13. Partizipation
In diesem Kapitel wird der Begriff „Partizipation“ erläutert, der in der Empfehlung des Rates der OECD zu Integrität im öffentlichen Leben als ein wichtiger Grundsatz verankert wurde. Es wird gezeigt, wie Transparenz und offenes Regierungshandeln verbessert werden können, wie das individuelle Recht auf Auskunft gestärkt werden kann und wie eine sinnvolle Einbeziehung verschiedener Akteure in den politischen Entscheidungsprozess gelingen kann. Außerdem wird erörtert, wie policy capture vermieden werden kann, z. B. durch einen angemessenen Umgang mit Interessenkonflikten und mehr Transparenz in der Lobbyarbeit sowie bei der Parteien- und Wahlkampffinanzierung. Ein weiterer wichtiger Faktor für Partizipation und Rechenschaft sind geeignete Standards und Rahmenbedingungen, die dafür sorgen, dass es zivilgesellschaftliche Akteure gibt, die ein wachsames Auge haben (sog. Watchdog-Organisationen). Abschließend wird auf verschiedene im Zusammenhang mit Partizipation auftretende Herausforderungen eingegangen, darunter die Frage, wie dem Beitrag der betroffenen Akteure Gewicht verliehen werden kann und welche Vorschriften bei Seitenwechseln zwischen Politik und Wirtschaft wirkungsvoll sind.
Die Politik ist das zentrale Element der Beziehung zwischen Staat und Bürger*innen. Sie hat maßgeblichen Einfluss auf die Lebensqualität der Menschen im Alltag. Der Auftrag politischer Entscheidungsträger*innen ist deshalb, im Interesse der Allgemeinheit zu handeln – in der Praxis müssen sie jedoch die legitimen Interessen vieler verschiedener Gruppen miteinander vereinbaren und den Nutzen und die Kosten ihrer Politik für diese verschiedenen Gruppen im Auge haben. In den meisten Fällen gibt es dabei Gewinner und Verlierer – echte Win-win-Situationen sind selten. Aus diesem Kontext heraus entstehen Anreize und Möglichkeiten zur Beeinflussung öffentlicher Entscheidungen zum Vorteil einzelner Interessengruppen, wodurch andere vom öffentlichen Entscheidungsprozess ausgeschlossen werden können.
Die Durchsetzung des Auskunftsrechts der Bürger*innen durch Transparenz und Informationszugang sowie die inklusive und faire Einbeziehung von betroffenen Akteuren, Interessengruppen, Medien und Watchdog-Organisationen sind wichtige Instrumente, um gleiche Bedingungen für alle zu schaffen und sachlich fundierte Entscheidungen zu treffen. Auch Integrität und Transparenz in der Lobbyarbeit und bei der Parteien- und Wahlkampffinanzierung sowie der richtige Umgang mit Interessenkonflikten bzw. deren Vermeidung tragen dazu bei, eine Vereinnahmung des politischen Entscheidungsprozesses durch Partikularinteressen zu verhindern.
In ihrer Empfehlung zu Integrität im öffentlichen Leben fordert die OECD die Staaten dazu auf, „zur Förderung der Rechenschaftspflicht und des öffentlichen Interesses die Transparenz und das Engagement der Akteure auf allen Ebenen des politischen Prozesses und des Politikzyklus [zu] unterstützen, insbesondere indem sie
a) Transparenz und offenes Regierungshandeln fördern und auch den Zugang zu Informationen und Open Data gewährleisten sowie für fristgerechte Reaktionen auf Informationsanfragen sorgen;
b) allen Akteuren, einschließlich des Privatsektors, der Zivilgesellschaft und Einzelpersonen, Zugang zur Erarbeitung und Umsetzung öffentlicher Maßnahmen und Gesetzgebung gewähren;
c) durch die Bewältigung von Interessenkonflikten vermeiden, dass öffentliche Maßnahmen und Gesetzgebung von kleinen Interessengruppen vereinnahmt werden, und für Transparenz in der Lobbyarbeit und bei der Finanzierung politischer Parteien und von Wahlkämpfen sorgen;
d) eine Gesellschaft fördern, zu der auch Organisationen mit Kontrollfunktion, Bürgergruppen, Gewerkschaften und unabhängige Medien gehören“ (OECD, 2017[1]).
Mehr Partizipation im politischen Entscheidungsprozess bedeutet mehr Prüfung durch die Öffentlichkeit, mehr Rechenschaft und mehr Information für die Bürger*innen. Um eine starke Beteiligung der Öffentlichkeit sicherzustellen, müssen folgende Bedingungen geschaffen werden:
Das Regierungshandeln ist offen und transparent, wodurch ein zügiger und uneingeschränkter Zugang zu Informationen und offenen Verwaltungsdaten möglich ist.
Betroffene Akteure können sich in die Gestaltung, Umsetzung und Evaluierung von Politikmaßnahmen einbringen.
Es gibt robuste Verfahren, um eine Vereinnahmung durch einzelne Interessengruppen (policy capture) zu verhindern.
Das rechtliche, politische und öffentliche Umfeld schafft zivilgesellschaftliche Handlungsspielräume und fördert so eine starke Zivilgesellschaft.
13.2.1. Das Regierungshandeln ist offen und transparent, wodurch ein zügiger und uneingeschränkter Zugang zu Informationen und offenen Verwaltungsdaten möglich ist
Transparenz ist für die Integrität in der öffentlichen Verwaltung unabdingbar, denn sie erhöht die Kosten von Verschleierung und Betrug in Verbindung mit Korruption. Aus verhaltenspsychologischer Sicht kann Transparenz außerdem dazu beitragen, unethisches Verhalten zu unterbinden: Zu wissen, dass das eigene Verhalten sichtbar ist und möglicherweise beobachtet wird, lässt ein Gefühl der Verantwortung entstehen, das sich schwer mit unethischem Verhalten vereinbaren lässt (OECD, 2018[2]). Offenes Regierungshandeln (Open Government), der Zugang zu Informationen und offene Verwaltungsdaten sind drei wichtige Bausteine zur Gewährleistung von Transparenz und Rechenschaft.
Open Government
Die OECD definiert Open Government als eine Kultur der Regierungsführung, die – geleitet von den Grundsätzen der Transparenz, Integrität, Rechenschaftspflicht und Teilhabe – die Demokratie sowie inklusives Wachstum fördert (OECD, 2017[3]). Die wichtigsten Grundsätze des Open-Government-Ansatzes sind in der Empfehlung des Rates der OECD zu Open Government aufgeführt. Sie umfassen:
Transparenz – d. h. die Offenlegung und damit gegebene Zugänglichkeit einschlägiger Regierungs- und Verwaltungsdaten
Integrität – d. h. die konsequente Ausrichtung des öffentlichen Sektors auf gemeinsame ethische Werte, Prinzipien und Normen sowie deren Befolgung zur Wahrung des öffentlichen Interesses, das Vorrang vor privaten Interessen haben muss
Rechenschaft – d. h. die Aufgabe bzw. Pflicht staatlicher Instanzen, die Bürger*innen über die Entscheidungen, die sie treffen, zu informieren und ihnen über die Tätigkeit und Leistung der gesamten Regierung und Verwaltung und der öffentlich Bediensteten Bericht zu erstatten
Akteursbeteiligung – d. h. alle Formen der Einbindung der betroffenen Akteure in den Politikzyklus und die Konzipierung und Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich durch Bereitstellung von Informationen, Konsultation und Einbeziehung (OECD, o. J.[4])
Leitlinien sowie Strukturen und Mechanismen zur Umsetzung, Koordinierung und Evaluierung von Politikmaßnahmen (z. B. Strategien und Aktionspläne, Taskforces oder Referate, Plattformen oder Portale, Datenbanken, Dashboards, Toolkits usw. zu Open Government oder zur Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung) helfen öffentlichen Einrichtungen dabei, die Grundsätze des offenen Regierungshandelns in ihrem Arbeitsalltag anzuwenden (OECD, o. J.[4]).
Zugang zu Informationen
Bei Gesetzen zum Informationszugang – einem weiteren wichtigen Faktor für Transparenz – muss das richtige Gleichgewicht zwischen dem Zugang zu Informationen und dem Recht auf Privatsphäre einerseits und der notwendigen Vertraulichkeit von Informationen, deren Offenlegung dem öffentlichen Interesse schaden könnte, andererseits gefunden werden. Zusätzlich zu diesem Balanceakt erfordert ein wirksames System zur Gewährleistung des Informationszugangs einen förderlichen Rechtsrahmen, eine klare Definition und Begrenzung der Ausnahmen und Verfahrenshürden, angemessene Ressourcen und zeitnahe Antworten.1
Förderliche rechtliche Rahmenbedingungen für den Informationszugang
Ein förderlicher Rechtsrahmen schützt das Recht auf Zugang zu Verwaltungsdaten. Der Informationszugang einschließlich der entsprechenden Ausnahmen und Einschränkungen kann in verschiedenen Teilen des Rechts- und Regulierungsrahmens geregelt sein – z. B. in Gesetzen über den Zugang zu Verwaltungsdaten, in Datenschutzgesetzen oder in Medienverordnungen und Vorschriften zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen. Aufgrund von Überschneidungen oder abweichenden Definitionen und Rahmenkonzepten kann dies ein Hindernis für die Umsetzung des Informationszugangs sein. Ein einheitlicher Rahmen für die verschiedenen Bestimmungen erleichtert die Auslegung und Umsetzung und sorgt gleichzeitig dafür, dass Anträge auf Informationszugang wirksam und effizient bearbeitet und beantwortet werden können. Um eine wirksame Umsetzung zu gewährleisten, kann dieser Rechtsrahmen durch folgende Elemente ergänzt werden:
institutionelle Richtlinien für Bearbeitungsfristen, die gegebenenfalls auch kürzer als die gesetzlichen Fristen sein können
Gewährleistung eines kostenlosen oder bedingt kostenlosen Zugangs zu Informationen oder Beschränkung der Gebühren auf einen Betrag, der dem Informationszugang nicht hinderlich ist
Informationsmanagement unter Berücksichtigung der Qualität, des Schutzes und der Sicherheit der Daten
aktive Verbreitung der Informationen (z. B. über Informationskampagnen, Printmedien oder Rundfunk und Fernsehen) und Vorgaben zu deren Darstellung (z. B. Leitfäden, Styleguides usw.)
Um die Umsetzung der Gesetze zum Informationszugang bestmöglich zu unterstützen, können die Zuständigkeiten für die Umsetzung, die Kontrolle und die Durchsetzung der Bestimmungen auf die nationale, subnationale und institutionelle Ebene verteilt werden (vgl. Kapitel 2). Aufsichtsfunktionen wie Informationsbeauftragte oder Ombudsstellen können ebenfalls dabei helfen, Beschwerden zu prüfen, zu bearbeiten und zu untersuchen (vgl. Kapitel 12) und Reformempfehlungen zu formulieren (OECD, 2001[5]).2
Begrenzung von Ausnahmen und Verfahrenshürden
Die Ausnahmen, die in Bezug auf den Zugang zu bestimmten Verwaltungsdaten gelten, sind in den OECD-Ländern meistens im rechtlichen und regulatorischen Rahmen verankert. Ziel solcher Ausnahmen ist es, sensible Daten und Informationen zu Fragen der nationalen Sicherheit, personenbezogene Daten und Geschäftsgeheimnisse zu schützen (OECD, 2018[6]). Indem diese Ausnahmen auf spezifische, klar definierte Bereiche beschränkt werden, wird sichergestellt, dass der offene Datenzugang die Regel bleibt. Dabei kann festgelegt werden, dass die vorgenannten oder andere Gründe nicht dazu dienen können, das Recht der Bürger*innen auf Zugang zu Verwaltungsdaten ungebührlich einzuschränken.
Der Staat kann eine Identifizierung oder einen Interessennachweis verlangen, um die Auskunftsanfragen zu prüfen und zu priorisieren. Sehr aufwendige Verfahren können jedoch Hürden schaffen. Werden nur zwingend erforderliche Informationen verlangt oder sind auch anonyme Anträge möglich, kann dieses Risiko umgangen werden. Dies ist allerdings nur begrenzt möglich, wenn für die Bearbeitung des Antrags die Offenlegung der Identität erforderlich ist. In der Frage der Anonymität verfolgen die OECD-Länder teilweise unterschiedliche Ansätze. Im Vereinigten Königreich und Kanada sind anonyme Anträge z. B. de facto möglich, während der Schutz der Anonymität in Estland und Finnland durch spezifische, in den einschlägigen Rechtsvorschriften zur Informationsfreiheit verankerte Bestimmungen gesichert ist (OECD, 2018[6]).
Eine weitere Hürde für die Stellung eines Informationsantrags können die Gebühren sein, die für den Zugang zu Verwaltungsdaten erhoben werden. Die Höhe dieser Gebühren hängt meistens von der Anzahl der produzierten bzw. reproduzierten Seiten oder von der für die Bearbeitung des Antrags erforderlichen Zeit ab. Im Interesse einer wirksamen Öffnung des Zugangs zu Verwaltungsdaten sollten solche Gebühren abgeschafft werden, um einen gerechten und zeitnahen Zugang zu Verwaltungsdaten und deren weitere Nutzung sicherzustellen.
Ausreichende Ressourcen zur Gewährleistung des Informationszugangs
Ausreichende (personelle und finanzielle) Ressourcen versetzen öffentliche Einrichtungen in die Lage, proaktiv Informationen zu erstellen und zu veröffentlichen und Anträge zeitnah zu bearbeiten. Staatliche Stellen können zudem in Umsetzungsinstrumente wie elektronische Tools, Register, Portale und andere Anwendungen investieren, die den Zugang zu Verwaltungsdaten ermöglichen. Solche Informationssysteme sind enorm wichtig, um das Recht auf Informationszugang zu gewährleisten, und können außerdem dabei helfen, die vorgenannten Herausforderungen zu umgehen, indem anonyme Anträge oder der sofortige und kostenlose Zugang zu Verwaltungsdaten oder deren Weiterverwendung ermöglicht werden.
Zeitnahe Beantwortung der Anträge auf Informationszugang
Durch die Festlegung von Beantwortungsfristen kann sichergestellt werden, dass beantragte Informationen zeitnah bereitgestellt werden. Eine feste Bearbeitungsfrist (von höchstens 20 Werktagen) ist in fast allen OECD-Ländern gängige Praxis. In Estland beträgt die Frist z. B. 5 Tage, in Portugal 10 Tage, in Finnland und Polen 15 Tage und in Slowenien sowie im Vereinigten Königreich 20 Tage (OECD, 2018[6]).
Zusätzlich zur Festlegung von Bearbeitungsfristen kann der Staat auch Methoden der digitalen Verwaltung und andere digitale Technologien nutzen, um die Anträge schneller zu bearbeiten. Eine Website oder ein Datenportal können den Zugang oder die Antragstellung beispielsweise deutlich erleichtern. Eine hohe Benutzungsfreundlichkeit ist dabei entscheidend, damit möglichst viele Bürger*innen die Seiten nutzen. Dazu kann es notwendig sein, die Anzahl der Ordner oder Links bis zur Anzeige der gewünschten Informationen zu verringern, Datenmengen und Seiten eindeutig zu kennzeichnen oder Filter anzubieten, um die Daten zu sortieren.
Offene Verwaltungsdaten
Werden Verwaltungsdaten in einem maschinenlesbaren offenen Format proaktiv und möglichst kostenlos veröffentlicht, können sie die Gestaltung und Erbringung öffentlicher Maßnahmen und Leistungen verbessern (OECD, 2018[7]). Außerdem können die Tätigkeiten, die Ausgaben und die Funktionsweise der öffentlichen Verwaltung durch den erweiterten Zugriff auf offene Verwaltungsdaten, die gemeinsame Nutzung der Daten und deren Weiterverwendung besser nachvollzogen und beobachtet werden.
Die Bereitstellung offener Verwaltungsdaten beruht auf dem Open-by-default-Prinzip. Dieser Grundsatz und die geltenden Ausnahmen in Bezug auf Datenschutz, Ethik und den Schutz der Privatsphäre sind im Rechts- und Regulierungsrahmen fest verankert. Um diesen Rahmen zu stärken, sollten die Länder folgende Grundsätze in Erwägung ziehen, die von Regierungen, Zivilgesellschaft und Sachverständigen in der Internationalen Open-Data-Charta (o. J.[8]) definiert wurden:
Neben dem Bekenntnis zur Veröffentlichung von Regierungs- und Verwaltungsdaten können auch eine Strategie und ein Aktionsplan dabei helfen, die Open-Data-Politik in die Praxis umzusetzen und auf konkrete Ziele hinzuarbeiten (OECD, 2018[7]). So entwickelten Irland und Polen z. B. nationale Open-Data-Strategien, während andere Länder3 unter dem Dach der Open Government Partnership (OGP) konkrete Aktionspläne zur Öffnung ihrer Verwaltungsdaten aufstellten. Um gegenüber zivilgesellschaftlichen Partnern und der Öffentlichkeit Rechenschaft abzulegen, wird die Umsetzung dieser Aktionspläne im Rahmen der OGP bewertet und die Ergebnisse werden in Fortschrittsberichten zusammengefasst. Aufbauend auf diesen Strategien und Aktionsplänen können Behörden, Unternehmen, Privatpersonen, die Zivilgesellschaft und Investigativjournalist*innen auch neue Inhalte entwerfen und Partnerschaften gründen, um die Öffnung der Verwaltungsdaten voranzutreiben.
Damit die veröffentlichten Daten tatsächlich sinnvoll genutzt werden können, müssen die bereitgestellten Datensätze (z. B. Steuer-, Vergabe- und Haushaltsdaten) einen hohen Informationswert und eine hohe Datenqualität (hinsichtlich Genauigkeit, Einheitlichkeit, Verständlichkeit und Aktualität) aufweisen. Außerdem sollten die Nachfrage nach den Daten und deren Weiterverwendung aktiv gefördert werden (Ubaldi, 2013[9]). Eine stärkere Einbindung von verschiedenen Akteuren – z. B. mit Daten arbeitenden Journalist*innen – in Open-Government-Data-Initiativen begünstigt dabei ebenfalls die Weiterverwendung von Daten für Ziele der Integritätssicherung (OECD, 2017[10]).
Konkrete Open-Government-Data-Initiativen zur Förderung der Integrität im öffentlichen Leben können sein:
offene Auftragsvergaben, die es Bürger*innen, Zivilgesellschaft, Journalist*innen und Wissenschaftler*innen ermöglichen, die Verwendung öffentlicher Mittel zu prüfen, Entscheidungen und die Wirksamkeit öffentlicher Ausgaben zu beobachten und Korruptionsrisiken zu erkennen
offene Haushalte, um die Rechenschaftspflicht staatlicher Instanzen, die ergebnisorientierte Budgetierung und die Haushaltstransparenz zu stärken
andere Open-Data-Initiativen zur Integritätssicherung und Bekämpfung von Korruption, die es Bürger*innen, Zivilgesellschaft, Journalist*innen sowie Wissenschaft und Forschung ermöglichen, die Transparenz und Integrität der Lobbyarbeit, der Parteien- und Wahlkampffinanzierung, der Vermögens- und Interessenerklärungen öffentlich Bediensteter sowie der Offenlegung der wirtschaftlichen Eigentümer*innen usw. zu überwachen (OECD, 2018[7])
Voraussetzung für den Erfolg von Initiativen zur Öffnung der Regierungs- und Verwaltungsdaten ist das aktive bzw. proaktive Engagement öffentlicher Stellen, die die Bedürfnisse der Nutzer*innen zu verstehen suchen und auf sie eingehen und neue Partnerschaften, Initiativen und Veranstaltungen organisieren, um die Weiterverwendung der Daten zur Sicherung der Integrität zu fördern.
13.2.2. Betroffene Akteure können sich in die Gestaltung und Umsetzung von Politikmaßnahmen einbringen
Unter Akteursbeteiligung versteht man die Einbeziehung aller wichtigen Akteure (staatliche Instanzen, Zivilgesellschaft, Wirtschaft und Bürger*innen) in sämtliche Phasen des politischen Entscheidungsprozesses sowie in die Gestaltung und Erbringung von Dienstleistungen (OECD, o. J.[4]). Sie wird gewährleistet, indem diesen Akteuren alle relevanten Informationen zur Verfügung gestellt werden und ihre Beiträge genutzt werden, um die Qualität der Politik zu verbessern (OECD, 2018[11]). Echte Akteursbeteiligung schützt das öffentliche Interesse, macht die Politik inklusiver, schafft ein Gefühl politischer Eigenverantwortung und kann zudem ein Innovationstreiber sein. Staatliche Stellen können empirische Daten erheben und prüfen, um Analysen durchzuführen, politische Alternativen auszuloten, Erwartungen zu messen und wertvolle Informationen für ihre Entscheidungsfindung zu erhalten (OECD, 2018[11]).
Auf nationaler Ebene kann die Pflicht zur Einbeziehung der betroffenen Akteure in verschiedenen staatlichen Instrumenten verankert sein, z. B. in gesetzlichen Bestimmungen, in der Verfassung oder in verpflichtenden Leitlinien. Die Pflicht zur Akteursbeteiligung kann sowohl gesetzliche als auch untergesetzliche Regelungen betreffen, wie in Abbildung 13.1 erläutert. In manchen Ländern gelten für untergesetzliche Regelungen weniger strenge formelle Vorgaben, sodass für sie seltener Konsultationen durchgeführt werden als für gesetzliche Regelungen (OECD, 2018[11]).
Anmerkung: Die Daten für die OECD-Länder beziehen sich auf die 34 Länder, die 2014 Mitglied der OECD waren, sowie auf die Europäische Union. Die Daten für 2017 umfassen die bis dahin hinzugekommenen OECD-Mitglieds- bzw. -Beitrittsländer Costa Rica, Kolumbien, Lettland und Litauen.
Quelle: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2014 und 2017, http://oe.cd/ireg (Abruf: 19. Februar 2020).
Die Akteursbeteiligung kann durch Fokusgruppen, Sachverständigengremien, Umfragen und viele weitere Formate erfolgen (OECD, 2018[6]). Abbildung 13.2 zeigt verschiedene Formen der Akteursbeteiligung, die eine Konsultation zu gesetzlichen und untergesetzlichen Regelungen ermöglichen, wobei die Akteure auch in Fragen außerhalb des Rechtsetzungsprozesses einbezogen werden können (OECD, 2017[12]; OECD, 2018[11]).
Anmerkung: Die Daten für die OECD-Länder beziehen sich auf die 34 Länder, die 2014 Mitglied der OECD waren, sowie auf die Europäische Union. Die Daten für 2017 umfassen die bis dahin hinzugekommenen OECD-Mitglieds- bzw. -Beitrittsländer Costa Rica, Kolumbien, Lettland und Litauen.
Quelle: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2014 und 2017, http://oe.cd/ireg (Abruf: 19. Februar 2020).
Für eine wirksame Umsetzung der Akteursbeteiligung braucht es nicht nur eine entsprechende formelle Verpflichtung. Auch das Timing und der Umfang der Einbeziehung spielen eine wichtige Rolle. Die meisten Beteiligungsinitiativen für Gesetzesvorschläge und Regelungsvorhaben finden z. B. relativ spät im Rechtsetzungsprozess statt, häufig über öffentliche Online-Konsultationen oder Konsultationen mit ausgewählten Gruppen (z. B. Wirtschaftsverbänden und Gewerkschaften) (OECD, 2018[11]). Oft ist dies zu spät, um eine tatsächliche Einflussnahme auf den Prozess zu ermöglichen. So kann dann der Eindruck entstehen, die Einbeziehung der Akteure sei nur eine Formsache.
Um die Gewichtigkeit der Akteursbeteiligung sicherzustellen und die demokratische Legitimität zu sichern, sollten die betroffenen Akteure entlang des gesamten Politikzyklus einbezogen werden – angefangen von der Problemthematisierung bis hin zur Evaluierung der einzelnen Maßnahmen. Tabelle 13.1 zeigt verschiedene Instrumente, die staatliche Stellen in den einzelnen Phasen nutzen können, um der Akteursbeteiligung mehr Gewicht zu verleihen.
Um zu vermeiden, dass die Verfahren zur Einbeziehung der betroffenen Akteure von einflussstarken Interessengruppen vereinnahmt werden, können jenseits klassischer Konsultationsverfahren weitere Formen der Einbeziehung in Erwägung gezogen werden, um speziell diejenigen zu erreichen, die sich zwar gerne einbringen würden, dies aber nicht können – und umgekehrt auch die, die sich beteiligen könnten, dies aber nicht wollen. Bestimmte gesellschaftliche Gruppen haben zwar effektiv die Möglichkeit sich zu beteiligen, tun dies aber nur selten, weil sie sich nicht über die Beteiligungsmöglichkeiten im Klaren sind, wenig Erfahrung mit Beteiligung haben oder sich von der Menge der vorhandenen Informationen überfordert fühlen. Gut organisierte Interessengruppen wissen sich der traditionellen Kanäle der Kommunikation mit den staatlichen Stellen hingegen besser zu bedienen. Staatliche Stellen sollten auch versuchen, Gruppen zu erreichen, die sich zwar einbringen könnten, dies aufgrund subjektiver Hemmnisse aber nicht wollen. Hinderungsgründe können dabei z. B. ein geringes Interesse an Politik oder Zweifel an der sinnvollen Nutzung ihrer Beiträge sein (OECD, 2009[14]). In manchen Ländern arbeiten staatliche Stellen mit zivilgesellschaftlichen Organisationen zusammen, um mit ansonsten schwer zu erreichenden sozialen Gruppen in Kontakt zu treten. Organisationen wie Involve im Vereinigten Königreich oder MASS LBP in Kanada bringen verschiedene gesellschaftliche Gruppen zusammen, um auf nationaler und subnationaler Ebene auf die Politik einzuwirken. Tabelle 13.2 skizziert, wie die Akteursbeteiligung organisiert werden kann, um Rechenschaft und Gemeinwohl zu stärken.
13.2.3. Es gibt robuste Verfahren, um eine Vereinnahmung durch einzelne Interessengruppen (policy capture) zu verhindern
Von policy capture bzw. „politischer Vereinnahmung“ spricht man, wenn bestimmte Gruppen oder Personen erreichen, dass staatliche Entscheidungen kontinuierlich oder wiederholt zu ihren Gunsten ausfallen, anstatt im öffentlichen Interesse getroffen zu werden. Policy capture kann durch verschiedene Mittel erreicht werden, zu denen neben Bestechung auch legale Tätigkeiten und Mechanismen wie Lobbyarbeit und Parteien- und Wahlkampffinanzierung gehören (OECD, 2017[13]). Um die Vereinnahmung durch einzelne Interessengruppen zu verhindern, müssen eindeutige und angemessene Maßnahmen ergriffen werden, um 1. Interessenkonflikte zu vermeiden bzw. zu bewältigen, 2. Vermögens- und Interessenerklärungen zu verwalten, 3. für Transparenz und Integrität in der Lobbyarbeit zu sorgen und 4. Transparenz und Integrität bei der Parteien- und Wahlkampffinanzierung herzustellen.
Es gibt Verfahren zur Bewältigung von Interessenkonflikten
Ein sachgerechter Umgang mit Interessenkonflikten ist für den öffentlichen Sektor von größter Bedeutung. Werden Interessenkonflikte nicht erkannt und richtig behandelt, können sie die Integrität von öffentlich Bediensteten, Entscheidungen, Behörden und staatlichen Stellen untergraben und letztlich dazu führen, dass der politische Prozess von privaten Interessen vereinnahmt wird (OECD, 2006[15]). Ein sachgerechter Umgang mit Interessenkonflikten hilft dabei, faire Rahmenbedingungen zu schaffen und sicherzustellen, dass allen betroffenen Akteuren ein fairer und angemessener Zugang zum politischen Entscheidungsprozess ermöglicht wird. In der Empfehlung des Rates zu den OECD-Leitlinien für die Behandlung von Interessenkonflikten im öffentlichen Dienst wird der Begriff eindeutig definiert, um die wirksame Ermittlung und Bewältigung von Interessenkonflikten zu unterstützen. Darin heißt es:
Ein „Interessenkonflikt" ist ein Konflikt zwischen den Amtspflichten und den Privatinteressen eines öffentlich Bediensteten, bei dem die Interessen, die ein öffentlich Bediensteter in seiner Eigenschaft als Privatperson hat, die Wahrnehmung seiner amtlichen Pflichten und Verantwortlichkeiten auf unbillige Weise beeinflussen können (OECD, 2006[15]).
Staatliche Instanzen können klare Vorschriften darüber erlassen, was von öffentlich Bediensteten bei Dienstantritt und während ihrer Dienstzeit im Hinblick auf die Vermeidung und Bewältigung von Interessenkonflikten erwartet wird (vgl. Kapitel 1 und 4). Dabei sollte klar zum Ausdruck kommen, dass die Bediensteten grundsätzlich selbst dafür verantwortlich sind, Interessenkonflikte zu lösen bzw. zu vermeiden. Darüber hinaus sollte in den Vorschriften klar und realistisch beschrieben werden, welche Umstände und Beziehungen zu einem Interessenkonflikt führen können. Dieser Beschreibung sollte der Gedanke zugrunde liegen, dass es grundsätzlich Situationen gibt, in denen die privaten Interessen und Beziehungen eines öffentlich Bediensteten effektiv oder potenziell im Widerspruch zur korrekten Erfüllung seiner Amtspflichten stehen. Es liegt in der Verantwortung der öffentlichen Einrichtungen zu definieren, welche Situationen und Tätigkeiten der Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe oder der Amtspflichten entgegenstehen. Klare Vorschriften und Beschreibungen tragen dazu bei, innerhalb des öffentlichen Dienstes wie auch gegenüber externen Partnern für ein gemeinsames Verständnis darüber zu sorgen, was ein Interessenkonflikt ist. Dadurch kann die Transparenz und Integrität öffentlicher Entscheidungsprozesse gestärkt werden.
Um sicherzustellen, dass die Mitarbeiter*innen ihre Verantwortlichkeiten in Bezug auf Interessenkonflikte verstehen, können sie z. B. an der Prüfung der bestehenden Politik für den Umgang mit Interessenkonflikten beteiligt werden oder zu künftigen Präventionsmaßnahmen konsultiert werden. Außerdem ist es sinnvoll, in Schulungen der Bediensteten zu investieren, damit sie sich das nötige Wissen und die Kompetenzen aneignen, um angemessen mit Interessenkonflikten umzugehen. Darüber hinaus können öffentliche Einrichtungen ihre Richtlinien für den Umgang mit Interessenkonflikten veröffentlichen, regelmäßige Erinnerungen einrichten und sicherstellen, dass entsprechende Vorschriften und Verfahren festgelegt und zugänglich sind. Da die Vermeidung und Bewältigung von Interessenkonflikten eine Aufgabe ist, die nur im Schulterschluss mit dem Privatsektor gelingen kann, können die staatlichen Stellen zudem dafür sorgen, dass das Bewusstsein für die geltenden Verhaltensstandards zur Vermeidung und Abschwächung von Interessenkonflikten öffentlich Bediensteter in der Privatwirtschaft geschärft wird (vgl. Kapitel 4).
Darüber hinaus sollten spezielle Maßnahmen für besonders risikobehaftete Positionen (z. B. im öffentlichen Beschaffungswesen, im Bereich der Einnahmenerhebung oder Lizenzierung) und besonders risikobehaftete Situationen (z. B. die Beschäftigung vor Eintritt bzw. nach Austritt aus dem öffentlichen Dienst, Nebenbeschäftigungen und externe Bestellungen) vorgesehen werden. Solche Maßnahmen sind beispielsweise die (vorübergehende oder dauerhafte) Entlassung, eine Rekusation oder Restriktion, Versetzung oder Umsetzung sowie der Rücktritt (vgl. Kapitel 4).
Die Verteilung klarer Zuständigkeiten für den Umgang mit Interessenkonflikten ist ebenfalls entscheidend, um eine wirksame Umsetzung der Regeln sicherzustellen (vgl. Kapitel 2). Manche Länder richten zu diesem Zweck ein zentrales Gremium ein, andere verfügen über eine zentrale Behörde mit Kontaktstellen in den einzelnen Ministerien und Einrichtungen. In den Vereinigten Staaten ist die zentrale Aufsichtsbehörde für ethische Fragen der Exekutive z. B. das Office of Government Ethics, das in jeder Exekutivbehörde über eigene Bedienstete verfügt (Designated Agency Ethics Officials), die der Behörde zuarbeiten. Wichtig ist, dass eine politische Verantwortung hergestellt wird. Dazu muss eine Funktion bezeichnet werden, die für die Ausgestaltung und Einhaltung der Richtlinien und Verfahren für den Umgang mit Interessenkonflikten zuständig ist.
Um für einen wirksamen Rechenschaftsmechanismus im Zusammenhang mit Interessenkonflikten zu sorgen, kann der Staat klare Verfahren für die Erkennung von Verstößen einrichten und verhältnismäßige Konsequenzen (einschließlich Disziplinarstrafen) dafür festlegen. Auch Monitoringmechanismen können dabei helfen, Regelverstöße zu erkennen, wobei auch Beschwerdesysteme für den Umgang mit mutmaßlichen Regelverstößen eingerichtet werden können.
Es gibt Maßnahmen für den Umgang mit Vermögens- und Interessenerklärungen
Vermögens- und Interessenerklärungen sind im OECD-Raum weit verbreitet (OECD, 2015[16]). Sie fördern die Transparenz, stärken die Rechenschaftspflicht und schützen politische Entscheidungsträger*innen und Entscheidungsprozesse vor ungebührlicher Einflussnahme. Außerdem tragen sie dazu bei, unethisches Verhalten, Amtsmissbrauch sowie Geldwäsche- und Korruptionsrisiken zu erkennen und zu vermeiden (Rossi, I., L. Pop und T. Berger, 2017[17]). Die Interessen und Vermögenswerte der Bediensteten werden dabei entweder in einer gemeinsamen Erklärung offengelegt, wie das etwa in Mexiko der Fall ist, oder in zwei getrennten Erklärungen, wie z. B. in Frankreich, Litauen und Portugal. Die Offenlegungspflicht betrifft finanzielle und nicht finanzielle Vermögenswerte und Interessen einschließlich
im finanziellen Bereich: Immobilien und persönliches Eigentum (Gebäude, Ländereien, Boote, Schmuck, Kunst usw.), Geld- und Anlagevermögen, Wertpapiere und Aktien, Trustvermögen, Einkünfte, immaterielle Vermögenswerte (Lizenzen, Zulassungen, Rechte an geistigem Eigentum), Verbindlichkeiten, vergütete Mitgliedschaften, Positionen und Nebentätigkeiten sowie öffentliche Aufträge;
im nicht finanziellen Bereich: nicht vergütete Mitgliedschaften, Positionen und Nebentätigkeiten, Funktionen von Ehepartner*innen und Lebenspartner*innen usw.
In manchen Ländern müssen öffentlich Bedienstete darüber hinaus weitere Daten offenlegen, z. B. Informationen im Zusammenhang mit wirtschaftlichem Eigentum, der Kontrolle von Unternehmen, Geschenken, Zuwendungen und von Dritten finanzierten Reisen, Ausgaben und Geschäften während ihrer Amtszeit, Beschäftigungen und Tätigkeiten vor ihrer Amtszeit, Funktionen und Tätigkeiten der Kinder oder anderer Verwandter usw.
Besonders wichtig ist in diesem Zusammenhang, dass die Ziele der Vermögens- und Interessenerklärungen sowie der Überprüfungsverfahren zur Gewährleistung einer wirksamen Umsetzung der Mechanismen klar definiert sind. So zielen einige Mechanismen z. B. darauf ab, ungerechtfertigte Bereicherung aufzudecken, andere dienen der Vermeidung von Interessenkonflikten und wieder andere dienen beidem. In jedem Fall stärken Vermögens- und Interessenerklärungen jedoch die Rechenschaftspflicht gegenüber den Aufsichtsbehörden und der Öffentlichkeit. Sie spielen eine wesentliche Rolle bei der Erkennung finanzieller und nicht finanzieller Interessen, die die Entscheidungen öffentlich Bediensteter beeinflussen könnten. Um eine wirksame Umsetzung des Systems der Vermögens- und Interessenerklärungen zu gewährleisten, muss allerdings überprüft werden, ob der Offenlegungspflicht tatsächlich nachgegangen wird und die Angaben richtig und vollständig sind. Dafür müssen möglicherweise eigene Mitarbeiter*innen mit den nötigen Fachkompetenzen bereitgestellt werden und die Angaben müssen mit anderen öffentlich verfügbaren Datenquellen (Grundbüchern, Handelsregistern usw.) sowie Verwaltungsdatenbanken (Datenbanken von Steuerbehörden und Stellen für Geldwäscheprävention, Vergabedatenbanken usw.) abgeglichen werden. Die Prüfungsverfahren zur Vermeidung und Aufdeckung von Interessenkonflikten umfassen u. a. Folgendes:
Überprüfung der Einhaltung geltender Einschränkungen zur Stärkung der Integrität im öffentlichen Leben, insbesondere in Bezug auf verbotene Nebentätigkeiten (Unvereinbarkeitsbestimmungen), die Aufgabe finanzieller Interessen, geltende Einschränkungen für ehemalige Beschäftigte usw. Die Nichteinhaltung dieser Einschränkungen und Anforderungen kann zu Sanktionen führen.
Überprüfung des Vorliegens spezifischer Interessen und Tätigkeiten, die im Hinblick auf die Pflichten und die Position der jeweiligen Bediensteten zu potenziellen, tatsächlichen oder augenscheinlichen Interessenkonflikten führen könnten
Darüber hinaus helfen klare Ziele und entsprechende Überprüfungsverfahren dabei, für die Regelmäßigkeit der Offenlegungen und Prüfungen zu sorgen. Häufig sind Vermögens- und Interessenerklärungen z. B. bei Eintritt und Austritt aus dem öffentlichen Dienst vorgesehen. Diese Prozesse sind von wesentlicher Bedeutung, um potenzielle Interessenkonflikte in öffentlichen Funktionen oder bei der Beschäftigung ehemaliger Bediensteter zu erkennen. Dazwischen können weitere Erklärungen angefordert werden, z. B. in regelmäßigen Abständen (jährlich oder alle zwei Jahre), bei Änderungen der Aufgaben und Pflichten der Bediensteten oder bei Vermögens- und Interessenänderungen, um gegebenenfalls Konflikte zu erkennen, die sich aus diesen Veränderungen ergeben. Sind die Offenlegungsanforderungen sehr umfangreich und/oder sind häufige Erklärungen vorgesehen, ist ein risikobasierter Ansatz empfehlenswert, um bei den Kontrollmaßnahmen bestimmte Prioritäten zu setzen.
Damit Interessenkonflikte im öffentlichen Dienst nicht nur bewältigt, sondern präventiv vermieden werden, können im rechtlichen und regulatorischen Rahmen Transparenzmechanismen vorgesehen werden, die auf die ausgeübten Funktionen und Integritätsrisiken abgestimmt sind. Dabei gibt es verschiedene Methoden, um die Informationen aus den Vermögens- und Interessenerklärungen öffentlich zugänglich zu machen. In Frankreich, Lettland und Mexiko werden die Interessenerklärungen z. B. ungekürzt veröffentlicht, in Kanada werden Zusammenfassungen der Erklärungen erstellt und in Spanien werden die Zusammenfassungen im Amtsblatt veröffentlicht, während die erklärten Tätigkeiten nur auf Anfrage weitergegeben werden. Teilweise können die Interessen oder ein potenzieller Interessenkonflikt auch ad hoc offengelegt werden, beispielsweise im Zuge einer Debatte in einem parlamentarischen Ausschuss oder Plenum, wie es etwa im UK House of Commons möglich ist (House of Commons, 2009[18]).
Durch den Zugang zu den Erklärungen wird die Öffentlichkeit über die Interessen, Verbindungen oder Risiken einer Voreingenommenheit der Bediensteten im politischen Entscheidungsprozess informiert, wodurch ein zusätzlicher Rechenschafts- und Prüfmechanismus geschaffen wird. Darüber hinaus können die veröffentlichten Informationen von verschiedenen Akteuren weiterverwendet werden: von Journalist*innen und anderen Ländern zu Recherche- bzw. Ermittlungszwecken, von Wissenschaftler*innen und Thinktanks zu Forschungszwecken oder von zivilgesellschaftlichen Organisationen zur Interessenvertretung. So können öffentlich Bedienstete zur Rechenschaft gezogen werden und es kann überprüft werden, ob sie effektiv geeignete Vorkehrungsmaßnahmen getroffen haben, um Interessenkonflikte zu vermeiden.
Es gibt Maßnahmen zur Förderung der Transparenz und Integrität in der Lobbyarbeit
Unter Lobbyarbeit versteht man den mündlichen oder schriftlichen Austausch mit einem öffentlich Bediensteten mit der Absicht, Rechtsvorschriften, politische oder Verwaltungsentscheidungen zu beeinflussen (OECD, 2010[19]). Lobbyarbeit liefert politischen Entscheidungsträger*innen wertvolle Erkenntnisse und Informationen und kann betroffenen Akteuren einen Zugang zur Gestaltung und Umsetzung politischer Strategien ermöglichen. Dennoch wird Lobbyarbeit häufig als etwas wahrgenommen, das Gerechtigkeitszielen zuwiderläuft und eine faire, unparteiische und wirksame Politikgestaltung verhindert, da mächtige Konzerne und Interessengruppen dadurch den politischen Entscheidungsprozess vereinnahmen können, um Gesetze und Verordnungen auf Kosten des Gemeinwohls zu beeinflussen. Tatsächlich gibt es neben der klassischen Lobbyarbeit noch zahlreiche andere Möglichkeiten, die öffentliche Politik zu beeinflussen, wie z. B. Sponsoring, die Forschungs- und Bildungsfinanzierung, die Finanzierung bestimmter Organisationen, Philanthropie und die Unterstützung von Interessennetzwerken. Zu einer ungebührlichen Einflussnahme kann es aber auch kommen, ohne dass öffentliche Entscheidungsträger*innen direkt beteiligt oder sich dessen bewusst sind – beispielsweise indem ihnen manipulierte Informationen vorgelegt werden oder eine enge soziale oder emotionale Bindung zu ihnen aufgebaut wird (OECD, 2017[13]).
In der Empfehlung des Rates zu den OECD-Grundsätzen für Transparenz und Integrität in der Lobbyarbeit werden folgende Maßnahmen vorgeschlagen, um den Nutzen von Lobbyarbeit für die politische Entscheidungsfindung zu erhöhen:
Festlegung eindeutiger Definitionen der Begriffe „Lobbyist*in“ und „Lobbyarbeit“
Förderung einer Kultur der Integrität im Zusammenspiel zwischen Lobbyist*innen und öffentlich Bediensteten
Sicherstellung wirksamer Umsetzungs-, Compliance- und Prüfungsmechanismen (OECD, 2010[19])
Eine eindeutige Definition der Begriffe Lobbyarbeit und Lobbyist*in kann dadurch erreicht werden, dass festgelegt wird, welche Akteure von den Regeln und Vorschriften für Lobbyarbeit betroffen sind. Einige Länder, z. B. das Vereinigte Königreich, folgen dabei einer engeren Definition, die nur Berater*innen oder Inhouse-Lobbyist*innen umfasst, während der Begriff in anderen Ländern wie Frankreich und Irland breiter gefasst ist und auch zivilgesellschaftliche Organisationen, Unternehmen und andere Akteure beinhaltet (Kasten 13.1). Deckt die Definition ein großes Spektrum an Akteuren ab – d. h. neben Inhouse-Lobbyist*innen und Berater*innen auch Wirtschaftsverbände, Gewerkschaften, Thinktanks und zivilgesellschaftliche Organisationen – kann mehr Klarheit darüber geschaffen werden, wer den politischen Entscheidungsprozess beeinflusst. Parallel dazu kann wie z. B. im irischen Regulation of Lobbying Act festgelegt werden, welche Arten der Kommunikation mit öffentlich Bediensteten als Lobbying gelten (Kasten 13.1).
Um die Transparenz in der Lobbyarbeit zu verbessern, können die Akteure darüber hinaus zu bestimmten Angaben verpflichtet werden, z. B. zur Angabe ihres Namens, ihrer Kontaktdaten, des Namens ihres Arbeitgebers, der Namen von Kund*innen, ob sie früher im öffentlichen Dienst beschäftigt waren, ob sie eine staatliche Finanzierung erhalten oder einen bestimmten Wahlkampf unterstützen. Außerdem kann der Staat durch zeitnahe, zuverlässige, öffentlich zugängliche und leicht verständliche Berichte dafür sorgen, dass die Lobbyarbeit von verschiedenen Akteuren geprüft wird. Offene und benutzungsfreundliche Register können den öffentlichen Zugang zu Lobbydaten erleichtern, wie es in Frankreich, Irland und Kanada z. B. bereits in Form von Online-Registern praktiziert wird. Damit die Vorgaben eingehalten werden und die Lobbyist*innen alle relevanten Informationen zeitnah bereitstellen, sollte der Registrierungs- und Erklärungsprozess möglichst einfach gehalten werden. Hier können allgemeine Menülisten für grundlegende Informationen sinnvoll sein oder auch spezielle Hilfestellungen, um häufige Fragen zu beantworten, die Lobbyisten gut durch die vorgesehenen Prozesse zu begleiten und ihnen gegebenenfalls zu ermöglichen, frühere Anmeldungen, Berichte und Erklärungen einzusehen, zu aktualisieren oder zu ändern. Die Entwicklung solcher Instrumente erfordert besondere finanzielle und personelle Ressourcen sowie die nötigen Kapazitäten und Kompetenzen, um den Aufbau und die Umsetzung der Tools zu unterstützen.
Um in der Interaktion zwischen öffentlich Bediensteten und Lobbyist*innen für eine Integritätskultur zu sorgen, braucht es klare Vorschriften und eine Richtschnur für das Verhalten der Bediensteten. Dazu gehören Grundsätze, Standards und Verfahren, die den Mitarbeiter*innen klar aufzeigen, wie sie mit Lobbyist*innen interagieren und kommunizieren sollten (OECD, 2014[20]). In Irland wurde nach einer groß angelegten Konsultation z. B. ein entsprechender Verhaltenskodex erstellt (Kasten 13.1). Konsultationen helfen dabei, relevante Akteure in den Prozess einzubeziehen, ihre Sachzwänge und Anforderungen zu verstehen, potenzielle Missverständnisse auszuräumen und eine höhere Akzeptanz und bessere Umsetzung der Vorschriften sicherzustellen.
Die irischen Verordnungen zur Regulierung der Lobbyarbeit beruhen auf einer breit angelegten Konsultation zu deren Ausgestaltung, Struktur und Umsetzung in Anlehnung an die OECD-Empfehlung über die Grundsätze für Transparenz und Integrität in der Lobbyarbeit.
Das Regulation of Lobbying Act aus dem Jahr 2015 ist einfach und umfassend zugleich: Alle Einzelpersonen, Unternehmen oder zivilgesellschaftlichen Organisationen, die versuchen, öffentlich Bedienstete im Hinblick auf eine bestimmte politische Frage mittel- oder unmittelbar zu beeinflussen, müssen sich in ein öffentliches Register eintragen und ihre Lobbyarbeit anmelden. Die Vorschriften gelten für sämtliche Zusammenkünfte mit hochrangigen Amtsträger*innen, aber auch für Schreiben, E-Mails oder Tweets, die die Politik beeinflussen sollen.
Lobbyist*innen sind laut der Verordnung alle Akteure, die mehr als 10 Mitarbeiter*innen zählen, Beschäftigte von Lobbyorganisationen, freiberuflich tätige Kräfte, die von Kunden bezahlt werden, um in ihrem Namen zu sprechen, sowie grundsätzlich alle, die sich zu Fragen der Flächennutzung äußern. Alle Einzelpersonen und Organisationen, die unter diese Definition fallen, müssen sich registrieren, ihre Lobbytätigkeiten anmelden und sich an den geltenden Verhaltenskodex halten.
Am 28. November 2018 veröffentlichte die Standards in Public Office Commission ihren Verhaltenskodex für Personen, die Lobbytätigkeiten nachgehen. Dieser Kodex trat am 1. Januar 2019 in Kraft und wird alle drei Jahre überprüft. Er ist das Resultat eines breiten Konsultationsprozesses, an dem lokale, nationale und internationale Akteure beteiligt waren. Alle Beiträge, die im Rahmen der Konsultation eingingen, wurden neben dem Kodex auf der Website der Commission veröffentlicht.
Der Kodex schreibt acht Grundsätze vor, die bei allen Lobbytätigkeiten zu beachten sind:
Quelle: Parliament of Ireland (2015[21]); Standards in Public Office Commission (2018[22]); Standards in Public Office Commission (o. J.[23]).
Darüber hinaus können Lobbyist*innen durch Eigenregulierungsmechanismen wie Verhaltenskodizes oder ein Monitoring- und Durchsetzungssystem auch selbst zu Integrität im Umgang mit öffentlich Bediensteten beitragen. Zur Förderung der Einhaltung hoher Verhaltensstandards in der Lobbyarbeit wurden bereits mehrere Instrumente auf den Weg gebracht. Dazu gehören z. B. der Code of Venice, der Code of Athens, der Code of Lisbon, die Stockholm Charter und der Code of Brussels sowie verschiedene regionale Kodizes und Chartas einzelner Berufsverbände (wegen eines kurzen Überblicks über diese Kodizes und Standards sowie andere Eigenregulierungsmaßnahmen siehe Transparency International Ireland (2015[24]); OECD (2012[25]).
Mit Karenzzeiten gehen die einzelnen Länder und Institutionen je nach Position sehr unterschiedlich um. Das zeigen folgende Beispiele:
In Australien gilt laut Artikel 7 des Lobbying Code of Conduct eine Karenzzeit von 18 Monaten für Minister*innen und parlamentarische Sekretär*innen sowie eine Karenzzeit von 12 Monaten für Ministerialbedienstete. Während dieser Zeit dürfen sie sich an keinen Lobbytätigkeiten zu Fragen beteiligen, mit denen sie in den letzten 18 bzw. 12 Monaten ihrer Dienstzeit zu tun hatten.
In Kanada ist es ehemaligen öffentlichen Amtsträger*innen, die unter bestimmte Kategorien fallen, fünf Jahre lang gesetzlich untersagt, Lobbytätigkeiten nachzugehen.
In Italien gibt es besondere nationale Rechtsvorschriften (d. lgs. 165/2001, art. 53, c. 16-ter, geändert durch das Antikorruptionsgesetz Nr. 190/2012), die es öffentlich Bediensteten verbieten, Aufgaben in einem privatwirtschaftlichen Unternehmen zu übernehmen, sofern diese Aufgaben mit einer Führungs- oder Verhandlungsposition verbunden sind, die sie in den letzten drei Jahren ausübten.
Im Vereinigten Königreich dürfen Minister*innen laut dem Ministerial Code nach ihrem Austritt aus dem öffentlichen Dienst zwei Jahre lang keine Lobbytätigkeiten ausüben. Zudem sind Minister*innen und hochrangige Staatsdiener*innen bis zu zwei Jahre nach ihrem Austritt aus dem öffentlichen Dienst verpflichtet, neue bezahlte oder unbezahlte Tätigkeiten vom Advisory Committee on Business Appointments genehmigen zu lassen.
In den Vereinigten Staaten dürfen Vergabebedienstete, die in Verbindung mit einer Auftragsvergabe eine bestimmte Entscheidungsfunktion innehatten, nach Austritt aus dem öffentlichen Dienst ein Jahr lang keine Vergütung von dem betreffenden Auftragnehmer annehmen. Außerdem sind sie verpflichtet, jegliche Kontaktaufnahme seitens von Bietern in einem laufenden Vergabeverfahren in Bezug auf eine Beschäftigung außerhalb des öffentlichen Dienstes zu melden und solche Stellenangebote entweder abzulehnen oder von sich aus auf eine weitere Beteiligung an dem Verfahren zu verzichten.
Ein wichtiger Aspekt bei der Erwägung der Dauer der Karenzzeiten ist die Frage, ob die Fristen gemessen an der Schwere des potenziellen Vergehens gerecht, verhältnismäßig und angemessen sind. Auch das Arbeitsgebiet und der Rang der Bediensteten sind bei der Festlegung der Dauer der Einschränkungen zu beachten. So kann z. B. ein Lobbyverbot für einen bestimmten Zeitraum angemessen sein, während die Verwendung von Insiderinformationen lebenslang oder zumindest so lang, bis die vertraulichen Informationen veröffentlicht werden, untersagt sein sollte.
Quelle: OECD (2010[26]), Weltbank, OECD und G20 (2020), Preventing and Managing Conflicts of Interest: Good Practices Guide.
Zur Integritätssicherung in der Lobbyarbeit braucht es außerdem Standards für Bedienstete, die aus dem öffentlichen Dienst ausscheiden, um Interessenkonflikte in neuen Beschäftigungsverhältnissen zu vermeiden, den Missbrauch „vertraulicher Informationen“ zu verhindern und einen Seitenwechsel in Bereiche zu vermeiden, in denen die betreffenden Bediensteten zuvor eng involviert waren (Kasten 13.2) (OECD, 2014[20]). Sperrfristen oder Karenzzeiten sind eine hilfreiche Methode, um die Lobbyarbeit ehemaliger öffentlich Beschäftigter einzuschränken, problematische Seitenwechsel zu vermeiden und die Verwendung von Insiderinformationen zu unterbinden.
Eine wirksame Lobbykontrolle erfordert zum einen die Einhaltung der geltenden Bedingungen, zum anderen aber auch einen Prüfmechanismus. Durch die Einrichtung von Monitoringfunktionen, die in der Lage sind, Verstöße gegen die Registrierungs- und Offenlegungspflichten sowie Falschangaben zu erkennen, kann der Staat die Umsetzung von Lobbyvorschriften gezielt unterstützen. Zudem können für Verstöße gegen Standards und Verhaltenskodizes klare und zwingende Sanktionen vorgesehen werden (OECD, 2014[20]). Wie aus Abbildung 13.3 ersichtlich verfügen bisher allerdings nur wenige Länder über ein Lobbyregister, das mit Sanktionen verknüpft werden kann. In Frankreich kann bei einem Verstoß gegen Ethikrichtlinien nach entsprechender Abmahnung der betreffenden Person bzw. Einrichtung bei einem weiteren Verstoß in den nächsten drei Jahren eine Freiheitsstrafe von einem Jahr oder ein Bußgeld von bis zu 15 000 EUR verhängt werden (HATVP, o. J.[27]).
Es gibt Maßnahmen zur Sicherstellung von Transparenz und Integrität bei der Parteien- und Wahlkampffinanzierung
Transparenz und Integrität bei der Parteien- und Wahlkampffinanzierung sicherzustellen, ist für den politischen Gestaltungsprozess von wesentlicher Bedeutung. Einzelpersonen und Organisationen können bestimmte Kandidat*innen, Parteien oder Anliegen, die ihnen wichtig sind, gezielt finanziell unterstützen. Kandidat*innen und Parteien sind auf diese finanzielle Unterstützung angewiesen, um sich zur Wahl stellen und ihre Ideen und Wahlprogramme verbreiten zu können. Gleichzeitig birgt die Parteienfinanzierung aber auch erhebliche Risiken für die Integrität der politischen Entscheidungsfindung. Denn ohne angemessene Regulierung der Parteien- und Wahlkampffinanzierung werden diese Gelder möglicherweise dazu missbraucht, auf ungebührliche Weise Einfluss zu nehmen und politische Themen zu vereinnahmen. Durch mehr Transparenz bei der Parteien- und Wahlkampffinanzierung soll dem Risiko einer solchen policy capture entgegengewirkt werden (OECD, 2016[28]).
Im OECD Framework on Financing Democracy werden die wichtigsten Bausteine für einen robusten Rechtsrahmen zur Herstellung von Transparenz und Integrität bei der Parteien- und Wahlkampffinanzierung vorgestellt. Diese Bausteine sind:
Für die Förderung fairer Rahmenbedingungen stehen verschiedene rechtliche und politische Optionen zur Verfügung. Um ein Gleichgewicht zwischen öffentlichen und privaten Finanzierungsquellen herzustellen, kann der Staat (bzw. die für die Parteien- und Wahlkampffinanzierung zuständige Stelle) Parteien und Kandidat*innen auf der Grundlage eindeutiger und gerechter Kriterien (wie z. B. dem Prinzip des gleichberechtigten Zugangs oder der Proportionalität) beispielsweise direkt finanziell unterstützen. Andere Instrumente wie indirekte Finanzierungen (z. B. steuerliche Begünstigungen) und der subventionierte Zugang zu Medien und Tagungsräumen sind ebenfalls möglich. Bei der Festlegung der Höhe der direkten und indirekten Förderung gilt es, verschiedene Erwägungen zu treffen. Ist der Zugang zu öffentlicher Förderung zu restriktiv geregelt, kann die Gründung neuer Parteien dadurch gehemmt werden. Zu lockere Regelungen führen hingegen möglicherweise zur Entstehung von „Scheinparteien“. Um hier die richtige Balance zu schaffen, könnte der Rechtsrahmen einen Wettbewerb zwischen den Parteien gestatten, Ungleichheiten durch Finanz- oder Sachförderung ausgleichen und zugleich Raum für private Spenden lassen. Dabei kann es allerdings sinnvoll sein, bestimmte Arten privater Spenden – z. B. anonyme Spenden oder Spenden von anderen Staaten, von ausländischen oder von staatseigenen Unternehmen – zu verbieten, um für ein ausgewogenes Interessenverhältnis zu sorgen. Abbildung 13.4 zeigt, welche verschiedenen Verbotsarten der privaten Parteienfinanzierung es in den OECD-Ländern gibt. Darüber hinaus kann der Staat (bzw. die für die Regulierung der Parteien- und Wahlkampffinanzierung zuständige Stelle) die Verwendung öffentlicher Gelder und Ressourcen für oder gegen einzelne Parteien in einem Wahlkampf verbieten. Des Weiteren können Obergrenzen für die Wahlkampfausgaben von Parteien, Kandidat*innen und Drittparteien festgelegt werden.
Quelle: IDEA, Political Finance Database, https://www.idea.int/data-tools/data/political-finance-database.
Der zweite Baustein einer transparenten Parteien- und Wahlkampffinanzierung sind Transparenz- und Rechenschaftsmechanismen. Wenn ausreichende, relevante Finanzdaten über die Parteien und Kandidat*innen offengelegt werden, können die privaten Interessen hinter den Spenden, die Finanzierungsquellen und -mechanismen sowie die potenziellen Auswirkungen dieser Zuwendungen auf den politischen Wettbewerb und die politischen Entscheidungsprozesse besser nachvollzogen werden (OECD, 2017[13]). Der Staat (bzw. die für die Regulierung der Parteien- und Wahlkampffinanzierung zuständige Stelle) kann daher verlangen, dass alle an Parteien und Kandidat*innen gespendeten Gelder angezeigt und registriert werden müssen. Dabei sollte allerdings das Recht auf Privatsphäre und Datenschutz der Spender*innen berücksichtigt werden und die Parteien sollten dazu verpflichtet werden, ihre Finanzberichte einschließlich aller Spenden, die über einen bestimmten Betrag hinausgehen (siehe Beispiel aus den Vereinigten Staaten im Kasten 13.3), öffentlich zu machen. Darüber hinaus kann der Staat (bzw. die für die Regulierung der Parteien- und Wahlkampffinanzierung zuständige Stelle) die Parteien und Kandidat*innen dazu verpflichten, einen Bericht über ihre Wahlkampffinanzierung vorzulegen. Des Weiteren kann der Staat (bzw. die für die Regulierung der Parteien- und Wahlkampffinanzierung zuständige Stelle) verlangen, dass Unternehmensdaten zur Identifizierung der wirtschaftlichen Eigentümer*innen offengelegt werden müssen, ein Zentralregister hierzu einrichten und diese Informationen der Öffentlichkeit zugänglich machen.
Laut dem Federal Election Campaign Act 1971 (FECA) sind Interessengruppen zur Unterstützung oder Bekämpfung einzelner Politiker*innen (sogenannte political action committees) zur Finanzberichterstattung gegenüber der Federal Election Commission (FEC) verpflichtet, wobei die eingegangenen Berichte anschließend am Dienstsitz der FEC in Washington D.C. oder auf der Website der Behörde veröffentlicht werden. Die FEC entwickelte dafür detaillierte Standardformulare, mit denen ausführliche Angaben zu Spenden, Ausgaben, den Spender*innen und den Empfänger*innen gemacht werden müssen. Die Spenden für auf Bundesebene kandidierende Politiker*innen werden dabei nach Wahlzyklus aggregiert. Dieser startet am Tag nach einer allgemeinen Wahl und endet am Tag der nächsten allgemeinen Wahl. Die Spenden für Parteien und andere politische Interessengruppen werden hingegen nach Kalenderjahren aggregiert.
Die Häufigkeit der Berichterstattung variiert. So gilt für national party committees sowohl in Wahl- als auch in Nichtwahljahren z. B. eine monatliche Berichterstattungspflicht, während ein principal campaign committee für Kandidat*innen des Kongresses zusätzlich zu den Quartalsberichten, die jedes Jahr fällig sind, 12 Tage vor und 30 Tage nach einer Wahl einen Bericht vorlegen muss. Laut FECA sind alle Finanzberichte binnen 48 Stunden zu veröffentlichen, wobei die meisten Berichte allerdings bereits innerhalb von 24 Stunden von der FEC veröffentlicht werden.
Quelle: Federal Election Commission (2019[29]).
Die Regulierung der Parteien- und Wahlkampffinanzierung kann nur dann wirksam sein, wenn gleichzeitig an der Festigung der Integritätskultur gearbeitet wird. Ohne Integritätskultur könnten die Kontrollmaßnahmen nämlich einfach dazu führen, dass die Gelder umgeleitet werden, um stattdessen durch Lobbyarbeit und Fremdfinanzierungen Einfluss auf die Politik auszuüben. Bestimmte Elemente des Integritätssystems sind deshalb besonders für die Integritätskultur auf der Empfängerseite der Partei- und Wahlkampfspenden wichtig. Dazu gehören die Festlegung von Integritätsstandards und Richtlinien für den Umgang mit Interessenkonflikten, die Gewährleistung von Integrität im Personalmanagement, die Bereitstellung von Schulungsangeboten und Orientierungshilfen sowie die Umsetzung von Richtlinien für Whistleblower*innen und Kontroll- und Rechnungsprüfungsmechanismen (vgl. Kapitel 4, 7-10 und 12).
Erforderlich sind darüber hinaus Compliance- und Prüfungsmechanismen, um bei der Parteien- und Wahlkampffinanzierung für die nötige Transparenz und Integrität zu sorgen. Hier kann ein unabhängiges Gremium, das mit der Beobachtung der Parteien- und Wahlkampffinanzierung beauftragt wird, die Aufsicht des Gesamtsystems sicherstellen. Ein solches Aufsichtsgremium braucht klar definierte und angemessene Befugnisse, ein entsprechendes Mandat und angemessene finanzielle und personelle Ressourcen. Es kann insbesondere damit beauftragt werden, die Finanzberichte der Kandidat*innen und Parteien zu prüfen, Untersuchungen durchzuführen und gegebenenfalls Fälle an die zuständigen Strafverfolgungsbehörden weiterzuleiten. Viele Einrichtungen, die für die Prüfung von Finanzberichten und/oder die Aufklärung von Verstößen gegen die Vorschriften zur Parteienfinanzierung zuständig sind, haben auch eine Sanktionsgewalt, so z. B. in Estland, Lettland, Litauen und Spanien. In anderen Ländern – z. B. in Frankreich, Griechenland, Irland, Slowenien und den Vereinigten Staaten – werden untersuchte und festgestellte Verstöße hingegen an die zuständigen Justizbehörden oder eine andere Einrichtung mit entsprechender Sanktionsgewalt weitergeleitet. In jedem Fall sollten die Sanktionen wirksam, dem Verstoß und dem verursachten Schaden angemessen (also verhältnismäßig) und abschreckend sein. Im OECD-Raum reichen die Sanktionen dabei von Verwaltungsstrafen über Beschlagnahmen und zwingenden Korrekturmaßnahmen bis hin zum Entzug öffentlicher Gelder, Ausschluss und/oder Strafverfolgung.
13.2.4. Das rechtliche, politische und öffentliche Umfeld fördert zivilgesellschaftliche Handlungsspielräume und damit eine starke Zivilgesellschaft
Zivilgesellschaftliche Organisationen, Gewerkschaften und unabhängige Medien (im Folgenden „Zivilgesellschaft“) können beim Monitoring der öffentlichen Verwaltung eine wichtige Kontrollfunktion einnehmen. Eine aktive und engagierte Zivilgesellschaft kann dafür sorgen, dass staatliche Instanzen hinsichtlich der Erfüllung ihrer Pflichten, der Ausübung ihrer Befugnisse und der Verteilung und Verwendung öffentlicher Gelder auf den Prüfstand der Öffentlichkeit gestellt werden. Die wirksame Beteiligung der Zivilgesellschaft hängt jedoch von mehreren Faktoren ab. Erste Voraussetzung sind förderliche rechtliche Rahmenbedingungen, die es der Zivilgesellschaft erlauben, sich ohne politische und rechtliche (einschließlich finanzierungsbezogener) Einschränkungen bei allen gesellschaftlichen Fragen einzubringen. Zweitens braucht es den Willen des Staates, sich konstruktiv mit zivilgesellschaftlichen Themen auseinanderzusetzen. Wie in Abschnitt 13.2.2 erläutert, führt ein gutes Verhältnis zwischen dem Staat und seinen Bürger*innen zu einer besseren Politik, da viele unterschiedliche Sichtweisen einbezogen werden und das Vertrauen der Bevölkerung in die staatlichen Instanzen und ihr Tun gestärkt wird. Drittens müssen zivilgesellschaftliche Akteure ein starkes Bekenntnis zu Integrität innerhalb ihrer Organisationen zeigen (vgl. Kapitel 5). Im Folgenden wird erläutert, welche Voraussetzungen dafür gegeben sein müssen, dass zivilgesellschaftliche Organisationen und die Medien ihre Watchdog-Funktion wahrnehmen können.
Es sind die Voraussetzungen dafür gegeben, dass zivilgesellschaftliche Organisationen ihre Watchdog-Funktion ausüben können
Zu den wichtigsten Voraussetzungen dafür, dass zivilgesellschaftliche Organisationen ihre Watchdog-Funktion ausüben können, gehören die Meinungs- und Ausdrucksfreiheit, die Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit und das Recht auf Teilhabe am öffentlichen Leben. Diese Grundsätze wurden in internationalen Menschenrechtsnormen verankert und in nationales Recht überführt. Bei der konkreten Ausgestaltung der Rechtsnormen gibt es zwar Unterschiede, die folgenden Elemente sind jedoch generell von wesentlicher Bedeutung:
Förderung der Meinungs- und Ausdrucksfreiheit, einschließlich freier, unzensierter und in ihrer Tätigkeit ungehinderter Medien (Pressefreiheit)
Gewährleistung der Vereinigungsfreiheit4 durch rechtliche und administrative Mindestbestimmungen, die eine einfache Anmeldung bei einer neutralen Behörde vorsehen, für alle kostenlos oder gegen eine geringe Gebühr zugänglich sind und keine Registrierungspflicht für einfache Tätigkeiten beinhalten
Förderung der Versammlungsfreiheit5 durch gesetzliche Verankerung der grundsätzlichen Annahme, dass Versammlungen friedlich verlaufen, durch Gesetze, die allen Bürger*innen das Recht einräumen, ohne vorherige Genehmigung eine Versammlung oder eine Demonstration zu organisieren oder daran teilzunehmen, oder gegebenenfalls durch klar definierte und rationale Kriterien für die Anmeldung auf der Grundlage der Teilnehmer*innenzahl
Förderung des Rechts auf Teilhabe am öffentlichen Leben durch Rechtsvorschriften zur Sicherung gleicher Rechte und gleicher Möglichkeiten für alle Geschlechter und Gruppen, sich in staatliche Institutionen und politische Einrichtungen einzubringen, sowie durch Bestimmungen zur Förderung der Akteursbeteiligung und der Überwachung des Regierungshandelns (Hoher Kommissar der Vereinten Nationen für Menschenrechte, 2016[30])
Jedes Land muss sicherstellen, dass es über geeignete Gesetze und Institutionen verfügt, um das Leben, die Freiheiten, die körperliche Unversehrtheit und die Privatsphäre zivilgesellschaftlich aktiver Personen vor willkürlichen Eingriffen des Staates zu schützen. Zusätzlich zur gesetzlichen Verankerung dieser Freiheiten kann dazu ein förderliches Umfeld mit Zugang zu justiziellen Mechanismen geschaffen werden. Dazu gehören eine unabhängige und wirksame Justiz, nationale Menschenrechtsinstitutionen sowie regionale und internationale Menschenrechtsmechanismen (Hoher Kommissar der Vereinten Nationen für Menschenrechte, 2016[30]).
Um wirksam zu sein, muss dieser rechtliche Rahmen durch politische und öffentliche Rahmenbedingungen ergänzt werden, die den Wert einer unabhängigen, engagierten und aktiven Zivilgesellschaft anerkennen und schützen. Dem Staat stehen verschiedene Werkzeuge zur Verfügung, um sein Engagement für eine starke Zivilgesellschaft zu demonstrieren. Dazu gehören politische Bildungsprogramme für ein stärkeres zivilgesellschaftliches Engagement von Schüler*innen und Studierenden, Mechanismen zur Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure an der Politikgestaltung (vgl. Abschnitt 13.2.2 oder die Verleihung von Preisen und Auszeichnungen, um den Beitrag zivilgesellschaftlicher Kräfte zum politischen und öffentlichen Leben hervorzuheben (Hoher Kommissar der Vereinten Nationen für Menschenrechte, 2016[30]). Wie in Abschnitt 13.2.1 beschrieben, sind der Zugang zu Informationen und offene Daten ebenfalls entscheidende Bausteine eines Umfelds, dass einer starken Zivilgesellschaft förderlich ist.
Es sind die Voraussetzungen dafür gegeben, dass die Medien ihre Watchdog-Funktion ausüben können
Unabhängige Medien spielen im Kampf gegen Korruption eine zentrale Rolle, denn sie können Fälle von Betrug und Machtmissbrauch aufdecken, die sonst möglicherweise unentdeckt bleiben würden. Die Untersuchung von Korruptionsfällen kann jedoch überaus gefährlich sein: Investigativjournalist*innen auf der ganzen Welt werden bedroht, tätlich angegriffen, belästigt, festgehalten und sogar ermordet. Es braucht daher unbedingt einen angemessen Schutz von Journalist*innen, z. B. indem sichergestellt wird, dass bei Drohungen behördlich eingegriffen wird (Europarat, 2016[31]).
Zudem kann die Wirksamkeit unabhängiger Medien im Kampf gegen die Korruption dadurch beeinträchtigt werden, dass Journalist*innen und ihre Informant*innen nicht ausreichend vor möglichen Strafen geschützt werden.6 Für einfache Bürger*innen kann es gefährlich sein, bestimmte Informationen an Journalist*innen weiterzugeben, vor allem wenn diese Informationen auf ein schweres Fehlverhalten oder Korruption hinweisen. Der Rechtsrahmen sollte daher einen zuverlässigen Quellenschutz beinhalten (Europarat, 2016[31]). Es ist sehr wichtig, dass die Schutzmechanismen und Einschränkungen klar dargelegt werden. Nur so können Journalist*innen potenzielle Informant*innen über die Risiken aufklären, die sie eingehen.
Verleumdungsgesetze können zwar dabei helfen, üble Nachrede über Unschuldige zu verhindern, solche Ausnahmen vom Grundsatz der freien Meinungsäußerung sollten jedoch eng definiert werden und klar dem Schutz der Privatsphäre Dritter dienen. Ausnahmen dürfen nicht in Kombination mit harten Strafen (einschließlich Gefängnisstrafen) angewandt werden, die die Medien davon abhalten sollen, über einen Korruptionsfall zu berichten. Selbst Verleumdungsgesetze, die keine Strafen vorsehen, können bei den Medien zur Selbstzensur führen und sollten daher so sorgfältig und klar wie möglich formuliert werden.
Auch eine pluralistische Medienlandschaft kann zu einem wirkungsvollen Kontrollumfeld beitragen, da sie das Risiko verringert, dass ein einzelner Akteur die öffentliche Meinung dominiert. Wird ausschließlich auf öffentlich-rechtliche Medien gesetzt, kann die Neutralität der Berichterstattung möglicherweise nur schwer beurteilt werden. Sind die Medien hingegen ausschließlich in privatem Eigentum, können sich „Medienmogule“ entwickeln, die ihre Position nutzen, um Nachrichteninhalte ungebührlich zu beeinflussen. Eine Mischung aus öffentlichen und privaten Medien kann daher eine ausgewogene Berichterstattung unterstützen (Stapenhurst, 2000[32]). Auch Transparenz hinsichtlich des Medieneigentums ist von entscheidender Bedeutung. Damit die Öffentlichkeit die Objektivität einzelner Medien und der Staat die Medienvielfalt beurteilen kann, müssen die wirtschaftlichen Interessen der Medieninhaber*innen transparent und für alle zugänglich dargelegt werden. Besteht zwischen einem*einer Medieninhaber*in und dem Staat eine Geschäftsbeziehung, ist Transparenz noch wichtiger, um eine ungebührliche politische Einflussnahme zu verhindern. Es empfiehlt sich daher vorzuschreiben, dass alle wirtschaftlichen Interessen gegenüber einer unabhängigen Regulierungsbehörde und/oder in einem öffentlichen Register direkt gegenüber der Öffentlichkeit offengelegt werden. Außerdem können Transparenzmaßnahmen in Erwägung gezogen werden, um insbesondere im Rundfunkbereich die wirtschaftlichen Eigentümer zu identifizieren.
Die Länder stehen im Hinblick auf die Partizipation zwar teilweise vor unterschiedlichen Herausforderungen, zwei Punkte sind jedoch generell wichtig:
13.3.1. Stärkung der Verwaltungskapazitäten zur Sicherstellung einer gewichtigen Beteiligung
Obwohl mehr Offenheit, mehr Transparenz und inklusive Entscheidungsprozesse für eine stärkere Integrität in der politischen Entscheidungsfindung sorgen, hakt es in den meisten Ländern noch bei der Umsetzung. Grund dafür sind schwache Mandate, Planungskonzepte und Anreize, eine hinderliche Verwaltungskultur und andere Faktoren, die Verwaltungskapazitäten einschränken.
Um sicherzustellen, dass die Einbeziehung der Öffentlichkeit zu einer Realität wird, ist ein Kulturwandel in der Arbeitsweise des öffentlichen Dienstes erforderlich. Wie bereits ausgeführt, sollte die Beteiligung der betroffenen Akteure nicht erst am Ende des Prozesses, sondern während des gesamten Politikzyklus erfolgen – von der Problemthematisierung bis hin zur Politikevaluierung. Ressortübergreifende Richtlinien, die die Anforderungen und Ziele der Akteursbeteiligung vorgeben, können dabei ein wirkungsvoller erster Schritt sein, vor allem wenn sich auch hochrangige Führungskräfte dafür einsetzen, Bürger*innen in die Konzipierung öffentlicher Maßnahmen einzubeziehen. Ebenso wichtig ist es, die öffentlich Bediensteten durch angemessene Schulungen, Methoden und (zeitliche und finanzielle) Ressourcen in die Lage zu versetzen, eine gewichtige Akteursbeteiligung zu ermöglichen. Denn nur durch eine sorgfältige strategische Planung kann gewährleistet werden, dass die nötigen Ressourcen und Kapazitäten vorhanden sind, um in der Gesellschaft für eine Vertretung, Moderation, Analyse und Vermittlung zu sorgen.
Wie bereits ausgeführt, muss den öffentlich Bediensteten eine Richtschnur vorgegeben werden, wie sie die Beteiligung der Akteure transparent und fair gestalten können, um eine Vereinnahmung des Prozesses durch einzelne Interessengruppen zu verhindern. Auch wenn die zuständigen staatlichen Stellen nicht verpflichtet sind, systematisch alle Beiträge zu berücksichtigen, die während eines Beteiligungsverfahrens eingebracht werden, ist es doch wichtig, dass die Entscheidungsträger*innen klar und transparent erläutern, warum bestimmte Beiträge abgelehnt wurden, und Rechenschaft über ihre Entscheidungen ablegen.
13.3.2. Umsetzung von Regeln für Seitenwechsel
Bei Seitenwechseln zwischen der Politik und der Wirtschaft kommt es mitunter zu Interessenkonflikten, die das Risiko einer policy capture entstehen lassen. Wenn sich die neue Tätigkeit auf Themen erstreckt, die sich im direkten Zuständigkeitsbereich der betreffenden Person befanden, als diese noch ein öffentliches Amt bekleidete, kann durch den Seitenwechsel der Eindruck eines ungerechten Vorteils bestehen – sei es in Form von Informationen, Beziehungen oder anderen Vorteilen, die vorher im öffentlichen Dienst erlangt wurden. Zudem können öffentlich Bedienstete manchmal versucht sein oder zumindest den Eindruck erwecken, Entscheidungen zu treffen, die nicht im öffentlichen, sondern im Interesse eines ehemaligen oder künftigen Arbeitgebers liegen. Angesichts der zunehmenden Mobilität zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor sowie der Fachkenntnisse, die dadurch jeweils gewonnen werden, wird sich dieses Phänomen in Zukunft vermutlich noch verstärken. Potenziell problematisch sind in dem Zusammenhang folgende Situationen:
die Suche nach einer künftigen Stelle außerhalb des öffentlichen Dienstes
die Ausübung der gleichen Tätigkeiten im öffentlichen Dienst wie vorher im Privatsektor
die Wiedereinstellung in den öffentlichen Dienst, z. B. als Berater*in, um ähnliche Tätigkeiten wie in einem früheren öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis auszuüben
In Frankreich ist die Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) seit 2013 dafür verantwortlich, die Umsetzung der Bestimmungen für den Seitenwechsel von Regierungsmitgliedern, Mitgliedern der Leitungsgremien unabhängiger Behörden und wichtiger gewählter Amtsträger*innen auf lokaler Ebene zu überwachen. Diese Bediensteten müssen für einen Zeitraum von drei Jahren nach Austritt aus dem öffentlichen Dienst um eine Genehmigung bitten, bevor sie eine bezahlte Tätigkeit in der Privatwirtschaft annehmen. Tun sie das nicht oder übergehen sie die Entscheidung der Behörde, machen sie sich strafbar. Die Entscheidungen der HATVP werden dabei sowohl an die ehemalige Dienstbehörde als auch den künftigen Arbeitgeber weitergeleitet. Nach Unterrichtung der ehemaligen Bediensteten werden die Entscheidungen über die betreffenden ehemaligen Regierungsmitglieder und wichtigen Lokalpolitiker*innen online veröffentlicht, wodurch die Prüfung und Aufsicht durch die Öffentlichkeit zusätzlich gestärkt wird.
Seit ihrem Zusammenschluss mit der Commission de déontologie de la fonction publique im Februar 2020 ist die HATVP für das Monitoring der Seitenwechsel aller öffentlich Bediensteten verantwortlich. Alle Staatsdiener*innen, die einen Wechsel in die Privatwirtschaft beabsichtigen, müssen zunächst eine Erlaubnis ihrer direkten Vorgesetzten einholen und werden bei Bedarf an die jeweiligen Ethikbeauftragten weitergeleitet. Werden mögliche Zweifel auf diesen beiden Ebenen nicht ausgeräumt, kann bei Bediensteten in besonders risikobehafteten Funktionen als letztes Mittel die HATVP eingreifen, sofern ihre hierarchische Position oder die Art ihrer Funktion dies erfordern.
Quelle: HATVP (o. J.[33]).
Eine der größten Herausforderungen bei der Umsetzung der Vorschriften für Seitenwechsel ist es, Regeln und Einschränkungen zu verankern, die einerseits der Integritätssicherung dienen, gleichzeitig aber weder die Karrierechancen der betroffenen Bediensteten noch die Effizienz des öffentlichen Dienstes beeinträchtigen. Durch spezifische und verhältnismäßige Einschränkungen und Verbote für öffentlich Bedienstete (je nach Funktionen und Aufgaben) wurde in einigen Ländern versucht, die Gefahren eines Interessenkonflikts abzufedern (siehe Beispiel aus Frankreich – Kasten 13.4). Die Umsetzung solcher Bestimmungen gegen den Drehtüreffekt kann allerdings, wie bereits erwähnt, schwierig sein. Je nach Umfang der Funktionen, die von den Bestimmungen betroffen sind, und der gewählten Karenzzeit verfügen die für die Durchsetzung der Bestimmungen zuständigen Funktionen möglicherweise nicht über die nötigen Ressourcen, um alle Meldungen künftiger Beschäftigungen oder bezahlter Tätigkeiten zu überprüfen und den Anträgen eine sachlich fundierte Genehmigung (gegebenenfalls mit Vorbehalten) oder Ablehnung zu erteilen.
Darüber hinaus müssen hochrangige Bedienstete, die auf ein bestimmtes Arbeitsfeld oder eine bestimmte Tätigkeit spezialisiert sind und an eine Karenzzeit gebunden sind, mit einer längeren Wartezeit ohne Beschäftigung rechnen, falls ihrem Antrag nicht stattgegeben wird. In einigen Ländern erhalten die betreffenden Bediensteten dann eine Ausgleichszahlung, die dem Gesamt- oder einem Teilbetrag ihres bisherigen Gehalts entspricht. In Frankreich erhalten ehemalige Regierungsmitglieder drei Monate lang eine Ausgleichszahlung in voller Höhe ihres früheren Monatsgehalts, sofern sie ihre Vermögenserklärung zum Ende der Dienstzeit bei der zuständigen Behörde eingereicht haben. Diese Regelung betrifft aber weder die Gesamtdauer der Karenzzeit noch alle Funktionen, die von den Bestimmungen betroffen sind. Zusätzliche Herausforderungen ergeben sich außerdem in Situationen, in denen die Bediensteten ihre neue Position in der Privatwirtschaft nicht anmelden, obwohl sie gesetzlich dazu verpflichtet sind. Problematisch wird es auch, wenn der Rechtsrahmen für bestimmte Situationen keine Bestimmungen vorsieht (z. B. wenn die gesetzliche Sperrfrist ausgelaufen ist, die öffentlich Bediensteten aber trotzdem noch über nützliche „Insiderinformationen“ verfügen).
Um im Spannungsfeld zwischen dem Recht der Betroffenen, einer beruflichen Tätigkeit in ihrem Fachbereich nachzugehen, der Wahrung der Integrität bei öffentlichen Entscheidungen und knappen Ressourcen, um alle Wechsel – einschließlich der Wechsel, die gegenüber der Behörde nicht gemeldet wurden – zu beobachten, eine ausgewogene Lösung zu finden, können folgende Maßnahmen in Erwägung gezogen werden:
Herstellung bzw. Stärkung der rechtlichen und regulatorischen Rahmenbedingungen, um zumindest besonders risikoträchtige Bereiche (z. B. regulierte Wirtschaftszweige, Arbeitsfelder und Aufgaben, mit denen die betreffenden Personen in ihrem vorherigen öffentlichen Amt zu tun hatten) und Ämter (z. B. Posten ehemaliger hochrangiger Führungskräfte, Regulierungsbeauftragter) abzudecken, in denen es zu Interessenkonflikten kommen könnte
Einführung verhältnismäßiger Standards, Einschränkungen (z. B. Fristen, Funktionen, gegebenenfalls in problematischen Situationen anzuwendende Regelungen), Aufsichts- und Rechenschaftsmechanismen sowie angemessener Sanktionen bei Verstößen
regelmäßige Mitteilung dieser Standards sowie Bereitstellung von Unterstützung und Hilfestellung, um auf etwaige Fragen und Bedenken in Bezug auf Karriereoptionen, potenzielle Einschränkungen und Einzelfallregelungen für laufende oder künftige Tätigkeiten einzugehen, und zwar über verschiedene Kanäle und mithilfe verschiedener Werkzeuge (z. B. durch Personalmanagementverfahren, arbeitsbegleitende Ethikschulungen und Leitlinien)
Einrichtung digitaler Tools zur Beobachtung von Wechseln sowie Einführung von Warnsystemen für Aufsichtsbehörden, z. B. auf der Grundlage offen verfügbarer Informationen (z. B. Nachrichten, Berichte der Zivilgesellschaft und von Watchdogs, Interessen- und Vermögenserklärungen, Handelsregister)
regelmäßige Aktualisierung von Standards, Leitlinien und Rechenschaftsmechanismen zur Anpassung an neue soziale, wirtschaftliche und politische Umstände
Literaturverzeichnis
[35] Access Info (o. J.), “Access Info Europe – The Right to Ask … The Right to Know”, https://www.access-info.org/ (Abruf: 17. Oktober 2019).
[31] Europarat (2016), Recommendation of the Committee of Ministers to member States on the protection of journalism and safety of journalists and other media actors, CM/Rec(2016)4, Europarat, Straßburg, https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=09000016806415d9#_ftn1 (Abruf: 24. Januar 2020).
[29] Federal Election Commission (2019), “Federal Election Commission – United States of America”, https://www.fec.gov/ (Abruf: 8. August 2019).
[27] HATVP (o. J.), “Ethical Rules”, Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, Paris, https://www.hatvp.fr/en/high-authority/regulation-of-lobbying/list/#ethical-rules-ri (Abruf: 24. Januar 2020).
[33] HATVP (o. J.), “Le contrôle de la mobilité public/privé”, Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, Paris, https://www.hatvp.fr/la-haute-autorite/la-deontologie-des-responsables-publics/controle-mobilite/ (Abruf: 26. Februar 2020).
[30] Hoher Kommissar der Vereinten Nationen für Menschenrechte (2016), Practical recommendations for the creation and maintenance of a safe and enabling environment for civil society, based on good practices and lessons learned: report of the United Nations High Commissioner for Human Rights, A/HRC/32/20, Vereinten Nationen, Genf, https://digitallibrary.un.org/record/841791.
[18] House of Commons (2009), The Code of Conduct, House of Commons, London, https://publications.parliament.uk/pa/cm200809/cmcode/735/735.pdf.
[34] OECD (2019), Institutions Guaranteeing Access to Information: OECD and MENA Region, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/e6d58b52-en.
[2] OECD (2018), Behavioural Insights for Public Integrity: Harnessing the Human Factor to Counter Corruption, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264297067-en.
[11] OECD (2018), OECD-Ausblick Regulierungspolitik 2018 – Auszugsweise Übersetzung, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264307988-de.
[7] OECD (2018), Open Government Data Report: Enhancing Policy Maturity for Sustainable Impact, OECD Digital Government Studies, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264305847-en.
[6] OECD (2018), Open Government: Globaler Kontext und Perspektiven für offenes Regierungs- und Verwaltungshandeln, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264290655-de.
[10] OECD (2017), Compendium of good practices on the use of open data for Anti-corruption: Towards data-driven public sector integrity and civic auditing, OECD, Paris, https://www.oecd.org/gov/digital-government/g20-oecd-compendium.pdf.
[12] OECD (2017), Government at a Glance 2017, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2017-en.
[1] OECD (2017), OECD-Empfehlung des Rats zu Integrität im öffentlichen Leben, OECD, Paris, https://www.oecd.org/gov/ethics/recommendation-public-integrity.
[13] OECD (2017), Preventing Policy Capture: Integrity in Public Decision Making, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264065239-en.
[3] OECD (2017), Recommendation of the Council on Open Government, OECD/LEGAL/0438, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0438.
[28] OECD (2016), Financing Democracy: Funding of Political Parties and Election Campaigns and the Risk of Policy Capture, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264249455-en.
[16] OECD (2015), Government at a Glance 2015, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2015-en.
[20] OECD (2014), Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 3: Implementing the OECD Principles for Transparency and Integrity in Lobbying, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264214224-en.
[25] OECD (2012), Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 2: Promoting Integrity through Self-regulation, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264084940-en.
[26] OECD (2010), Post-Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264056701-en.
[19] OECD (2010), Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying, OECD/LEGAL/0379, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0379.
[14] OECD (2009), Focus on Citizens: Public Engagement for Better Policy and Services, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264048874-en.
[15] OECD (2006), OECD-Leitlinien für die Behandlung von Interessenkonflikten im öffentlichen Dienst, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264065147-de.
[5] OECD (2001), Citizens as Partners: OECD Handbook on Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264195578-en.
[4] OECD (o. J.), “Open Government”, http://www.oecd.org/gov/open-government/.
[8] Open Data Charter (o. J.), “International Open Data Charter – Principles”, https://opendatacharter.net/principles/ (Abruf: 12. September 2019).
[21] Parliament of Ireland (2015), Regulation of Lobbying Act 2015, https://data.oireachtas.ie/ie/oireachtas/act/2015/5/eng/enacted/a515.pdf.
[17] Rossi, I., L. Pop und T. Berger (2017), Getting the Full Picture on Public Officials: A How-to Guide for Effective Financial Disclosure, Weltbank, Washington, D.C., https://doi.org/10.1596/978-1-4648-0953-8.
[22] Standards in Public Office Commission (2018), 2018 Code of Conduct for Persons Carrying on Lobbying Activities, https://www.lobbying.ie/media/6119/code-of-conduct-english-final-version-for-web.pdf.
[23] Standards in Public Office Commission (o. J.), “Lobbying.ie – Register of Lobbying”, https://www.lobbying.ie/ (Abruf: 24. Januar 2020).
[32] Stapenhurst, R. (2000), The Media’s Role in Curbing Corruption, Weltbank, Washington, D.C., https://www.researchgate.net/profile/Rick_Stapenhurst/publication/265232533_The_Media_Role_in_Curbing_Corruption/links/5491c69a0cf20cd8ec382d9a/The-Media-Role-in-Curbing-Corruption.pdf.
[24] Transparency International Ireland (2015), “Responsible lobbying: A Short Guide to Ethical Lobbying and Public Policy Engagement for Professionals, Executives and Activists”, https://transparency.ie/sites/default/files/15.12_responsible_lobbying_guide.pdf.
[9] Ubaldi, B. (2013), “Open Government Data: Towards Empirical Analysis of Open Government Data Initiatives”, OECD Working Papers on Public Governance, No. 22, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/5k46bj4f03s7-en.
Anmerkungen
← 1. Weitere Informationen über die Umsetzung wirksamer Maßnahmen rund um den Zugang zu Informationen, entsprechende Leitlinien und Werkzeuge finden sich u. a. hier: Access Info (o. J.[35]).
← 2. Für nähere Informationen über die Institutionen, die das System zur Gewährleistung des Informationszugangs unterstützen, siehe (OECD, 2019[34]).
← 3. Deutschland, Frankreich, Italien, Kanada, Litauen, Mexiko, Korea, Spanien, die Tschechische Republik, das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staaten.
← 4. Der Grundsatz der Vereinigungsfreiheit schützt das Recht auf Beitritt zu einer Vereinigung oder deren Gründung zur Verfolgung gemeinsamer Ziele.
← 5. Der Grundsatz der Versammlungsfreiheit schützt das Recht von Einzelpersonen und Gruppen, sich zu treffen und an friedlichen Protesten teilzunehmen.
← 6. Nähere Informationen über die Gewährleistung und Förderung eines sicheren Medienumfelds finden sich in den Arbeiten des Europarates www.coe.int/en/web/freedom-expression/safety-of-journalists (Abruf: 20. Februar 2020).