2. Responsabilités et perception de l’impôt
Le présent chapitre examine les performances des administrations fiscales dans l’accomplissement de leur mission principale de perception de l’impôt. Il contient des informations relatives au montant total des recettes fiscales nettes perçues ainsi que d’autres chiffres clés concernant les activités des administrations couvertes par la présente publication.
La mission première de l’administration fiscale est de percevoir des recettes fiscales afin de financer les services publics, mais avec le temps, comme l’ont montré les éditions précédentes de cette série, les services fiscaux ont également été investis, dans de nombreux pays, d’autres responsabilités. Le présent chapitre propose un aperçu des recettes fiscales nettes perçues ainsi que quelques autres chiffres clés relatifs aux performances des administrations fiscales, et analyse le rôle joué, de façon plus générale, par l’administration fiscale dans la dynamique du changement à l’échelle de l’ensemble de l’administration.
Enseignements tirés des pratiques de travail pendant la pandémie de COVID-19
La confiance dans la capacité avérée de l’administration fiscale à mettre en œuvre des processus administratifs complexes à grande échelle a sans aucun doute été un facteur essentiel ayant incité l’État, dans de nombreux pays, à confier à l’administration fiscale des responsabilités supplémentaires pendant la crise du COVID-19. Le chapitre 2 de la série Tax Administration 2021 (OCDE, 2021[1]) présente un panorama plus détaillé des missions de plus large portée assumées par les administrations fiscales pendant la pandémie.
Alors que de nombreuses juridictions analysent aujourd’hui l’environnement de l’après-pandémie, elles tirent les enseignements des méthodes de travail qu’elles ont dû adopter afin de mettre en œuvre rapidement les programmes de soutien aux contribuables dont elles avaient la charge. Nombre d’entre elles signalent que les méthodes de travail adoptées pendant la pandémie sont désormais devenues des pratiques courantes qui ont entraîné des mutations durables dans leur façon d’organiser leurs activités.
Avant la pandémie, environ 200 000 débiteurs sollicitaient chaque année une rencontre en face à face pour discuter du paiement de leur impôt. Avec la fermeture des bureaux au public pendant la pandémie, l’administration fiscale a dû trouver une solution pour ces contribuables qui avaient besoin d’assistance.
L’administration belge de la perception et du recouvrement, chargée de percevoir et de recouvrer les impôts directs, la TVA et un ensemble de créances non fiscales, a lancé une nouvelle initiative d’ouverture au printemps 2020 afin de cibler une catégorie spécifique de contribuables par téléphone et leur proposer une aide pour résoudre leurs difficultés de paiement. Le groupe cible se composait de contribuables qui ont déjà été en retard pour le paiement de leur impôt ou ayant de faibles revenus.
Un centre d’appels sortants de taille moyenne a été mis en place, afin de venir en aide aux contribuables aux prises avec des difficultés financières, en leur rappelant leur prochaine échéance de l’impôt sur le revenu ou en leur offrant la possibilité d’étaler le paiement, sur une période allant de 10 jours avant et 10 jours après la date d’échéance de leur impôt annuel sur le revenu.
Cette initiative a été très bien accueillie par le public qui a beaucoup apprécié cette démarche anticipative et empathique de l’administration fiscale belge. Du côté des contribuables, elle a contribué à renforcer la confiance envers l’administration fiscale et à améliorer le taux de paiement de l’impôt de la catégorie ciblée. Par rapport à un groupe témoin, le nombre de dossiers réglés a augmenté de 31 %, entraînant une baisse de la charge de travail pour les équipes du centre de contact et de recouvrement, grâce à une intervention précoce dans le processus de perception de l’impôt. Au terme d’une évaluation positive, ce projet pilote a été étendu et sert désormais à d’autres usages, notamment pour aider les citoyens à faire face à la hausse des coûts de l’énergie.
Source : Belgique (2023)
La perception des recettes se relève de la crise du COVID-19
Les informations provenant de l’enquête et analysées aux fins de ce chapitre montrent que les recettes fiscales se remettent des effets de la pandémie de COVID-19. Après une baisse des recettes perçues entre 2019 et 2020 dans une grande majorité de juridictions, elles se sont accrues entre 2020 et 2021 dans pratiquement toutes les juridictions couvertes par cette édition (voir le tableau 2.1.).
Les données montrent également que cette progression des recettes est très significative (+17.2 % en moyenne, voir le tableau 2.1.), ce qui révèle que l’activité économique s’est fortement redressée après les mesures de confinement liées au COVID-19 prises par de nombreux pays et la fermeture forcée de nombreuses entreprises et leurs conséquences négatives sur leurs chiffres d’affaires et leur bénéfice imposable.
À quelques exceptions près, les pays ont centralisé la collecte des impôts directs et (de la plupart) des impôts indirects au sein d’un seul et même service de l’administration fiscale. On trouvera davantage de précisions sur les mécanismes institutionnels dans le chapitre 4.2.1. de l’édition 2019 de la série sur l’administration fiscale (OCDE, 2019[2]) .
Le tableau 2.2. résume les catégories de recettes dont les administrations fiscales couvertes par la présente publication assument la responsabilité. Cependant, comme on l’a vu dans les éditions précédentes de la série « Informations comparatives » (par exemple, dans le chapitre 2.2 de l’édition 2019), les États ont assigné aux administrations fiscales d’autres domaines de compétence (y compris de responsabilités partagées dans certains domaines), en dehors de leurs fonctions traditionnelles en matière fiscale.
Ceux-ci consistent en règle générale à procurer des avantages financiers aux contribuables (assimilables à des prestations sociales, par exemple) ou à recouvrer des sommes dues au Trésor public au titre de prêts consentis par l’État ou de créances détenues par l’État (prêts étudiants ou allocations pour enfant à charge par exemple). Dans d’autres situations, il s’agit de missions/fonctions moins directement liées au système fiscal, comme par exemple la surveillance de certaines activités de jeu ou la tenue de registres concernant la population (OCDE, 2019[2]).
L’administration fiscale néo-zélandaise (IR) a versé une aide financière d’un montant total de 350 NZD, étalée entre août, septembre et octobre 2022, à environ 1.7 million de Néo-zélandais à revenu faible et intermédiaire, afin d’atténuer la hausse du coût de la vie. L’IR a mobilisé son expertise numérique et analytique pour concevoir rapidement le dispositif et procéder aux paiements, avec un délai de trois mois seulement entre le démarrage du projet et le premier paiement. L’un des critères de conception était que les contribuables n’aient pas à faire la demande de cette aide.
L’IR devait impérativement analyser les informations en sa possession pour déterminer l’éligibilité des contribuables, comme leur droit de percevoir d’autres aides ou leur résidence fiscale. Pour ces trois versements, l’IR a collaboré avec de nombreuses parties prenantes, en augmentant progressivement son recours au rapprochement des données afin de déterminer l’éligibilité des bénéficiaires des paiements.
Elle a également travaillé avec la banque partenaire du gouvernement néo-zélandais afin de faire en sorte que le plus grand nombre possible de bénéficiaires reçoivent les aides à la date prévue. C’est la première fois que l’administration fiscale a effectué près de 1.6 million de paiements simultanément, ce qui l’a conduit à revoir les modalités et le calendrier des transferts électroniques de données de paiement entre agences. Grâce à ces efforts, tous les bénéficiaires ont été payés à la date prévue, respectant en cela le principe de certitude de paiement préconisé par le gouvernement. En outre, l’IR et d’autres organisations disposent désormais des infrastructures et des procédures nécessaires pour procéder à des paiements à grande échelle en faveur des usagers.
Source : Nouvelle-Zélande (2023).
La présente section porte sur les recettes nettes perçues par les administrations fiscales ainsi que sur un certain nombre d’autres chiffres clés concernant leurs activités.
Les recettes nettes perçues par les administrations fiscales représentent en moyenne 21 % du PIB
Dans sa base de données mondiale des Statistiques des recettes publiques (OCDE, 2023[3]), l’OCDE s’efforce généralement de publier des données internationalement comparables sur les recettes fiscales perçues par ses membres et par un certain nombre d’autres juridictions à tous les niveaux d’administration. Comme les informations contenues dans la base de données mondiale des Statistiques des recettes publiques reposent sur des données notifiées au niveau d’un pays, et non au niveau d’une administration, les administrations fiscales ont été invitées, dans le cadre de l’enquête ISORA, à fournir toute une série d’informations sur leurs activités de perception de recettes. Celles-ci montrent bien l’importance des administrations fiscales ayant participé à l’enquête ISORA pour l’économie de leurs pays respectifs.
En 2021, les recettes nettes perçues par les administrations fiscales figurant dans le présent rapport représentent, en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), entre moins de 10 % et plus de 40 % dans le cas du Danemark et de la Suède. En moyenne, elles s’établissent à 21 % du PIB (voir graphique 2.1.).
Les recettes nettes perçues par les administrations fiscales représentent en moyenne 61 % des recettes totales du pays
Dans 40 pays, les recettes nettes perçues par l’administration fiscale représentent plus de 50 % du montant total des recettes publiques en 2021, ce qui fait de l’administration fiscale le premier organisme public de recouvrement des recettes publiques dans plus des deux tiers des juridictions couvertes par le présent rapport. En moyenne, les recettes nettes moyennes perçues par les administrations dans les pays couverts par ce rapport représentent 61 % des recettes totales du pays (voir graphique 2.2.).
Source : Tableau D.1.
Source : Tableau D.1.
La taxe sur la valeur ajoutée et l’impôt sur le revenu des personnes physiques représentent respectivement 30 % et 26 % des recettes nettes perçues et constituent les deux principales catégories d’impôts collectés pour environ 40 % des administrations fiscales étudiées dans ce rapport. L’impôt sur les bénéfices des sociétés (17 %) et les cotisations de sécurité sociale (10 %) constituent les autres grandes sources de recettes, comme le montre le graphique 2.3. Dans de nombreux pays, les cotisations de sécurité sociale ne sont pas perçues par les administrations fiscales et sont donc sous-représentées dans les chiffres des recettes nettes moyennes de tous les pays couverts par la présente publication. Lorsqu’elles sont perçues par l’administration fiscale, elles constituent souvent la principale source de recettes fiscales (voir tableau D.4.).
Source : Tableaux D.2. à D.4.
Au vu de l’importance de ces grandes catégories d’impôt pour le taux global de recouvrement, les administrations fiscales investissent dans des solutions nouvelles et novatrices pour encourager la discipline fiscale et rationaliser le recouvrement de l’impôt. Outre la constitution de nouvelles équipes chargées de réprimer la fraude fiscale, elles :
lancent de nouvelles initiatives en faveur de l’éducation des contribuables (à l’instar des approches innovantes suivies par le Brésil, la Finlande et l’Inde décrites dans l’encadré 2.3.) ;
engagent des processus de transformation numérique des procédures de recouvrement (l’exemple de Singapour dans l’encadré 2.3. illustre en quoi ces processus peuvent redéfinir l’offre de services) ;
inventent des solutions pour alléger les contraintes qui pèsent sur les contribuables ; et
utilisent des outils sophistiqués d’analytique de données pour repérer et prévenir les infractions.
Ce sont des thèmes qui reviennent fréquemment dans la présente édition de la série et qui sont traités de façon plus détaillée dans les chapitres suivants.
Brésil : Le volet Citoyenneté fiscale des programmes universitaires
La Receita Federal do Brasil (RFB) a fait de la citoyenneté fiscale une partie intégrante du programme obligatoire de formation dans les établissements d’enseignement du pays. Cette initiative contribue à mieux faire comprendre l’importance de la citoyenneté fiscale et des programmes correspondants de la RFB.
Pour ce faire, les modules de la RFB viennent compléter les cours de comptabilité, pour lesquels la RFB a déjà noué un partenariat avec le Centre d’appui en comptabilité et fiscalité (NAF), qui réunit environ 520 établissements d’enseignement. Dans le cadre de ce partenariat, les étudiants dispensent une aide gratuite sur les questions fiscales aux citoyens et aux micro-entrepreneurs qui n’ont pas les moyens de s’offrir une formation payante, ce qui contribue à améliorer le respect des obligations fiscales dans la société au sens large.
Chili : Équipe chargée de la mise en œuvre de la réglementation fiscale
L’équipe chargée de la mise en œuvre de la réglementation fiscale fait partie de la Direction de l’audit et de la conformité au sein du Servicio de Impuestos Internos (SII), et contribue à accompagner les changements induits par des lois nouvelles ou révisées qui ont un impact au sein du SII et sur des organisations extérieures.
La mission principale de l’équipe consiste à identifier en amont les répercussions des changements législatifs à la fois sur le SII et sur les contribuables. Ensuite, l’équipe gère la mise en application des mesures correspondantes, souvent en recourant à l’innovation et aux nouvelles technologies, afin que les systèmes, les agents de l’administration fiscale et les contribuables puissent se conformer à la nouvelle réglementation.
L’équipe se compose d’agents spécialistes de certaines questions fiscales, et qui possèdent une expérience de la vérification fiscale et une formation en fiscalité. Pour atteindre ses objectifs, l’équipe bénéficie d’une autonomie d’action et est habilitée à se montrer proactive dans son travail.
Finlande : Le concept du contribuable heureux
Le contribuable heureux est un nouveau concept de communication qui utilise les médias sociaux, les influenceurs et des vidéos créatives pour faire connaître les services et les avantages auxquels les personnes vivant en Finlande ont droit grâce au produit de l’impôt.
L’objectif de ce projet est de favoriser une attitude positive vis-à-vis du paiement de l’impôt et de lutter contre l’économie souterraine. En soulignant que l’impôt constitue le fondement d’une société durable et équitable, il démontre que tous les acteurs œuvrent de concert à faire de la Finlande un lieu agréable où vivre et travailler.
Le contribuable heureux se rattache à un projet de trois ans mené par l’administration fiscale pour épauler le programme gouvernemental de lutte contre l’économie souterraine. L’idée de cette campagne est née des résultats d’une enquête mandatée par l’administration fiscale. Cette enquête montrait que les jeunes âgés de 18 à 29 ans qui estimaient être bien informés de l’usage des recettes fiscales et qui avaient le sentiment de bénéficier des impôts avaient une attitude plus positive à l’égard du paiement de l’impôt.
Inde : Former les contribuables de demain
Bien que la sensibilisation aux devoirs du contribuable à l’intention des enfants scolarisés et des jeunes adultes ait toujours fait partie de la stratégie d’ouverture de l’administration fiscale indienne, une nouvelle initiative menée à l’échelle du gouvernement pour célébrer le 75e anniversaire de l’indépendance du pays a abouti à la création d’une plateforme visant à révolutionner intégralement la stratégie de communication de l’administration fiscale avec les contribuables de demain. Dans le cadre de cette campagne, l’administration fiscale a lancé des jeux de société, un puzzle en 3D, des bandes dessinées, une série de vidéos d’animation et un jeu sur Android, ayant tous pour objectif d’améliorer les connaissances fiscales des futurs contribuables indiens.
Pour plus de précisions sur les jeux de société, le puzzle en 3D et les bandes dessinées, voir l’annexe 2.A.
Roumanie : Le projet d’éducation des contribuables
Augmenter la discipline fiscale volontaire est l’un des principaux objectifs de l’administration fiscale roumaine, et pour inciter davantage les contribuables à payer l’impôt, il convient de prendre en compte différents facteurs, tels que la confiance envers l’autorité fiscale, les valeurs sociales et morales et l’expérience individuelle.
L’administration fiscale roumaine a mené un projet axé sur les personnes qui perçoivent un revenu en donnant des cours particuliers ou en faisant du tutorat ; des notifications personnalisées leur ont été envoyées afin d’encourager leur discipline fiscale volontaire. Les groupes ciblés ont été sélectionnés dans deux régions du pays, et le périmètre du projet consistait à observer le comportement des contribuables dans différentes régions et à analyser les effets des techniques de persuasion. Le projet s’appuyait sur une campagne de communication visant à mieux sensibiliser les contribuables à l’importance de la discipline volontaire. Cette campagne s’est traduite par une augmentation du nombre d’enregistrements spontanés au sein de cette catégorie de contribuables.
Au nombre des enseignements tirés de ce projet figure le fait que le comportement de la même catégorie de contribuables n’est pas identique d’une région à l’autre, rendant impératif de comprendre les caractéristiques des groupes ciblés et d’adapter les messages clés en conséquence. Le simple envoi de courriers ou de notifications ne suffit pas, et des campagnes de communication doivent venir étayer toutes les autres mesures. Pour mesurer le succès, des données doivent être recueillies auprès de sources internes et externes, ainsi qu’au niveau national, et pas seulement auprès du groupe cible. Une analyse continue permet d’extrapoler au niveau national l’impact de l’utilisation de techniques de persuasion au sein de la même catégorie de contribuables.
Singapour : Transformation numérique des procédures de recouvrement de l’impôt
Dans le cadre de sa transformation numérique, l’administration fiscale de Singapour (IRAS) a regroupé ses activités de contact avec les contribuables entre plusieurs catégories d’impôt dans une optique d’efficacité, et a modulé son approche de la gestion des contribuables disciplinés (y compris de ceux qui pourraient l’être moyennant une assistance) et des contrevenants récalcitrants.
Dans le cadre du projet Frontline 2.0, grâce à l’utilisation accrue de robots conversationnels et d’autres outils en libre-service, les agents en contact avec les contribuables ont davantage de latitude pour traiter un large éventail de questions se rattachant à plusieurs types d’impôts. Les tâches ont été redéfinies, de manière à ce que des agents jusqu’alors spécialisés dans un seul type d’impôt puissent désormais répondre à des questions générales concernant différents types d’impôt et canaux de service, et aider les contribuables en retard dans le dépôt de leurs déclarations ou le paiement de leur impôt à se montrer plus disciplinés. Des fonctions liées à la technologie ont également été créées ou développées, telles que la formation de robots conversationnels, l’expérimentation et la montée en gamme d’initiatives d’automatisation, le développement de solutions numériques d’auto-assistance, etc.
Le projet Enforcement 2.0 a complété ces efforts en mettant l’accent sur les contribuables récalcitrants et en instaurant un service chargé de traiter l’ensemble des questions de discipline fiscale, tous types d’impôts confondus. Pour ce faire, une équipe intégrée de recouvrement a été mise en place afin de traiter les contribuables récalcitrants pour différents types d’impôt et canaux de contact. En outre, un groupe d’étude des contribuables mauvais payeurs, chargé d’améliorer la maîtrise du traitement des dossiers complexes et à haut risque, a été testé et déployé avec succès. L’usage de l’automatisation et de l’analytique de données a également permis à l’IRAS d’agir rapidement et efficacement pour recouvrer l’impôt dû. Par exemple, un modèle de profil de risque a été élaboré afin d’évaluer plus précisément les risques en matière de déclaration et de paiement, et ses capacités prédictives ont permis de mieux cibler les actions et d’améliorer les taux de recouvrement.
Grâce à ces initiatives croisées de formation englobant plusieurs types d’impôts et modes de contact, l’IRAS est parvenue à constituer un vivier d’agents possédant les compétences nécessaires à l’avenir.
Source : Brésil (2023), Chili (2023), Finlande (2023), Inde (2023), Roumanie (2023) et Singapour (2023).
Rationalisation de la perception des recettes fiscales : le prélèvement à la source
Les mécanismes de prélèvement à la source peuvent s’inscrire dans le cadre d’approches fondées sur le principe de la conformité dès la conception qui favorisent la discipline fiscale en général tout en allégeant sensiblement la charge pesant sur un grand nombre de contribuables dans la mesure où ceux-ci s’engagent à se plier à toute régularisation qui pourrait se révéler nécessaire après le paiement (lorsque la retenue à la source donne lieu à un trop-perçu ou au contraire à un moins-perçu). Contrairement à ce qui se passe dans un système de déclaration spontanée suivie du paiement de l’impôt, dans le mécanisme du prélèvement à la source, l’impôt est payé directement à l’administration fiscale, généralement par un tiers qui verse un revenu net au bénéficiaire (comme par exemple quand la retenue à la source est prélevée par l’employeur sur le salaire versé à un employé), ou par un intermédiaire se situant entre le payeur et le client. Le dispositif de prélèvement à la source le plus répandu dans le monde concerne l’imposition des revenus du travail. Les autres exemples sont notamment les retenues à la source sur les intérêts, dividendes ou redevances. Selon le régime fiscal sous-jacent et la nature des paiements, la retenue à la source peut se décliner en une palette de dispositifs allant d’un système simple d’imposition à un taux fixe universel à un système plus complexe adapté à la situation plus globale du contribuable1.
Outre qu’ils permettent d’alléger les formalités, les systèmes de prélèvement à la source peuvent aussi favoriser la diminution du nombre de déclarations inexactes et de trop-perçus du fait que les tiers ou les intermédiaires chargés de collecter les impôts pour l’administration n’ont aucun droit sur les montants prélevés. Les défaillances restent certes possibles dans un tel système en cas d’erreur dans l’application des règles ou d’erreurs commises par les tiers ou les intermédiaires, sachant que ce sont eux qui fournissent les informations alimentant le système. Cependant, l’automatisation accrue, les méthodes plus perfectionnées de recoupement des données et les approches à l’échelle de l’ensemble de l’administration sont autant de moyens de lutter contre ces risques.
Pour permettre de comprendre l’importance de la retenue à la source dans le cas de l’imposition des revenus des personnes physiques, les administrations ayant pris part à l’enquête ont été invitées à estimer le pourcentage du total de l’impôt sur le revenu des personnes physiques faisant l’objet d’une retenue à la source effectuée par des tiers et versée ultérieurement à l’administration. Les administrations qui ont été en mesure de fournir ces informations estiment qu’environ 80 % du total des recettes de l’impôt sur le revenu des personnes physiques ont été retenues à la source en 2021 (voir tableau 2.3).
Bibliographie
[3] OCDE (2023), Base de données mondiale des statistiques des recettes publiques, https://www.oecd.org/fr/fiscalite/politiques-fiscales/base-de-donnees-mondiale-des-statistiques-des-recettes-publiques.htm (consulté le 22 mai 2023).
[1] OCDE (2021), Administration fiscale 2021 : Informations comparatives sur les pays de l’OCDE et autres économies avancées et émergentes, https://doi.org/10.1787/a1b690b6-fr.
[2] OCDE (2019), Tax Administration 2019: Comparative Information on OECD and other Advanced and Emerging Economies, https://dx.doi.org/10.1787/74d162b6-en.
Encadré 2.3 – Brésil : Lien vers une présentation du cours sur la citoyenneté fiscale : https://www.oecd.org/tax/forum-on-tax-administration/database/b.2.3-brazil-fiscal-citizenship-course.pdf
Encadré 2.3 – Chili : Lien vers une diapositive présentant l’équipe chargée de la mise en œuvre de la réglementation fiscale : https://www.oecd.org/tax/forum-on-tax-administration/database/b.2.3-chile-regulations-implementation-team.pdf
Encadré 2.3 – Finlande : Lien vers un site web contenant des informations complémentaires sur le concept du contribuable heureux : https://happytaxpayer.com/
Encadré 2.3 – Inde : Lien vers un descriptif plus détaillé de la campagne sur la formation des contribuables de demain : https://www.oecd.org/tax/forum-on-tax-administration/database/b.2.3-india-educating-taxpayers-of-the-future.pdf
Note
← 1. Pour de plus amples informations sur les systèmes de retenue à la source mis en place dans les juridictions, voir Tax Administration 2019 (OCDE, 2019[2]), Tableaux A.73 et A.74.