3. Tendances générales du soutien à l’agriculture
Le soutien total à l’agriculture (EST) dans les pays de l’OCDE1 s’est élevé à 345 milliards USD (301 milliards EUR) par an en moyenne sur la période 2019-21, dont 73 %, soit 247 milliards USD (216 milliards EUR), ont été versés aux producteurs individuellement (ESP). Le soutien aux producteurs représentait 17.3 % des recettes agricoles brutes au cours de la période 2019-21 dans l’ensemble de la zone de l’OCDE, contre 28 % environ sur la période 2000-02 et plus de 35 % sur la période 1986-88 (ESP en %, tableau 3.1).
Outre ses variations en volume, le soutien aux producteurs a aussi changé dans ses modalités. En particulier, la situation dans la zone OCDE se caractérise par un long déclin du soutien lié à la production de produits de base (comprenant le soutien des prix du marché et les paiements au titre de la production). D’après les travaux de l’OCDE, cette forme de soutien, ainsi que les paiements au titre de l’utilisation d’intrants variables non assortie de contraintes, lesquelles sont en légère augmentation dans les pays membres par rapport au début du millénaire, sont les plus susceptibles de fausser la production et les échanges agricoles. Il apparaît également que ces mesures de soutien présentent un risque particulièrement élevé d’effets négatifs sur l’environnement. Parmi les produits de base qui bénéficient d’un soutien dans la zone OCDE, le riz arrive largement en tête, suivi du sucre, des graines de tournesol et de la viande bovine (graphique 3.2). Ce soutien prend principalement la forme d’un soutien des prix de marché, au moyen de diverses mesures internes ou commerciales. Pour certains produits, en particulier le maïs, le sorgho, le soja et la viande ovine, le soutien passe aussi par d’autres types de transferts, notamment des paiements moins directement couplés à la production.
À l’autre extrémité du spectre dans la classification de l’ESP, des formes de soutien nettement moins génératrices de distorsions sont aussi utilisées dans un certain nombre de pays, comme les paiements fondés sur des paramètres qui ne dépendent pas de la production courante ou sur des critères qui ne sont pas liés à des produits de base, tels que le gel des terres ou les transferts visant des résultats spécifiques en matière d’environnement ou de bien-être des animaux (chapitre 2, graphique 2.14). Surtout, les paiements au titre de droits antérieurs (généralement la superficie cultivée ou le nombre d’animaux d’une année de référence dans le passé) ont augmenté au cours des deux décennies écoulées, atteignant quelque 4 % des recettes agricoles brutes et environ 22 % de l’ESP pendant la période 2019-21. Le pourcentage des paiements au titre de la superficie cultivée, du nombre d’animaux, des recettes ou du revenu courants a chuté par rapport à la période 2000-02, pour s'établir aujourd’hui autour de 22 % du soutien total aux producteurs (tableau 3.1).
Les dépenses destinées à financer les services d’intérêt général (mesurées par l’ESSG) dans le secteur agricole ont augmenté (en termes nominaux) dans la zone de l’OCDE, passant de 37 milliards USD par an pendant la période 2000-02 à 45 milliards USD pendant la période 2019-21 (exprimées en euros, elles ont légèrement fléchi, passant de 40 milliards EUR à 39 milliards EUR). Néanmoins, par rapport à la taille du secteur, l’ESSG a reculé, passant de 5.4 % de la production agricole en valeur à 3.5 %, ce qui tend à montrer que ces dépenses ont progressé moins vite que la croissance du secteur. Sur la période 2019-21, la plupart d’entre elles ont servi à financer les infrastructures (17 milliards USD), ce poste enregistrant une légère hausse par rapport à 2000-02, et les systèmes de connaissances et d’innovation agricoles (14 milliards USD), ces dernières dépenses ayant augmenté de 79 % en valeur nominale, pratiquement au même rythme que la croissance du secteur. Les dépenses destinées aux services d’inspection et de contrôle ont plus que doublé, tandis que les fonds octroyés aux activités de commercialisation et de promotion sont restés globalement stables et que les dépenses de stockage public ont notablement diminué durant la même période. Néanmoins, tous ces derniers postes représentaient une part beaucoup plus réduite de l’ESSG (tableau 3.1). Enfin, le soutien total à l’agriculture en pourcentage du PIB a fortement décliné au fil des ans.
Dans les 11 économies émergentes2 couvertes par ce rapport, la politique agricole a généré des transferts positifs au secteur d’un montant moyen de 464 milliards USD (403 milliards EUR) par an pendant la période 2019-21, dont 357 milliards USD (310 milliards EUR) ont été versés aux producteurs à titre individuel. Dans le même temps toutefois, quelques pays, dont l’Argentine, l’Inde et le Viet Nam, ont minoré les prix intérieurs pour certains produits, créant une taxe implicite sous la forme de soutien aux prix de marché (SPM) négatif d’un montant moyen de 117 milliards USD (101 milliards EUR) par an sur la même période.
De ce fait, le soutien total net (mesuré par l’EST) a atteint 347 milliards USD (302 milliards EUR) par an, tandis que l’ESP nette s’est élevée en moyenne à 240 milliards USD (209 milliards EUR) par an sur la période 2019-21. Le soutien agrégé aux exploitations dans l’ensemble des économies émergentes représentait en moyenne 8.8 % des recettes agricoles brutes en 2019-21, soit des transferts positifs aux producteurs équivalant à 13.1 % de ces recettes, moins une taxe implicite équivalant à 4.3 % des recettes agricoles brutes. Cette EST en % est en nette hausse par rapport aux 3.8 % de la période 2000-02 (tableau 3.2).
La part des transferts au titre de la production (comprenant à la fois du SPM positif et du SPM négatif et des paiements au titre de la production) et de l’utilisation d’intrants variables non assortie de contraintes s’établissait encore en moyenne à 83 % du soutien brut aux exploitations en 2019-21, une baisse minime par rapport aux 89 % observés au début du siècle. Dans les économies émergentes, le maïs, le sucre et le colza bénéficiaient du niveau de soutien le plus élevé (avec des transferts compris entre 23 % et 30 % des recettes agricoles brutes par produit), tandis que l’avoine et le lait étaient les plus taxés en 2019-21. La quasi-totalité de ces transferts au titre de produits spécifiques passent par un soutien des prix de marché et résultent de mesures internes ou commerciales, par exemple des prix minimums de soutien ou des droits d’importation (dans le cas de transferts positifs), ou des taxes à l’exportation et d’autres restrictions (dans le cas de transferts négatifs).
Parmi les autres formes de soutien aux producteurs, les plus importantes sont les paiements au titre de l’utilisation d’autres intrants (principalement au titre de la formation de capital fixe), et les paiements au titre des superficies cultivées et du nombre d’animaux. Dans les économies émergentes, les paiements au titre des superficies cultivées et du nombre d’animaux étaient presque inexistants pendant la période 2000-02, mais ils dépassaient 13 % du soutien agrégé net aux exploitations en 2019-21. Pour sa part, l’importance relative du soutien aux investissements, souvent liés à l’irrigation, a diminué au fil du temps et s’établit actuellement à moins de 8 % de l’ESP. Toutes les autres formes de soutien aux exploitations restent marginales (tableau 3.2).
Dans les économies émergentes, les dépenses finançant les services d’intérêt général (mesurées par l’ESSG) s’élevaient à 60 milliards USD (52 milliards EUR) en moyenne par an sur la période 2019-21. La plupart sont allées à des projets d’infrastructures (28 milliards USD), souvent liés à l’irrigation, et au stockage public (16 milliards USD). Les autres dépenses ont servi principalement à financer les systèmes de connaissances et d'innovation agricoles (11 milliards USD) (tableau 3.2). Rapportées à la production agricole en valeur, l’ESSG moyenne a quelque peu reculé et reste inférieure à la moyenne de l’OCDE. Agrégé, le soutien total à l’agriculture a légèrement progressé en proportion du PIB pour atteindre 1.4 % sur la période 2019-21, et il résulte principalement du soutien aux exploitations, qui en a représenté près de 70 %.
Graphique 3.3. Économies émergentes : Évolution du soutien à l’agriculture | |||||
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Source : OCDE (2022), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr. | |||||
Le soutien total à l’agriculture dans l’ensemble des pays examinés s’établissait à 700 milliards USD (540 milliards EUR) par an en moyenne sur la période 2019-21, dont environ 71 %, soit 494 milliards USD (383 milliards EUR), ont été versés directement aux producteurs. Les transferts bruts au secteur sont nettement plus élevés compte tenu du soutien négatif des prix de marché estimé pour certaines économies émergentes : au total, ce sont 817 milliards USD (631 milliards EUR) qui ont été transférés au secteur dans les 54 pays étudiés, mais le SPM négatif dans certains pays s’élevait à 117 milliards USD (91 milliards EUR). Exprimé en pourcentage des recettes agricoles brutes, le soutien agrégé aux producteurs dans l’ensemble des pays étudiés atteignait en moyenne 11.8 % sur la période 2019-21, contre 18.2 % au cours de la période 2000-02 (tableau 3.3).
La structure du soutien pour l’ensemble des pays étudiés a relativement peu évolué entre 2000-02 et 2019-21. La part des formes de transferts pouvant provoquer le plus de distorsions (paiements au titre de la production ou de l’utilisation d’intrants variables non assortie de contraintes) a légèrement diminué, mais elles représentent encore environ 70 % des transferts bruts aux producteurs (positifs ou négatifs, c'est-à-dire exprimés en valeur absolue) dans l’ensemble des pays. Les transferts fondés sur la production ont cédé du terrain mais ceux liés à l’utilisation d’intrants sans contraintes ont progressé. Globalement, dans l’ensemble des pays examinés, le produit qui bénéficie du niveau de soutien le plus élevé est le sucre, suivi du maïs et du riz. Plusieurs produits animaux, en particulier les viandes bovine, porcine et ovine ainsi que la volaille, bénéficient également de transferts notables.
Parmi les autres formes de soutien aux producteurs, les plus importantes sont les paiements au titre des superficies cultivées et du nombre d’animaux (18 % de la totalité du soutien aux exploitations), et ceux fondés sur des valeurs de référence antérieures sans obligation de production. La part de ces derniers paiements, qui sont découplés de la production courante et faussent donc beaucoup moins la production et les échanges tout en ayant moins d'impact sur l’environnement, a sensiblement augmenté et atteint aujourd’hui 16 % de la totalité du soutien aux producteurs (tableau 3.3).
Dans l’ensemble des pays étudiés, les dépenses destinées à financer les services d’intérêt général dans le secteur agricole (mesurées par l’ESSG) atteignaient 106 milliards USD (90 milliards EUR) par an en moyenne en 2019-21, près de deux fois le montant dépensé au début du siècle. Elles se répartissent pour l’essentiel entre les projets d’infrastructures (45 milliards USD), les systèmes de connaissances et d’innovation agricoles (26 milliards USD) et le stockage public (17 milliards USD) (tableau 3.3). En dépit de cette progression, la part de l’ESSG a reculé car la valeur de la production agricole a plus que triplé en termes nominaux depuis 2000-02. Le soutien total à l’agriculture en pourcentage du PIB a légèrement baissé au fil du temps, principalement du fait de la place moins importante du secteur dans les économies.
Notes
← 1. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE.
← 2. Les économies émergentes étudiées dans le présent rapport sont les suivantes : Afrique du Sud, Argentine, Brésil, Fédération de Russie, Inde, Indonésie, Kazakhstan, Philippines, République populaire de Chine (ci-après la « Chine »), Ukraine et Viet Nam.