3. Évolutions récentes des politiques d’intégration des immigrés
Ce chapitre commence par une revue des principales modifications apportées aux politiques d’intégration des pays de l’OCDE en 2022-23 dans le contexte de l’après-COVID-19 et de la crise des réfugiés ukrainiens, engendrée par la guerre d’agression par la Russie. Il s’intéresse ensuite plus particulièrement à la prise en compte des besoins des femmes dans ces politiques, à la reconnaissance des qualifications obtenues à l’étranger et au rôle des administrations infranationales dans l’intégration des populations immigrées.
Dans bon nombre de pays de l’OCDE, les politiques d’intégration ont été modifiées pour assurer l’intégration des réfugiés ukrainiens, notamment en ciblant les femmes, pour améliorer la reconnaissance des qualifications obtenues à l’étranger et renforcer le rôle des administrations infranationales dans l’intégration des populations immigrées.
Les réformes de la citoyenneté comptent à nouveau parmi les principaux domaines d’action des pouvoirs publics. Alors que certains pays, dont l’Allemagne, l’Australie ou les États-Unis, assouplissent la législation en la matière, d’autres envisagent ou appliquent des mesures de durcissement des conditions de naturalisation. C’est le cas du Danemark, de la Norvège et de la Suède.
L’intégration civique continue d’être un axe de plus en plus important de l’intégration. Les pays s’emploient notamment à développer des programmes « sur mesure » d’intégration civique associés à des cours de langue. Les parcours d’intégration deviennent par ailleurs obligatoires pour des groupes élargis de nouveaux arrivants.
La formation linguistique, surtout à vocation professionnelle, gagne en importance. L’Allemagne, l’Autriche, la Corée, l’Espagne, la Suisse et nombre d’autres pays mettent en place des cours de langue spécialisés pour les secteurs d’activité en tension.
Les pays redoublent d’efforts pour lutter contre les discriminations, notamment par la mise en œuvre de plans d’action nationaux et par l’adoption d’une approche intersectionnelle. Le problème des discriminations fait également son apparition dans les pays où l’immigration est un phénomène plus récent, comme ceux d’Amérique latine.
Les politiques publiques se préoccupent de plus en plus des femmes immigrées. Outre les responsabilités familiales, une attention accrue est accordée au risque particulier de violences sexistes auquel ces femmes sont exposées, qui peut être lourd de conséquences pour leur accès à l’éducation, à l’emploi ou à un logement stable.
Compte tenu des pénuries croissantes de main-d’œuvre et des arrivées massives de travailleurs étrangers très qualifiés, mieux évaluer les qualifications obtenues à l’étranger est au premier rang des priorités gouvernementales. Les pays de l’OCDE se sont de plus en plus attachés à accélérer la procédure de reconnaissance des diplômes étrangers, en simplifiant le système et en veillant à ce que les immigrés connaissent l’existence de ces procédures et soient accompagnés dans leurs démarches. La transformation numérique et les outils en ligne ont joué un rôle important dans la réduction du fardeau administratif.
Les pays de l’OCDE adoptent de plus en plus une approche sociétale de l’intégration, ce qui a donné aux administrations locales et régionales un rôle croissant dans ce domaine.
Le logement est un problème particulièrement pressant pour les communes dans le contexte de l’intégration des immigrés. Les autorités infranationales s’emploient à agrandir les centres d’accueil et à élargir l’accès à des logements abordables pour ces personnes, mais les administrations centrales jouent un rôle fondamental sur les plans du financement, de la réglementation et de l’allocation sur le territoire.
Les autorités infranationales ont également créé des forums de coopération dans le domaine de l’intégration, par le biais desquels elles partagent les bonnes pratiques, mutualisent les ressources et mènent des actions coordonnées.
Tout au long de l’année écoulée, les politiques publiques ont évolué au gré de la guerre d’agression de l’Ukraine par la Russie, laquelle a fait ressortir plus encore trois enjeux cruciaux de l’intégration examinés dans ce chapitre. Les pays se sont de plus en plus préoccupés de l’intégration des femmes immigrées, conscients de certaines spécificités. La validation des diplômes étrangers, l’un des principaux obstacles à l’insertion professionnelle des immigrés, est maintenant une priorité, d’autant plus que les pays de l’OCDE connaissent des pénuries de main-d’œuvre sans précédent. Enfin, du fait que les pays de l’OCDE adoptent de plus en plus une approche globale de l’intégration à l’échelle de la société, le rôle des administrations infranationales a gagné en importance. Les problèmes de logement, notamment, ont souligné davantage la nécessité de disposer de mécanismes efficaces de coordination et de communication entre les administrations nationales et infranationales. Avant de s’arrêter sur chacun de ces enjeux, ce chapitre fait un tour d’horizon des autres évolutions notables des politiques d’intégration.
Plusieurs pays assouplissent leur législation sur la citoyenneté tandis que d’autres la durcissent
On observe un regain d’intérêt pour les politiques de citoyenneté en 2022/23. La majorité des pays considèrent l’acquisition de la citoyenneté comme un catalyseur de l’intégration économique, sociale et politique des immigrés ; elle les incite à investir dans leur avenir dans le pays et leur confère des droits qui contribuent à combler les écarts avec la population née dans le pays. D’autres considèrent a contrario la naturalisation comme l’ultime récompense pour une intégration réussie. Ce dernier point de vue suppose l’élaboration de politiques de naturalisation rigides et restrictives, imposant des conditions de séjour de longue durée et des tests de langue et d’éducation civique. Si la plupart des pays de l’OCDE se rangent dans la première catégorie, d’autres ont considérablement réformé leur législation dans le sens d’un durcissement de l’accès des immigrés à la citoyenneté.
En 2023, le gouvernement allemand a publié un projet de loi visant à faciliter l’acquisition de la citoyenneté allemande pour les personnes issues de l’immigration. Cette réforme autoriserait la double nationalité et inciterait ainsi davantage ces personnes à devenir des citoyens allemands. Les enfants nés en Allemagne de parents nés à l’étranger bénéficieraient également du droit du sol à condition qu’au moins un de leurs parents justifie d’un séjour en Allemagne de cinq ans ou plus et d’un droit de séjour illimité. D’autre part, la durée de séjour requise serait ramenée de huit à cinq ans pour les titulaires d’un titre de séjour, ou à trois ans dans certaines conditions, en particulier pour les personnes bien intégrées. Les critères de maîtrise de la langue devraient également être assouplis pour certains groupes d’immigrés. Une fois la législation adoptée, les campagnes de naturalisation seraient organisées au niveau des Länder.
Certains pays choisissent de faciliter l’obtention de la citoyenneté pour certains groupes d’immigrés. L’Australie, par exemple, prévoit une voie de naturalisation accélérée pour les citoyens néo-zélandais. En vertu d’une modification entrée en vigueur en janvier 2023, les Néo-Zélandais admis en Australie au titre d’un visa de catégorie spéciale (Special Category) n’auront plus besoin de faire une demande de visa permanent pour remplir les conditions de naturalisation.
Quelques pays assouplissent leur procédure de naturalisation. Depuis peu aux États-Unis, la validité de la « carte verte » est automatiquement prolongée de 24 mois pour les candidats à la citoyenneté. De surcroît, en 2023, les autorités américaines ont annoncé renforcer le programme d’aide à la citoyenneté et à l’intégration, en accordant des subventions à hauteur de 25 millions USD versées à des programmes de préparation à la naturalisation et de promotion de l’intégration civique dans le cadre de cours d’éducation civique, de langue et d’histoire. L’Irlande a mis en place un tableau de bord qui permet aux candidats de connaître plus précisément les justificatifs requis d’identité et de séjour. Ils peuvent désormais présenter divers types de documents attestant de leur identité et de la durée de leur séjour en Irlande et s’assurer d’avoir suffisamment de documents avant de soumettre leur demande.
Si la plupart des pays de l’OCDE ont choisi de faciliter la naturalisation, quelques-uns se sont engagés dans la voie inverse. En 2022, la Norvège a relevé la durée de séjour de sept à huit ans pour tous les immigrés, sauf les réfugiés. Elle peut être ramenée à six ans en fonction des revenus. Le niveau requis de maîtrise de la langue norvégienne a lui aussi été relevé, de A2 à B1. De même, le gouvernement suédois envisage actuellement de durcir les conditions de naturalisation, notamment en allongeant la durée de séjour requise et en relevant le niveau de maîtrise de la langue.
L’Estonie et la Lettonie prévoient d’autoriser la déchéance de nationalité pour les citoyens naturalisés qui présentent une menace pour l’ordre public ou la sécurité nationale.
L’intégration civique continue de gagner en importance
L’intégration civique est un aspect de plus en plus important de la politique d’intégration des pays de l’OCDE. Il s’agit de veiller à ce que les immigrés connaissent, comprennent et respectent l’histoire, les institutions et les valeurs communes du pays d’accueil (OCDE, 2023[1]). L’intégration civique favorise également la cohésion sociale et une meilleure participation de la population immigrée au fonctionnement de la société d’accueil. L’éventail de mesures d’intégration civique est large et couvre les cours d’éducation civique, les échanges culturels et sociaux avec la population née dans le pays, mais aussi le droit de participation aux élections. Le Luxembourg, par exemple, a récemment modifié sa loi électorale afin d’abolir l’obligation de séjour préalable de cinq ans pour les ressortissants étrangers souhaitant s’inscrire sur les listes électorales pour voter aux élections municipales.
Les pays soulignent en outre l’importance de programmes d’intégration sur mesure. En Belgique, la nouvelle législation relative à la politique flamande d’intégration et d’intégration civique, entrée en vigueur en mars 2022, comporte un quatrième axe consacré à l’amélioration des contacts sociaux des immigrés et de leur participation à la société. Elle propose aux nouveaux arrivants un parcours sur mesure de 40 heures pouvant prendre diverses formes : un programme d’accompagnement individuel, un stage de langue au sein d’une entreprise, d’une association ou de l’administration locale, un emploi bénévole et des travaux d’utilité sociale. Aux Pays-Bas, la nouvelle loi d’intégration civique, entrée en vigueur en janvier 2022, propose trois différents parcours d’intégration civique. Ceux-ci sont organisés par les communes et adaptés aux besoins des individus à l’issue d’une procédure d’admission détaillée. Chaque parcours, qui conjugue cours de néerlandais et d’éducation civique, est adaptée en fonction du niveau de néerlandais et des compétences des participants.
Certains pays rendent le programme accessible ou obligatoire à certains groupes d’immigrés, pour permettre à ceux qui en ont le plus besoin de bénéficier de ces services d’intégration. Aux Pays-Bas, les réfugiés et les immigrés admis au titre du regroupement familial sont obligés de suivre un programme d’intégration organisé par la commune. La région bruxelloise (Belgique) a récemment rendu obligatoires les cours d’intégration civique pour les membres de la famille des titulaires d’un permis de travail présents sur le territoire depuis plus de trois mois. Ils doivent aussi s’inscrire à un cours dans les six mois suivant l’obtention du permis.
En Allemagne, plusieurs programmes sont en place pour promouvoir la démocratie, prévenir la radicalisation ou encourager les jeunes immigrés ou descendants d’immigrés à agir en faveur de la participation politique. En Autriche, la durée des formations obligatoires sur les valeurs et l’orientation a été allongée à trois jours à compter de janvier 2022.
Les pays se préoccupent davantage de la formation linguistique, et plus particulièrement dans un contexte de formation professionnelle
Tous les pays de l’OCDE reconnaissent l’importance de proposer des cours de langue à la population immigrée, comme moyen non seulement d’améliorer l’accès au marché du travail et aux services sociaux, mais aussi de tisser des liens dans la société d’accueil. Ils prennent toutefois de plus en plus conscience de la valeur ajoutée de l’enseignement de la langue à vocation professionnelle. Or, ce type d’enseignement peut être difficile à mettre en œuvre si le nombre de personnes intéressées par un métier ou un secteur spécifique est trop faible pour justifier un investissement dans des formations régulières de ce type par un prestataire (OCDE, 2023[1]). L’aggravation des pénuries de main-d’œuvre et l’inadéquation des compétences qui en résulte, entre autres facteurs, ont pourtant conduit des pays de l’OCDE à se préoccuper de l’aspect professionnel de la formation linguistique et des mesures d’intégration en général.
En Allemagne, les cours de langue y compris ceux à vocation professionnelle étaient autrefois accessibles aux demandeurs d’asile venus de pays dont le taux de protection était d’au moins 50 %, ce qui excluait de fait la majorité des demandeurs d’asile des programmes d’intégration. La nouvelle loi portant création d’une opportunité au droit de séjour (Chancen-Aufenthaltsrecht) donne immédiatement accès à des cours modulaires d’allemand et d’allemand à vocation professionnelle financés par l’État fédéral, jusqu’au niveau C2 du Cadre européen commun de référence pour les langues, pour tous les demandeurs d’asile indépendamment de leur origine. Ces programmes peuvent être conjugués avec des qualifications professionnelles et des stages pratiques en entreprise. L’Autriche a elle aussi élargi la gamme de programmes d’enseignement de l’allemand en ajoutant des cours spécialisés pour certains secteurs d’activité en tension, dont la restauration, l’hôtellerie, le tourisme et le commerce de détail.
Une autre tendance consiste à faciliter l’accès aux formations professionnelles, parfois combinées avec des cours de langue générale. La Suisse, par exemple, a augmenté les financements destinés à l’intégration en affectant 250 millions CHF à des cours de langue et apprentissages professionnels destinés aux étrangers pour la période 2024-27. En Espagne, de récentes modifications de la législation ont ouvert la possibilité pour les immigrés sans papiers présents sur le territoire depuis au moins deux ans d’accéder au séjour temporaire, à condition de suivre un programme de formation professionnelle et d’avoir un minimum de maîtrise de l’espagnol.
En Corée, le gouvernement a annoncé l’offre prochaine de formations professionnelles de longue durée pour les titulaires d’un visa E-9 (destiné aux travailleurs peu qualifiés), combinées avec des cours de coréen pour améliorer leurs compétences techniques et leur connaissance de la langue et de la culture du pays. À l’heure actuelle, les titulaires d’un visa E-9 bénéficient uniquement d’une formation professionnelle de trois jours. Un programme pilote a été lancé dans le secteur de la construction navale en 2023.
Des pays relèvent également le niveau requis de maîtrise de la langue. Les Pays-Bas, par exemple, demandent désormais aux nouveaux arrivants de maîtriser le néerlandais au niveau B1 du Cadre européen commun de référence pour les langues. L’Australie a renforcé les ressources consacrées 1) au programme d’anglais pour immigrés adultes (Adult Migrant English Program, AMEP), lequel fournit désormais des livrets (English Ready Booklets) pour aider les personnes n’ayant jamais étudié l’anglais, ou très peu, et 2) au programme de l’AMEP dédié à la culture numérique (AMEP Digital Literacies Framework). L’État allouera au programme AMEP près de 20 millions USD de fonds supplémentaires sur quatre ans, à partir de 2022-23, destinés à apporter aux apprenants adultes des solutions d’apprentissage innovantes. En 2022, la Finlande a renouvelé et adopté le programme d’enseignement pour l’intégration, en mettant notamment davantage l’accent sur la langue.
Les pays ont adopté de nouveaux plans d’action nationaux pour lutter contre le racisme et les discriminations
Les pays continuent de lutter contre les discriminations, notamment en adoptant des plans d’action nationaux. Dans le cadre de l’initiative de la Commission européenne pour combattre le racisme dans l’Union européenne, plusieurs membres de l’UE ont mis en œuvre un plan d’action. Celui de l’Union européenne souligne explicitement la nécessité d’encourager une approche intersectionnelle des politiques de lutte contre le racisme et les discriminations. En juillet 2022, la Belgique a approuvé un nouveau plan d’action contre le racisme pour 2021-24, lequel comporte plus de 70 mesures dans le domaine de l’égalité des chances, du travail, de l’économie, de l’asile et des migrations, de la santé, de la justice, de la police, des affaires étrangères, des médias et de la mobilité. La France a défini un nouveau Plan national de lutte contre le racisme, l’antisémitisme et les discriminations liées à l’origine (2023-26). Il poursuit cinq grandes ambitions : 1) Mesurer la réalité du racisme, de l’antisémitisme et des discriminations ; 2) Oser nommer la réalité de la haine ; 3) Mieux éduquer et former ; 4) Sanctionner les auteurs ; et 5) Accompagner les victimes. Ce plan met plus particulièrement l’accent sur les jeunes et sur leur protection contre les messages haineux. Plusieurs des 80 mesures exposées dans le Plan sont des mesures de lutte contre les discriminations sur le marché du travail, notamment en systématisant les « testings » ou tests de situation, une méthode expérimentale pour évaluer l’étendue des discriminations dans les entreprises.
L’Irlande a elle aussi pris des mesures importantes de lutte contre les discriminations et lancé son plan d’action national contre le racisme en 2023, le premier en 15 ans. Il vise « l’élimination de toutes les formes de racisme en Irlande ». Ses principaux objectifs sont la protection des victimes du racisme et des crimes de haine, la lutte contre les inégalités ethniques, la participation des minorités à tous les domaines de la société, la mesure des effets du racisme par le biais de collectes de données efficaces, et la mise en œuvre de politiques, programmes et lois pour combattre le racisme.
En Allemagne, l’Agence de lutte contre les discriminations (Antidiskriminierungsstelle des Bundes) a été renforcée par la nomination en 2023 d’un responsable fédéral.
La Colombie a présenté le nouveau plan national de développement (Plan Nacional de Desarrollo) 2022-26, lequel met l’accent sur la mise en œuvre de campagnes de prévention de la xénophobie et des discriminations. En 2023, le Canada, les États-Unis et le Mexique ont co-signé la Déclaration sur le partenariat nord-américain pour l’équité et la justice raciale, par laquelle les trois pays s’engagent « à faire progresser l’équité et la justice raciale ainsi qu’à éradiquer complètement les obstacles à l’égalité des chances auxquels continuent de se heurter les communautés marginalisées ». Ils s’engagent en outre à renforcer la coopération, notamment en mettant sur pied « un réseau trilatéral d’experts en équité raciale et en inclusion pour faciliter l’échange de renseignements sur les pratiques exemplaires et les stratégies novatrices ».
Remise à plat fondamentale des cadres d’intégration
Plusieurs pays de l’OCDE ont voté des modifications plus globales de leur législation en matière d’intégration, dont certaines ont vu le jour après les retards causés par la pandémie de COVID-19.
En Belgique, la nouvelle législation relative à la politique flamande d’intégration et d’intégration civique comporte, outre celles mentionnées au sujet de l’intégration civique, un certain nombre de modifications concernant la composition des mesures d’intégration et les conditions d’admission. À noter, par exemple, que les demandeurs d’asile n’ont plus besoin de remplir certains critères pour accéder aux mesures d’intégration. Deux nouveaux piliers sont ajoutés au parcours d’intégration : en plus de l’orientation civique et des cours de néerlandais seconde langue, les immigrés devront se faire connaître des services publics de l’emploi flamands (troisième pilier) et rejoindre un projet de réseautage et de participation sociale (quatrième pilier). Ce programme d’intégration individualisé n’est plus gratuit et peut coûter jusqu’à 360 EUR aux participants.
Compte tenu des nombreuses admissions au cours des dernières années, plusieurs pays de l’OCDE en Amérique latine ont récemment mis en place un nouveau cadre stratégique en matière d’intégration. Le Costa Rica a adopté son troisième plan national pour l’intégration (Plan Nacional de Integración para Costa Rica) 2023-27, axé sur les domaines suivants : éducation, santé, diversité, lutte contre les vulnérabilités et renforcement de la coopération institutionnelle. En juin 2023, le président du Chili a adopté une nouvelle loi d’immigration, laquelle met l’accent sur l’intégration à long terme et l’inclusion socioéconomique des immigrés. En Colombie, en juillet 2022, le Département national de la planification a approuvé la nouvelle « Stratégie d’intégration de la population immigrée d’origine vénézuélienne comme facteur de développement du pays ». Il s’agit d’adapter la réponse des institutions aux besoins d’intégration sociale, économique et culturelle des immigrés vénézuéliens et de tirer parti de la contribution économique de cette population dans la durée. La stratégie se décline en sept axes : 1) accroître l’offre de services d’intégration, 2) renforcer les stratégies de prévention des vulnérabilités, 3) concentrer les efforts sur l’intégration économique des immigrés vénézuéliens, 4) promouvoir des environnements propices à l’intégration sociale et culturelle, 5) accroître les capacités des institutions chargées de la prise en charge et de l’intégration des immigrés, 6) définir une stratégie de financement pour garantir leur intégration et leur impact sur le développement, et 7) renforcer les infrastructures de données, l’échange d’information et les processus d’évaluation. Environ 13.3 millions USD sont affectés à la mise en œuvre de cette stratégie.
Plusieurs pays de l’OCDE ont annoncé d’importants projets et propositions visant l’adoption de nouvelles lois sur l’immigration et l’intégration. En Finlande, une réforme profonde de la loi d’intégration est prévue en 2025. Elle prévoit des services d’intégration précoce sous forme de plans individualisés, d’orientation multilingue, d’éducation et autres pour faciliter et renforcer la transition vers le travail. Le Luxembourg a présenté son projet de loi sur « le vivre-ensemble interculturel » qui abrogera la loi relative à l’intégration des étrangers. Quatre instruments sont proposés : 1) le plan d’action national, qui donnera l’orientation stratégique ; 2) le pacte citoyen du vivre-ensemble interculturel ; 3) le programme du vivre-ensemble interculturel et 4) le pacte communal du vivre-ensemble interculturel. La lutte contre le racisme et toutes les formes de discrimination au niveau local est un aspect crucial de la loi. Une nouvelle stratégie d’intégration des immigrés est en cours d’élaboration en Irlande, pour 2024.
Accueil et intégration des réfugiés ukrainiens
L’un des principaux enjeux de l’intégration dans les pays de l’OCDE en 2022/23 a été celui de l’aide au très grand nombre de personnes fuyant l’Ukraine. En Union européenne, la directive relative à la protection temporaire accorde aux bénéficiaires un accès immédiat à l’éducation ainsi qu’à l’emploi et au travail indépendant. D’autres pays, extérieurs à l’UE, ont eux aussi adopté des plans d’urgence conférant ces mêmes droits aux réfugiés, des mesures exceptionnelles grâce auxquelles les réfugiés ukrainiens peuvent accéder au marché du travail plus facilement que d’autres groupes de réfugiés. Dans ce contexte, la plupart des pays de l’OCDE ont activé le système d’intégration en place et simplement étendu aux Ukrainiens déplacés l’aide à l’intégration prévue pour les réfugiés, aux mêmes conditions, sauf quelques exceptions (France et Suède). Plusieurs pays ont mis l’accent plus particulièrement sur les cours de langue et les formations professionnelles. Le Royaume-Uni, par exemple, a affecté 11.5 millions GBP à des cours d’anglais intensifs pour environ 10 000 Ukrainiens.
La majorité des réfugiés ukrainiens sont diplômés de l’enseignement supérieur, comme en attestent les premières données administratives recueillies dans les pays d’accueil de la zone OCDE (OCDE, 2023[2]). Il est donc essentiel que leurs compétences soient rapidement évaluées et leurs qualifications reconnues. Cela leur permettra alors de reprendre une activité professionnelle dans leur domaine de compétence et de se perfectionner, dans le but de contribuer à la fois à l’économie du pays d’accueil et aux futurs efforts de reconstruction de l’Ukraine. S’ajoute aux obstacles à la reconnaissance dont il est question plus haut, le fait que de nombreux réfugiés ukrainiens exerçaient des professions réglementées, notamment dans les secteurs de la santé et de l’éducation, pour lesquelles la reconnaissance officielle des qualifications obtenues à l’étranger est exigée dans le pays d’accueil. Pour mieux tenir compte des caractéristiques de la population ukrainienne réfugiée et répondre à ses besoins, quelques pays de l’OCDE ont modifié le régime de reconnaissance des qualifications en vigueur, tandis que d’autres ont pris de nouvelles mesures pour ce groupe.
Plusieurs pays ont simplifié et accéléré les procédures de reconnaissance des qualifications pour les bénéficiaires de la protection temporaire, généralement en écourtant les délais de traitement des dossiers et en supprimant des critères pour certaines professions. L’Espagne, l’Italie, la Pologne et la République slovaque, par exemple, ont réduit le délai de traitement des dossiers de reconnaissance des qualifications des professionnels médicaux ukrainiens. L’Allemagne et la République tchèque ont mis en place des procédures accélérées pour faciliter la reconnaissance des qualifications des enseignants ukrainiens. L’Islande et la Norvège ont accéléré la reconnaissance des diplômes universitaires en introduisant la validation automatique des qualifications des Ukrainiens diplômés de l’enseignement supérieur. Le Portugal a permis aux autorités d’évaluer les qualifications au cas par cas et d’exempter les bénéficiaires de la protection temporaire de l’obligation de fournir un diplôme, un certificat ou une licence d’enseignement. La traduction officielle des documents n’est plus exigée. Pour faciliter l’accès aux professions réglementées, certains pays ont supprimé les critères de qualification ou mis en œuvre des procédures d’évaluation accélérées. En Lituanie, les réfugiés ukrainiens sont exemptés des conditions obligatoires de maîtrise de la langue pour plusieurs professions, laissant l’évaluation des compétences linguistiques au soin des employeurs. De même, l’Allemagne et l’Autriche ont assoupli les conditions d’embauche pour les enseignants. Quelques pays, dont l’Espagne, la Hongrie et le Portugal, ont également annulé les frais de dossier de reconnaissance des qualifications dans le cas des réfugiés ukrainiens bénéficiaires de la protection temporaire.
Parallèlement, bon nombre de pays sont incertains sur la marche à suivre au regard de l’intégration des Ukrainiens. Le déplacement de cette population est encore considéré comme temporaire par les pays d’accueil, par l’Ukraine et par les réfugiés eux-mêmes. Il en résulte une situation dans laquelle les systèmes conventionnels d’intégration, conçus dans une perspective de long terme, ne seraient pas adaptés aux besoins des Ukrainiens dans les pays d’accueil. Dans le contexte des réfugiés ukrainiens, il faut donc envisager l’intégration selon d’autres cadres (Encadré 3.1).
En cette deuxième année de la guerre d’agression de l’Ukraine par la Russie, les sociétés d’accueil sont en quête de solutions pour mieux soutenir les Ukrainiens déplacés à plus longue échéance. Parallèlement, la nature et l’ampleur de l’aide apportée à cette population ne sont pas toujours en cohérence avec les pratiques d’intégration habituelles de ces sociétés, bon nombre d’Ukrainiens étant encore censés rentrer dans leur pays lorsque la situation le permettra. Leur retour est par ailleurs largement considéré comme indispensable pour la reconstruction de l’Ukraine et l’on craint que certains types d’aide à l’intégration ne compromettent le retour des réfugiés.
Une approche de l’intégration à « double intention » permettrait d’équilibrer ces besoins et ces circonstances contradictoires. Les mesures et les activités de soutien ont vocation à faciliter une inclusion socioéconomique rapide, permettant aux réfugiés ukrainiens de devenir autonomes, de reconstruire leur vie et de développer leur capital humain pour améliorer leurs perspectives, indépendamment de leur pays de résidence. Il s’agit également, en même temps, de chercher activement à minimiser les obstacles éventuels à leur retour, dans le pays d’accueil et dans le pays d’origine. Une coopération étroite entre les pays d’accueil et l’Ukraine sera essentielle pour mettre en place des mesures appropriées dans ce sens.
Bien qu’il y ait eu par le passé quelques cas isolés d’approches analogues, par exemple celui de la Norvège qui a pris des mesures d’intégration axées sur le retour des réfugiés de Bosnie dans les années 1990, ces idées sont relativement nouvelles pour la plupart des pays de l’OCDE. Les mesures à double intention entre les pays d’accueil et le gouvernement ukrainien pourraient, par exemple, consister à développer le capital humain des Ukrainiens déplacés, à faciliter la reconnaissance des compétences et des qualifications, à organiser des cours d’ukrainien pour les enfants et les jeunes dans les pays d’accueil, à établir des liens financiers et numériques avec l’Ukraine, et à assurer l’existence de voies de retour et de mobilité.
Les difficultés d’intégration particulières rencontrées par les femmes immigrées, exacerbées par la pandémie de COVID-19 et la crise des réfugiés ukrainiens, ont conduit à des actions spécifiques des pouvoirs publics
Les femmes représentent tout juste un peu plus de la moitié de la population immigrée des pays de l’OCDE, mais elles se heurtent à des obstacles plus nombreux et persistants à leur intégration sociale et économique dans la société d’accueil. Globalement, la situation des femmes nées à l’étranger est défavorable au regard du taux d’emploi et de chômage comparée à celle des hommes nés à l’étranger et des femmes nées dans le pays. Sur le marché du travail, la situation des réfugiées, aggravée par de multiples difficultés, est encore pire que celle des autres femmes immigrées. Il ressort de travaux antérieurs de l’OCDE qu’elles peuvent être triplement pénalisées du fait qu’elles sont des femmes, des immigrées et qu’elles n’ont pas choisi de quitter leur pays, ces difficultés pouvant se renforcer les unes les autres (Liebig et Tronstad, 2018[3]).
Ce désavantage tiendrait à plusieurs facteurs. Bien que les femmes émigrent pour des motifs de plus en plus variés, une majorité (60 %) des immigrés admis dans les pays de l’OCDE au titre du regroupement familial sont des femmes. Du fait que les immigrés pour raisons familiales sont moins susceptibles d’avoir un emploi ou de s’inscrire à un programme d’études immédiatement après leur arrivée, leur lien avec le marché du travail est plus ténu. Ils ont aussi tendance à avoir des compétences linguistiques et un réseau de connaissances plus limités (OCDE, 2020[4]). Ils risquent par ailleurs d’avoir plus de difficultés à bénéficier des mesures d’aide à l’intégration destinées aux nouveaux arrivants. Les responsabilités familiales sont la cause première des écarts entre les genres au regard de l’intégration des immigrés (voir le chapitre 5 pour en savoir plus). Les études de l’OCDE ont montré que l’amélioration de l’intégration socioéconomique des femmes immigrées est également cruciale pour faire obstacle à la transmission intergénérationnelle du désavantage sur le marché du travail (OCDE, 2017[5]).
La pandémie de COVID-19 et la crise des réfugiés ukrainiens ont souligné plus encore les problèmes d’intégration propres aux femmes. Les femmes immigrées ont alors été surreprésentées dans les secteurs lourdement touchés par la crise. Les fermetures d’établissements scolaires et les mesures sanitaires d’isolement ont davantage affecté les femmes, surtout celles venant de milieux défavorisés et ayant des enfants en bas âge, dont le conjoint ne pouvait généralement pas télétravailler. Les quarantaines ont aussi accru leur risque d’être exposées à des violences conjugales (OCDE, 2022[6]).
Plus récemment, la composition femmes-hommes inhabituelle des flux de réfugiés ukrainiens, les femmes et les enfants représentant près de 90 % des arrivées, a engendré des problèmes d’insertion professionnelle propres à ce groupe. Si les niveaux de formation élevés des Ukrainiennes et l’aide exceptionnelle qu’elles ont reçue grâce aux dispositifs de protection temporaire améliorent leurs perspectives d’intégration par rapport à d’autres groupes de réfugiés, d’autres facteurs risquent en même temps de s’opposer à leur insertion professionnelle : les responsabilités familiales alourdies par l’éclatement des familles, le risque d’exploitation et les incertitudes quant à la durée du séjour (OCDE, 2023[7]).
Si la majorité des pays de l’OCDE ont adopté des politiques d’intégration en faveur des femmes immigrées, les crises récentes ont hissé la question au premier rang des priorités du programme d’action en faveur de l’intégration. À l’heure actuelle, environ la moitié des pays de l’OCDE tiennent compte des besoins des femmes dans leurs politiques générales d’intégration. Cette évolution vers l’intégration des questions de genre, enclenchée depuis de nombreuses années en Suède, au Canada et dans quelques autres pays, est plus récente ailleurs. L’Italie a adopté en 2020 une approche de sa politique d’intégration qui prend systématiquement en compte les questions de genre.
Inversement, les politiques nationales en faveur de l’égalité des genres peuvent également prendre en compte les problèmes particuliers rencontrés par les immigrés. L’Australie, par exemple, a récemment adopté un plan national 2022-32 pour l’éradication des violences faites aux femmes et aux enfants (National Plan to End Violence against Women and Children), dans lequel sont incorporées les mesures appropriées pour venir en aide aux femmes de diverses origines ethniques.
Plusieurs pays ont également mis en place des mesures ou des programmes d’intégration à destination des femmes immigrées. En Allemagne, par exemple, le programme « MY TURN » s’adresse en particulier aux femmes qui ont un vécu migratoire. Il vise avant tout à réduire les obstacles à leur intégration, à les doter de compétences, à assurer leur formation professionnelle et à leur fournir des services d’accompagnement psychologique, de constitution de réseau, etc. Des mesures de ce type seront également mises en place dans des pays qui ne font pas spécifiquement référence au genre dans leur politique d’intégration, par exemple en ciblant les groupes vulnérables de manière plus générale.
Plusieurs pays ont récemment mené une réflexion sur les obstacles à l’intégration rencontrés par les femmes immigrées et les possibilités de les prendre en compte dans les plans d’action en faveur de l’intégration. En Finlande, la réforme intégrale de la loi sur la promotion de l’intégration de la population immigrée vise à renforcer l’insertion professionnelle des femmes immigrées et leur lien avec la société finlandaise. En Italie, à la suite d’une grave détérioration de la situation des femmes immigrées dans la société sous l’effet de la pandémie de COVID-19, le gouvernement a placé l’intégration des mères de famille issues de l’immigration au premier rang des priorités de sa politique d’intégration. En Irlande, les besoins particuliers des femmes immigrées seront pleinement intégrés dans la nouvelle stratégie pour l’intégration de la population immigrée. La Suisse accordera elle aussi plus d’importance à l’intégration des femmes immigrées dans la prochaine phase des programmes cantonaux d’intégration 2024-27. Les pays de l’OCDE interviennent dans de nombreux domaines en faveur de l’intégration des femmes issues de l’immigration, notamment la langue, les compétences et la formation professionnelle, mais aussi les politiques actives du marché du travail ciblées sur ces femmes en particulier. Conscients du poids des responsabilités familiales, principale barrière à l’intégration des femmes immigrées dans bien des cas, les pays ont avant tout cherché à lever ce type d’obstacles à l’activité professionnelle, mais aussi à la stabilité et à la qualité de l’emploi. Le chapitre 5 traite en détail de l’évolution des politiques au regard de l’insertion professionnelle des mères immigrées dans les pays de l’OCDE.
La prévention des violences sexistes gagne en importance dans les politiques d’intégration
Les femmes immigrées, et surtout les réfugiées, peuvent être exposées à un risque particulier de violences sexistes et d’exploitation. Le voyage migratoire confronte certaines d’entre elles à des situations qui les rendent plus vulnérables aux violences (Calderón-Jaramillo et al., 2020[8]). Les conséquences durables sur leur santé physique et mentale peuvent être très préjudiciables à leurs perspectives d’intégration. Les pays de l’OCDE ont mis en place divers types de mesures pour protéger les femmes immigrées contre les violences sexistes et augmentent peu à peu le budget d’intégration consacré à ces initiatives.
Plusieurs pays sensibilisent les femmes immigrées aux violences sexistes qu’elles peuvent rencontrer et leur proposent des cours d’intégration axés sur ce sujet. En Australie, le programme d’accompagnement SETS (Settlement Engagement and Transition Support) localise et aide les femmes immigrées vulnérables au moyen d’informations et de formations sur le respect dans les relations, les droits reconnus par la loi et les sources de soutien. En Autriche, les « centres de protection contre les violences » et les « agences d’intervention » conseillent les femmes immigrées sur tous les aspects de la question. En 2022, l’Autriche a augmenté de 1 million EUR le budget consacré à l’intégration nationale pour assurer la mise en œuvre de 14 projets de lutte contre les violences faites aux femmes. En 2017, le Canada a mis au point la Stratégie fédérale pour mettre fin à la violence fondée sur le sexe, pour combler les lacunes dans le soutien apporté à diverses populations, notamment les femmes immigrées. Dans ce cadre, le « Projet de stratégie pour le secteur de l’établissement contre la violence fondée sur le genre » vise à renforcer les capacités et à créer des réseaux pour mieux aider les femmes récemment arrivées au Canada par des actions de sensibilisation, notamment sous la forme de cours en ligne intitulés « Ponts vers la sécurité ». En 2022, la stratégie a bénéficié d’un complément de budget de 2 millions USD pour cinq ans. En France, le ministère de l’Intérieur finance des associations qui viennent en aide aux ressortissantes étrangères nouvellement arrivées sur le territoire et qui sont victimes de violences sexistes. Il organise également des formations spéciales pour les travailleurs sociaux chargés d’accompagner ces femmes.
Face à la multiplication des cas de violences sexistes contre les femmes immigrées dans un certain nombre de pays de l’OCDE à la suite de la pandémie de COVID-19, plusieurs initiatives ont été mises en œuvre. Les lignes d’assistance téléphonique et les services d’accompagnement psychologique multilingues en sont deux exemples. En Finlande, une nouvelle ligne d’assistance téléphonique et des services de conversation en ligne ont été créés pour venir en aide aux femmes immigrées victimes de violences domestiques.
Les femmes déplacées de force sont exposées à un risque encore accru de violences sexistes. C’est face à cette situation que la Colombie a pris des mesures pour lutter contre les violences sexistes faites aux réfugiées vénézuéliennes. Le manque d’accès à l’assurance maladie étant une barrière de plus à l’intégration des femmes immigrées, le ministère colombien de la Santé et de la Protection sociale a promulgué un décret rendant la population immigrée prioritaire pour l’affiliation à l’assurance maladie. En 2022, plus de 18 millions de prestations avaient été fournies à des immigrés vénézuéliens, principalement dans les domaines des soins aux femmes enceintes, de la petite enfance et des violences sexistes. À la suite de l’adoption de la nouvelle loi sur les migrations, laquelle met l’accent sur la protection spéciale des victimes de violences sexistes, le service national des migrations du Chili s’est employé à sensibiliser la population et à informer les femmes immigrées sur leurs droits et sur la prévention des violences domestiques.
Dans le cas des réfugiées ukrainiennes, le risque de violences sexistes a notamment été exacerbé par les initiatives atypiques d’accueil chez les particuliers. Les pays sont vigilants depuis le début de la crise. La Pologne, en coopération avec la police nationale, a élaboré un cadre pour le contrôle des organisations privées et des particuliers proposant leur aide aux réfugiés ukrainiens. Au Luxembourg, des visites à domicile ont été organisées en cas de soupçons d’exploitation par le travail ou d’exploitation sexuelle.
Une reconnaissance efficace des qualifications étrangères s’impose pour assurer l’insertion professionnelle à long terme des immigrés et la pleine utilisation de leurs compétences
Dans les pays de l’OCDE, environ deux immigrés sur trois ont obtenu leur diplôme à l’étranger. Il apparaît pourtant que ces personnes se heurtent à des obstacles considérables sur le marché du travail, surtout lorsqu’il s’agit de trouver un emploi stable et de qualité à la hauteur de leurs compétences. Un niveau de formation élevé améliore l’accès au marché du travail, mais les immigrés titulaires de diplôme de l’enseignement supérieur obtenus à l’étranger ont moins de chances d’être employés que leurs homologues nés dans le pays, tandis que l’inverse est vrai pour les personnes peu qualifiées. De surcroît, ces mêmes diplômés exercent plus souvent un emploi en dessous de leurs compétences : plus d’un tiers des immigrés hautement qualifiés dans les pays de l’OCDE sont en déclassement professionnel. Au sein de l’Union européenne, 47 % des immigrés hautement qualifiés sont soit déclassés dans leur emploi soit sans emploi, contre 30 % de la population née dans le pays (OCDE/Commission européenne, 2023[9]). Dans presque tous les pays de l’OCDE, les immigrés qui ont obtenu leur diplôme dans le pays d’accueil ont beaucoup plus de chances d’être employés que les titulaires de diplômes étrangers. Même en tenant compte des écarts de performance entre les systèmes éducatifs, l’écart de résultats professionnels persiste (OCDE, 2017[10]).
Les difficultés rencontrées par les immigrés pour faire valoriser et reconnaître leurs qualifications contribuent à leur déclassement et à leur taux d’emploi inférieur. Lourde de conséquences pour l’intégration à long terme, cette situation a aussi un coût économique pour la société d’accueil.
Pourtant, même si la quasi-totalité des pays de l’OCDE donnent la possibilité aux immigrés de faire reconnaître leurs qualifications obtenues à l’étranger, les procédures d’évaluation des compétences et de reconnaissance des qualifications étrangères demeurent complexes. Par ailleurs, l’efficacité, la transparence et l’accès universel font souvent défaut. Dans les professions et métiers réglementés, une qualification étrangère est un obstacle considérable à l’emploi étant donné que leur exercice nécessite généralement l’obtention d’un agrément ou d’un permis délivré par l’organisme professionnel concerné, avec d’importantes variations d’un pays à l’autre. Dans les professions non réglementées, une qualification étrangère n’en est pas moins un obstacle, bien qu’implicite, du fait notamment que les employeurs connaissent moins bien les programmes et les établissements étrangers.
Les mesures récentes visent essentiellement à accélérer et simplifier la reconnaissance des qualifications étrangères tout en faisant mieux connaître les procédures
Dans ce contexte, l’évaluation et la reconnaissance des qualifications étrangères ont leur place parmi les priorités du programme d’action en faveur de l’intégration depuis plusieurs années (OCDE, 2017[10]). Les pays continuent d’accélérer les procédures et de simplifier les régimes de reconnaissance en place. En Grèce, une loi votée en 2022 instaure une procédure de reconnaissance des diplômes étrangers plus rapide et plus efficace. Les diplômes universitaires délivrés par les plus de 3 500 établissements d’enseignement supérieur de la liste officielle sont désormais automatiquement reconnus et la procédure ne devrait pas prendre plus de deux mois pour les diplômes de base. Au Chili, trois organes sont chargés de la reconnaissance des qualifications étrangères : le ministère des Affaires étrangères, le ministère de l’Emploi et l’Université du Chili. Les taux de validation et les délais de traitement sont différents pour chacun de ces organes. Afin d’améliorer le faible taux de demandes de reconnaissance de diplômes étrangers, la nouvelle loi sur les migrations et les étrangers, adoptée en 2021, permet à d’autres établissements d’enseignement supérieur de participer à la procédure.
Face à la persistance des pénuries actuelles de main-d’œuvre, les pays de l’OCDE ont dû faciliter la reconnaissance des qualifications étrangères. Les améliorations apportées à la procédure sont souvent ciblées et limitées à certaines professions (en tension). Pour combler le manque de personnel dans le secteur médical, l’Allemagne a voté un projet de loi visant à promouvoir les études en soins infirmiers. Celui-ci prévoit notamment de simplifier et de standardiser la reconnaissance des qualifications et des formations étrangères dans ce domaine. Le gouvernement envisage en particulier de réglementer la liste de justificatifs requis pour la procédure de reconnaissance et de proposer, à la place des tests d’équivalence, des cours d’adaptation ou des évaluations fondées sur les connaissances, entre autres. En 2022, l’Autriche a promulgué un décret permettant aux professionnels de santé qualifiés de suivre une procédure accélérée pour la validation de leurs qualifications.
La transformation numérique joue un rôle important dans la simplification des procédures de reconnaissance et l’allègement du fardeau administratif pour les immigrés. La crise du COVID-19 a souligné plus encore l’importance des outils en ligne. En 2022, le gouvernement espagnol a lancé une plateforme en ligne consacrée à la reconnaissance des diplômes étrangers. Les ressortissants d’autres pays peuvent désormais envoyer leur dossier en ligne pour prouver l’équivalence de leurs qualifications et des qualifications espagnoles. Le Danemark a lui aussi créé un portefeuille de compétences en ligne (My Competence Portfolio) qui permet aux immigrés de décrire leurs qualifications et de soumettre les justificatifs nécessaires.
Il est par ailleurs indispensable, par souci d’efficacité, de mieux informer sur les procédures de reconnaissance, d’en améliorer la transparence et de veiller à ce que les immigrés soient accompagnés dans les démarches. Souvent, les informations concernant les procédures de reconnaissance ne sont pas accessibles aux immigrés. Pour améliorer la transparence, l’Allemagne a créé, en 2020, un centre de reconnaissance professionnelle (Zentrale Servicestelle Berufsanerkennung, ZSBA) qui accompagne les candidats à l’étranger dans leurs démarches.
Certains pays concluent également des accords bilatéraux pour améliorer la mobilité des compétences et réduire les obstacles liés à leur reconnaissance. L’Autriche, par exemple, a signé un accord avec l’Inde en 2023, par lequel est établi un mécanisme de reconnaissance réciproque des qualifications. En 2022, le conseil des ministres du Royaume-Uni a lui aussi approuvé un mémorandum d’accord sur la reconnaissance réciproque de certaines qualifications universitaires avec l’Inde.
Depuis maintenant près de dix ans, les pays de l’OCDE adoptent de plus en plus une approche de l’intégration à l’échelle de la société tout entière, mettant en évidence le fait que l’intégration se fait à plus d’un niveau et implique plusieurs parties prenantes (OCDE, 2020[11] ; OCDE, 2023[1]). Les administrations locales et régionales en sont ainsi venues à jouer un rôle de plus en plus important dans ce domaine dans la zone OCDE, une tendance qui se poursuivra probablement dans les prochaines années. En 2023, par exemple, le parlement finlandais a voté une grande réforme de la loi d’intégration, en vertu de laquelle une part plus importante que jamais de la responsabilité des services d’intégration sera transférée aux communes dans les prochaines années. On observe des tendances comparables ailleurs. Au Luxembourg, notamment, le nouveau projet de loi sur le vivre-ensemble interculturel confie un rôle plus central aux communes pour favoriser l’accès à l’information, la participation civique et le vivre-ensemble au niveau local.
Les crises récentes, dont la pandémie de COVID-19 et la crise des réfugiés ukrainiens, ont fait ressortir les avantages de placer les administrations infranationales en première ligne de l’intégration des immigrés, mais aussi les difficultés que cela peut poser (Encadré 3.2). Dans le contexte de la pandémie, la transition vers une offre de services en ligne a souvent été plus facile et plus économique – surtout pour les cours de langue – dans les pays où des cadres d’intégration efficaces et centralisés sont en place (Allemagne) que dans les pays où l’aide à l’intégration est fortement décentralisée (Norvège) (OCDE, 2022[12]). En l’absence de cadre centralisé, l’autonomie des administrations locales et des communes crée d’autres problèmes, dont de fortes disparités dans la nature et la disponibilité de l’aide à l’intégration sur l’ensemble du pays (OCDE, 2023[1]). De surcroît, l’expérience des communes en matière d’aide à l’intégration est très variable, ce qui se traduit par des niveaux différents de compétences et de savoir-faire d’une ville à l’autre et d’une région à l’autre. Par exemple, pendant la crise des réfugiés ukrainiens, un nombre considérable de petites villes et régions de pays d’Europe centrale et orientale qui n’avaient que peu ou pas d’expérience en la matière se sont soudain trouvées confrontées à une arrivée massive de réfugiés.
Quelques pays de l’OCDE, dont la Colombie, ont essayé de renforcer la gestion centralisée de l’intégration pour mieux équilibrer les responsabilités et réduire au minimum les différences régionales dans le domaine de l’aide à l’intégration. Ces évolutions récentes mettent en évidence l’intérêt de cadres et structures d’intégration nationaux et infranationaux complémentaires intervenant simultanément pour fournir aux immigrés et aux réfugiés des services d’accompagnement d’une efficacité optimale.
Les villes et les communes ont été proactives pour venir en aide aux réfugiés ukrainiens, en partie par nécessité face à l’impact disproportionné de l’afflux sur les zones métropolitaines. En Pologne, par exemple, les arrivées de réfugiés ont déclenché une expansion rapide des villes pendant les deux premiers mois de la crise : une hausse de la population de 15 % à Varsovie, 23 % à Cracovie, 34 % à Gdansk et 53 % à Rzeszow (Wojdat et Cywiński, 2022[13]). D’autres pays, dont l’Allemagne et la France, ont également constaté une tendance des réfugiés ukrainiens à s’installer dans les villes, malgré des efforts centralisés pour encourager une plus grande dispersion (OCDE, 2022[14]).
Dans la plupart des villes, la priorité a été d’aller au contact des nouveaux arrivants ukrainiens et de leur permettre d’accéder rapidement à des informations de qualité. Pendant les premiers mois de la crise, les guichets uniques se sont multipliés dans les villes de la zone OCDE. Ils ont été mis en place, tout comme d’autres types de pôles d’accueil similaires, dans bon nombre de villes de tailles diverses, dont Dublin (Irlande), Nantes (France), Paris (France), Regina (Canada), Stockholm (Suède) et Tampere (Finlande) pour coordonner l’apport d’informations aux Ukrainiens arrivant sur le territoire, enregistrer leur présence et faciliter leur accès à différents services d’accompagnement. Dans certains cas, les villes ont également pu tirer parti des plateformes et outils numériques déjà en place pour informer les réfugiés ukrainiens. En Allemagne, plusieurs d’entre elles ont eu recours à l’application Integreat pour aller au contact des nouveaux arrivants ukrainiens et les accompagner dans leur intégration. Nuremberg, par exemple, l’utilise pour assurer un accès direct et facile à un large éventail d’informations, notamment sur la procédure de demande de prestations sociales, les manifestations culturelles et les activités de loisirs, ainsi que pour les cours d’allemand.
La connaissance qu’ont les autorités locales de leur population a renforcé leur rôle en tant que prestataires de première ligne de services essentiels. En quelques jours après le début de la guerre d’agression de l’Ukraine, la ville de Tallinn (Estonie) a ouvert un centre d’accueil des réfugiés pour répondre à leurs besoins immédiats (assistance primaire, logement d’urgence, aide juridique, accompagnement psychologique, aide médicale) et proposer une aide à l’adaptation pour faciliter le séjour des réfugiés dans la ville. En Belgique, les villes se sont plus particulièrement occupées d’organiser et de coordonner l’accès à des logements privés, y compris de sélectionner les familles d’accueil, de mettre en contact les personnes déplacées et les familles d’accueil, et d’effectuer les visites à domicile. Dans la plupart des villes polonaises, la municipalité a collaboré étroitement avec des partenaires du secteur privé pour adapter des installations existantes dans le but de loger les Ukrainiens arrivant en grand nombre. La ville de Rzeszow, par exemple, s’est associée avec des hôtels et les propriétaires d’autres grands locaux commerciaux pour ouvrir des hébergements provisoires.
L’intervention des villes ne s’est toutefois pas cantonnée à l’accueil ; elles continuent de jouer un rôle actif dans l’action à moyen et long terme, notamment pour faciliter l’accès à l’emploi. Les autorités locales de Salzbourg, en Autriche, collaborent étroitement avec l’agence locale pour l’emploi, les entreprises locales, les organisations d’employeurs et la chambre de commerce pour déterminer les besoins d’emplois, simplifier les règles et faciliter la procédure de placement. En 2022, la ville de Riga (Lettonie) a organisé 14 foires à l’emploi destinées aux résidents ukrainiens, lesquelles réunissaient les employeurs locaux et les Ukrainiens en recherche d’emploi.
Le logement demeure un défi pour les communes dans toute la zone OCDE
L’un des problèmes les plus pressants pour les communes dans le contexte de l’intégration des immigrés est celui du logement. Un logement sûr et abordable est en effet un besoin humain fondamental. Essentiel à la santé et au bien-être global, il permet aux nouveaux arrivants de chercher un emploi, de faire des études ou de suivre des formations et de s’intégrer dans la société. Or, les immigrés se trouvent souvent défavorisés à cet égard par rapport à la population née dans le pays et beaucoup sont logés dans de mauvaises conditions. Plus d’un immigré sur six vit dans des logements suroccupés dans les pays de l’OCDE, soit un taux supérieur de 70 % à celui de la population native dans les pays de l’Union européenne. Les disparités sont les plus prononcées en Colombie, en Corée, dans les pays d’Europe du Sud (plus particulièrement en Italie et en Grèce) et dans les pays nordiques (OCDE/Commission européenne, 2023[9]). La qualité, la répartition et l’accessibilité des logements peuvent aussi retentir directement sur la concentration et la ségrégation des immigrés, avec les effets négatifs que cela implique pour leur bonne intégration générale dans la durée (Liebig et Spielvogel, 2021[15]). Si les problèmes liés au prix des logements ne sont pas forcément propres aux immigrés et sont ressentis par de larges segments de la société, les immigrés consacrent généralement une plus grande proportion de leur revenu disponible au loyer et sont moins souvent propriétaires de leur logement dans la plupart des pays de l’OCDE. Dans les pays de l’UE, par exemple, un immigré sur cinq consacre plus de 40 % de son revenu disponible au loyer, par rapport à environ une personne née dans le pays sur huit (OCDE/Commission européenne, 2023[9]). Les crises récentes ont aggravé la situation, notamment en poussant la demande de logements abordables à la hausse.
Dans le sillage de la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine, les arrivées de réfugiés ont souvent eu un impact disproportionné sur les pays et les populations déjà confrontées à de graves problèmes de logement. La Pologne, par exemple, qui est le principal pays d’accueil, enregistrait déjà une hausse des loyers d’environ 10 % par an depuis plusieurs années avant la crise des réfugiés (OCDE, 2022[14]).
Ce constat a incité les communes, qui interviennent souvent directement dans la définition des politiques de logement, à chercher des moyens d’améliorer la situation du logement des immigrés et des réfugiés. Les autorités municipales et locales tentent de renforcer leur capacité d’accueil en fonction des besoins, tout en recherchant également des solutions à plus long terme. Elles s’appuient souvent pour cela sur des programmes plus vastes de logements abordables, mais des fonds spéciaux sont parfois dégagés pour l’amélioration du logement des immigrés.
À Portland, aux États-Unis, l’État du Maine et les municipalités se sont associés pour financer de nouveaux projets de logements abordables destinés spécifiquement aux demandeurs d’asile. Depuis quelques années, les autorités infranationales aux États-Unis cherchent de plus en plus à œuvrer de concert avec les particuliers, les entreprises et la société civile pour atténuer les pressions sur le logement. Par exemple, une campagne (Rent to a Refugee) a été lancée pour encourager les propriétaires fonciers d’Albuquerque à louer leurs espaces disponibles aux réfugiés. Dans toute la zone OCDE, les particuliers contribuent beaucoup plus qu’auparavant à l’offre de logements, en réaction à l’arrivée d’Ukrainiens (OCDE, 2022[14]).
Les autorités infranationales ont pour leur part exigé avec plus de force des aides supplémentaires auprès du pouvoir central pour répondre aux besoins de logement, en particulier pendant les périodes d’arrivées massives. Aux États-Unis, des villes comme Chicago et New York ont sollicité une aide financière fédérale pour héberger les personnes qui traversent la frontière entre le Mexique et les États-Unis. Elles ont par ailleurs demandé au gouvernement américain d’accélérer la délivrance des permis de travail aux demandeurs d’asile afin de faciliter leur transition vers un logement indépendant.
Les administrations centrales ont cherché à atténuer la pression exercée sur les capacités d’hébergement locales. Par exemple, dans le cadre d’un récent sommet sur les réfugiés, en Allemagne, le gouvernement fédéral, les États fédéraux et les administrations locales se sont entendus sur la prolongation jusqu’au 31 décembre 2027 d’une règle spéciale prévue dans le code allemand du bâtiment. La règle spéciale en question permet de contourner certains éléments du droit de l’aménagement du territoire pour construire des logements destinés aux réfugiés. Des dispositions ont également été prises pour faciliter l’accès des communes à certains financements, notamment en permettant l’utilisation de subventions au développement urbain pour construire diverses installations collectives et autres équipements utiles, y compris pour les services d’accompagnement et de conseil.
Dans d’autres cas, les administrations centrales ont tenté de mieux répartir les nouveaux venus sur l’ensemble du territoire afin d’atténuer les pressions sur le logement à l’échelle régionale. Ces politiques de dispersion axées sur le logement, à destination principalement des personnes admises pour motif humanitaire, sont utilisées dans environ un tiers des pays de l’OCDE, dont l’Allemagne, le Danemark, les États-Unis, la Nouvelle-Zélande et la Suisse. Quelques pays (Australie, Canada et Corée) appliquent également des mesures pour inciter les travailleurs immigrés à s’installer en dehors des zones à forte ségrégation ou concentration urbaine. Ces dernières années, des pays de l’OCDE ont également cherché à élargir la portée des politiques en vigueur. En 2022, l’administration centrale du Royaume-Uni a annoncé que toutes les autorités locales d’Angleterre, d’Écosse et du pays de Galles seraient des zones de dispersion des demandeurs d’asile (à comparer à moins de la moitié de toutes les communes précédemment), ce qui permettrait de les installer plus aisément dans des logements abordables et d’atténuer ainsi les pressions régionales. Le logement ne devrait toutefois pas être le seul élément pris en considération. Des études antérieures indiquent en effet que les réfugiés réinstallés en vertu de politiques de dispersion qui tiennent compte des conditions du marché du travail sont sensiblement mieux rémunérés et dépendent moins de l’aide sociale que les réfugiés réinstallés en fonction uniquement de la disponibilité des logements (OCDE, 2016[16]).
La coopération entre les parties prenantes s’améliore
Alors que les politiques d’immigration sont définies à l’échelon national, les politiques d’intégration des immigrés sont généralement mises en œuvre au niveau local ou régional ; une situation qui complique la coordination et les flux de ressources entre les administrations centrales et infranationales. En quelques années, cependant, les efforts d’amélioration de la coopération, de la communication et du partenariat entre les différentes parties se sont intensifiés. Plusieurs pays de l’OCDE, dont l’Allemagne, le Canada et la Nouvelle-Zélande, ont entrepris des consultations en vue d’améliorer plus encore le dialogue entre les autorités centrales et infranationales au sujet des dispositifs d’immigration et d’intégration. En outre, l’Australie a mis en place plusieurs forums de collaboration, dont le forum ministériel sur les affaires multiculturelles (Ministerial Forum on Multicultural Affairs) et le groupe de haut niveau sur l’installation (Senior Officials Settlement Outcomes Group, SOSOG) pour faire progresser la coopération intergouvernementale en réunissant les autorités du Commonwealth, des États, des territoires et des localités autour d’un dialogue sur diverses questions liées à l’installation et à l’intégration.
Les administrations infranationales, en même temps qu’elles deviennent des partenaires clés de l’intégration, influencent de plus en plus la sélection des immigrés, particulièrement en Australie et au Canada. La coopération et les relations de travail entre les autorités centrales et régionales s’en trouveront encore renforcées.
Des efforts considérables ont également été déployés pour améliorer les voies de communication et de concertation entre les autorités infranationales afin de faciliter le partage de bonnes pratiques, la mutualisation des ressources et la coordination des actions. Des plateformes comme le Conseil des maires sur la migration, le Forum mondial des maires et le réseau Eurocities, entre autres, prennent de l’ampleur depuis quelques années dans les pays de l’OCDE. En 2023, le tout premier Sommet des villes des Amériques a eu lieu, réunissant les maires des pays occidentaux autour d’un échange de solutions à l’échelle des villes sur un large éventail de questions, dont les migrations et l’intégration. Outre les villes, d’autres acteurs infranationaux œuvrent dans ce domaine. Le réseau de Bureaux des nouveaux Américains (Office of New Americans, ONA) réunit des représentants de différents États américains dans un but de partage de bonnes pratiques et de promotion de l’insertion professionnelle des immigrés et des réfugiés.
Pour faciliter les flux de financements et mieux les adapter aux besoins locaux, les autorités infranationales créent leurs propres instruments financiers en appui de leurs travaux sur l’intégration. En 2021, le Conseil des maires sur la migration a lancé le Fonds mondial des villes pour les immigrés et les réfugiés afin d’acheminer les financements internationaux directement vers les villes et de mettre en œuvre des programmes inclusifs créés par les villes pour aider les immigrés, les réfugiés et les personnes déplacées. Certains des projets en cours, financés par ce dispositif, consistent à soutenir le travail du centre des opportunités (Centro de Oportunidades) de Barranquilla (Colombie), à aider les immigrés vénézuéliens et autres à accéder à l’emploi, à élargir les services d’aide au logement aux immigrés à Medellín (Colombie), et à développer un programme municipal de protection des revenus pour fournir une aide directe en espèces aux personnes déplacées à Mexico City.
La crise des réfugiés ukrainiens, engendrée par la guerre d’agression par la Russie, a encore accéléré l’évolution des politiques d’intégration dans les pays de l’OCDE, notamment en hissant les questions de l’intégration des femmes immigrées et de la reconnaissance des qualifications étrangères au premier rang des priorités d’action des pouvoirs publics. Des changements étaient déjà à l’œuvre sous l’effet de la pandémie de COVID-19 et des pénuries inédites de main-d’œuvre observées dans la quasi-totalité des pays de l’OCDE. Compte tenu des arrivées toujours plus nombreuses d’immigrés et de la place grandissante occupée par les questions migratoires, les pays ont aussi accordé une attention accrue à l’intégration civique, en modifiant notamment les conditions d’accès à la citoyenneté, que ce soit pour les assouplir ou les durcir. D’autre part, l’afflux de réfugiés ukrainiens a mis en exergue la problématique du logement et, avec elle, la question cruciale de la coordination entre les administrations locales et nationales. La lutte contre les discriminations gagne elle aussi en importance dans les stratégies d’intégration des immigrés. C’est ce que l’on observe notamment en Amérique latine, où les pays redoublent d’efforts dans ce domaine compte tenu des arrivées massives enregistrées récemment dans des pays jusqu’alors peu exposés à l’immigration. Ailleurs dans la zone OCDE, cette question est elle aussi relancée, souvent dans le contexte de stratégies de lutte contre le racisme.
Références
[8] Calderón-Jaramillo, M. et al. (2020), « Migrant women and sexual and gender-based violence at the Colombia-Venezuela border: A qualitative study », Journal of Migration and Health, vol. 1-2, p. 100003, https://doi.org/10.1016/j.jmh.2020.100003.
[15] Liebig, T. et G. Spielvogel (2021), « Ségrégation résidentielle des immigrés : caractéristiques, déterminants, effets et mesures pour y remédier », dans Perspectives des migrations internationales 2021, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/a136b077-fr.
[3] Liebig, T. et K. Tronstad (2018), « Triple Disadvantage?: A First overview of the integration of refugee women », Documents de travail de l’OCDE sur les questions sociales, l’emploi et les migrations, n° 216, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/3f3a9612-en.
[1] OCDE (2023), Introduction Measures for Newly-Arrived Migrants, Les clés de l’intégration, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/5aeddbfe-en.
[7] OCDE (2023), « Quels sont les problèmes d’intégration que rencontrent les femmes réfugiées ukrainiennes ? », Les réponses de l’OCDE face aux conséquences de la guerre en Ukraine, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/bf7db5c3-fr.
[2] OCDE (2023), « What we know about the skills and early labour market outcomes of refugees from Ukraine », Les réponses de l’OCDE face aux conséquences de la guerre en Ukraine, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/c7e694aa-en.
[14] OCDE (2022), « Housing Support for Ukrainian Refugees in Receiving Countries », Les réponses de l’OCDE face aux conséquences de la guerre en Ukraine, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9c2b4404-en.
[12] OCDE (2022), Skills and Labour Market Integration of Immigrants and their Children in Norway, Working Together for Integration, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/6109d927-en.
[6] OCDE (2022), « What has been the impact of the COVID-19 pandemic on immigrants? An update on recent evidence », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/65cfc31c-en.
[4] OCDE (2020), How to strengthen the integration of migrant women?, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/migration/mig/migration-policy-debates-25.pdf.
[11] OCDE (2020), Perspectives des migrations internationales 2020, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/6b4c9dfc-fr.
[10] OCDE (2017), Making Integration Work: Assessment and Recognition of Foreign Qualifications, Les clés de l’intégration, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264278271-en.
[5] OCDE (2017), Vers un rattrapage ? La mobilité intergénérationnelle et les enfants d’immigrés, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264189744-fr.
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