2. Évolution des politiques et du soutien agricoles
Ce chapitre contient une analyse transversale des évolutions des politiques agricoles qui s’appuie sur les informations et les estimations du soutien relatives aux 54 pays examinés dans le rapport de l’OCDE intitulé Politiques agricoles : suivi et évaluation 2022. Il offre une vue d’ensemble des évolutions récentes du contexte économique et de la situation des marchés qui exercent une influence sur l’environnement dans lequel s’inscrit la mise en œuvre des politiques agricoles. Il expose ensuite brièvement les répercussions sur les politiques et les marchés agricoles de l’agression de la Russie contre l’Ukraine, en se penchant sur les principaux produits et intrants agricoles ; cette section donne en outre un aperçu des mesures prises par les différents pays pour contribuer à sauvegarder le fonctionnement du secteur agricole et des systèmes alimentaires. La troisième section présente les évolutions des politiques agricoles survenues en 2021-22, ainsi qu’une analyse des variations du niveau et de la structure du soutien à l’agriculture et un examen des effets du COVID-19 sur le soutien apporté au secteur en 2020 et 2021. Ce chapitre s’achève sur de grandes recommandations de réforme pour mieux promouvoir les objectifs publics.
En 2021, les politiques agricoles et les mesures de soutien du secteur ont encore été affectées par la persistance de la pandémie provoquée par le coronavirus SARS-CoV-2. La plupart des pays ont subi des vagues épidémiques répétées marquées par des taux élevés de contamination, mais aussi les restrictions imposées par la suite aux populations et aux entreprises afin de contenir le virus. Toutefois, après le ralentissement de l’économie mondiale en 2020, le PIB mondial a rebondi et le chômage a reculé en 2021, alors que le secteur agricole a continué de montrer une forte résilience malgré des problèmes multiples. Dans le même temps, le risque que la hausse des prix des produits de base mette à rude épreuve la sécurité alimentaire dans certaines régions et bloque la reprise économique suscite une préoccupation croissante. En particulier, la stagnation ou la baisse des approvisionnements, de gaz naturel notamment, crée des tensions sur des marchés de l’énergie par ailleurs en phase de reprise.
Les tensions croissantes entre la Fédération de Russie (ci-après « Russie »)1 et l’Ukraine vers la fin de 2021, et l’agression à grande échelle menée contre l’Ukraine par les forces russes en février 2022, risquent d’avoir de nouvelles répercussions majeures sur les économies en général et sur les marchés alimentaires mondiaux en particulier. Ce rapport décrit l’évolution des politiques agricoles et quantifie le soutien apporté au secteur jusque fin 2021, c’est-à-dire avant la guerre en Ukraine. Néanmoins, compte tenu de leur ampleur potentielle, les conséquences de la guerre sur les marchés agricoles et les premières mesures prises pour y faire face sont examinées plus en détail ci-dessous.
Ce chapitre décrit en premier lieu la situation économique d’ensemble et le contexte de marché dans lequel se sont inscrites les évolutions des politiques agricoles en 2021. La deuxième section procède à un bref examen de l’agression à grande échelle de la Russie contre l’Ukraine, en prenant en considération aussi bien ses répercussions sur les marchés des principaux produits et intrants agricoles que les mesures prises par les gouvernements pour en atténuer les conséquences pour leurs producteurs agricoles et leurs consommateurs. La troisième section offre ensuite une vue d’ensemble de l’évolution des politiques agricoles en 2021 et dans les premiers mois de 2022. La quatrième section présente différents indicateurs du soutien apporté au secteur par les politiques agricoles. Elle propose également des estimations des évolutions du soutien à l’agriculture induites par les mesures prises par les pouvoirs publics pour faire face à la pandémie de COVID-19. Le chapitre s’achève par une brève évaluation de ce soutien par rapport au large éventail d’objectifs assignés au secteur agricole.
La situation des marchés agricoles est fortement influencée par les facteurs macroéconomiques, comme la croissance économique (dont le produit intérieur brut, ou PIB, est un indicateur), qui détermine la demande de produits agricoles et alimentaires, ainsi que par les prix du pétrole brut et des autres sources d’énergie, dont sont tributaires de nombreux intrants agricoles comme les combustibles et les produits chimiques, notamment les engrais. Par ailleurs, les prix de l’énergie exercent aussi une influence sur la demande de céréales, de plantes sucrières et d’oléagineux, par l’intermédiaire du marché des biocarburants fabriqués avec ces produits.
Le PIB mondial, qui a reculé de plus de 3 % en 2020 du fait de la pandémie de COVID-19 et des restrictions dont elle s’est accompagnée, a rebondi en 2021, enregistrant une croissance de 5.6 %. Fin 2021, la production se situait dans la plupart des pays de l’OCDE à un niveau proche de ceux observés avant la pandémie, voire supérieurs (OCDE, 2021[1]). Dans les pays de l’OCDE, la croissance a été particulièrement forte, atteignant des taux allant de 9 % à plus de 15 % en Irlande, en Colombie, en Estonie, au Costa Rica et en Turquie, alors qu’elle est restée inférieure à 2 % au Japon. Au sein de la zone euro, la croissance a été proche de la moyenne OCDE, s’établissant à 5.2 % ; elle n’a toutefois pas contrebalancé la contraction économique de 2020 (-6.5 %).
Le rebond des économies de l’OCDE en 2021 s’est accompagné d’une augmentation de la demande de main-d’œuvre. Au sein de la zone OCDE, le chômage, qui dans le contexte de la pandémie de COVID-19 avait atteint 7.1 % en 2020, a reculé de près de un point de pourcentage en 2021. À 6.2 %, cependant, le niveau du chômage est demeuré plus élevé qu’en 2019. Dans beaucoup de pays, les importantes interventions publiques mises en place en 2020 pour atténuer les effets négatifs de la pandémie sur l’emploi se sont poursuivies en 2021, y compris notamment les dispositifs d’activité partielle bénéficiant d’un financement public2. Le taux moyen d’inflation, qui suivait une tendance à la baisse depuis plusieurs années et était tombé à 1.5 % en 2020, s’est élevé à 3.5 % en 2021, sous l’effet, entre autres, de la hausse des prix de l’énergie et de l’alimentation (voir ci-dessous).
Dans les économies émergentes, la croissance a également rebondi en 2021, bien que dans des proportions variables. Parmi les pays étudiés dans ce rapport, l’Inde a enregistré le plus fort rebond, avec une croissance atteignant 9.4 %, après une baisse de 7.2 % l’année précédente. La République populaire de Chine (ci-après « Chine ») et l’Argentine ont bénéficié d’une augmentation de leur PIB d’environ 8 %, chiffre légèrement supérieur aux taux de croissance chinois d’avant la pandémie, mais plus forte progression observée en Argentine depuis une décennie. La reprise a été plus modeste en Afrique du Sud, au Brésil et, surtout, en Indonésie, où la croissance a été à peine supérieure à 3 %, taux bien inférieur à ceux d’avant la pandémie.
Des signes de reprise économique mondiale ont également été observés dans les échanges internationaux. En termes réels, le commerce mondial a progressé de 9 % d’une année sur l’autre, après une contraction de 8.4 % en 2020.
L’accélération de l’activité économique, associée à la réduction des restrictions des déplacements personnels et professionnels, a entraîné une hausse des prix des produits non alimentaires en général et de l’énergie (et donc des engrais) en particulier (FMI, 2022[2]). En moyenne, les prix de l’énergie ont été en 2021 deux fois plus élevés qu’en 2020, après une baisse de 30 % entre 2019 et 2020. Les prix du gaz naturel ont en particulier augmenté de 263 %, à la suite de l’hiver froid traversé par l’Europe et des tensions autour du gazoduc Nord Stream 2, qui relie les approvisionnements russes au marché européen. Les prix du pétrole brut ont enregistré en 2021 une hausse de 64 % d’une année sur l’autre, tandis que les prix du charbon ont en moyenne plus que doublé. Le renchérissement de l’énergie a entraîné une augmentation de près de 80 % des prix des engrais. L’agression à grande échelle de la Russie contre l’Ukraine et le durcissement des sanctions économiques contre la Russie qui s’en est suivi réduiront les exportations russes et ukrainiennes d’énergie et d’engrais et devraient nourrir une poursuite de la hausse des prix en 2022 (voir ci-dessous et la prochaine section sur ce point).
En 2021, l’augmentation des prix des produits alimentaires a été plus modérée que celle des prix de l’énergie, mais elle n’en demeure pas moins substantielle. Les prix alimentaires internationaux ont été en moyenne d’environ 28 % plus élevés en 2021 qu’en 2020, une hausse sur un an plus forte que lors de la crise des prix alimentaires de 2007-08. Les augmentations de prix ont été variables selon les produits, mais elles ont généralement été plus modestes pour les productions animales que pour les productions végétales (FAO, 2021[3]).
La production mondiale de viande a diminué en 2019 et est restée stable en 2020, du fait principalement des effets de la peste porcine africaine (PPA) sur le secteur chinois de la viande porcine. La production mondiale de viande a progressé de plus de 4 % en 2021, en raison essentiellement du rebond de la production asiatique de viande de porc, conjuguée à une réduction plus marquée des cheptels en Chine à la suite des baisses de prix. La production de viande s’est également accrue dans la plupart des autres régions, sauf dans le cas du bœuf en Océanie, où la reconstitution des troupeaux et les plus faibles effectifs du cheptel bovin ont entraîné un recul de la production. En 2021, une forte demande d’importations a relevé de près de 13 % les prix mondiaux de la viande d’une année sur l’autre, même si le ralentissement des importations de la Chine a entraîné de légères baisses des prix depuis août 2021.
Les marchés mondiaux des produits laitiers ont été affectés par la forte demande d’importations, émanant en particulier d’Asie, ainsi que par les disponibilités exportables souvent limitées des grandes régions productrices. La production mondiale de lait s’est accrue dans la plupart des régions, principalement en Asie et en Amérique du Nord, à la faveur de l’expansion des cheptels bovins et de l’amélioration de la productivité agricole et des rendements laitiers. Cependant, la diminution des précipitations et la hausse des prix des céréales ont abouti à de légères baisses de la production en Amérique du Sud. Dans l’ensemble, les prix mondiaux des produits laitiers ont poursuivi quasiment sans interruption leur tendance à la hausse entamée au milieu de 2020. En moyenne, les prix des produits laitiers ont été de 17 % plus élevés en 2021 qu’en 2020.
Les prix mondiaux des produits végétaux ont enregistré une hausse encore plus forte en 2021. Les marchés des oléagineux, déjà stimulés par la forte demande d’importations d’aliments du bétail émanant de la Chine en 2020, ont été soumis à de nouvelles tensions imputables au rebond de la demande d’huiles végétales et à la croissance persistante de la demande de tourteaux oléagineux pour nourrir les animaux. Malgré une forte croissance de la production d’oléagineux, les stocks des grands pays exportateurs se sont réduits au cours de la campagne 2020-213. Aussi les prix moyens des oléagineux ont-ils été en 2021 de 44 % plus élevés qu’en 2020, tirés vers le haut par les prix des huiles végétales, qui ont enregistré une hausse de près des deux tiers d’une année sur l’autre.
La production mondiale de céréales a légèrement progressé en 2021. L’augmentation de la production de céréales secondaires, en particulier en Chine, en Ukraine et aux États-Unis, a plus que compensé la baisse de la production de blé, notamment au Canada et aux États-Unis. Une plus faible fréquence des sécheresses et des inondations en Asie a contribué à accroître la production mondiale de riz. Si la consommation de céréales vivrières a pour une large part augmenté de pair avec la croissance démographique, l’utilisation de céréales, de blé notamment, pour nourrir les animaux a enregistré une plus forte progression du fait du développement de l’élevage et de la taille des cheptels, ainsi que de la hausse des prix des tourteaux oléagineux. La baisse des ratios stock/consommation et la forte croissance des importations chinoises de maïs ont provoqué une hausse des prix des céréales, qui ont été en moyenne de 27 % plus élevés en 2021 qu’en 2020.
La relance de la production en 2021, notamment dans l’Union européenne et en Thaïlande, a mis fin à trois années de baisse de la production mondiale de sucre. Malgré cette augmentation, la production est demeurée inférieure à la demande, qui était stimulée par la reprise économique et a enregistré une croissance particulièrement vigoureuse en Inde et en Chine. Du fait de la persistance de tensions sur le marché, les prix mondiaux du sucre ont en moyenne été de 37 % plus élevés en 2021 qu’en 2020.
Globalement, le niveau moyen des recettes agricoles (y compris les transferts budgétaires liés aux politiques agricoles) dans les 54 pays étudiés dans ce rapport a poursuivi sa tendance à la hausse depuis 2016 et s’est avéré, d’après les estimations, de 19 % plus élevé en 2021 qu’en 2019 (OCDE, 2022[4]). Cela porte à croire que, en moyenne, et du fait en partie de l’adoption rapide de mesures pour y faire face, la pandémie de COVID-19 n’a pas eu de conséquences négatives majeures sur les revenus agricoles dans les pays étudiés dans ce rapport.
L’agression à grande échelle de la Russie contre l’Ukraine continuera vraisemblablement d’avoir des répercussions sur les approvisionnements et les prix agricoles. Des sanctions internationales de grande ampleur ont été prises contre la Russie, et les infrastructures commerciales de l’Ukraine sont affectées par le conflit, tout comme sa production de céréales et d’oléagineux. Des pénuries mondiales d’intrants essentiels, tels que l’énergie et les engrais, sont également possibles. Les données sur l’évolution des prix des produits agricoles depuis le début de cette agression demeurent incomplètes, mais les prix mondiaux du pétrole brut ont bondi de plus de 30 % dans les dix jours qui ont suivi l’agression à grande échelle, avant de revenir à des niveaux plus modérés.
Le 24 février 2022, les troupes russes ont lancé une agression militaire à grande échelle contre l’Ukraine. Trois jours auparavant, le gouvernement russe avait officiellement reconnu l’indépendance et la souveraineté des régions ukrainiennes formées par les soi-disant République populaire de Lougansk et République populaire de Donetsk. Au moment de la rédaction de ces lignes, l’agression à grande échelle de la Russie contre l’Ukraine se poursuit.
En conséquence, un grand nombre de pays, dont les États-Unis et l’Union européenne, se sont inspirés des mesures précédemment en vigueur depuis l’annexion de la Crimée par la Russie et ont, entre autres, imposé des sanctions dans le domaine des échanges (sauf pour les denrées alimentaires et les engrais) et des voyages en provenance et à destination de la Fédération de Russie et de la Biélorussie (PIIE, 2022[5]). En outre, conséquence directe de l’agression à grande échelle, les infrastructures commerciales de l’Ukraine, notamment ses ports sur la mer Noire, ont été fortement affectées. Du fait du conflit en cours, les répercussions sur la production agricole ukrainienne demeurent incertaines. Pour finir, la Russie a annoncé une interdiction temporaire de l’exportation de produits agricoles stratégiques, dont notamment les céréales et le sucre, et elle a mis en place des interdictions et licences d’exportation de certains engrais azotés.
Cette section présente une première évaluation des conséquences que la réduction des échanges avec l’Ukraine, la Russie et la Biélorussie pourrait avoir sur les politiques et les marchés agricoles au niveau mondial.
Importance de la Russie, de la Biélorussie et de l’Ukraine sur les marchés mondiaux des différents produits
La Russie et l’Ukraine sont des producteurs et exportateurs majeurs de plusieurs produits agricoles, dont les céréales et les oléagineux. Au cours de la période 2018-20, la part conjointe de ces deux pays dans les exportations mondiales s’est élevée à 28 % pour le blé, à 15 % pour le maïs, à 24 % pour l’orge, à 12 % pour les graines de tournesol et à 14 % pour le colza. Dans le cas du tournesol, la part est encore plus importante si l’on tient compte des produits dérivés tels que l’huile et les tourteaux : au cours de la période 2018-20, l’Ukraine et la Russie ont respectivement contribué pour environ 43 % et 20 % aux exportations mondiales d’huile de tournesol.
Comme la Biélorussie, la Russie figure par ailleurs parmi les principaux exportateurs d’engrais. Au cours de la période 2018-20, ces deux pays représentaient 16 % des exportations mondiales d’azote, et 38 % de celles de potasse. La place de premier exportateur mondial d’azote détenue par la Russie est liée à son importante production de combustibles fossiles, dont elle est également l’un des principaux exportateurs. La Russie exporte également de grandes quantités d’engrais mixtes contenant du phosphore.
Note : Les données relatives aux produits agricoles sont indiquées en volume alors que celles portant sur les engrais sont exprimées en valeur. Les données relatives à la production ne sont pas disponibles pour les engrais azotés et potassiques.
Source : FAOSTAT (2022), https://www.fao.org/faostat/fr/#data ; UN Comtrade (2022), https://wits.worldbank.org/.
Conséquences pour les marchés
Compte tenu de l’importance de ces pays pour les marchés agricoles mondiaux, l’agression à grande échelle de la Russie contre l’Ukraine et les réponses qui lui sont apportées ont des conséquences considérables et potentiellement durables pour les marchés des intrants et des produits agricoles, et donc pour les exploitants agricoles comme pour les consommateurs. Les prix du pétrole brut ont augmenté de plus de 30 % dans les dix jours qui ont suivi l’invasion, bien qu’ils soient par la suite retombés à des niveaux seulement un peu plus élevés qu’ils ne l’étaient juste avant l’agression.
La volatilité des prix est demeurée sensiblement supérieure aux niveaux observés fin 2021. Les prix à l’exportation des principaux produits agricoles ont sensiblement grimpé (Banque mondiale, 2022[6]). L’Indice des céréales et des oléagineux du CIC, qui montre les variations des prix à l’exportation des céréales et des oléagineux, a atteint son plus haut niveau jamais enregistré à la mi-mars 20224. Les prix des engrais, potassiques et azotés en particulier, ont également connu d’importantes hausses5. De plus, le renchérissement du pétrole brut se surajoute aux coûts déjà élevés du transport maritime. Dans l’ensemble, les informations disponibles portent à croire que les prix moyens des intrants pourraient avoir à ce stade progressé plus rapidement que ceux des produits végétaux, alors que les prix des produits animaux semblent être les moins affectés. Cette évolution entraînera une augmentation du coût des produits alimentaires et aura vraisemblablement des répercussions sur les marges des exploitants agricoles, qu’ils soient éleveurs ou cultivateurs.
Réponses apportées
Outre les réponses humanitaires, économiques et militaires visant l’Ukraine et la Russie, les pays ont commencé à mettre en œuvre des mesures destinées à réduire le poids de la guerre pour les producteurs agricoles comme pour les consommateurs6. Parmi ces dernières, les modifications des politiques commerciales des pays ont été les plus marquantes. Plusieurs pays ont annoncé, mis en œuvre ou étendu des interdictions d’exportation, des taxes à l’exportation ou d’autres mesures de restriction des exportations, dont l’Égypte (produits alimentaires de base) ; la Hongrie, la Moldavie et la Serbie (céréales) ; et l’Argentine (soja et produits à base de soja). La Chine, qui détient une large part des stocks mondiaux de céréales, a fait savoir qu’elle pourrait restreindre ses exportations de riz. La Turquie a interdit l’exportation des céréales et de plusieurs autres produits alimentaires retenus dans les entrepôts de stockage des ports maritimes turcs. Ces mesures viennent s’ajouter aux interdictions d’exportation mises en œuvre par la Russie.
Cependant, l’Argentine a par ailleurs suspendu l’enregistrement des ventes à l’exportation d’huile et de tourteaux de soja et repris les ventes à l’exportation de ces deux produits, ce qui peut compenser en partie l’effet de l’augmentation des taxes à l’exportation. L’Argentine a par ailleurs accru son contingent annuel d’exportation de blé.
Certains pays ont réduit les obstacles à l’importation. La Suisse a ainsi décidé de réduire ses droits à l’importation de céréales fourragères à compter du 15 mars, alors que la Turquie a suspendu les exigences documentaires pour les importations de produits agricoles ou le commerce de transit en provenance d’Ukraine. Israël a élargi ses contingents d’importation d’œufs de table, bien que cette évolution soit peut-être davantage liée à l’augmentation de la consommation durant la Pâque juive qu’à la guerre en Ukraine. L’Égypte a facilité les importations en relevant provisoirement le taux d’humidité maximal pour le blé importé. Le Brésil a supprimé à titre temporaire les droits à l’importation sur plusieurs produits agricoles, dont l’éthanol et l’huile de soja.
Plus généralement, l’Union européenne a par ailleurs annoncé le recours à des « voies réservées » pour faciliter l’importation par voie terrestre de produits agricoles en provenance d’Ukraine. Plusieurs pays sud-américains ont également soumis à la FAO une proposition visant à exclure les engrais des sanctions internationales à l’encontre de la Russie.
Les mesures internes prises pour faire face à la crise ont jusqu’ici privilégié l’assouplissement des contraintes de production, le soutien direct aux agriculteurs et l’action sur les marchés du travail. L’Union européenne a mis en application plusieurs mesures, telles qu’une dérogation autorisant la pratique de cultures vivrières et fourragères sur les terres en jachère sans que cela entraîne la perte des paiements en faveur de l’écologisation, ainsi qu’un programme de soutien permettant d’offrir une aide supplémentaire aux agriculteurs. Les États membres peuvent décider d’avoir recours à ces mesures. L’Allemagne a ainsi annoncé qu’elle autoriserait exceptionnellement en 2022 l’utilisation en tant que fourrage des plantes cultivées dans les zones écologiques prioritaires relevant des catégories « jachères » et « cultures dérobées ». L’Espagne, la Finlande, la France et la Chine sont autant de pays qui ont débloqué des fonds supplémentaires pour aider les agriculteurs à faire face au coût élevé des intrants. De même, la Chine a octroyé un soutien supplémentaire pour stabiliser les revenus et compenser la hausse des coûts des intrants subie par les producteurs de céréales, alors que la République tchèque a également aboli l’incorporation obligatoire de biocarburants afin d’accroître les quantités de céréales disponibles sur le marché. Le ministère tchèque de l’Agriculture prévoit par ailleurs de lancer un site web spécifiquement destiné à mettre les réfugiés ukrainiens en relation avec les exploitations agricoles et les autres sociétés offrant un emploi et un hébergement.
Au-delà de ces mesures à court terme, les pays redoublent également d’efforts pour réduire leur vulnérabilité face à ces chocs, et pour renforcer plus généralement leur résilience. Plusieurs pays, tels que la Bulgarie et l’Égypte, ont accru leurs efforts pour constituer des réserves stratégiques de denrées destinées à la consommation humaine ou animale. Certains ont intensifié les efforts diplomatiques pour ouvrir de nouveaux marchés pour leurs produits préalablement exportés vers la Russie (la Colombie, par exemple), ou pour trouver d’autres sources d’approvisionnement afin de satisfaire leurs besoins d’importation, surtout dans le cas des engrais (le Brésil ou le Costa Rica, par exemple). Des efforts additionnels sont par ailleurs déployés en vue de favoriser et de promouvoir l’offre intérieure de substituts des engrais importés, grâce par exemple aux sources d’engrais organiques ou, à plus long terme, à la production intérieure d’engrais à partir de combustibles fossiles.
Pour sa part, l’Ukraine a imposé l’obligation d’obtenir une licence pour pouvoir exporter des céréales, des volailles ou des œufs à compter du 6 mars 2022 ; le maïs et l’huile de tournesol ont été retirés de la liste des produits nécessitant une licence d’exportation, où ils figuraient initialement. Le 12 mars 2022, l’Ukraine a également mis en place une interdiction de facto des exportations de divers engrais minéraux. Pour ce qui est des importations, l’Ukraine a supprimé le 16 mars 2022 les droits d’accise sur tous les biens importés. Sur le plan intérieur, l’Ukraine a mis en place un nouveau programme de prêts à l’agriculture et accru ses efforts pour constituer des réserves stratégiques de produits alimentaires destinés à la consommation humaine et animale.
Première évaluation
Les mesures mises en œuvre pour répondre aux répercussions sur les marchés de l’agression à grande échelle de la Russie contre l’Ukraine se concentrent sur différents domaines, celles de nature commerciale occupant à court terme une place prépondérante. Ces dernières visent pour la plupart à isoler les marchés intérieurs des fortes augmentations des prix internationaux des produits et des intrants agricoles. Les interdictions des exportations et les autres restrictions en ce domaine peuvent toutefois tempérer les hausses des prix intérieurs des produits concernés, mais elles risquent aussi d’accélérer la flambée des prix sur les marchés internationaux et de saper la confiance des pays dans la fiabilité du système commercial international en tant que source d’approvisionnement. C’est pourquoi il conviendrait d’éviter les restrictions à l’exportation et de démanteler dès que possible celles qui sont déjà en vigueur. Les réductions des obstacles à l’importation et la simplification des procédures commerciales peuvent à l’inverse favoriser les échanges et le fonctionnement des marchés internationaux et devraient dans toute la mesure du possible être pérennisées.
De nouveaux appels à un assouplissement des contraintes environnementales sont actuellement lancés, ce qui met en lumière les arbitrages entre les objectifs de durabilité environnementale et les préoccupations immédiates liées à l’insuffisance des approvisionnements alimentaires mondiaux et à ses conséquences potentielles sur la sécurité alimentaire. Les pays qui envisagent de telles mesures à titre exceptionnel doivent réfléchir à la possibilité de faire face aux conséquences sur les approvisionnements alimentaires en ayant recours à d’autres dispositions, dont un déblocage des stocks, une aide directe permettant aux consommateurs de mieux affronter les hausses des prix alimentaires, et un soutien spécifique dans le cas des pays supportant de lourdes factures d’importation de denrées alimentaires. Ils doivent également peser le risque que ces mesures ne soient pas aisément réversibles et n’offrent qu’une aide limitée, voire marginale, face aux tensions actuelles, tout en comportant de considérables coûts environnementaux à plus long terme, en particulier du point de vue de la biodiversité. Le bilan peut être particulièrement défavorable si les terres agricoles concernées sont peu productives mais d’une grande valeur écologique potentielle.
Pour les pays voisins de l’Ukraine, il peut être particulièrement difficile de compenser la moindre disponibilité de travailleurs migrants. Pour faire en sorte que les travailleurs disponibles parmi les réfugiés puissent répondre à court terme aux besoins de main-d’œuvre des exploitations agricoles et des entreprises connexes, il sera indispensable de simplifier les procédures d’enregistrement et d’embauche.
Plusieurs pays ont revu leur cadre stratégique pour l’agriculture
L’Australie a lancé la stratégie de mise en œuvre du Programme Ag2030 (Delivering Ag2030), qui vise à renforcer les échanges, la biosécurité, la gestion des ressources naturelles, les infrastructures et les chaînes d’approvisionnement. Le Canada a publié l’Énoncé de Guelph, qui définit l’orientation future de la politique agricole et des priorités telles que la lutte contre le changement climatique, le soutien à la recherche et à l’innovation, ainsi que le renforcement de la résilience. La Chine a lancé un nouveau Plan quinquennal 2021-25 pour promouvoir la modernisation agricole et rurale qui met l’accent sur la sécurité alimentaire et sur l’amélioration des conditions de vie dans les zones rurales.
Le Parlement européen et le Conseil sont parvenus à un accord politique sur la réforme de la politique agricole commune (PAC) de l’UE pour 2023-27. La nouvelle législation vise à assurer un avenir durable aux agriculteurs européens, à offrir un soutien plus ciblé aux petites exploitations, et à accorder une plus grande latitude aux pays de l’UE pour adapter les mesures aux conditions locales. En Islande, le nouvel accord-cadre sur l’agriculture (Agricultural Framework Agreement) est entré en vigueur et régit l’environnement opérationnel d’ensemble du secteur agricole. L’Indonésie a établi la Badan Pangan Nasional (BAPANAS), une nouvelle agence nationale de l’alimentation rattachée au Président et ayant pour mandat de stabiliser les prix des aliments de base, sauvegarder les disponibilités alimentaires, mettre en œuvre des politiques d’importation de denrées alimentaires, assurer la sécurité alimentaire et nutritionnelle et garantir la sécurité des aliments. Le Kazakhstan a adopté le Projet national, qui vise à accroître la productivité, les exportations, la production agroalimentaire et les revenus ruraux dans les cinq années à venir.
En Norvège, le nouveau gouvernement a défini ses priorités en matière d’agriculture dans sa plateforme Hurdal. Cette plateforme fait de la réduction des inégalités de revenu entre l’agriculture et les autres secteurs de la société une préoccupation essentielle, et elle propose une réforme du système des quotas laitiers, un plafonnement des subventions à la production, et de nouveaux objectifs d’indépendance alimentaire. La Turquie a élaboré sa Feuille de route nationale pour les systèmes alimentaires, qui comprend 10 grands domaines de priorité et 117 mesures destinées à transformer les systèmes alimentaires et à atteindre les Objectifs de développement durable d’ici 2030. Le Viet Nam a adopté plusieurs nouveaux documents de stratégie, dont la Résolution pour garantir la sécurité alimentaire nationale jusqu’en 2030 ; le Plan structurel pour le secteur agricole pour 2021-25 ; et le Programme de restructuration du secteur rizicole du Viet Nam à l’horizon 2025 et 2030.
Certains pays ont adopté de nouvelles mesures (ou étendu celles existantes) pour faire face à la pandémie de COVID-19
L’Australie a annoncé la mise en place du Visa agricole pour aider à remédier à la pénurie de main-d’œuvre dans le secteur agricole. L’Australie a par ailleurs étendu son mécanisme d’assistance au transport aérien de marchandises (International Freight Assistance Mechanism), qui apporte un soutien supplémentaire pour garder ouvertes les chaînes d’approvisionnement dans le contexte des perturbations des échanges liées au COVID-19. L’Union européenne a prolongé l’encadrement temporaire des aides d’État pour soutenir l’économie dans le contexte de la pandémie de COVID-19, et la Commission européenne a adopté des mesures exceptionnelles pour soutenir les secteurs du vin et des fruits et légumes.
Pour faire face à la deuxième vague de la pandémie de COVID-19, l’Inde a étendu le programme de distribution alimentaire Pradhan Mantri Garib Kalyan Anna Yojana (PMGKAY), dont le budget a été accru de près de 10 milliards USD. Le gouvernement des Philippines a maintenu les mesures destinées à protéger les moyens d’existence et la sécurité alimentaire des producteurs, telles que le projet pour la résilience du riz, qui vise à accroître l’autosuffisance rizicole du pays. Le gouvernement a également élargi le financement de prêts et garanties de prêts supplémentaires en faveur des petits exploitants agricoles dans le cadre du programme SURE COVID, et il a prolongé les mesures de contrôle des prix de détail des denrées alimentaires de base en 2021.
Les États-Unis ont mis en place plusieurs dispositifs temporaires pour atténuer l’impact des perturbations liées à la pandémie. Ils ont notamment pris la forme d’une compensation de la baisse des capacités de transformation des viandes de porc et de volaille, ainsi que de programmes facultatifs visant à encourager le don des excédents de produits laitiers aux programmes alimentaires. Le Viet Nam a continué de fournir un soutien visant à compenser les répercussions de la pandémie de COVID-19 sur les agriculteurs, au moyen notamment d’une imposition différée, de versements monétaires et de crédits à des conditions préférentielles. Plus de 250 000 tonnes de riz issues des stocks de réserve ont été distribuées, alors que les droits de douane sur certains produits agricoles ont été abaissés pour alléger les pressions sur les coûts.
Un soutien additionnel a été accordé pour aider les agriculteurs à faire face à la hausse des coûts des intrants
La Chine a fourni aux céréaliers une subvention ponctuelle pour compenser la tendance à la hausse des coûts des intrants. En 2021, la Colombie a sensiblement renforcé le soutien budgétaire au secteur agricole, et elle a ramené à zéro ses droits de douane sur les intrants agricoles. L’Inde a affecté davantage de fonds aux subventions aux intrants afin de compenser les hausses des prix internationaux, et elle a apporté une aide dans le cadre de la Mission nationale sur les oléagineux et le palmier à huile (National Mission on Oilseeds and Oil Palm – NMOOP) en vue d’accroître son autosuffisance en matière de production d’oléagineux. En 2022, le Mexique a renforcé son programme de distribution d’engrais en le dotant d’un budget de 160 % plus élevé qu’en 2021 et en l’étendant à de nouveaux bénéficiaires dans certains des États les plus pauvres du pays.
De nombreux pays ont renforcé les mesures destinées à accroître la durabilité de leur agriculture…
L’Australie a accru le financement de son dispositif pour une bonne gestion de la biodiversité en agriculture (Agriculture Biodiversity Stewardship Package), qui prévoit des paiements aux agriculteurs pour la protection, la gestion et la promotion de la végétation indigène qui subsiste, la mise en œuvre d’un système de certification de la biodiversité agricole, et la création d’une plateforme nationale d’échange de certificats de bonne gestion (National Stewardship Trading Platform) pour mettre en relation les agriculteurs et les acheteurs de résultats en matière de biodiversité. Une stratégie nationale des sols (National Soil Strategy) a également été adoptée, et elle définit comment l’Australie valorisera, gérera et améliorera ses ressources en sols dans les 20 prochaines années. Au Chili, la stratégie de durabilité pour le secteur agroalimentaire (Estrategia de Sustentabilidad para el sector agroalimentario) a été lancée en vue d’identifier les meilleures pratiques de production agricole durable. Le Japon a élaboré une nouvelle stratégie pour des systèmes alimentaires durables baptisée Mesures pour atteindre l’objectif de décarbonation et la résilience par l’innovation, dont l’objectif est de réduire l’utilisation d’engrais et de pesticides chimiques, et d’accroître les superficies consacrées à l’agriculture biologique. La Corée a annoncé son Cinquième plan quinquennal de promotion d’une agriculture respectueuse de l’environnement pour 2021-25.
En Nouvelle-Zélande, le programme pour une utilisation productive et durable des terres (Productive and Sustainable Land Use) a financé un certain nombre de projets visant à renforcer les liens entre les agriculteurs et les autres parties prenantes telles que les groupes sectoriels, les conseils régionaux et les acteurs du monde scientifique. La Nouvelle-Zélande a également annoncé la mise en place progressive, sur une durée de deux ans, d’une interdiction des exportations de bétail par la voie maritime, pour des questions de bien-être animal liées à la souffrance du bétail sur les navires. Le Mexique a entamé une élimination progressive de l’utilisation du glyphosate et du maïs génétiquement modifié pour la consommation humaine, et il a annoncé une nouvelle stratégie de réduction de la pratique du brûlis sur les terres agricoles. Le gouvernement a par ailleurs entrepris de cartographier les potentialités de séquestration du carbone dans les sols et d’établir une Stratégie nationale des sols pour une agriculture durable (Estrategia Nacional de Suelo para la Agricultura Sostenible) pour maintenir, rétablir et promouvoir une gestion durable des sols.
La Suisse a adopté une Stratégie de développement durable à l’horizon 2030 et un plan d’action connexe visant à atteindre une série d’objectifs liés à la réduction des émissions du système alimentaire, à la promotion de régimes alimentaires sains et durables, à une diminution des pertes et du gaspillage alimentaires, et à un développement des services écosystémiques. Un train de mesures sur la qualité de l’eau a également été adopté. Il inclut notamment des mesures visant à réduire les risques liés à l’utilisation de pesticides, ainsi que les pertes d’azote et de phosphore. La Turquie a adopté son Plan d’action du Pacte vert, qui vise à accroître la durabilité de l’agriculture au moyen de réductions de l’utilisation de pesticides, d’agents antimicrobiens et d’engrais chimiques, d’un développement de la production biologique, d’un recours croissant aux énergies renouvelables dans le secteur agricole et d’une meilleure gestion des déchets et des résidus. L’Ukraine7 a adopté un Plan national d’action pour la protection de l’environnement jusqu’en 2025, ainsi que des textes de loi visant à renforcer la protection des forêts et des tourbières, à encourager un boisement à grande échelle, et à favoriser l’expansion de l’agriculture biologique.
Le Royaume-Uni met graduellement en place de nouveaux programmes de soutien nationaux dans le cadre de sa sortie progressive de la PAC de l’UE. En Angleterre, le soutien aux agriculteurs visera à améliorer l’environnement, à promouvoir la santé et le bien-être des animaux, à réduire les émissions, à renforcer la résilience face aux risques climatiques, et à accroître la productivité et la durabilité des exploitations agricoles. En Écosse, la Vision pour l’agriculture écossaise (Vision for Scottish Agriculture) prévoit de transformer le soutien à l’agriculture et à la production alimentaire locales et de faire du secteur un leader mondial de l’agriculture durable et régénératrice. Au Pays de Galles, le projet de Programme pour une agriculture durable (Sustainable Farming Scheme) mettra l’accent sur la durabilité de la gestion des terres et de la production alimentaire.
Les États-Unis ont actualisé un certain nombre de programmes existants pour en accroître les avantages climatiques. Une nouvelle initiative pilote a ainsi été lancée dans le cadre du programme en faveur de la qualité de l’environnement (Environmental Quality Incentives Program) en vue d’encourager une agriculture et une sylviculture climato-intelligentes grâce à l’adoption de pratiques de conservation ciblées.
… grâce notamment à un soutien accru aux petits producteurs et à la promotion d’un développement plus inclusif dans le secteur agricole
Le Costa Rica a mis en œuvre l’initiative Puente Agro, qui vise à accroître la productivité des petits agriculteurs en leur fournissant des équipements, des intrants et une assistance technique. La Corée a élaboré son Cinquième plan de base en matière de soutien aux agricultrices pour 2021-25, dont l’objet est de renforcer la participation des femmes dans l’agriculture, de promouvoir les droits des agricultrices et d’améliorer leur qualité de vie. La Corée a également adopté la Loi sur la promotion et le soutien de la prochaine génération d’agriculteurs ou de pêcheurs et des jeunes agriculteurs ou pêcheurs, ce qui aidera la nouvelle génération et les jeunes agriculteurs à s’établir dans les villages ruraux, et favorisera en outre un développement durable. L’Afrique du Sud a mis en place un Fonds agroindustriel (Agri-Industrial Fund) en vue d’aider les producteurs et les entrepreneurs noirs à créer, développer et acquérir des exploitations, et à les intégrer dans des chaînes de valeur prioritaires. Ce Fonds vise également à accélérer la redistribution des terres et à accroître les exportations. L’Ukraine a mis en place un nouveau Fonds de garantie partielle des crédits à l’agriculture, qui procure des garanties de crédits aux petites et moyennes exploitations et entreprises agricoles dont la superficie cultivée ne dépasse pas 500 hectares. Les États-Unis ont assuré une sensibilisation à la gestion des risques, des actions de terrain et une assistance technique ciblée afin que les producteurs traditionnellement mal desservis puissent avoir accès aux programmes et aux services du ministère de l’Agriculture des États-Unis.
Les instruments d’action relatifs à la gestion des risques et à l’aide en cas de catastrophe ont été renforcés
L’Australie a affecté des fonds additionnels à la mise en place de services d’information climatique, d’indicateurs de la sécheresse pour un nouveau système d’alerte rapide, ainsi que des infrastructures pour assurer une meilleure préparation à la sécheresse. Au Brésil, le ministère de l’Agriculture a lancé une plateforme numérique (AGROMET) qui compile les informations météorologiques et offre un accès en ligne à divers services climatiques liés à l’agriculture. Le Canada a renforcé le soutien offert au moyen de son cadre Agri-relance afin d’alléger la pression financière supportée par les éleveurs confrontés à une hausse de leurs coûts du fait de la sécheresse et des incendies de forêt. La Nouvelle-Zélande a alloué des fonds additionnels aux coopératives de soutien rural (Rural Support Trusts) et aux paiements au titre de l’aide rurale (Rural Assistance Payments) pour aider les producteurs primaires, leurs familles et leurs employés à faire face aux effets néfastes des sécheresses et des inondations. L’Ukraine a établi un soutien public à l’assurance agricole qui rembourse aux producteurs agricoles jusqu’à 60 % du coût des primes d’assurance. Les États-Unis ont lancé un nouveau programme de protection contre la baisse de qualité (Quality Loss Adjustment Program) dans le cadre du programme d’indemnisation des victimes d’incendies, ouragans et autres catastrophes (Wildfire and Hurricane Indemnity Program Plus – WHIP+), et ils ont étendu le programme d’aide d’urgence aux éleveurs, aux apiculteurs et aux pisciculteurs (Emergency Assistance for Livestock, Honey Bees and Farm-raised Fish Program) pour couvrir les coûts de transport des aliments pour animaux supportés par les exploitations d’élevage affectées par la sécheresse.
De nouvelles lois et réglementations portant sur la santé animale et végétale ont été adoptées
En Argentine, face aux flambées de peste porcine africaine (PPA) dans la région, l’organisme chargé de la protection phytosanitaire et zoosanitaire et de la sécurité des aliments (SENASA) a mis en place des commissions nationales de protection de la santé et du bien-être animal (Comisiones Nacionales de Sanidad y Bienestar Animal) pour le porc et les autres espèces d’animaux, et elle a introduit une nouvelle réglementation applicable aux installations de production de porcs conforme aux normes de l’Organisation mondiale de la santé animale (OIE) en matière de compartimentalisation. L’Australie a également procédé à de nouveaux investissements dans des mesures de première ligne dans le domaine de la biosécurité pour gérer les risques que des parasites ou des maladies (dont la peste porcine africaine) ne pénètrent en Australie, pour moderniser les systèmes informatiques et l’analyse des données, ainsi que pour renforcer les capacités de détection et de gestion des menaces à l’extérieur du territoire national.
Au Chili, le service d’inspection de l’agriculture et de l’élevage (SAG) a actualisé ses réglementations phytosanitaires et modernisé ses systèmes de certification électronique. Le Mexique a imposé de nouvelles exigences de certification biologique pour les importations de produits biologiques, qu’ils soient bruts ou transformés. L’Ukraine a également introduit des réformes dans le cadre de son accord d’association avec l’Union européenne en vue de renforcer les normes sanitaires applicables aux exportations de produits animaux.
Certains pays ont adopté de nouvelles mesures de soutien de l’innovation agricole et du développement du capital humain
L’Australie a publié une Déclaration de politique nationale sur l’innovation agricole (National Agricultural Innovation Policy Statement), qui assigne à l’innovation agricole quatre nouvelles priorités respectivement axées sur les exportations, la résilience climatique, la biosécurité et l’agriculture numérique. Le gouvernement australien a par ailleurs publié une Feuille de route pour attirer, conserver, perfectionner et moderniser la main-d’œuvre agricole (Roadmap to Attract, Retain, Upskill and Modernise the Agriculture Workforce) qui a été suivie par plusieurs initiatives destinées à améliorer les perspectives d’emploi dans l’agriculture. L’Indonésie a créé la Badan Riset dan Inovasi Nasional, une agence nationale unique chargée de la recherche et de l’innovation, en vue de coordonner les activités publiques de R-D et d’innovation, y compris dans le domaine de l’agriculture. La Corée a poursuivi en 2021 le développement du projet d’agriculture intelligente avec l’ouverture de deux vallées d’innovation en agriculture intelligente.
De nombreux pays ont conclu des accords commerciaux bilatéraux et régionaux
Le Partenariat économique régional global (RCEP) est entré en vigueur en janvier 2022 et regroupe quinze pays de la région Asie-Pacifique, dont l’Australie, la Chine, l’Indonésie, le Japon, la Nouvelle-Zélande, les Philippines, la Corée et le Viet Nam. Cet accord réduira les droits de douane sur les marchandises de 90 % sur 20 ans à compter de la date de son entrée en vigueur pour les 15 économies participantes, et il fournit un cadre pour renforcer la coopération dans les domaines des normes, de la réglementation technique et des procédures d’évaluation de la conformité, ainsi que pour simplifier les règles d’origine et les procédures douanières pour les marchandises périssables. Il inclut d’importantes concessions tarifaires pour l’agriculture aboutissant à une réduction des droits de douane d’environ 12.8 points de pourcentage pour environ 8.4 % des produits, même si l’agriculture demeurera relativement plus protégée (17 % des lignes tarifaires restent non visées par des engagements, contre environ 5 % dans le cas des activités manufacturières) (CNUCED, 2021[7]). L’accord de commerce et de coopération entre l’UE et le Royaume-Uni est entré en vigueur le 1er mai 2021 après son approbation par le Parlement européen et son adoption par le Conseil européen.
Plusieurs autres accords bilatéraux de libre-échange (ALE) ont été négociés ou sont entrés en vigueur en 2021 et dans les premiers mois de 2022, facilitant les échanges bilatéraux de produits agricoles : l’ALE Australie–Royaume-Uni ; l’ALE AELE-Israël (actualisé au moyen d’accords agricoles bilatéraux modernisés et élargis) ; l’ALE Turquie–Royaume-Uni ; l’ALE Ukraine-Israël ; l’ALE Royaume-Uni–Israël ; l’ALE Ukraine-Turquie ; l’ALE UEEA-Viet Nam. De nombreuses autres négociations d’ALE sont en cours.
Des instruments d’action pour la promotion du commerce et le développement des marchés ont été adoptés par un certain nombre de pays
L’Australie a accru les fonds destinés à assurer une réorganisation de ses systèmes commerciaux par une simplification des réglementations et la mise en place d’un guichet unique de dédouanement des échanges. Israël a adopté une résolution gouvernementale visant à réduire les droits de douane sur les produits agricoles frais et à assouplir les procédures d’importation, dans le cadre d’un ensemble de mesures plus large.
Cette section offre une vue d’ensemble des évolutions du soutien public à l’agriculture en s’appuyant sur les indicateurs du soutien à l’agriculture de l’OCDE, qui sont comparables entre les pays et dans le temps. Ces indicateurs montrent la diversité des mesures de soutien mises en œuvre selon les pays, et ils sont axés sur différentes dimensions de ces dispositifs. Les définitions des indicateurs utilisés dans ce rapport sont présentées à l’annexe A, tandis que le graphique 2.3 illustre les composantes des différents indicateurs, ainsi que les relations qu’ils entretiennent entre eux.
L’estimation du soutien total (EST), le plus large de ces indicateurs, combine trois éléments différents : a) les transferts versés aux exploitants agricoles individuellement ; b) les dépenses publiques en faveur du secteur agricole primaire collectivement ; et c) le soutien budgétaire aux consommateurs de produits agricoles. L’EST constitue un indicateur des transferts nets et tient aussi bien compte des éléments positifs que des éléments négatifs.
L’estimation du soutien aux producteurs (ESP) mesure tous les transferts versés aux exploitants agricoles individuellement. On peut distinguer deux types de transferts : le soutien des prix du marché (SPM) représente les transferts versés par les contribuables et les consommateurs aux agriculteurs du fait de prix intérieurs plus élevés que les prix de référence internationaux en raison des mesures internes et des mesures commerciales mises en œuvre (voir l’encadré 2.1). Le soutien budgétaire est financé par les seuls contribuables et se divise lui-même en plusieurs catégories qui se distinguent par les différences de mise en œuvre des mesures correspondantes. L’ESP constitue un indicateur des transferts nets et tient aussi bien compte des éléments positifs que des éléments négatifs.
L’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG) mesure les dépenses publiques qui ont pour principal bénéficiaire l’agriculture primaire mais ne donnent pas lieu à des versements aux producteurs individuellement. Différents types de dépenses sont inclus dans des catégories spécifiques de l’ESSG.
Comme l’ESP, l’estimation du soutien aux consommateurs (ESC), qui mesure le soutien aux consommateurs de produits agricoles, établit une distinction entre les transferts de marché liés au SPM et le soutien budgétaire. Pour évider un double comptage, seule la composante budgétaire de l’ESC est prise en considération dans l’EST.
Le soutien total à l’agriculture a atteint des niveaux sans précédent
Dans les 54 pays étudiés dans ce rapport, le soutien total en faveur du secteur8 s’est accru pour atteindre plus de 817 milliards USD par an en moyenne au cours de la période 2019-2021 (graphique 2.4). La hausse marquée du soutien en 2020 et 2021 a principalement été provoquée par divers facteurs conjoncturels décrits plus en détail plus bas. Sur le montant du soutien total, près de 611 milliards USD par an, soit 75 %, ont pris la forme de transferts aux producteurs9, alors que le reste s’est réparti quasiment à parts égales entre le soutien aux services d’intérêt général (106 milliards USD) et les transferts budgétaires aux consommateurs de produits agricoles (100 milliards USD). Dans le même temps, certaines économies émergentes ont implicitement taxé leurs producteurs, à hauteur de 117 milliards USD par an en moyenne. Le soutien négatif des prix de marché observé dans ces pays est examiné plus en détail ci-dessous.
Note : Les données correspondent au total pour l’ensemble des pays, à savoir tous les pays de l’OCDE, les pays de l’UE non membres de l’OCDE et les 11 économies émergentes.
La « taxation implicite des producteurs » correspond au soutien négatif des prix de marché, les « services d’intérêt général » renvoient à l’estimation du soutien aux services d’intérêt général, le « soutien aux consommateurs » aux transferts des contribuables aux consommateurs, et les « autres mesures » aux mesures de soutien aux producteurs générant le plus de distorsions et autres que le soutien des prix de marché (à savoir les paiements au titre de la production et de l’utilisation d’intrants variables non assortie de contraintes).
Source : OCDE (2022), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
En valeur nominale, au cours des 20 dernières années, le soutien a enregistré une progression marquée dans les économies émergentes (graphique 2.5). Celles-ci ont alloué à l’agriculture 464 milliards USD par an en 2019-21, contre 68 milliards USD en 2000-02, une majorité écrasante de ce soutien étant apporté par deux pays : la Chine (285 milliards USD) et l’Inde (116 milliards USD). Au sein de la zone OCDE, le niveau du soutien agricole est demeuré constamment élevé, enregistrant une progression plus modeste en valeur nominale au cours de la même période pour atteindre 346 milliards USD par an en 2019-21. L’Union européenne et les États-Unis ont fourni une part importante de ce montant, leur contribution se montant respectivement à 117 milliards USD et 114 milliards USD. Du fait de leur PIB moins élevé et de la plus forte contribution apportée à celui-ci par l’agriculture, le soutien total représente en moyenne un fardeau économique plus lourd, quoique fluctuant, pour les 11 économies émergentes étudiées dans ce rapport que pour l’ensemble de la zone OCDE.
Toutefois, pour comprendre quelle est l’importance de ce soutien pour le secteur agricole, il convient de remettre ces chiffres dans leur contexte. Pour les 54 pays étudiés dans ce rapport, le soutien total a représenté en 2019-21 l’équivalent de 18 % de la valeur de la production du secteur. À titre de comparaison, il s’élevait à 27 % de la valeur de la production du secteur en 2000-02. Dans la zone OCDE, le soutien en pourcentage de la valeur de la production est tombé de 41 % à 27 % au cours des 20 dernières années. Dans les 11 économies émergentes, il s’est accru en termes relatifs, passant de 13 % en 2000-02 à 18 % dans les années plus récentes. Cependant, après prise en compte du SPM négatif observé dans plusieurs des économies émergentes (autrement dit, de l’ampleur de la taxation implicite du secteur dans ces pays), le soutien net moyen accordé au secteur s’est élevé en 2019-21 à 13.4 % de la valeur de sa production (contre 8.5 % près de 20 ans auparavant).
Ces chiffres globaux masquent une importante variabilité selon les pays (graphique 2.6). Si en Suisse, au Japon et en Norvège, le soutien total a en moyenne représenté de 78 % à 87 % de la valeur de la production agricole nationale en 2019-21, le soutien net s’est élevé à moins de 5 % de la valeur de la production du secteur en Afrique du Sud, au Brésil, en Nouvelle-Zélande et en Ukraine, et il a été négatif au Viet Nam et en Argentine, où il s’est respectivement établi à -5 % et -18 %.
Le fardeau économique qu’il impose aux sociétés est également très variable. La part du soutien à l’agriculture dans le PIB d’un pays (graphique 2.6, partie de droite) est d’autant plus importante que son niveau de soutien est plus élevé, que son niveau de développement économique est plus faible et que le secteur agricole occupe une plus grande place dans son économie. Les pays où le soutien impose le plus lourd fardeau économique ne sont pas toujours ceux qui fournissent le niveau de soutien le plus élevé par rapport à la taille du secteur. En pourcentage du PIB, le soutien à l’agriculture atteint son plus haut niveau aux Philippines, en Indonésie, en Chine, en Turquie et en Corée, sa part dans le PIB étant dans chacun de ces pays égale ou supérieure à 1.5 %. En Australie et en Afrique du Sud, il est inférieur ou égal à 0.25 % du PIB.
La réforme du soutien aux producteurs a marqué le pas ces dernières années
Après une baisse sensible du soutien dont ont bénéficié les producteurs à l’intérieur de la zone OCDE jusqu’au début des années 2010, les niveaux de soutien par rapport aux recettes agricoles brutes (RAB) sont ensuite restés en grande partie inchangés (graphique 2.7). Globalement, le soutien aux producteurs dans les 38 pays de l’OCDE s’est élevé à 17 % des RAB en 2019-21 (ESP en pourcentage). Bien que les données préliminaires indiquent que le niveau du soutien des prix de marché, et donc le soutien aux producteurs considéré dans son ensemble, a enregistré une baisse marquée en 2021, celle-ci est en grande partie liée à la hausse des prix sur le marché mondial, et non à des réformes au sein de la zone OCDE.
Les niveaux moyens de soutien aux producteurs dans les économies émergentes étudiées dans ce rapport ont atteint un sommet en 2015 et ont relativement peu évolué depuis. À 9 % des RAB, le niveau moyen de soutien est bien inférieur à celui observé dans la zone OCDE, mais il est supérieur aux 4 % de 2000-02, tout en restant légèrement en deçà des sommets atteints en 2015. Ce chiffre moyen tient compte de l’ensemble du soutien aux producteurs, qu’il soit positif ou négatif. Dans plusieurs pays, notamment en Argentine, en Inde et au Viet Nam, les mesures internes et la politique commerciale entraînent une baisse des prix intérieurs de certains produits ou de la totalité d’entre eux par rapport à leurs prix internationaux de référence. Le SPM négatif qui en découle correspond à une taxation implicite des producteurs agricoles d’un montant équivalant en moyenne à plus de 4 % des RAB dans les économies émergentes. S’il n’est pas tenu compte du SPM négatif, le soutien aux producteurs représente en moyenne plus de 13 % des RAB.
Dans l’ensemble des 54 pays étudiés, 12 % des recettes agricoles brutes ont eu pour origine une forme ou une autre de soutien aux producteurs en 2019-21, un niveau comparable à celui observé une décennie auparavant, et qui est le résultat d’un soutien positif proche de 15 % et d’une taxation implicite des producteurs agricoles de près de 3 %. En termes nominaux, le soutien aux producteurs agricoles a toutefois atteint des niveaux sans précédent supérieurs à 610 milliards USD par an, alors que la taxation implicite s’est en moyenne élevée à 117 milliards USD par an, un niveau inégalé depuis plus d’une décennie, et qui a encore augmenté ces deux dernières années.
Là encore, ces chiffres moyens masquent la variabilité persistante du soutien agricole dans les pays de l’OCDE comme parmi les économies émergentes (graphique 2.8). De fait, le soutien moyen dont bénéficient les producteurs est très faible en Nouvelle-Zélande, en Ukraine, au Brésil, en Afrique du Sud, au Chili et en Australie, avec des niveaux inférieurs à 3 % des RAB, ou des valeurs qui s’en approchent. Comme précédemment indiqué, trois pays, à savoir l’Argentine, le Viet Nam et l’Inde, vont jusqu’à imposer une taxe implicite à leurs producteurs en leur fournissant des niveaux de soutien négatifs. À l’inverse, le Japon, la Corée, la Suisse, la Norvège et l’Islande présentent des niveaux d’ESP allant de 40 % à 57 %. Autrement dit, environ la moitié des RAB proviennent des mesures de soutien public mises en œuvre dans ces pays.
Parmi les économies émergentes, seules les Philippines (27 %) et l’Indonésie (18 %) présentent des niveaux de soutien aux producteurs supérieurs à la moyenne OCDE. Il n’en demeure pas moins que la plupart des économies émergentes étudiées ont accru leurs niveaux de soutien depuis le début du siècle, et tel a été plus particulièrement le cas de l’Indonésie et de la Chine, où l’ESP en pourcentage a progressé de 11 et de 10 points de pourcentage, respectivement, pour atteindre 18 % en Indonésie et 15 % en Chine. En Chine, le soutien aux producteurs a enregistré une sensible augmentation en 2020 et en 2021, en particulier dans le cas du SPM et des paiements versés aux producteurs, qui sont examinés ci-dessous.
Le soutien des prix de marché demeure la principale forme d’aide dans la plupart des pays
Dans le cadre du soutien aux producteurs, d’importants transferts continuent d’être induits par des mesures ayant pour effet de modifier les prix du marché intérieur. Diverses mesures contribuent à faire monter les prix. Il peut aussi bien s’agir de mesures internes que de mesures commerciales, mais les plus fréquemment mises en œuvre prennent la forme de droits à l’importation et de contingents tarifaires. Dans l’ensemble des pays étudiés dans ce rapport, le soutien à travers le paiement de prix plus élevés aux producteurs a atteint en moyenne 317 milliards USD par an en 2019-21, soit l’équivalent de 8 % des RAB annuelles et plus de la moitié de tous les transferts aux producteurs.
L’importance du SPM est très variable selon les pays. En Norvège, en Suisse, aux Philippines, en Islande, au Japon et en Corée, le soutien des prix de marché constitue de 20 % à plus de 40 % des recettes brutes des agriculteurs, alors que ces transferts aux producteurs comptent pour moins de 5 % des recettes brutes des agriculteurs dans 16 autres pays. À l’inverse, trois pays, à savoir l’Argentine, l’Inde et le Viet Nam, taxent lourdement leurs producteurs, leur SPM négatif représentant de -9 % à -19 % des recettes agricoles brutes. Ce SPM négatif est principalement une conséquence des taxes à l’exportation et des autres mesures de restriction de l’accès aux marchés et des échanges.
En Chine, le SPM, qui représente près de 11 % des RAB, demeure légèrement supérieur à la moyenne pour l’ensemble des pays, mais il s’est sensiblement accru en 2020 et en 2021 à la suite : a) d’un renforcement des tensions sur les marchés intérieurs, surtout pour le maïs et le soja, liées à la reconstitution du cheptel porcin après la flambée de peste porcine africaine, à des problèmes météorologiques et à un déblocage restreint des stocks ; et b) d’une augmentation des prix minimums des achats de riz et de blé ; et du fait que les arachides sont devenues un produit d’importation soumis à des droits aux frontières.
Outre cette diversité selon les pays, le niveau moyen du soutien des prix en pourcentage des recettes agricoles brutes cache souvent de notables variations selon les produits à l’intérieur même des pays (graphique 2.9). Le soutien des prix demeure souvent particulièrement notable pour un sous-ensemble de produits, tout en étant plus limité, nul ou même négatif pour d’autres. En Corée, en Suisse, en Ukraine, au Japon et en Islande, le SPM représente de 72 % à 82 % des recettes brutes par produit10 pour ce qui est des produits qui bénéficient du plus fort soutien11. Autrement dit, les recettes agricoles brutes liées à ces produits sont de 3.5 à 5.6 fois plus élevées que si elles avaient été calculées aux prix de référence à la frontière (l’encadré 2.1 présente des informations sur l’estimation du SPM).
La taxation implicite précédemment évoquée connaît de même de fortes variations parmi les pays présentant un SPM négatif. Si au Viet Nam, en Inde et en Argentine, le SPM moyen au niveau national s’avère négatif et représente de -9 % à -19 % des recettes agricoles brutes, les produits les plus lourdement taxés ont supporté un SPM négatif allant de -45 % à -91 %12. Cela a pour effet d’amputer les recettes brutes par produit dans des proportions pouvant atteindre jusqu’à la moitié de la valeur qui aurait été la leur si elles avaient été calculées aux prix de référence à la frontière. Dans le même temps, chacun de ces pays encourage par ailleurs la production d’au moins un autre produit au moyen d’un soutien des prix positif.
Note : A. Nombre de produits SPM (pour lesquels le SPM est calculé). B. Nombre de produits SPM dont la valeur du SPM n’est pas nulle.
Les extrémités des traits représentent les valeurs minimales et maximales par produit, les rectangles délimitent l’espace entre le premier et le troisième quartile, et le trait horizontal à l’intérieur représente la médiane. Les losanges représentent la part du SPM par rapport aux RAB pour l’ensemble de l’agriculture.
Les valeurs minimales pour le Kazakhstan s’établissent à -134 %.
Source : OCDE (2022), Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs, Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Plusieurs des pays qui présentent un faible SPM total, tels que le Kazakhstan et l’Ukraine, mettent également en œuvre un soutien des prix positif pour certains produits et négatif pour d’autres.
La faiblesse du SPM moyen estimé masque donc des taux élevés de soutien positif et négatif selon les produits, ce qui souligne à quel point il importe de se pencher aussi bien sur la composante négative des niveaux de soutien global que sur leur composante positive.
Le soutien des prix du marché (SPM) répond à la définition suivante : « valeur monétaire annuelle des transferts bruts des consommateurs et des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures créant un écart entre les prix intérieurs et les prix à la frontière d’un produit agricole donné, mesurés au départ de l’exploitation » (OCDE, 2016[8]). Calculé produit par produit, il se fonde sur l’écart entre le prix intérieur payé aux producteurs et le prix de référence à la frontière (différentiel des prix du marché, DPM) multiplié par la quantité produite, et il est agrégé au niveau national.
Cette définition comporte trois principaux éléments. Premièrement, le SPM mesure les transferts qui découlent de dispositions créant un écart de prix (droits sur les importations, prix minimums, taxes sur les exportations, par exemple). Deuxièmement, il indique les transferts bruts (positifs ou négatifs) des consommateurs et des contribuables aux producteurs agricoles. Troisièmement, il est mesuré à la sortie de l’exploitation, de manière à ce que les valeurs obtenues concordent avec les données sur la production et les prix dans l’ensemble du secteur agricole.
L’écart de prix (DPM) pour un produit donné mesure la différence entre deux prix : le prix intérieur moyen et un prix de référence calculé au même niveau de la chaîne de valeur (généralement au départ de l’exploitation). Ce prix de référence correspond au prix à la frontière du pays, c’est-à-dire au prix à l’importation (pour les produits dont le pays est importateur net) ou au prix à l’exportation (pour les produits dont le pays est exportateur net) ou, si ceux-ci ne sont pas disponibles, à un autre prix pouvant servir d’indicateur de leur valeur, tel que le prix mondial ou le prix à la frontière d’un autre pays, ajusté pour tenir compte des coûts de transport et des éventuelles différences de qualité, de poids ou de degré de transformation, pour les rendre comparables au prix intérieur moyen (voir ci-dessous).
Le DPM n’est calculé que s’il existe des mesures de nature à le créer, comme celles qui restreignent ou encouragent les importations ou les exportations, et les achats publics, les ventes publiques et les prix d’intervention sur le marché intérieur. Si aucune mesure de ce type n’est mise en œuvre dans un pays, le DPM est réputé nul. Un DPM non nul, qu’il soit positif ou négatif, a pour origine des mesures qui faussent les prix. Il est important de noter que le SPM mesure l’« action publique » elle-même (le niveau du soutien des prix), et non son effet (comme par exemple son incidence sur le revenu agricole). Outre les instruments d’action qui limitent la transmission des prix (un prix indicatif, par exemple), les évolutions du marché (comme les fluctuations des taux de change se répercutant sur les prix mondiaux exprimés en monnaies locales) peuvent influencer l’action publique et, par conséquent, les transferts qui en découlent.
Le calcul du DPM des différents produits à l’aide des prix nécessite des informations non seulement sur les prix de ces produits, mais aussi sur les différences de qualité et de marges de transformation et de transport, de façon à comparer ce qui est comparable. Dans certains cas, les difficultés à repérer ou à se procurer les prix ou d’autres informations nécessaires empêchent de calculer le DPM sur la base des écarts de prix observés. Une autre possibilité est alors d’utiliser les droits de douane à l’importation ou les taxes sur les exportations (OCDE, 2016[8]), ce qui ne permet d’obtenir des estimations du SPM fiables que si les seules mesures à la frontière en vigueur sont un droit de douane ou un taux de taxe uniformes.
L’utilisation des données sur les droits de douane à la place du différentiel de prix pose un certain nombre de problèmes de mesure complexes, notamment en ce qui concerne la composition des groupes de produits soumis aux différentes lignes tarifaires, ainsi que la saisonnalité de la production et des échanges. Par ailleurs, pour mesurer le taux de protection marginal à l’importation plutôt que le taux moyen, on utilise les droits de la nation la plus favorisée (NPF) appliqués. Compte tenu du nombre croissant d’accords commerciaux préférentiels conclus par les pays étudiés dans ce rapport, il est important d’utiliser ces données avec prudence, car les droits NPF appliqués restent inchangés même lorsque de plus grandes quantités de produits sont importées en franchise de droits ou avec des droits préférentiels dans le cadre desdits accords. Par conséquent, les effets de libéralisation des échanges que peuvent avoir les nouveaux accords commerciaux préférentiels ne se reflètent pas dans les estimations du SPM lorsqu’on le calcule à partir des droits de douane. Étant donné la place croissante des accords préférentiels dans le commerce international, il devient d’autant plus important de calculer le DPM à partir des prix chaque fois que les données le permettent.
Lorsque l’on interprète les valeurs du SPM, il importe de garder à l’esprit qu’il ne s’agit pas d’un indicateur de la dépense publique, mais d’une estimation des transferts implicites ou explicites. À ce titre, les estimations du SPM publiées par l’OCDE s’écartent souvent de celles qui sont réalisées par d’autres organisations comme l’Organisation mondiale du commerce, et ne doivent pas leur être assimilées, les concepts utilisés pour calculer ces autres indicateurs pouvant être très différents malgré des noms similaires (Effland, 2011[9] ; Brink, 2018[10] ; OCDE, 2002[11]).
Source : (OCDE, 2020[12]).
Les paiements par unité produite font partie intégrante des prix effectifs perçus par les producteurs, et l’écart entre ces prix effectifs et ceux des marchés mondiaux est indiqué par le coefficient nominal de protection (CNP). Dans beaucoup de pays, l’écart entre les prix effectifs payés aux producteurs et les prix mondiaux s’est sensiblement réduit au fil du temps, ce qui porte à croire que les producteurs reçoivent une plus grande partie des signaux transmis par les marchés (graphique 2.10).
Pour les pays de l’OCDE, le CNP moyen de 1.08 indique que les prix effectifs payés aux producteurs ont été au cours de la période 2019-21 de 8 % plus élevés que ceux des marchés mondiaux, alors que l’écart était de 26 % il y a près de 20 ans. Les progrès ont été particulièrement notables en Norvège et en Suisse, où l’écart de prix a baissé de plus de 90 points de pourcentage, mais aussi en Islande, au Japon, en Corée, en Colombie et au Mexique, pays ayant tous enregistré des réductions de l’écart de prix de plus de 20 points de pourcentage.
On observe de fait de fortes variations selon les pays. Au cours de la période 2019-21, les prix effectifs moyens sont restés supérieurs d’au moins 40 % à ceux des marchés mondiaux aux Philippines, en Suisse, en Norvège, au Japon, en Corée et en Islande, alors qu’ils ont été étroitement alignés sur les prix des marchés mondiaux au Kazakhstan, en Australie, au Chili, en Nouvelle-Zélande, en Ukraine, en Afrique du Sud, au Brésil et en Russie, où les écarts de prix sont inférieurs à 2 %.
Tous les pays n’ont pas enregistré une baisse des écarts de prix. Les CNP ont augmenté de 9 à 12 points de pourcentage aux Philippines, en Chine et en Indonésie, de sorte que les prix effectifs moyens payés aux producteurs ont été dans ces pays de 14 % à 40 % plus élevés que sur les marchés mondiaux. Tiré par ces pays, l’écart de prix moyen pour l’ensemble des économies émergentes étudiées dans ce rapport, qui était quasiment nul en 2000-02, a atteint près de 6 % en 2019-21. Toutefois, au Viet Nam, en Inde et en Argentine, les prix effectifs moyens ont été de 7 % à 16 % inférieurs aux prix internationaux au cours de cette même période.
La majeure partie du soutien aux producteurs reste assuré par les mesures les plus génératrices de distorsions
La structure du soutien aux producteurs est aussi importante que son niveau global. Les pays ont un large éventail de mesures à leur disposition. Outre les mesures internes et les mesures commerciales qui entraînent une augmentation ou une baisse des prix sur le marché intérieur, et les paiements par unité produite (qui accroissent les prix effectifs perçus par les producteurs), les gouvernements fournissent des subventions ayant pour effet de réduire le coût des intrants pour les producteurs ; des paiements au titre de la superficie cultivée, ou du nombre d’animaux ; ou encore des paiements destinés à offrir un complément de recettes ou de revenus aux agriculteurs. Les paiements peuvent être subordonnés au respect de certaines pratiques de production, telles qu’une réduction de l’utilisation des intrants de production susceptibles d’être préjudiciables pour l’environnement, comme les pesticides ou les engrais azotés. Ils peuvent aussi être directement liés à l’offre de biens publics environnementaux tels que les services écosystémiques.
Les travaux antérieurs et actuels de l’OCDE montrent que la manière dont le soutien est fourni a une incidence sur la manière dont il affecte la production, les revenus et les marchés agricoles, mais aussi les performances du secteur agricole sur le plan de l’environnement et sous d’autres aspects présentant un intérêt pour la société, tels que la nutrition. Le soutien des prix de marché, et les paiements au titre de la production et de l’utilisation sans contraintes d’intrants variables ont longtemps été considérés comme les plus susceptibles de fausser les décisions de production et les marchés. Des travaux plus récents ont montré que ces mesures ont par ailleurs une probabilité particulièrement élevée de porter préjudice à l’environnement en encourageant l’exploitation d’un surcroît de ressources, et notamment de ressources naturelles, dans le cadre du processus de production (Henderson et Lankoski, 2019[13]). À l’inverse, les mesures qui sont en grande partie découplées des décisions de production offrent un moyen de procéder à un transfert de revenus aux ménages agricoles bien plus efficient que celles qui stimulent la production et l’utilisation d’intrants, étant donné qu’une bonne partie des transferts assurés par ces dernières bénéficient en réalité aux propriétaires des facteurs de production achetés et aux producteurs de ces intrants (OCDE, 2002[14]).
La plupart des pays fournissent encore un soutien aux producteurs au moyen des mesures les plus génératrices de distorsions (graphique 2.11). Tous pays confondus, ces mesures représentent près de trois quarts de tous les transferts aux producteurs agricoles, et plus de 9 % des recettes agricoles brutes totales. En outre, le SPM négatif en Argentine, en Inde et au Viet Nam (ainsi que, dans une moindre mesure, dans quelques autres pays) crée également des distorsions sur les marchés dans le sens inverse. En moyenne, les transferts pouvant créer le plus de distorsions représentent un pourcentage légèrement plus faible des recettes agricoles brutes dans la zone OCDE que dans les 11 économies émergentes, leur part s’élevant respectivement à 8 % et 10 % pour ces groupes de pays.
La moitié du soutien aux producteurs est liée à la production de produits spécifiques
Parallèlement au soutien des prix de marché, d’autres formes de soutien sont liées à des produits spécifiques – ou peuvent l’être, selon la manière dont la mesure considérée est mise en œuvre. Par définition, les paiements au titre de la production, qui sont versés par unité de production, sont liés à des produits spécifiques. Les paiements fondés sur l’utilisation d’intrants peuvent être liés à des produits spécifiques, par exemple si le soutien aux engrais n’est accordé que si ces engrais sont utilisés pour la production d’un produit donné. Les paiements à l’hectare sont également souvent liés à des produits spécifiques, mais ils peuvent également couvrir divers groupes de produits, voire l’ensemble des cultures. De même, les paiements par tête de bétail peuvent être liés à certains types de bétail, ou versés pour certaines catégories de bétail comme les bovins à viande ou les bovins laitiers.
Le soutien au titre d’un produit spécifique fausse les décisions de production, et il s’ensuit un déplacement des facteurs de production et des intrants au détriment des produits qui bénéficient le moins du soutien et au profit de ceux pour lesquels le soutien est plus élevé. Cette distorsion peut accroître ou réduire les pressions sur l’environnement, en fonction des produits auxquels est accordé le plus fort soutien, du fait de la diversité de leurs intensités d’émission de GES et des autres pressions qu’ils exercent. À titre d’exemple, ces pressions sont d’ordinaire plus élevées dans le cas des produits animaux que dans celui des produits végétaux (bien que les intensités d’émissions du riz tendent également à être élevées) et présentent une certaine variabilité à l’intérieur de chacun de ces groupes.
Dans l’ensemble des pays étudiés dans ce rapport, ces transferts au titre d’un seul produit (TSP) ont en moyenne constitué en 2019-21 la moitié du soutien direct aux producteurs, soit l’équivalent de 6 % de leurs recettes brutes. Ces deux valeurs sont plus basses qu’il y a une vingtaine d’années, époque où les pourcentages correspondants étaient de 65 % et 13 %, respectivement. Toutefois, si l’importance des transferts au titre d’un seul produit a diminué au sein de la zone OCDE (où ils ont en moyenne représenté 49 % du soutien aux producteurs et 9 % des recettes brutes par produit en 2019-21), ils ont au contraire constitué une plus grande part des recettes brutes dans un certain nombre d’économies émergentes (se montant en moyenne à 52 % du soutien aux producteurs et 5 % des recettes brutes par produit).
Les TSP sont particulièrement élevés pour un petit nombre de produits, dont le sucre et le maïs, représentant plus de 20 % des recettes brutes par produit correspondantes. Le riz bénéficie également d’un fort soutien, avec un SPM positif et d’autres mesures de soutien au titre d’un seul produit qui représentent conjointement 21 % des recettes brutes par produit, tandis que, dans certains pays, un SPM négatif génère des TSP négatifs à hauteur de 6 %. Le colza et la viande de volaille bénéficient également d’un soutien spécifique qui équivaut à 10 % de leurs recettes brutes par produit, et un modeste soutien négatif est par ailleurs observé dans quelques pays. Le soutien à la viande bovine, à la viande ovine, à la viande porcine et au sorgho est plus proche de la moyenne de 6.3 % qui correspond à l’ensemble des produits, bien qu’il demeure d’un niveau supérieur. Le lait est par contre soumis à une lourde taxation implicite qui représente plus de 4 % des recettes par produit, car le SPM négatif pour le lait, en Inde et en Argentine notamment, équivaut à -12 % du montant total des recettes brutes par produit correspondantes et fait plus que compenser le SPM positif enregistré dans les autres pays, ainsi que les autres formes de soutien dont bénéficie le lait (+8 % des recettes brutes par produit).
Des TSP négatifs ne sont appliqués que dans quelques économies émergentes, sous la forme de prix plus bas sur le marché intérieur (voir ci-dessus). Dans les pays de l’OCDE, par contre, les TSP sont positifs et atteignent jusqu’à 55 % des recettes par produit dans le cas du riz, le produit qui bénéficie du plus fort soutien au sein de la zone OCDE.
Le soutien au titre de l’utilisation d’intrants est important dans certains pays
Outre le soutien des prix de marché et les paiements liés aux volumes produits, ceux au titre de l’utilisation d’intrants variables non assortis de contraintes ont non seulement une forte probabilité de fausser les décisions de production et les échanges, mais aussi de contribuer aux pressions sur l’environnement, et notamment, quoique non exclusivement, à une augmentation des émissions de GES, en encourageant à utiliser ces intrants au-delà des niveaux optimaux. Ce soutien au titre des intrants variables – au nombre desquels figurent les combustibles et les engrais, mais aussi l’eau et l’électricité – compte pour une part importante des transferts aux producteurs au titre d’un seul produit dans un certain nombre de pays, notamment en Inde, où il a représenté près de 8 % des recettes agricoles brutes en 2019-21. Un important soutien au titre des intrants variables est également apporté au Kazakhstan, en Turquie, en Indonésie, au Royaume-Uni, en Norvège, dans l’Union européenne, au Viet Nam et en Australie, où il a représenté de 1 % à 5 % des RAB. Des contraintes sur l’utilisation des intrants, qui auraient pour effet de réduire leurs caractéristiques génératrices de distorsions et préjudiciables pour l’environnement, ne s’appliquent dans ces pays à aucun des paiements, ou seulement à une part insignifiante d’entre eux.
En revanche, le soutien au titre des investissements en capital ou de l’utilisation de services sur l’exploitation n’entraîne généralement pas d’aussi fortes distorsions des décisions de production ou des échanges. Ces types de soutien représentent dans la plupart des pays une part plus réduite des transferts aux producteurs. Cependant, le soutien au titre de la formation de capital fixe constitue la principale forme de soutien à l’utilisation d’intrants en Islande (plus de 5 % des RAB en 2019-21), en Russie, au Chili, en Suisse et au Brésil, alors que les États-Unis privilégient le soutien au titre de l’utilisation de services sur l’exploitation. Le soutien à l’utilisation d’intrants représente en moyenne 2.2 % des RAB dans la zone OCDE et 2.5 % dans les 11 économies émergentes étudiées.
Le recours à des paiements partiellement ou totalement découplés s’est accru
D’autres types de soutien ont pris davantage d’importance dans divers pays, où les réformes passées ont abouti à une certaine réinstrumentalisation. Cela inclut des paiements liés à d’autres variables de production que les quantités produites ou l’utilisation d’intrants, tels que les paiements au titre de la superficie, du nombre d’animaux, des recettes ou des revenus. Ces paiements peuvent être fonction des niveaux courants de ces variables, ou liés à quelque donnée historique. S’ils sont fondés sur des droits historiques, ils peuvent être ou non subordonnés à la production de produits agricoles. Les paiements peuvent par ailleurs reposer sur des critères non liés à la production courante ou passée de produits de base, mais être fonction du retrait de ressources à long terme ou de l’offre de produits particuliers autres que des produits de base, tels que des services écosystémiques.
Au sein de la zone OCDE, ces paiements aux producteurs moins générateurs de distorsions ont compté pour 8 % des RAB en 2019-21, un niveau qui n’est que légèrement supérieur à ceux observés au début du siècle, mais bien au-dessus des 3.6 % mesurés pour 1986-88. Cela est le résultat des réformes conduites dans plusieurs pays de l’OCDE dans le cadre de l’Accord sur l’agriculture (AsA) de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), qui ont entraîné une importante réduction des interventions sur le marché au profit de paiements à l’hectare ou par tête de bétail. Les réformes se sont toutefois poursuivies tout au long de la première décennie de ce siècle et ont donné lieu à une certaine progression du découplage des paiements. La part des paiements au titre de la superficie, du nombre d’animaux, des recettes ou des revenus courants, qui représentait plus de 5 % des RAB dans les pays de l’OCDE il y a une vingtaine d’années, est tombée à moins de 4 % ces dernières années. À l’inverse, les paiements au titre des droits historiques ont gagné en importance, leur part s’élevant à près de 4 % en 2019-21, contre moins de 2 % deux décennies auparavant. La plupart de ces paiements ne sont pas subordonnés à la production de produits agricoles, et ne génèrent donc aucune incitation directe à produire, ce qui réduit au minimum les distorsions.
Cette évolution est particulièrement visible dans l’Union européenne et en Corée, où ces paiements ont été quasiment inexistants en 2000-02 alors qu’ils ont respectivement représenté plus de 7 % et de 3.5 % des RAB au cours de la période la plus récente. En Suisse, où ils étaient déjà importants en 2000-02, certains de ces paiements découplés sont assortis d’une obligation de production. Dans le même temps, les paiements au titre de la production de certains produits tels que les services écosystémiques représentent désormais 6 % des recettes brutes des agriculteurs suisses. Des paiements relevant de cette dernière catégorie sont également mis en œuvre en Norvège, dans l’Union européenne et au Royaume-Uni ; mais, bien qu’ils soient d’une plus grande ampleur en termes absolus dans l’Union européenne que ce n’est le cas en Suisse, ils ne représentent que 0.2 % des RAB, voire moins, dans ces trois pays.
Note : Le graphique présente les pays dont la part des paiements au titre de la superficie, du nombre d’animaux, des recettes et du revenu, et selon des critères non liés à des produits de base, dépasse 1 % pour 2019-21. Les pays sont classés en fonction de la part de l’ensemble des paiements pour 2019-21.
1. UE15 pour 2000-02, UE28 pour 2019, UE27 et Royaume-Uni pour 2020 et UE27 pour 2021.
Source : OCDE (2022), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Le maintien du soutien des prix de marché est financé par les consommateurs
Les consommateurs subissent de deux manières les effets des politiques agricoles. Premièrement, ils paient des prix plus élevés lorsque le SPM est positif, ce qui impose de fait une taxe aux acheteurs des produits, parmi lesquels l’industrie agroalimentaire et les consommateurs finals. Lorsque le SPM est négatif, les consommateurs paient des prix plus bas que ce n’aurait autrement été le cas. En second lieu, les consommateurs peuvent bénéficier de dépenses budgétaires destinées à leur offrir un soutien, soit pour compenser l’effet d’un SPM positif, soit pour apporter une aide plus ciblée aux consommateurs pauvres, par exemple au moyen des programmes de grande ampleur mis en œuvre en Inde et aux États-Unis.
En moyenne, si l’on considère l’ensemble des 54 pays, les politiques agricoles aboutissent à un soutien aux consommateurs négatif, représentant environ -5 % de leurs dépenses brutes mesurées aux prix au départ de l’exploitation (ESC en pourcentage) en 2019-21. Dans la plupart des pays, le soutien aux consommateurs par rapport aux dépenses brutes aux prix au départ de l’exploitation (ESC en pourcentage) est fonction de la place occupée par le soutien des prix de marché dans l’ensemble des mesures de soutien aux producteurs agricoles (graphique 2.15). Les niveaux élevés du SPM en Islande, en Corée, au Japon, en Suisse, en Norvège, aux Philippines et en Indonésie aboutissent à une taxation tout aussi forte des consommateurs de ces pays qui représente au minimum 22 % des dépenses brutes. Parmi ces pays, la Norvège et l’Indonésie offrent à leurs consommateurs un certain soutien budgétaire qui compense une petite partie de cette taxation.
À l’autre extrémité de l’éventail, les mesures mises en œuvre en Argentine et en Inde fournissent un soutien à leurs consommateurs en maintenant à un bas niveau le prix des produits de base. Cependant, les importantes subventions alimentaires fournies en Inde aboutissent à une ESC en pourcentage particulièrement élevée qui représente près de 35 % des dépenses brutes. Les consommateurs de produits alimentaires qui ont le plus bénéficié des transferts budgétaires sont ceux des États-Unis, où malgré une taxation de fait liée à un SPM légèrement positif, l’ESC en pourcentage est supérieur à 15 % des dépenses brutes. Le Kazakhstan fournit également des subventions alimentaires, ce qui se traduit par un soutien aux consommateurs global équivalant à environ 6 % des dépenses brutes.
Le soutien aux services d’intérêt général suit une tendance à la baisse en termes relatifs
Les transferts aux services d’intérêt général au secteur agricole sont une forme de soutien aux producteurs agricoles considérés collectivement et non pas individuellement. Dans l’ensemble des pays étudiés dans ce rapport, les dépenses publiques consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) ont augmenté en termes nominaux au cours des deux dernières décennies, mais leur croissance a été sensiblement plus lente que celle du secteur lui-même. Par rapport à la valeur de la production agricole, le soutien aux services d’intérêt général est tombé de 4.6 % au début des années 2000 à 2.7 % ces toutes dernières années. Cette baisse en termes relatifs est constatée aussi bien au sein de la zone OCDE que dans les économies émergentes ; en 2019-21, le soutien aux services d’intérêt général a représenté 3.5 % de la valeur de la production dans les pays de l’OCDE, et 2.3 % dans les marchés émergents. Par rapport à la taille du secteur, le soutien aux services d’intérêt général a été particulièrement élevé au Japon, en Suisse, en Corée et aux Philippines, où il a représenté de 5 % à 13 % de la valeur de la production agricole. Un soutien supérieur à la moyenne a également été estimé pour la période 2019-21 pour l’Inde, l’Islande, le Chili, le Canada, l’Union européenne, Israël, et le Royaume-Uni (graphique 2.16).
Les investissements dans les services d’intérêt général peuvent fournir l’environnement propice indispensable pour que les secteurs agricoles deviennent plus productifs, plus durables et plus résilients. Trois types d’investissements ont une probabilité particulièrement élevée d’y contribuer : les systèmes d’innovation agricole, les services d’inspection et de contrôle dans le domaine de la biosécurité, et l’infrastructure rurale. Les investissements dans les systèmes d’innovation agricole correspondent aux dépenses dans les domaines de la recherche-développement, de l’enseignement et de la formation agricoles, et des services de vulgarisation. Des systèmes de biosécurité adéquats et bénéficiant d’un financement suffisant assurent les services indispensables dans le domaine de l’inspection et de la sécurité des produits, la lutte contre les parasites et les maladies, et le contrôle et la certification des intrants utilisés. Les investissements dans l’infrastructure rurale comprennent ceux réalisés dans les réseaux d’irrigation et de drainage, les installations de stockage et de commercialisation, ou encore l’infrastructure institutionnelle, mais aussi des investissements visant à réformer les structures agricoles. Les gouvernements soutiennent également les activités de commercialisation et de promotion, de même que le stockage public13.
Dans l’ensemble des pays étudiés dans ce rapport, les investissements dans l’innovation, la biosécurité et l’infrastructure ont représenté les trois quarts du volume total du soutien aux services d’intérêt général – un peu moins dans la zone OCDE, légèrement plus dans les économies émergentes. Les priorités sont toutefois différentes selon les pays : dans la moitié de tous les pays étudiés (y compris l’Union européenne considérée comme l’un d’eux), les systèmes d’innovation agricole ont bénéficié du soutien public le plus important, alors que dans neuf pays, les investissements dans l’infrastructure rurale ont eu une place prépondérante. Tel est en particulier le cas dans plusieurs pays d’Asie du Sud et du Sud-Est où les investissements dans l’infrastructure d’irrigation, souvent pour les besoins de la production de riz, sont importants. Les dépenses de biosécurité sont prédominantes en Islande, au Canada, au Kazakhstan et en Ukraine, alors que les dépenses de stockage public sont particulièrement importantes en Chine.
La pandémie de COVID-19 a entraîné d’importantes dépenses publiques supplémentaires en faveur du secteur
La pandémie de COVID-19 constitue un élément important du contexte dans lequel se sont inscrites les évolutions du soutien au cours de la période 2019-21. On trouvera ci-après une première évaluation des répercussions de la pandémie de COVID-19 sur le soutien public au secteur agricole. Contrairement à celles qui l’ont précédé (OCDE, 2021[15]), cette évaluation examine les dépenses effectives plutôt que les crédits alloués. Elle porte essentiellement sur les mesures pour lesquelles une claire correspondance avec les catégories de soutien pertinentes de la base de données de l’OCDE a pu être établie. Cela a deux conséquences immédiates. Premièrement, les programmes de soutien et de relance axés sur plusieurs secteurs, voire sur l’ensemble de l’économie, ne sont pas pris en considération dans cette évaluation. Celle-ci n’examine donc pas toutes les mesures dont les producteurs agricoles ou les consommateurs peuvent constituer des bénéficiaires parmi d’autres. Deuxièmement, il n’a pas été possible d’identifier tous les programmes liés à la COVID-19 dans la base de données de l’OCDE sur le soutien à l’agriculture, même si l’on dispose d’informations qualitatives sur les mesures prises pour répondre à la pandémie (voir les chapitres par pays), et, pour un certain nombre de pays, aucune mesure liée à la COVID-19 n’a été répertoriée. Il convient donc de considérer que les estimations présentées n’indiquent que le niveau minimal des mesures de soutien à l’agriculture prises par les gouvernements pour faire face à la situation.
Dans l’ensemble, les dépenses supplémentaires visant à faire face à la pandémie et identifiées dans la base de données ont été considérables : elles se sont élevées à 55.5 milliards USD14 en 2020 et à 70.4 milliards USD en 2021, et elles ont respectivement représenté 7.6 % et 9.4 % de l’estimation du soutien total pour l’ensemble des pays examinés dans ce rapport, et 10.4 % et 13.2 % du soutien budgétaire total au cours de ces années.
La distribution de ce soutien qui a pu être identifié dans la base de données est extrêmement concentrée : les États-Unis et l’Inde comptent pour 47 % et 41 % du total pour les deux années étudiées, tandis que la Turquie, l’Union européenne et l’Indonésie représentent la majeure partie du reste.
Un rôle essentiel de ces dépenses a consisté à aider les consommateurs à faire face aux perturbations des approvisionnements, aux pénuries régionales ou aux problèmes de revenus consécutifs d’une perte d’emploi. En Inde, la totalité du soutien mesuré visant à faire face à la pandémie a pris la forme de subventions en faveur des produits alimentaires nationaux, alors que, aux États-Unis, les deux cinquièmes environ du soutien additionnel ont été assurés à travers le programme d’assistance supplémentaire à l’alimentation (Supplemental Nutrition Assistance Program), ciblé sur les consommateurs à faible revenu. Le Canada, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni ont par ailleurs financé une assistance alimentaire intérieure afin de faire face à la pandémie. Dans l’Union européenne, les fonds supplémentaires alloués à la distillation de crise sont également inclus dans ce soutien aux consommateurs. Globalement, les aides aux consommateurs ont représenté plus des trois cinquièmes des dépenses supplémentaires constatées.
Les pays ont également apporté différentes formes d’aide en cas de catastrophe, telles que des compléments de revenu ou des paiements à l’hectare versés aux producteurs affectés. Cette aide est notamment apportée par une bonne partie des programmes d’aide alimentaire en temps de COVID-19 1 et 2 (US Coronavirus Food Assistance Programs 1 and 2 – CFAP1 et CFAP2) mis en œuvre aux États-Unis ; par l’aide à l’assurance récolte et différents paiements en cas de catastrophe au titre des cultures et du bétail au Canada, dans l’Union européenne et au Japon ; par des paiements compensatoires versés aux producteurs d’herbes aromatiques en Israël ; et par des subventions pour les vaches et les jeunes bovins en Ukraine. En outre, une partie du soutien fourni par le CFAP1 et le CFAP2 aux États-Unis et celui apporté par le fonds de stabilisation des prix au Japon ont pris la forme de paiements au titre de la production. Globalement, les paiements au titre de la production et ceux au titre de la superficie, du nombre d’animaux, des recettes ou des revenus, ont respectivement représenté 18 % et 12 % des dépenses liées à la pandémie au cours de ces deux années.
Un soutien au titre de l’utilisation d’intrants variables a été fourni au Canada, au Costa Rica, en Indonésie et en Turquie, et il représente globalement 4 % du soutien supplémentaire enregistré. Les autres formes de soutien aux producteurs comptent pour 5 % du soutien supplémentaire.
Plusieurs pays ont fourni un soutien au titre des services d’intérêt général. En Australie, dans l’Union européenne et au Japon, il a aidé à maintenir ouvertes les chaînes d’approvisionnement et contribué à soutenir les activités de transformation et de commercialisation, tandis que le Japon a procédé à certains investissements dans l’infrastructure de stockage. La Nouvelle-Zélande a accru son budget de lutte contre les conifères envahissants et financé un programme visant à limiter la prolifération des wallabies, mais elle a également procédé à des investissements pour offrir une formation complémentaire dans le cadre de son programme Jobs for Nature (« des emplois au service de la nature »). Toutefois, les services d’intérêt général n’ont globalement compté que pour 1 % des dépenses supplémentaires recensées dans le contexte de la pandémie.
Note : S/Na/Rec/Rev : paiements au titre de la superficie, du nombre d’animaux, des recettes ou des revenus. Ce graphique ne prend en considération que les données sur le soutien issues de la base de données pour lesquelles le lien avec le COVID-19 a pu être établi. Il peut par conséquent ne pas tenir compte des autres mesures de soutien mises en œuvre pour faire face à la pandémie, mais qu’il n’a pas été possible de quantifier.
Source : OCDE (2022), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Dans l’ensemble, ces fonds additionnels consacrés au soutien aux producteurs et aux consommateurs ne constituent pas seulement une part importante de l’EST mesuré pour 2020 et 2021. Ils sont également à l’origine de la plus grande partie de la progression des dépenses observée après 2019. Les dépenses budgétaires dont ont bénéficié les producteurs agricoles, individuellement ou collectivement, et celles dont ont bénéficié les consommateurs en 2020 et 2021 ont été, d’après les estimations, de 98.5 milliards USD et de 101.3 milliards USD plus élevées que celles calculées pour 2019. La majeure partie de cette augmentation est liée aux mesures prises pour faire face à la pandémie de COVID-19.
Les interventions publiques et le soutien en faveur du secteur agricole visent souvent à relever le triple défi auquel sont confrontés les systèmes alimentaires : assurer la sécurité alimentaire et nourrir une population mondiale en augmentation, offrir des moyens d’existence aux agriculteurs et aux autres acteurs tout au long de la chaîne alimentaire, et utiliser durablement les ressources naturelles tout en réduisant les émissions de gaz à effet de serre (GES). Des progrès majeurs ont été accomplis sous chacune de ces trois dimensions, mais des problèmes de taille subsistent : la malnutrition persiste, les agriculteurs sont contraints de s’adapter, et les pressions sur les ressources naturelles demeurent élevées15.
La réforme des politiques agricoles et la réduction des niveaux de soutien ont marqué le pas
Dans les 54 pays étudiés dans ce rapport, les politiques agricoles ont donné lieu à des transferts à l’agriculture d’un montant de 817 milliards USD par an au cours de la période 2019-21, soit plus du double du volume des transferts enregistrés en 2000-02 mais environ un quart de moins en pourcentage de la valeur de la production agricole. Les trois quarts de ce total, soit 611 milliards USD, ont pris la forme de transferts versés aux producteurs individuellement, par le biais de prix plus élevés ou à travers des paiements. À l’inverse, certains pays taxent implicitement leurs producteurs à l’aide de mesures qui font baisser les prix sur leur marché intérieur.
Le soutien net au secteur (estimation du soutien total ou EST), qui représente 700 milliards USD par an, coûte à l’économie environ 0.9 % du PIB combiné de tous les pays étudiés dans ce rapport, ce qui représente une légère baisse par rapport au niveau de 1.0 % en 2000-02, du fait en partie de la diminution du poids économique du secteur.
Malgré une forte augmentation en termes nominaux, le soutien aux producteurs en pourcentage des recettes agricoles brutes (ESP en pourcentage) a diminué pendant une bonne partie des deux décennies précédentes, et il s’est élevé à 12 % en moyenne dans les 54 pays en 2019-21, en repli par rapport au niveau supérieur à 18 % observé au début du siècle. Au sein de la zone OCDE, le soutien aux producteurs a reculé, passant de 28 % des recettes agricoles brutes en 2000-02 à 17 % en 2019-21. La plus grande partie de cette baisse s’est produite dans les années 2000, tandis que les progrès accomplis dans la réduction du soutien ont été limités ces dernières années. Dans les 11 économies émergentes étudiées dans ce rapport, le soutien aux producteurs a plus que doublé, passant de 3.8 % à 8.8 % au cours de la même période, bien qu’il demeure inférieur à la moyenne de la zone OCDE.
Le soutien des prix de marché représente encore dans beaucoup de pays une grande partie du soutien aux producteurs agricoles. Au total, le soutien positif des prix de marché s’est élevé à 317 milliards USD par an au cours de la période 2019-2021, soit en moyenne 7.6 % des RAB combinées. Dans le même temps, plusieurs pays ont mis en œuvre des mesures qui compriment les prix de marché, et qui génèrent ce faisant une taxation implicite des producteurs d’un montant de 117 milliards USD par an, soit 2.8 % des RAB combinées.
Outre le soutien des prix de marché, les gouvernements versent par ailleurs aux agriculteurs des paiements qui se distinguent par leur mode de mise en œuvre et par les conditions pour en bénéficier. Des paiements d’un montant de 74 milliards USD par an ont été versés au titre des quantités produites ou de l’utilisation sans contraintes d’intrants variables. Avec le soutien des prix positif, c’est donc au total 391 milliards USD par an qui ont été transférés aux producteurs sous des formes pouvant créer le plus de distorsions.
D’autres paiements sont moins couplés aux décisions de production, et ils se sont élevés à 220 milliards USD par an au cours de la période 2019-21. Sur ce montant, 81 milliards USD étaient liés à des paramètres de production historiques et non à des paramètres de production courants, et ils n’avaient donc aucun lien direct avec les décisions de production courante. Cependant, 1.7 milliard USD de paiements aux producteurs étaient subordonnés à la fourniture de biens publics clairement définis, dont des services écosystémiques.
Outre le soutien fourni aux producteurs individuellement, un soutien est également apporté au secteur dans son ensemble. Ce « soutien aux services d’intérêt général » (ESSG) s’est élevé à 106 milliards USD par an en 2019-21, soit 21 % du soutien budgétaire fourni au secteur. Proportionnellement à la taille du secteur, cela représentait 2.7 % de la production agricole en valeur, soit une baisse sensible par rapport aux 4.6 % mesurés pour 2000-02. Ce montant total inclut en particulier des investissements dans des biens publics destinés au secteur, tels que le système de connaissances et d’innovation agricoles, l’infrastructure hors exploitation et les services de biosécurité, qui ont bénéficié d’un montant combiné de 80 milliards USD par an. Toutefois, il recouvre également des formes de soutien susceptibles de fausser les marchés, tels qu’une aide aux activités de commercialisation et de promotion et un soutien au stockage public (24 milliards USD).
Enfin, les subventions en faveur des consommateurs, y compris à travers les programmes d’aide alimentaire, se sont en moyenne élevées à 100 milliards USD par an en 2019-21 et ont donc représenté 20 % de l’ensemble du soutien budgétaire. En moyenne, les consommateurs ont cependant continué d’être implicitement taxés par les mesures de politique agricole, car ces subventions n’ont pas suffi à compenser l’alourdissement des dépenses alimentaires résultant du soutien constant des prix de marché dans de nombreux pays.
Au sein même des deux groupes de pays, les niveaux de soutien varient sensiblement d’un pays à l’autre. En moyenne, au cours de la période 2019-21, les niveaux de soutien aux producteurs se sont au maximum élevés à environ 3 % des RAB en Nouvelle-Zélande, en Ukraine, au Brésil, en Afrique du Sud, au Chili et en Australie, alors qu’ils se sont situés entre 40 % et près de 60 % au Japon, en Corée, en Suisse, en Norvège et en Islande. Le soutien net aux producteurs a été négatif en Argentine, au Viet Nam et en Inde.
La pandémie de COVID-19 a entraîné une sensible augmentation des dépenses en faveur du secteur
Face à la pandémie de COVID-19, les gouvernements ont mis en œuvre des mesures additionnelles pour faire en sorte que les chaînes d’approvisionnement alimentaire continuent de fonctionner, pour aider les producteurs à surmonter les perturbations, et pour accroître l’assistance alimentaire fournie aux consommateurs pauvres. Les données disponibles portent à croire que ce soutien additionnel a représenté une part notable du soutien total en faveur du secteur.
En 2020 et 2021, les gouvernements ont accru leurs dépenses de 55 milliards USD et 70 milliards USD, respectivement, soit respectivement 10 % et 13 % de l’ensemble du soutien budgétaire fourni au cours de ces années. Cette estimation correspond probablement au niveau minimal du montant effectif des dépenses supplémentaires, étant donné qu’elle ne tient compte que du soutien dont le lien avec la pandémie a pu être clairement établi.
La plus grande partie de ces fonds, en l’occurrence 61 %, étaient destinés aux consommateurs confrontés à des perturbations des approvisionnements ou à des problèmes de revenus après une perte d’emploi. Cette aide d’urgence figure parmi les mesures de secours temporaires qu’il conviendrait d’assortir de clauses de caducité (OCDE, 2021[15]). À plus long terme, des mesures structurelles destinées à aider les consommateurs à accroître leur pouvoir d’achat pourraient permettre de renforcer leur résilience face aux chocs sur les marchés.
Les pays ont également fourni aux producteurs agricoles une aide d’urgence qui est souvent directement ou indirectement liée aux pertes de recettes ou de revenus subies. De fait, 38 % des fonds additionnels ont bénéficié à des producteurs agricoles confrontés à des pertes de recettes, à des pénuries de travailleurs saisonniers, ou encore à des difficultés d’approvisionnement en intrants. Toutefois, dans certains cas, ce soutien additionnel a été fourni au titre de la production ou de l’utilisation d’intrants variables, venant ainsi grossir le groupe des mesures de soutien qui peuvent s’avérer les plus génératrices de distorsions et les plus préjudiciables pour l’environnement. Le 1 % restant a servi à favoriser le fonctionnement des chaînes d’approvisionnement.
Une grande partie du soutien fourni au secteur a des effets négatifs sur ses performances
Le soutien positif des prix de marché et la taxation implicite des producteurs pratiquée dans certains pays se sont tous deux accrus, pour atteindre respectivement 317 milliards USD et 117 milliards USD par an en moyenne en 2019-21. Ils ont l’un comme l’autre des répercussions négatives sur la sécurité alimentaire, vu qu’ils font obstacle à une bonne allocation des ressources et réduisent la contribution à l’équilibre des marchés qu’apportent les échanges en assurant l’indispensable circulation des produits des régions excédentaires vers celles qui sont déficitaires. La limitation des échanges contribue par ailleurs à aggraver la volatilité des prix sur les marchés alimentaires internationaux. Certains pays ont en outre imposé des restrictions supplémentaires des exportations pour répondre à la pandémie de COVID-19, souvent en vue d’assurer un meilleur approvisionnement national.
Le soutien des prix de marché et les paiements au titre de l’utilisation sans contraintes d’intrants variables sont considérés comme les formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions, et leur montant s’élève désormais à 391 milliards USD par an. Ces mesures de soutien ne sont pas un bon moyen d’assurer un transfert de revenus aux producteurs. Elles donnent en effet lieu à une importante déperdition des transferts à travers une plus grande utilisation d’intrants ou une hausse du prix de ces derniers, ou encore par le biais de leur capitalisation dans la valeur des terres. Par ailleurs, dans la mesure où elles sont liées à la production, ces formes de soutien tendent à être inéquitables, car elles bénéficient essentiellement aux gros producteurs. De plus, elles incitent à accroître la production et à utiliser davantage d’intrants et peuvent contribuer à intensifier les pressions exercées sur les ressources.
Les autres formes de soutien aux producteurs, qui ont représenté 220 milliards USD par an en 2019-21, créent moins de distorsions à la marge et ont donc moins d’effets négatifs sur la sécurité alimentaire mondiale. Comme elles entraînent moins de distorsions des incitations aux producteurs, elles contribuent également moins aux pressions exercées sur les ressources naturelles. En outre, bien que la distribution du soutien qui en découle puisse être encore inéquitable, elles assurent avec bien plus d’efficience le transfert de revenus aux producteurs en raison d’une moindre déperdition au profit des fournisseurs d’intrants et des propriétaires fonciers. Cependant, rares sont les paiements versés aux agriculteurs qui s’appuient sur une évaluation des besoins des ménages agricoles, en tenant compte de l’ensemble de leurs revenus, quelles qu’en soient les sources.
Dans le cadre de ce soutien agricole plus découplé, les transferts directement liés à la fourniture de biens environnementaux se sont accrus pour atteindre 1.7 milliard USD par an. Ce montant reste toutefois modeste par rapport aux 293 milliards USD de soutien budgétaire fournis aux producteurs, et les transferts de ce type demeurent circonscrits à un petit nombre de pays.
Outre ces paiements versés aux producteurs, divers autres instruments peuvent avoir d’importants effets positifs sous les trois aspects du triple défi en apportant d’importantes contributions à la sécurité alimentaire, aux revenus agricoles et à la protection des ressources. Ces instruments relèvent de la catégorie des services d’intérêt général fournis au secteur agricole (ESSG), et incluent notamment les investissements dans les systèmes de connaissances et d’innovation agricoles, les services d’inspection et de contrôle dans le domaine de la biosécurité, et dans les infrastructures. Globalement, les dépenses au titre des services d’intérêt général ont augmenté pour atteindre 106 milliards USD par an. Cette progression doit certes être saluée, mais elle reste inférieure à celle des formes de soutien ayant une moindre probabilité d’avoir des effets positifs sur les performances des systèmes alimentaires. En 2019-21, les dépenses au titre des services d’intérêt général n’ont représenté que 15.2 % du soutien net total fourni au secteur (EST), chiffre en baisse par rapport au niveau d’environ 17 % observé en 2000-02. Au sein de la zone OCDE, cette part était encore plus faible, s’établissant à seulement 13 % ces dernières années. Plus important encore, l’augmentation du soutien aux services d’intérêt général a fortement diminué par rapport à la taille du secteur, tombant de 3.6 % de sa production en valeur en 2000-02 à 2.3 % en 2019-21 pour l’ensemble des pays étudiés dans ce rapport. Sur ce montant, les systèmes de connaissances et d’innovation agricoles n’ont bénéficié que de 26 milliards USD (0.7 % de la valeur de la production du secteur, contre 0.9 % du début des années 2000), bien que les données disponibles tendent à montrer que ces investissements sont très rentables. Les dépenses au titre des services de biosécurité et des infrastructures ont représenté 9 milliards USD et 45 milliards USD par an (0.2 % et 1.2 % de la production agricole en valeur), respectivement.
Les pays devraient donner un nouvel élan à leurs ambitions de réforme afin de mieux faire face aux défis qui attendent le secteur
Au sein de la zone OCDE, les politiques agricoles ont connu d’importantes évolutions qui ont non seulement réduit le soutien global aux producteurs mais aussi changé la manière dont ce soutien est fourni. De manière générale, les types de soutien les plus enclins à fausser les marchés et à être préjudiciables pour l’environnement ont cédé du terrain au profit des paiements qui assurent plus efficacement le transfert de revenus et contribuent moins à aggraver les pressions sur l’environnement, ou qui encouragent l’offre de services écosystémiques et d’autres biens publics. Une plus grande proportion du soutien aux producteurs a également été assortie de contraintes environnementales plus strictes, ce qui a eu pour effet de relever les niveaux de référence applicables aux pratiques agricoles et de limiter la surexploitation des ressources naturelles.
Le rythme de ces réformes s’est toutefois sensiblement ralenti, et rares ont été les progrès observés au sein de la zone OCDE au cours de la dernière décennie. Parallèlement à l’augmentation du soutien potentiellement préjudiciable dans un certain nombre d’économies émergentes, un regain d’efforts sera par conséquent nécessaire pour faire en sorte que les politiques et le soutien agricoles soient plus en accord avec les besoins du secteur, eu égard au triple défi consistant à assurer la sécurité alimentaire et nutritionnelle, des revenus et des moyens d’existence, et une utilisation durable des ressources naturelles. La promotion d’une croissance durable de la productivité et le renforcement de la résilience de l’agriculture demeurent des leviers essentiels pour relever ces trois défis, et ils devraient par conséquent occuper une place centrale dans les ambitions de réforme futures.
Ces réformes devraient viser à réduire les effets potentiellement négatifs du soutien existant, à accélérer les investissements dans les biens publics, et à intensifier et mieux cibler les efforts pour aider les ménages agricoles dans le besoin.
Les interventions sur les prix et les autres formes de soutien génératrices de distorsions sont reconnues pour leurs répercussions négatives sur la sécurité alimentaire et sur l’environnement, et pour être un moyen non seulement non ciblé mais aussi inefficace de fournir un soutien à ces ménages dans le besoin. Ces mesures devraient donc être éliminées dans des délais clairement établis. Des mesures transitoires d’aide et d’accompagnement et des filets de sécurité sociale pourraient être nécessaires pour atténuer la perte de revenus qu’impliquerait pour certains producteurs la suppression du soutien positif des prix et de la protection commerciale qui lui est associée, ainsi que pour les aider à s’adapter au changement de situation. À l’inverse, des transferts de revenus ciblés et des filets de sécurité renforcés pourraient être nécessaires pour aider les ménages à faible revenu et les consommateurs confrontés à une hausse des prix intérieurs du fait de la suppression des politiques de compression des prix dans certains pays.
Les dépenses publiques devraient être réorientées vers des investissements dans les biens et services publics susceptibles de renforcer aussi bien la durabilité que la résilience du secteur. L’innovation est essentielle pour accroître la durabilité de l’environnement tout en favorisant la croissance de la productivité. Les investissements publics devraient par conséquent privilégier le système d’innovation agricole, qui englobe la mise au point et l’adoption de nouvelles technologies, de nouvelles pratiques et de nouveaux systèmes. La recherche-développement publique ainsi que les partenariats public-privé sont nécessaires pour compléter les investissements privés tout en permettant un processus d’innovation axé sur la demande. Le marché et les politiques mises en œuvre devraient indiquer clairement quelles sont les priorités environnementales afin d’orienter le système d’innovation vers une croissance durable de la productivité. L’investissement dans les connaissances et les compétences, notamment numériques, peut accroître les synergies entre la transformation numérique et environnementale du secteur. Ces investissements ne représentent actuellement qu’une faible part du soutien budgétaire accordé au secteur, alors qu’ils devraient en constituer un élément central et être davantage axés sur les innovations qui allient une croissance de la productivité et une utilisation réduite des ressources naturelles. Les investissements dans les systèmes de biosécurité et l’infrastructure hors exploitation sont également essentiels pour les performances du secteur. Les investissements dans ces trois domaines pourraient être sensiblement accrus en réorientant vers eux les paiements générateurs de distorsions des marchés.
Des filets de sécurité bien conçus peuvent contribuer à assurer la résilience du secteur dans un monde où les risques systémiques sont multiples et ne se limitent pas aux catastrophes naturelles mais incluent également les conséquences de la pandémie de COVID-19 et de l’agression à grande échelle de la Russie contre l’Ukraine. Les investissements susceptibles de contribuer à un renforcement de la résilience peuvent également inclure la formation et le renforcement des compétences en matière de gestion des risques, l’évaluation des risques reposant sur des données et des éléments factuels, les infrastructures résilientes au changement climatique et aux catastrophes naturelles, ainsi qu’une plus grande diversification des sources de revenus des ménages agricoles. Pour conclure, l’agriculture demeure confrontée à de nombreux risques et à de nombreuses incertitudes. Les politiques agricoles ont un rôle important à jouer pour faire en sorte que les producteurs et les autres acteurs de marché disposent des données et des outils nécessaires pour faire face aux risques de faible ou moyenne ampleur. Il sera cependant toujours nécessaire d’offrir une protection contre les risques de grande ampleur qui ne peuvent être pris en charge par les agriculteurs eux-mêmes ou par les marchés des risques.
Les agriculteurs entretiennent et prennent soin d’une bonne partie du territoire national des différents pays, et ils peuvent de ce fait apporter une contribution non négligeable à l’offre de biens publics, et notamment de services écosystémiques et d’autres avantages environnementaux d’une grande valeur pour la société. Les pays devraient envisager de donner plus d’ampleur à des paiements aux producteurs ciblés et taillés sur mesure pour favoriser l’offre de ce type de biens publics tout en procurant aux ménages agricoles de nouvelles sources de revenus.
Une bonne partie du soutien existant vise à soutenir les ménages agricoles à faible revenu, mais bénéficie principalement à ceux qui disposent déjà de revenus et de ressources relativement élevés, du fait de la plus grande taille de leurs exploitations. Le soutien des revenus devrait être mieux ciblé sur ceux qui en ont le plus besoin, ce qui permettrait non seulement une utilisation plus efficace des fonds publics mais aussi une plus grande équité de leur distribution. Cependant, les données relatives aux ressources et aux revenus totaux des ménages agricoles, qui bénéficieraient déjà de paiements au titre de l’offre de biens publics, devront être collectées de manière plus systématique pour jeter les bases d’un tel soutien ciblé.
Références
[6] Banque mondiale (2022), Commodity Markets « Pink Sheet » Data, https://www.worldbank.org/en/research/commodity-markets.
[10] Brink, L. (2018), « Two indicators, little in common, same name: Market Price Support », CAP Reform, http://capreform.eu/two-indicators-little-in-common-same-name-market-price-support/ (consulté le 25 March 2019).
[7] CNUCED (2021), An Assessment of the Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) Tariff Concessions, Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), https://unctad.org/system/files/official-document/ser-rp-2021d16_en.pdf.
[9] Effland, A. (2011), « Classifying and Measuring Agricultural Support: Identifying Differences Between the WTO and OECD Systems », Economic Information Bullentin 74, http://www.ers.usda.gov/ (consulté le 19 April 2019).
[3] FAO (2021), Food Outlook – Biannual Report on Global Food Markets, FAO, https://www.fao.org/3/cb7491en/cb7491en.pdf.
[2] FMI (2022), Primary Commodity Prices, https://www.imf.org/en/Research/commodity-prices.
[13] Henderson, B. et J. Lankoski (2019), « Evaluating the environmental impact of agricultural policies », OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers, n° 130, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/add0f27c-en.
[4] OCDE (2022), Statistiques agricoles de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/agr-data-fr.
[1] OCDE (2021), Perspectives économiques de l’OCDE, Volume 2021 Numéro 2, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/09bf9e01-fr.
[15] OCDE (2021), Politiques agricoles : suivi et évaluation 2021 (version abrégée) : Répondre aux enjeux des systèmes alimentaires, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/333e76a0-fr.
[12] OCDE (2020), Politiques agricoles : suivi et évaluation 2020 (version abrégée), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/10578a8d-fr.
[8] OCDE (2016), OECD’S Producer Support Estimate and Related Indicators of Agricultural Support - Concepts, Calculations, Interpretation and Use (The PSE Manual), https://www.oecd.org/agriculture/topics/agricultural-policy-monitoring-and-evaluation/documents/producer-support-estimates-manual.pdf.
[11] OCDE (2002), Agricultural Policies in China after WTO Accession, China in the Global Economy, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264158894-en.
[14] OCDE (2002), Politiques agricoles des pays de l’OCDE : un programme de réforme constructif, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264299689-fr.
[5] PIIE (2022), Russia’s war on Ukraine: A sanctions timeline, https://www.piie.com/blogs/realtime-economic-issues-watch/russias-war-ukraine-sanctions-timeline.
Estimation du soutien aux producteurs (ESP) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts des consommateurs et des contribuables au titre du soutien aux producteurs agricoles, au départ de l’exploitation, découlant des mesures de soutien à l’agriculture, quels que soient leur nature, leurs objectifs ou leurs incidences sur la production ou le revenu agricoles. Elle comprend le soutien des prix de marché, les paiements budgétaires et les recettes budgétaires perdues, c’est-à-dire les transferts bruts des contribuables aux producteurs agricoles résultant des mesures fondées sur : le niveau effectif de la production, l’utilisation d’intrants, la superficie cultivée/le nombre d’animaux/les recettes/le revenu (en fonction ou indépendamment de leur niveau effectif), et des critères relatifs aux produits autres que les produits de base. Les catégories entrant dans l’ESP sont définies dans l’encadré 2 A.1.
Soutien des prix du marché (SPM) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts des consommateurs et des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures créant un écart entre les prix intérieurs et les prix à la frontière d’un produit agricole donné, mesurés au départ de l’exploitation. Le SPM est calculé par produit et les totaux des composantes négatives et positives sont présentés séparément s’il y a lieu en accompagnement du SPM total.
Transferts aux producteurs au titre d’un seul produit (TSP aux producteurs) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts des consommateurs et des contribuables aux producteurs agricoles, mesurés au départ de l’exploitation, découlant des mesures liées à la production d’un produit particulier et subordonnant le versement du paiement au producteur à la production du produit désigné. Cette catégorie comprend des mesures à caractère plus général où les paiements sont définis par rapport à tel ou tel produit. Les TSP aux producteurs sont également calculés par produit.
Transferts au titre d’un groupe de produits (TGP) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts découlant des mesures octroyant des paiements sous réserve de la production d’un ou de plusieurs des produits figurant sur une liste donnée. Autrement dit, un producteur peut choisir parmi un éventail de produits et percevoir un transfert qui ne variera pas en fonction de sa décision.
Transferts au titre de tous les produits (TTP) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts découlant des mesures n’imposant aucune restriction sur le produit agricole produit, mais exigeant du bénéficiaire la production d’un produit de base de son choix.
Autres transferts aux producteurs (ATP) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts effectués dans le cadre de mesures non assorties d’une quelconque obligation de production de produits de base.
Transferts aux consommateurs au titre d’un seul produit (TSP aux consommateurs) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts des (aux) consommateurs de produits agricoles, mesurés au départ de l’exploitation, découlant des mesures liées à la production d’un produit particulier. Les TSP aux consommateurs sont également calculés par produit.
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts, au départ de l’exploitation, des (aux) consommateurs de produits agricoles découlant des mesures de soutien à l’agriculture, indépendamment de leur nature, de leurs objectifs ou de leurs incidences sur la consommation de produits agricoles. Lorsque l’ESC est négative, elle mesure la charge pour les consommateurs (taxe implicite) imputable au soutien des prix de marché (majoration des prix), dont les effets compensent et au-delà ceux des subventions à la consommation, lesquelles font baisser les prix acquittés par les consommateurs.
Estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts découlant des mesures qui créent des conditions propices au secteur agricole primaire, grâce au développement de services, institutions et infrastructures, privés ou publics, quels que soient leurs objectifs et leurs incidences sur la production et le revenu agricoles, ou sur la consommation de produits agricoles. L’ESSG inclut les mesures dont le secteur agricole primaire est le principal bénéficiaire, mais elle ne prend en compte aucun des paiements versés aux producteurs à titre individuel. Les transferts relevant de l’ESSG ne modifient pas directement les recettes perçues ou les coûts supportés par les producteurs, ni leurs dépenses de consommation. Les catégories entrant dans l’ESSG sont définies ci-dessous.
Estimation du soutien total (EST) : valeur monétaire annuelle de tous les transferts bruts des contribuables et des consommateurs découlant des mesures de soutien au secteur agricole, déduction faite des recettes budgétaires associées, quels que soient leurs objectifs et leurs incidences sur la production et le revenu agricoles, ou sur la consommation de produits agricoles.
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT) : valeur monétaire annuelle de tous les transferts budgétaires bruts des contribuables découlant des mesures de soutien au secteur agricole, quels que soient leurs objectifs et leurs incidences sur la production et le revenu agricoles, ou sur la consommation de produits agricoles.
Recettes agricoles brutes (RAB) : Valeur monétaire annuelle de la production, augmentée des transferts budgétaires versés aux producteurs individuellement (autrement dit, VP + ESP – SPM).
Recettes brutes par produit : Valeur monétaire annuelle de la production d’un produit donné, augmentée des transferts budgétaires versés aux producteurs de ce produit (autrement dit, VP + TSP aux producteurs – SPM).
ESP en pourcentage (ESP en %) : transferts pris en compte dans l’ESP en proportion de la valeur des recettes agricoles brutes (le soutien étant inclus dans le dénominateur).
TSP en pourcentage (TSP en %) : transferts au titre d’un seul produit exprimés en proportion de la valeur des recettes agricoles brutes pour le produit considéré (le soutien étant inclus dans le dénominateur).
Part des TSP dans l’ESP totale (%) : part des transferts au titre d’un seul produit dans l’ESP totale. Cet indicateur est également calculé par produit.
Coefficient nominal de protection des producteurs (CNP des producteurs) : rapport entre le prix moyen perçu par les producteurs (au départ de l’exploitation), y compris les paiements par tonne effectivement produite, et le prix à la frontière (mesuré au départ de l’exploitation). Le CNP des producteurs est également calculé par produit.
Coefficient nominal de soutien aux producteurs (CNS aux producteurs) : rapport entre la valeur des recettes agricoles brutes, y compris le soutien et les recettes agricoles brutes (au départ de l’exploitation) évalués aux prix à la frontière (mesurés au départ de l’exploitation).
ESC en pourcentage (ESC en %) : transferts pris en compte dans l’ESC en proportion de la valeur des dépenses consacrées à la consommation de produits agricoles (aux prix au départ de l’exploitation), nets des transferts des contribuables aux consommateurs. L’ESC en % mesure la taxe implicite (ou subvention si l’ESC est positive) à laquelle les consommateurs sont soumis par les politiques des prix agricoles.
Coefficient nominal de protection des consommateurs (CNP des consommateurs) : rapport entre le prix moyen acquitté par les consommateurs (au départ de l’exploitation) et le prix à la frontière (mesuré au départ de l’exploitation). Le CNP des consommateurs est également calculé par produit.
Coefficient nominal de soutien aux consommateurs (CNS aux consommateurs) : rapport entre la valeur des dépenses consacrées à la consommation de produits agricoles (au départ de l’exploitation) et leur valeur aux prix à la frontière.
EST en pourcentage (EST en %) : transferts pris en compte dans l’EST, exprimés en pourcentage du PIB.
ESBT en pourcentage (ESBT en %) : transferts pris en compte dans l’ESBT, exprimés en pourcentage du PIB.
ESSG en pourcentage (ESSG en %) : part des dépenses affectées aux services d’intérêt général dans l’estimation du soutien total (EST).
Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions dans l’ensemble des transferts bruts aux producteurs (%) : somme du SPM positif, de la valeur absolue du SPM négatif, des paiements au titre de la production et des paiements au titre de l’utilisation d’intrants sans contraintes sur ces derniers, rapportée à la somme du SPM positif, de la valeur absolue du SPM négatif et du total des paiements budgétaires aux producteurs.
Catégorie A1, Soutien des prix du marché (SPM) : transferts des consommateurs et des contribuables aux agriculteurs, qui découlent des mesures créant un écart entre les prix intérieurs et les prix à la frontière d’un produit agricole donné, mesuré au départ de l’exploitation.
Catégorie A2, Paiements au titre de la production : transferts des contribuables aux agriculteurs, qui découlent des mesures fondées sur le niveau effectif de la production d’un produit agricole donné.
Catégorie B, Paiements au titre de l’utilisation d’intrants : transferts des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures fondées sur l’utilisation d’intrants :
Utilisation d’intrants variables : paiements réduisant le coût sur l’exploitation agricole d’un intrant variable donné ou d’un ensemble d’intrants variables.
Formation de capital fixe : paiements réduisant pour l’exploitation, le coût d’investissement dans les bâtiments agricoles, les équipements, les plantations, l’irrigation, le drainage et l’amélioration des sols.
Services utilisés sur l’exploitation : paiements réduisant le coût de l’aide et de la formation dispensée aux agriculteurs individuels sur des questions techniques, comptables, commerciales, sanitaires et phytosanitaires.
Catégorie C, Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise : transferts des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures reposant sur le niveau effectif des superficies cultivées, nombres des animaux, recettes et revenus.
Catégorie D, Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise : transferts des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures reposant sur les superficies cultivées, nombre d’animaux, recettes et revenus ne correspondant pas à la période en cours (c’est-à-dire fondées sur un niveau antérieur ou fixe), avec obligation de produire sans spécification de produit.
Catégorie E, Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative : transferts des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures reposant sur les superficies cultivées, nombre d’animaux, recettes et revenus ne correspondant pas à la période en cours (c’est-à-dire fondées sur un niveau antérieur ou fixe), la production effective d’un produit donné n’étant pas obligatoire, mais facultative.
Catégorie F, Paiements selon des critères non liés à des produits de base : transferts des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures ne reposant pas sur les paramètres relatifs aux produits de base (superficies cultivées, nombre d’animaux, recettes et revenus), l’utilisation des intrants, mais sur :
Le retrait de ressources à long terme : transferts au titre du retrait à long terme de facteurs de production de produits de base. Les paiements répertoriés dans cette sous-catégorie se distinguent de ceux imposant un retrait de ressources à court terme, qui dépendent de critères relatifs à la production des produits de base.
La production des produits particuliers autres que les produits de base : transferts alloués pour l’utilisation de ressources agricoles pour produire des biens et services spécifiques autres que des produits de base, qui sont produits au-delà des quantités requises par les réglementations en vigueur.
Autres critères non liés à des produits de base : transferts accordés à tous les exploitants de manière égale, par exemple un taux forfaitaire ou un paiement fixe.
Catégorie G, Paiements divers : transferts des contribuables aux exploitants pour lesquels l’insuffisance des informations disponibles ne permet pas de les ventiler vers les catégories appropriées.
Note : S (Superficie cultivée), Na (Nombre d’animaux), Rec (Recettes), Rev (Revenu).
Avec ou sans limitation de la production effective des produits de base et/ou des paiements : définit s’il existe ou non des limitations spécifiques de la production effective des produits de base associées à une mesure prévoyant des transferts à l’agriculture et s’il existe ou non des limitations des paiements sous la forme de limitations de la superficie ou du nombre d’animaux ayant droit à ces paiements. S’applique aux catégories A–F.
Avec taux de paiement variables ou fixes : tout paiement est défini comme étant soumis à un taux variable lorsque la formule déterminant le niveau du paiement réagit à une variation du prix, du rendement, des recettes ou du revenu nets, ou du coût de production. S’applique aux catégories A–E.
Avec ou sans contraintes sur les intrants : définit s’il y a ou non des obligations spécifiques concernant les pratiques agricoles liées au programme en matière de réduction, de remplacement ou d’abandon de l’utilisation des intrants ou des restrictions portant sur les pratiques agricoles autorisées. S’applique aux catégories A – F. Les paiements avec contraintes sur les intrants sont eux-mêmes subdivisés en :
Paiements dépendant du respect de conditions de base qui sont obligatoires (avec obligatoire) ;
Paiements exigeant des pratiques spécifiques allant au-delà des conditions de base et facultatives (avec facultatives).
Avec ou sans exceptions concernant les produits de base : définit s’il y a ou non des interdictions de production de certains produits de base comme critères d’éligibilité aux paiements versés au titre des S/Na/Rec/Rev non courants. S’applique à la catégorie E.
Reposant sur la superficie cultivée, le nombre d’animaux, les recettes ou le revenu : définit l’attribut particulier (par exemple : superficie cultivée, nombre d’animaux, recettes ou revenu) sur lequel le paiement repose. S’applique aux catégories C–E.
Reposant sur un produit individuel, un groupe de produits ou tous les produits : définit si le paiement est accordé pour un produit individuel, un groupe de produits ou tous les produits. S’applique aux catégories A–D.
Décomposition de l’ESP
Variation de l’ESP en pourcentage : variation en pourcentage de la valeur nominale de l’ESP exprimée en monnaie nationale. La variation en pourcentage est calculée sur les deux dernières années de la série.
Contribution du SPM aux variations de l’ESP : variation en pourcentage de l’ESP nominale, toutes les autres variables étant par ailleurs maintenues constantes.
Contribution de l’écart de prix aux variations de l’ESP : variation en pourcentage de l’ESP nominale, les variables, autres que l’écart entre prix intérieurs et prix à la frontière, étant par ailleurs maintenues constantes.
Contribution de la quantité produite aux variations en pourcentage de l’ESP : variation en pourcentage de l’ESP nominale, toutes les variables, autres que la quantité produite, étant par ailleurs maintenues constantes.
Contribution des paiements budgétaires (PB) aux variations en pourcentage de l’ESP : variation en pourcentage de l’ESP nominale, toutes les variables, autres que les PB, étant maintenues constantes.
Contribution des éléments constitutifs des PB aux variations en pourcentage de l’ESP : variation en pourcentage de l’ESP nominale, toutes les variables autres qu’un élément donné des PB, étant maintenues par ailleurs constantes. Les éléments des PB comprennent les paiements au titre de la production, les paiements au titre de l’utilisation d’intrants, les paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise, les paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise, les paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative, les paiements selon des critères non liés à des produits de base et les paiements divers.
Variation du prix à la production
Variation en pourcentage du prix à la production : variation en pourcentage du prix à la production, mesuré au départ de l’exploitation, exprimé en monnaie nationale. La variation en pourcentage est calculée sur les deux dernières années de la série.
Décomposition de la variation du prix à la frontière
Variation en pourcentage du prix à la frontière : variation en pourcentage du prix à la frontière, mesuré au départ de l’exploitation, exprimé en monnaie nationale. La variation en pourcentage est calculée sur les deux dernières années de la série.
Contribution du taux de change à la variation en pourcentage du prix à la frontière : variation en pourcentage du prix à la frontière (mesuré à la sortie de l’exploitation), exprimé en monnaie nationale, toutes les variables, autres que le taux de change entre la monnaie nationale et l’USD, étant par ailleurs maintenues constantes.
Contribution du prix à la frontière exprimé en USD aux variations en pourcentage du prix à la frontière : variation en pourcentage du prix à la frontière, mesuré à la sortie de l’exploitation, exprimé en monnaie nationale, toutes les variables, autres que le prix à la frontière, mesuré à la sortie de l’exploitation et exprimé en USD, étant par ailleurs maintenues constantes.
Note : La variation du prix à la production et la variation du prix à la frontière ne sont pas calculées lorsque l’écart de prix négatif se produit au niveau des produits de base pour l’année en cours ou précédente.
Système de connaissances et d’innovation agricoles
Création de connaissances agricoles : dépenses budgétaires au titre des activités de recherche et développement (R-D) liées à l’agriculture, et de la diffusion des données correspondantes, indépendamment du cadre institutionnel (organisme privé ou public, ministère, université, centre de recherche ou groupe de producteurs) dans lequel elles se déroulent, et quelle que soit la nature de la recherche (scientifique, institutionnelle, etc.) ou sa finalité.
Transfert de connaissances agricoles : dépenses budgétaires au titre des établissements agricoles professionnels et des programmes agronomiques dans l’enseignement supérieur, des activités générales de formation et de conseil à l’intention des exploitants (règles de comptabilité, application de pesticides, etc.), excluant les cas individuels, et des réseaux constitués pour rassembler des données et diffuser des informations concernant la production et la commercialisation agricoles.
Services d’inspection et de contrôle
Sécurité et inspection des produits agricoles : dépenses budgétaires au titre d’activités qui se rapportent à la sécurité et à l’inspection des produits agricoles. Seules sont visées les dépenses concernant l’inspection des produits obtenus dans le pays au premier niveau de transformation et l’inspection à la frontière des produits exportés.
Lutte contre les parasites et les maladies : dépenses budgétaires au titre de la lutte contre les parasites et les maladies concernant les intrants et les produits agricoles (contrôle au niveau du secteur agricole primaire), et financement public des services vétérinaires et phytosanitaires (concernant les exploitations).
Contrôle des intrants : dépenses budgétaires au titre des organismes qui exercent des activités de contrôle et de certification concernant les intrants industriels utilisés en agriculture (machines, engrais industriels, pesticides, etc.), ainsi que les intrants biologiques (certification et contrôle des semences, par exemple).
Développement et entretien des infrastructures
Infrastructures hydrauliques : dépenses budgétaires au titre des investissements publics dans les infrastructures hydrauliques (réseaux d’irrigation et de drainage).
Stockage, commercialisation et autres infrastructures physiques : dépenses budgétaires au titre des investissements liés au stockage hors exploitation et de divers équipements et infrastructures de marché liés à la manutention et à la commercialisation des produits agricoles primaires (silos, installations portuaires telles que les quais et entrepôts ; marchés de gros, marchés à terme), et autres infrastructures physiques touchant à l’agriculture, dont ce secteur est le principal bénéficiaire.
Infrastructure institutionnelle : dépenses budgétaires au titre des investissements liés à la mise en place et à la gestion de l’infrastructure institutionnelle touchant au secteur agricole (cadastres ; groupes d’utilisateurs de machines, registres de semences et d’espèces ; constitution de réseaux de financement rural ; soutien aux organisations agricoles, etc.).
Restructuration des exploitations agricoles : paiements budgétaires touchant à la réforme des structures agricoles, au titre des stratégies d’entrée, de sortie ou de diversification (en dehors de l’agriculture).
Commercialisation et promotion
Programmes collectifs de transformation et commercialisation : dépenses budgétaires au titre des investissements consacrés à des dispositifs et équipements collectifs de transformation, principalement au premier niveau, et de commercialisation, en vue d’améliorer les conditions de développement des marchés pour l’agriculture.
Promotion des produits agricoles : dépenses budgétaires concernant l’assistance à la promotion collective des produits agroalimentaires (campagnes de promotion et participation à des foires internationales, entre autres exemples).
Stockage public : dépenses budgétaires couvrant les coûts d’entreposage, de dépréciation et d’écoulement des stocks publics de produits agricoles.
Divers : dépenses budgétaires au titre d’autres services d’intérêt général qu’il n’est pas possible de ventiler et d’affecter à l’une des catégories ci-dessus, souvent parce que les informations font défaut.
Des informations plus détaillées sur la conception, le calcul, l’interprétation et l’utilisation des indicateurs se rapportant à l’estimation du soutien aux producteurs sont données dans le manuel de l’ESP consultable sur le site web public de l’OCDE (http://www.oecd.org/agriculture/topics/agricultural-policy-monitoring-and-evaluation/documents/producer-support-estimates-manual.pdf).
Notes
← 1. Ce rapport ne contient pas de chapitre par pays sur la Fédération de Russie, laquelle n’apparaît pas non plus dans les tableaux des indicateurs de soutien présentés dans l’annexe statistique. En revanche, les données agrégées relatives aux 11 économies émergentes et à l’ensemble des 54 pays pris en compte dans ce rapport comprennent celles de la Russie.
← 2. Ces dispositifs permettent aux entreprises de réduire le temps de travail de leur personnel, voire de le ramener à zéro, le manque à gagner salarial étant en tout ou partie pris en charge par l’État.
← 3. Campagne d’octobre à septembre.
← 4. AMIS Market Monitor, avril 2022, http://www.amis-outlook.org/amis-monitoring/monthly-report/en/#.YlPZDMhBwuU.
← 5. https://blogs.worldbank.org/opendata/fertilizer-prices-expected-remain-higher-longer.
← 6. Les exemples de mesures donnés ici sont issus de AMIS Market Monitor, avril 2022, de différentes informations relayées par les médias, et de divers sites web gouvernementaux.
← 7. L’agression à grande échelle de la Russie contre l’Ukraine, brièvement examinée dans la précédente section, a considérablement transformé le paysage de la politique agricole en Ukraine. Les données relatives à l’Ukraine présentées dans cette section reposent sur les informations recueillies avant l’agression de la Russie contre l’Ukraine, et elles ont dans une large mesure été rendues obsolètes par les récents événements. Les évolutions relatives à l’Ukraine décrites dans cette section devront par conséquent être interprétées en tenant compte de ce contexte.
← 8. Qui correspond à la part positive de l’Estimation du soutien total (EST).
← 9. Qui correspondent à la part positive de l’Estimation du soutien aux producteurs (ESP).
← 10. Les recettes brutes par produit correspondent à la valeur de la production du produit considéré, estimée aux prix au départ de l’exploitation, à laquelle viennent s’ajouter les éventuels transferts au titre d’un seul produit autres que le SPM.
← 11. Pour les pays mentionnés, ces produits sont le soja (Corée), la viande de volaille (Suisse et Islande), le sucre (Ukraine) et le raisin (Japon).
← 12. Pour les pays mentionnés, ces produits sont le thé (Viet Nam), les bananes (Inde) et le soja (Argentine).
← 13. Ils couvrent les coûts de stockage ou d’écoulement des produits agricoles, ainsi que leur dépréciation.
← 14. Alors qu’un montant total de 157 milliards USD avait été initialement affecté aux mesures de soutien liées à la COVID-19 (OCDE, 2021[15]).
← 15. L’édition 2021 des Politiques agricoles : suivi et évaluation (OCDE, 2021[15]) souligne que, globalement, la plupart des mesures de soutien existantes ne répondent pas aux besoins des systèmes alimentaires au sens large. Cette section complète l’évaluation présentée au chapitre 1 de ce rapport en se penchant sur le soutien fourni ces dernières années.