Sinopsis
El fomento de la cultura tributaria, el cumplimiento fiscal y la ciudadanía sigue siendo tan importante ahora como cuando la OCDE publicó un primer informe sobre el tema en 2015. Si bien se han producido avances significativos en la cooperación tributaria internacional para atajar el fraude y la evasión fiscal, la movilización de los recursos internos aún plantea desafíos importantes. La pandemia de la COVID-19 ha incrementado las obligaciones de los Estados de proporcionar asistencia pública de distinta índole, a la vez que ha reducido la actividad económica. En este contexto, la movilización de recursos internos exige implementar políticas fiscales ambiciosas que estén respaldadas por una sólida aplicación. No obstante, los recursos de las administraciones tributarias son escasos, tanto en términos financieros como de personal. Las inspecciones, las sanciones y otras medidas coercitivas tienen un papel que desempeñar, pero el cumplimiento voluntario es el fundamento de todo sistema fiscal, por lo que, entre los esfuerzos de movilización de recursos internos de los países, resulta esencial la creación de una cultura contributiva.
Apoyar los esfuerzos de los países en desarrollo en materia de educación cívico-tributaria es especialmente importante, dado el menor nivel per cápita, de ingresos y de ética tributaria, de esos contribuyentes. Los países en desarrollo se enfrentan a una combinación de desafíos: bases imponibles estrechas (lo que se traduce en un menor número de contribuyentes), bajos ingresos e ínfimos niveles de ética tributaria. Por lo tanto, aunque las iniciativas de educación de los contribuyentes son importantes en todos los países, lo son especialmente para los países en desarrollo. Sirven como herramienta para llegar a los nuevos contribuyentes y fomentar que cumplan sus obligaciones tributarias; explicar el papel de los impuestos en la sociedad, reforzar la ética tributaria y, en última instancia, aumentar los ingresos. Por lo tanto, este informe se ha elaborado pensando, principalmente, en los países en desarrollo, aunque se espera que sea de utilidad para un público aún más amplio.
El presente informe se basa en el trabajo iniciado en 2015 para apoyar a las administraciones tributarias, especialmente en los países en desarrollo, en el diseño y la implementación de iniciativas didácticas dirigidas a los contribuyentes. En respuesta a los comentarios recibidos, su ámbito de aplicación se ha ampliado a una gama más amplia de países de todas las clasificaciones de ingresos y pertenecientes a todas las regiones geográficas. Para ello, este informe se basa en la experiencia de 59 países recogida a través de una encuesta para ofrecer un catálogo único de la gama de iniciativas de educación cívico-tributaria que se están llevando a cabo en todo el mundo. También propone una sencilla metodología de cuatro pasos que puede guiar el diseño y la aplicación de este tipo de iniciativas.
La educación cívico-tributaria puede adoptar muchas formas, adaptándose a las necesidades (y recursos) locales. Las 140 iniciativas que se analizan en este informe (véase el anexo A) muestran una gran variedad de enfoques: desde concursos de redacción dirigidos a estudiantes, hasta talleres sobre el cumplimiento de nuevas normativas técnicas; pasando por los programas cuyo objetivo es inspirar a los contribuyentes del futuro mientras aún están en la escuela o la prestación de asistencia para presentar las declaraciones tributarias anuales. La educación cívico-tributaria no solo consiste en aprender en un entorno formal; también se trata de la comunicación entre los ciudadanos y las administraciones tributarias, lo que incluye recordar a los contribuyentes los plazos importantes, así como ser transparentes y explicar cómo se utilizan los ingresos de una manera que los ciudadanos puedan entender. La educación del contribuyente también incluye llegar a grupos de ciudadanos que tienen un contacto limitado con la administración tributaria ya sea porque son vulnerables, están lejos de las grandes ciudades o no tienen acceso a la tecnología. Las iniciativas de educación cívico-tributaria recurren a toda la gama de medios de comunicación, físicos y virtuales. Está claro que no hay una única manera de enfocar este tipo de iniciativas, ya que los países que operan con diferentes limitaciones de recursos emprenden una serie de iniciativas para lograr diversos objetivos.
No obstante, en el marco de esta diversidad, está claro que también existen puntos comunes, lo que permite crear una taxonomía de las iniciativas de educación cívico-tributaria e identificar enfoques, desafíos y soluciones comunes. Todas las iniciativas de educación cívico-tributaria parecen centrarse en uno de los tres enfoques clave:
1. enseñanza – lograr la implicación profunda de los participantes que suelen ser, aunque no siempre, jóvenes
2. Comunicación – reforzar el compromiso de los contribuyentes, principalmente a través de campañas de sensibilización
3. prestación de asistencia práctica – prestar un apoyo directo a los contribuyentes en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.
Este informe analiza en detalle cada uno de estos enfoques, identificando los desafíos comunes y la forma de solucionarlos. Pretende ser un recurso valioso para inspirar y apoyar a quienes diseñan y ponen en marcha iniciativas de educación cívico-tributaria.
Las administraciones tributarias no son las únicas que se centran en la educación cívico-tributaria. Muchas de las iniciativas que aparecen en este informe se llevan a cabo en colaboración con otros departamentos gubernamentales, incluida la administración local, o con otras instituciones como centros escolares, asociaciones empresariales y organizaciones no gubernamentales. Estas colaboraciones suponen oportunidades de difusión y ampliación del alcance de las iniciativas que de otro modo no serían posibles, especialmente cuando los recursos de las administraciones tributarias son escasos. Además, las colaboraciones pueden facilitar el acceso a las poblaciones destinatarias, a competencias y recursos específicos, y a apoyo logístico. Una serie de actores no gubernamentales también se dedican a actividades de educación cívico-tributaria independientemente de la administración; aunque la encuesta no reflejaba este tipo de actividades, su papel se analiza en reconocimiento del importante rol que pueden desempeñar en este ámbito.
Si bien hay algunas pruebas del impacto positivo de la educación cívico-tributaria, es necesario realizar más esfuerzos para supervisar y evaluar mejor las iniciativas didácticas dirigidas a los contribuyentes, especialmente a largo plazo. Los encuestados indicaron que este tipo de iniciativas tuvo un impacto positivo en varias áreas, sobre todo en la ética tributaria. Sin embargo, solo la mitad de las iniciativas contempladas en el informe fueron objeto de algún tipo de evaluación, lo que pone de manifiesto la necesidad de mejorar la base empírica en relación con el impacto de la educación cívico-tributaria. Incluso en los casos en los que se han realizado evaluaciones, éstas tienden a centrarse en su impacto a corto plazo, a pesar de que muchas tienen objetivos a largo plazo. Si bien someter a evaluación las iniciativas puede resultar complejo, especialmente en relación con su impacto a largo plazo, resulta fundamental para comprender mejor cómo funciona la educación cívico-tributaria y cómo mejorar su impacto.
El potencial de la educación cívico-tributaria aún no ha sido aprovechado por todas las administraciones; para lograrlo será necesario un diálogo más amplio y una mayor integración de la educación de los contribuyentes en el sistema fiscal. Todas las iniciativas incluidas en el informe de 2015, a excepción de una, siguen en marcha, y la mayoría de ellas se han ampliado; hay un margen considerable para una mayor expansión, como ponen de manifiesto muchas de las nuevas iniciativas incluidas en este informe. Algunos países tienen claro el potencial de utilizar las iniciativas de educación cívico-tributaria para recabar la opinión de los participantes sobre la política fiscal y las medidas de cumplimiento, pero esta creencia está lejos de ser universal. La escasez de recursos supone un desafío para muchos países y en algunos existe la preocupación de que la educación cívico-tributaria no se considere una prioridad.
La OCDE seguirá fomentando la investigación y el desarrollo de la educación cívico-tributaria, y de la ética tributaria en general. Este informe forma parte de una labor más amplia de la OCDE, que emprende nuevas investigaciones y fomenta el debate global sobre diversos aspectos de la ética tributaria en los países en desarrollo. Esta línea de trabajo, que abarca tanto a las empresas como a los particulares, reconoce la importancia de encontrar herramientas y enfoques para fomentar la voluntad intrínseca de pagar impuestos, que es vital para la sostenibilidad de los ingresos a largo plazo.
Bibliografía
[1] OECD/FIIAPP (2015), Building Tax Culture, Compliance and Citizenship: A Global Source Book on Taxpayer Education, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264205154-en.