5.5. Orçamentos complementares e fundos de reserva
A orçamentação implica consulta e negociação com os ministérios setoriais e outras unidades de gastos, além da obtenção da aprovação do parlamento. A autoridade central de orçamento consolida uma proposta de orçamento que reflete as prioridades políticas e os compromissos financeiros existentes. Circunstâncias imprevistas (por exemplo, desastres naturais, obrigações jurídicas inesperadas) podem alterar o planejamento orçamentário.
Um instrumento para enfrentar circunstâncias imprevistas são os orçamentos complementares e os fundos de reserva. A aprovação frequente de orçamentos complementares pode evidenciar procedimentos insatisfatórios de orçamentação, custos programáticos inadequados, choques macroeconômicos, previsões equivocadas ou incapacidade do governo de aderir às políticas orçamentárias anunciadas. Ainda assim, o caso oposto não implica necessariamente a estrita adesão à disciplina orçamentária, pois pode resultar de um processo flexível em demasia ou de destinações orçamentárias tendenciosas para cima que permitem contornar os limites.
Entre 2010 e 2017, Argentina, Brasil, Costa Rica, El Salvador, Paraguai, Peru e República Dominicana aprovaram orçamentos complementares a cada exercício fiscal. A Guatemala aprovou orçamentos complementares todos os anos, exceto em 2013; no Panamá, os orçamentos complementares foram aprovados em 2012, 2014, 2016 e 2017. O principal motivo para a aprovação de orçamentos complementares entre 2014 e 2017, na Argentina e em El Salvador, foi a mudança nas circunstâncias econômicas; no Brasil, foram feitas modificações no repasse de verbas entre as dotações; no Paraguai e na República Dominicana, as necessidades emergenciais foram os principais fatores, ao passo que, no Panamá, o aumento nas estimativas de gastos compulsórios foi o principal motivo.
Não houve aprovação de orçamentos complementares nas Bahamas, no Chile, no México e no Uruguai. Nas Bahamas, processos inadequados de planejamento (como cobertura orçamentária para o pagamento de salários de pessoal que se aposentou devido a registros desatualizados) ocasionaram orçamentos inflados e deficit de gastos. No caso do México, pode haver gastos excessivos (por exemplo, em 2013, houve excesso de 6,3% nos gastos, em comparação com o orçamento aprovado). Entretanto, isso pode acontecer sem se recorrer a orçamentos complementares, pois as regulações atuais somente exigem a aprovação do Ministério da Fazenda em casos específicos, como quando afetam o saldo primário e financeiro da entidade responsável pelos gastos ou quando as verbas para investimento são empregadas em gastos correntes.
O Uruguai é um caso especial, pois conta com um orçamento quinquenal. Toda vez que um novo governo assume o poder após as eleições, um orçamento precisa ser aprovado para o mandato inteiro. Emendas podem ser feitas apenas uma vez ao ano, no momento da prestação de contas (geralmente com o aumento dos tetos).
Os fundos de reserva permitem flexibilidade orçamentária aos governos para resolver gastos contingenciais. Os resultados das respostas da pesquisa revelam que 83% dos países da ALC constituíram esses fundos, um pouco menos do que na OCDE (91% dos países). Argentina, Brasil, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panamá, Peru e Uruguai detêm reservas de contingência para gastos imprevistos (como desastres naturais, por exemplo). Além disso, Argentina, Peru e Uruguai contam com reservas de contingência para gastos previstos (como novas políticas), e Argentina, Brasil, Chile e México têm fundos de estabilização anticíclicos. O Chile é o único país com fundos de reserva de longo prazo. As Bahamas não dispõem de um fundo de reserva, mas desde 2018 o governo tem à disposição uma linha de crédito contingente de bancos multilaterais em caso de desastres naturais.
Os dados são da Pesquisa sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários OCDE–BID 2018, que registrou a participação de 11 países da ALC, e da Pesquisa da OCDE sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários de 2018, que coletou dados do Chile e do México. Os dados da OCDE referem-se a 34 países abrangidos pelo estudo. Foram entrevistados principalmente altos funcionários da área orçamentária nos países da ALC e nos países membros da OCDE. As respostas representam as autoavaliações dos países sobre as atuais práticas e procedimentos. Os dados referem-se apenas ao centro de governo ou governo federal e excluem o nível subnacional.
Um orçamento complementar ou suplementar contém propostas de emendas ao orçamento anual principal. Trata-se do mecanismo com o qual o governo busca aprovação legislativa para gastos que diferem do orçamento e dotações originais. Os orçamentos suplementares recebem força de lei por meio de ajustes ou dotações suplementares.
Um fundo de reserva, também chamado de fundo de reserva para contingências, é um fundo separado ou uma provisão orçamentária reservada para satisfazer necessidades imprevisíveis e inevitáveis que possam surgir durante o exercício, como desastres naturais ou conflitos armados.
Leitura complementar
Vammalle, C. e A. Ruiz Rivadeneira (2019). “Budgeting in Uruguay: Towards modern budgeting practices in Uruguay”. OECD Journal on Budgeting, vol. 19/1, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/4ff4bfce-en.
Notas às figuras
5.11. Os dados foram corrigidos desde a publicação do Panorama das Administrações Públicas: América Latina e Caribe 2017 para o Panamá, referentes a 2012, e para o Paraguai, referentes a 2010, 2011 e 2012; novas evidências mostraram que os países haviam aprovado orçamentos complementares para esses exercícios. As Bahamas e o Uruguai responderam apenas a uma rodada da pesquisa.
5.12. Os dados do Chile, da Guatemala e do México não estão disponíveis.
5.13. Os dados da República Dominicana não estão disponíveis. O Fundo Soberano do Brasil foi extinto em 2019.
Fonte: OCDE–BID (2018, 2013) Pesquisa sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários.
Fonte: OCDE–BID (2018, 2013) Pesquisa sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários.
Fonte: OCDE–BID (2018), Pesquisa sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários; OCDE (2018), Pesquisa sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários.