvent être facilités en dehors du contexte de la pandémie pour promouvoir le bien-être du personnel. De même, une meilleure communication avec les parents a été observée dans les trois pays, qui devrait elle aussi être encouragée après la pandémie pour améliorer la qualité de l’EAJE.
Source : Pramling Samuelsson, I., J. Wagner et E. Eriksen Ødegaard (2020[77]), « The coronavirus pandemic and lessons learned in preschools in Norway, Sweden and the United States: OMEP Policy Forum », https://doi.org/10.1007/s13158-020-00267-3.
On observe davantage de différences d’approche de la gouvernance, de la surveillance et du financement de l’EAJE qu’à la majorité des autres niveaux d’éducation. Les 26 pays et 41 territoires ayant participé au questionnaire de l’Examen de la qualité au-delà de la réglementation ont rendu compte de 56 cadres pédagogiques différents. Ils ont fourni des informations sur la formation exigée du personnel etles conditions de travail de ce dernier dans plus de 120 types différents de structures d’EAJE. Ce vaste éventail d’aspects de l’EAJE représente des réseaux axés sur différents stades du développement des jeunes enfants et les divers besoins des familles, adaptés aux contextes locaux. De nombreux parallèles et domaines de similitude entre les systèmes existent toutefois. La complexité des systèmes d’EAJE n’est cependant pas sans créer de difficultés, qu’il s’agisse des familles tentant de se frayer un chemin dans ces systèmes au nom de leurs enfants ou des décideurs cherchant à élaborer et à mettre en œuvre des politiques efficaces en appui d’un accès équitable à des services d’EAJE de qualité pour tous les enfants.
Il convient, pour effectuer des comparaisons internationales des politiques publiques au-delà de la réglementation, c’est-à-dire des politiques favorisant la qualité des processus, de les situer dans le contexte des systèmes d’EAJE dans lesquels elles opèrent. La présente publication met en avant des exemples d’actions menées par les pays et territoires pour améliorer la qualité des processus par le biais du programme d’enseignement et de la pédagogie (chapitre 2) et par le développement professionnel du personnel (chapitre 3). Par ailleurs, une carte multidimensionnelle des moyens d’action pour assurer la qualité de l’EAJE est disponible en ligne. On y trouvera toutes les informations qui sous-tendent les conclusions décrites ici. Cette carte multidimensionnelle utilise le cadre conceptuel du projet (Graphique 1.4) pour organiser les données autour des cinq leviers stratégiques : normes de qualité, gouvernance et financement ; programme d’enseignement et pédagogie ; développement professionnel du personnel ; suivi et données ; participation des familles et de la collectivité.
Bien que cette publication ne soit pas explicitement axée sur le sujet, les stratégies en matière de données et de suivi sont étroitement liées aux moyens d’action que sont le programme d’enseignement et la pédagogie, et le développement professionnel du personnel. Les systèmes de suivi sont souvent centrés sur le respect de la réglementation, par opposition aux interactions dans les cadres d’EAJE et à l’amélioration de la qualité. Les pays et territoires doivent chercher à savoir dans quelle mesure les systèmes de suivi sont capables de recueillir et de suivre les informations sur la qualité des processus afin d’éclairer les politiques en vue d’une amélioration constante de la qualité.
Les avantages de comparaisons internationales des politiques en faveur de la qualité des processus sont considérables, même si les complexités et des contextes spécifiques des systèmes d’EAJE sont difficiles à appréhender. À l’heure où les pouvoirs publics cherchent à élargir l’accès à l’EAJE tout en assurant la qualité dans tous les types de structures, le rythme du changement offre de nombreuses possibilités de tirer parti des exemples d’autres pays ou territoires et de les adapter à un contexte particulier. Les informations et les exemples fournis dans cette publication et dans le site qui l’accompagne présentent aux décideurs une occasion de réflexion sur la place et la priorité de l’EAJE dans les contextes locaux, de réexamen des définitions de la qualité et de transition vers des approches intégrées de l’amélioration de la qualité dans les structures d’EAJE par le biais des politiques publiques.
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