22. Norvège
En Norvège, le soutien à l’agriculture est l’un des plus élevés de la zone OCDE, et se compose principalement de mesures incitatives considérées parmi celles faussant le plus le marché. Les transferts aux producteurs ont constitué la plus grande part des recettes agricoles brutes en 2019-21 (52 %). Si cette proportion est élevée par rapport à la moyenne des pays de l’OCDE, elle représente une baisse par rapport à la part de 69 % affichée en 2000-02. Le soutien des prix du marché (SPM), essentiellement par l’intermédiaire d’une protection aux frontières et d’une réglementation du marché intérieur, a longtemps été la composante majeure du soutien à l’agriculture et concerne la plupart des principaux produits agricoles, à l’exception de la viande ovine et de la laine. Par conséquent, en moyenne, les prix à la production dépassent de 57 % ceux à la frontière, s’établissant également au-dessous des niveaux historiques, mais nettement au-dessus de la moyenne de la zone OCDE.
Le soutien aux services d’intérêt général (ESSG) représente 4.4 % de la valeur de la production agricole. La plus grande part revient à l’Autorité norvégienne de sécurité des aliments et à l’Université norvégienne pour les sciences de la vie. Les autres secteurs bénéficiant d’un soutien aux services d’intérêt général sont la recherche, l’innovation, les services de vulgarisation et les infrastructures.
Le soutien total en pourcentage du PIB a diminué, passant d’environ 3.5 % dans les années 1980 à moins de 1 % actuellement. Cette évolution reflète la baisse de la part du secteur agricole dans l’activité économique. Les niveaux nominaux de soutien total sont remarquablement stables, progressant en moyenne de 1 % depuis 1986-88 (moins rapidement que l’inflation).
La plate-forme Hurdal du gouvernement récemment élu indique que le comblement de l’écart de revenus entre le secteur agricole et les autres groupes de la société est une priorité1. Plus précisément, la plate-forme propose une réforme du système des quotas laitiers, un plafonnement des subventions à la production, de nouveaux objectifs d’autosuffisance alimentaire et la limitation de la réaffectation des terres cultivées à d’autres usages à un maximum de 200 ha par an (environ 0.02 % de la superficie cultivée).
Les négociations annuelles usuelles entre le gouvernement et les deux organisations de producteurs n’ont pas eu lieu. Au lieu de cela, le gouvernement a proposé des orientations de la politique agricole pour 2021. Cette proposition prévoit notamment une hausse des prix indicatifs et du soutien budgétaire, ainsi que des abattements plus généreux pour les taxes agricoles. Le budget proposé pour les programmes ayant un effet positif sur le climat ou l’environnement ou en faveur du développement rural est plus important. Le gouvernement propose de réaliser des recherches pour comprendre la situation des revenus agricoles par rapport aux autres secteurs.
Les objectifs de réduction des émissions de la Norvège sont ambitieux. Le pays vise à devenir une économie bas carbone à l’horizon 2050, en réduisant ses émissions de gaz à effet de serre (GES) de 80 à 95 % par rapport aux niveaux de 19902. Cependant, au vu des mesures actuelles de réduction des émissions imputables à l’agriculture, il est peu probable que le secteur progresse au même rythme que les autres. À mesure que la décarbonation des autres secteurs progressera, l’agriculture peut s’attendre à voir sa part dans les émissions totales de GES augmenter au fil du temps. Le secteur est relativement spécialisé dans la viande et les produits laitiers provenant d’élevages de ruminants, les filières agricoles générant le plus de GES.
L’accord volontaire sur le climat conclu entre le secteur agricole et le gouvernement fixe des objectifs modestes par rapport aux autres secteurs. S’il est mis en œuvre comme prévu, il réduira les émissions d’environ 10 % d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 1990. Si ces objectifs sont moins ambitieux que dans les autres secteurs, un engagement de réduction des émissions chiffré dans le secteur agricole constitue une première étape importante. Le gouvernement devrait s’efforcer de rendre cet accord plus ambitieux étant donné que les possibilités d’atténuation des émissions de GES dans le secteur agricole sont rentables par rapport à celles des autres secteurs. L’interdiction récente de la mise en culture des tourbières marque une étape importante et les pouvoirs publics devraient envisager de poursuivre dans cette voie, par exemple en réhumidifiant les zones drainées.
En tant qu’importateur net de produits alimentaires, la Norvège devrait également prendre en compte l’empreinte carbone mondiale de sa consommation alimentaire en complément de ses émissions nationales. La réduction de la part de la viande et des produits laitiers provenant de ruminants dans l’alimentation des consommateurs est l’un des moyens les plus efficaces de réduire les émissions de GES en lien avec les produits alimentaires.
Le cadre de négociation entre les associations de producteurs et le gouvernement offre une certaine stabilité et fournit une plate-forme permettant des évaluations régulières et des ajustements progressifs. Toutefois, les négociations se concentrent sur les revenus annuels des exploitations, en excluant les autres préoccupations sociétales. Ce mode de fonctionnement peut faire obstacle aux réformes nécessaires, comme la réactivité aux marchés, l’accent sur les résultats agro-environnementaux et la fourniture des services écosystémiques.
La superficie totale de terres agricoles pouvant être réaffectée à d’autres usages chaque année est limitée, et le nouveau gouvernement prévoit de durcir ces restrictions. Bien qu’elle soit efficace pour éviter la conversion des terres, cette approche globale pourrait être plus ciblée et plus souple. Une meilleure approche prendrait en compte la contribution globale des terres agricoles dans le cadre des processus locaux de planification et de développement, et l’intégrerait aux objectifs nationaux en matière de paysage et de biodiversité. Cela permettrait, par exemple, d’évaluer les conséquences de la hausse rapide des coûts de logement dans certaines communautés et de trouver des solutions équilibrées3.
Références
[1] OCDE (2022), Études économiques de l’OCDE : Norvège 2022 (version abrégée), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/72262462-fr.
[2] OCDE (2022), Examens environnementaux de l’OCDE : Norvège 2022 (version abrégée), Examens environnementaux de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/d69a2325-fr.
Notes
← 1. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/hurdalsplattformen/id2877252/.
← 2. Voir https://unfccc.int/sites/default/files/resource/LTS1_Norway_Oct2020.pdf pour de plus amples détails.
← 3. L’étude économique de la Norvège réalisée récemment par l’OCDE souligne que les prix du logement représentent un véritable défi pour la Norvège. Elle estime qu’« en limitant les possibilités de construction de logement sur des sites vierges à proximité de zones bâties, ces restrictions (de la conversion des terres agricoles) contribuent au manque de flexibilité de l’offre de logement. De plus, ces restrictions vont probablement au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif de préserver des terres pour l’agriculture, et pourraient donc être assouplies. » (OCDE, 2022[1]). Le récent examen des performances environnementales de l’OCDE sur la Norvège indique dans son évaluation et ses recommandations que la « gestion des interactions entre la sylviculture et l’agriculture, la planification de l’utilisation des terres et les objectifs de diversité requiert une attention particulière » (OCDE, 2022[2]).