Resumen ejecutivo
El Salvador ha consolidado importantes avances en su desarrollo en los últimos 30 años, resolviendo pacíficamente la guerra civil y realizando importantes reformas institucionales. Éstas allanaron el camino para establecer un modelo de desarrollo abierto y basado en las exportaciones. También propiciaron mejoras considerables en el bienestar de los salvadoreños. La pobreza y la desigualdad han disminuido continuamente, superando los reveses de la crisis financiera mundial de 2008/09 y, más recientemente, de la pandemia de COVID-19.
A pesar de estos éxitos, ni las reformas institucionales implementadas tras el fin de la guerra civil ni el modelo de desarrollo económico centrado en las exportaciones han cumplido plenamente las expectativas. Los altos niveles de violencia, la polarización política y los avances modestos en la reducción de la vulnerabilidad llevaron a una debilitación del contrato social. El crecimiento económico ha sido débil, ralentizándose hasta un 1.5 % durante la década del 2000 y subiendo hasta tan sólo 2.4 % en 2014-18, entorpecido por los bajos niveles de inversión extranjera y nacional, bajos niveles de inversión en educación y el bajo crecimiento de la productividad. La economía tampoco logró expandir significativamente la oferta de empleos de buena calidad, y la informalidad ha persistido con el tiempo.
La nueva configuración surgida de las elecciones presidenciales de 2019 y las elecciones legislativas de 2021 ha trastocado profundamente los equilibrios de poder imperantes. Ha otorgado amplio margen de maniobra al poder ejecutivo y ha marcado el inicio de un periodo de intensa actividad de reforma y de experimentación de políticas públicas. También ha acelerado la caída de la inseguridad ciudadana, a costa de la restricción temporal de libertades civiles y de un aumento de la población privada de libertad. Un equilibrio apropiado entre pragmatismo y diálogo contribuiría a la sostenibilidad de la agenda de reformas.
Para aprovechar al máximo su potencial, El Salvador debería aprovechar esta oportunidad para poner en marcha una verdadera estrategia de desarrollo que corrija las principales restricciones estructurales que enfrenta. Una estrategia que reconozca que, a medida que el país se desarrolla, persisten ciertos desafíos estructurales al tiempo que surgen nuevas oportunidades y desafíos. La fase de diagnóstico de este Estudio Multidimensional identificó las restricciones clave para el desarrollo de El Salvador examinando las cinco áreas de la Agenda 2030: Personas, Prosperidad, Alianzas, Paz e Instituciones, y Planeta. Estas se pueden resumir en tres limitantes interrelacionadas.
Primero, el modelo de desarrollo económico está plagado de inconsistencias que limitan su potencial para generar un crecimiento robusto e inclusivo. Si bien el modelo se basa en el crecimiento impulsado por el sector privado y las exportaciones, persisten barreras importantes a la entrada en el mercado y para hacer negocios, lo que perjudica a las pequeñas y medianas empresas y a los nuevos participantes. Entre estas barreras se encuentran procesos burocráticos engorrosos, mercados ineficientes para ciertos insumos clave, y una provisión insuficiente de bienes públicos clave, incluida la infraestructura, la formación de habilidades, y una administración eficiente. La dolarización también limita el margen de ajuste cuando se busca diversificar los mercados de exportación, lo que ha resultado en la pérdida de competitividad internacional. El modelo orientado a la exportación parece en la práctica competir con un modelo de desarrollo basado en la demanda interna alimentada por las remesas de los migrantes.
En segundo lugar, la capacidad del Estado para proporcionar bienes y servicios públicos clave está limitada por las características institucionales del país y por un círculo vicioso de vulnerabilidad, bajo crecimiento y baja capacidad que mina la legitimidad de las instituciones estatales. El acceso a servicios públicos clave ha mejorado significativamente desde 1992, pero persisten grandes brechas. La matrícula en educación secundaria alcanzó el 77 % en 2013 antes de caer nuevamente. El acceso a los servicios de salud ha mejorado, pero las brechas de acceso afectan a una cuarta parte de la población. Sobre todo, la capacidad del Estado para garantizar el Estado de derecho se ha visto limitada por la presencia de bandas criminales y una cultura de violencia e impunidad que aún no se ha erradicado por completo. Las limitaciones del Estado restringen el crecimiento a través de la provisión limitada de bienes públicos clave. A la inversa, la falta de legitimidad estatal y el bajo crecimiento limitan las perspectivas de la economía formal y resultan en bajos ingresos fiscales, limitando así el margen de maniobra de la administración. La reforma inacabada del sistema de pensiones ejemplifica este círculo vicioso, ya que un sistema regresivo con cobertura limitada genera deuda que socava el espacio fiscal del gobierno en su conjunto.
En tercer lugar, la gestión de unos recursos naturales frágiles, especialmente del agua, debe mejorar para garantizar medios de vida y oportunidades económicas en el futuro. El Salvador tiene un entorno natural con potencial para la agricultura y el turismo, pero también es muy vulnerable a los desastres naturales. Esta vulnerabilidad se ve exacerbada por el cambio climático, pero también por un historial de mala gestión de los recursos forestales e hídricos. El estrés hídrico genera dilemas entre el desarrollo económico y el acceso al agua potable que podrían evitarse en el futuro si se aumentase la capacidad institucional de las autoridades ambientales, y si el valor de los recursos ambientales fuese reconocido por todos los actores de la sociedad.
Para responder a las restricciones que obstaculizan su desarrollo y aprovechar su potencial, El Salvador tiene que tomar medidas de políticas públicas en cuatro áreas prioritarias.
En primer lugar, El Salvador necesita una transformación productiva. La productividad creció tan sólo un 0.1 % anual durante la década de 2010, un nivel demasiado bajo para poner al país en una senda de convergencia con las economías desarrolladas. Para acelerar la transformación económica, es necesario hacer frente a obstáculos transversales que limitan la competitividad y el crecimiento de la productividad. Esto va de mitigar el impacto de la inseguridad en la economía, a mejorar la infraestructura y a reducir los costos operativos y los trámites burocráticos. También hay amplio margen para llevar a cabo una política industrial moderna más activa que guíe el desarrollo económico, acelere la digitalización y ponga a la innovación al centro de las políticas de desarrollo productivo.
En segundo lugar, el país necesita invertir en la educación de su juventud y formar competencias pertinentes para su población. Un ingrediente clave es que se mantengan los mayores niveles de gasto público en educación. Alentar a los y las jóvenes a que completen la educación secundaria debería ser prioritario. También debería serlo aumentar la calidad de la enseñanza a través de políticas para dotar a los docentes de las competencias que necesitan en el aula y una mejor gestión de la fuerza laboral docente. Para que la educación sea un puente hacia el mercado laboral, es necesario apoyarse en el diálogo público-privado para ofrecer a los estudiantes competencias laborales pertinentes.
En tercer lugar, es necesaria una mejor gestión de los escasos recursos hídricos, para garantizar a todos el acceso al agua potable y medios de vida sostenibles. La adopción de la Ley General de Recursos Hídricos en 2022 fue un hito clave para el país en este campo. El Salvador debería aprovechar el nuevo marco normativo para establecer la gestión de agua por cuencas hidrográficas e implementar un enfoque de gestión de riesgos para la gestionar mejor los riesgos de escasez, contaminación e inundaciones. Establecer una pauta hacia la recuperación total de costes a través de la tarificación del agua, bajo la supervisión de un regulador independiente, puede ayudar a atraer los recursos necesarios para invertir en suministro de agua y saneamiento.
En cuarto lugar, la modernización del Estado reforzaría la capacidad de la administración para desempeñar sus funciones de manera eficaz. La campaña de digitalización que está en marcha debería complementarse con la institucionalización de funciones clave de la Administración. Una unidad dedicada a la dimensión estratégica con el tiempo y la capacidad para la reflexión a medio plazo reforzaría la capacidad para impulsar una transformación sostenible. Una institución específica encargada de dirigir y supervisar la gestión de recursos humanos en la administración ayudaría a subsanar las limitaciones de capacidad y los silos administrativos. También es necesario renovar el compromiso del país con el gobierno abierto, la transparencia y la participación de las partes interesadas, para garantizar que las soluciones de políticas públicas se ajustan a las necesidades y de que pueden constituir la base de un nuevo consenso para el desarrollo.