9. Barrières horizontales et contraintes administratives
Plusieurs réglementations applicables à l’ensemble des activités touristiques entravent la concurrence. Ce chapitre porte sur les dispositions juridiques horizontales applicables aux diverses activités touristiques analysées dans les parties précédentes. Ces normes concernent la qualité et l’application de la réglementation, les procédures des autorisations d’investissement et les restrictions visant les entreprises étrangères qui souhaitent exercer des activités en Tunisie. Le chapitre formule des recommandations de réforme.
9.1.1. Description des problèmes
Les règles examinées pour les besoins du projet sont souvent disséminées dans de multiples corpus juridiques. Pour avoir une vision complète de la législation applicable à une activité économique, entreprises et consommateurs doivent chercher dans une multitude de textes distincts pour repérer les dispositions applicables et comprendre comment elles interagissent les unes avec les autres. À titre d’exemple, comme souligné dans les chapitres 5 et 6, l’investissement dans les activités sportives et récréatives (comme ceux fournis par les centres de plongée), de même que dans les services de restauration (comme ceux fournis par les restaurants) est soumis à plusieurs réglementations, dont certaines sont locales. À cela s'ajoute que toute modification apportée à des dispositions importantes de la législation accroît la fragmentation et se traduit souvent par un manque de clarté des règles. Les centres de thalassothérapie en sont une illustration. Le Décret 2006-3174 du 30 novembre 2006 soumet l’ouverture d'un centre de thalassothérapie à une obligation de notification, tandis qu’un texte de 2011 modifiant la Loi no 89-120 la subordonne à l’obtention d’une autorisation préalable, sans autres précisions.
Par ailleurs, les nouvelles dispositions n’abrogent pas toujours expressément les anciennes. À titre d’exemple, l’OCDE a repéré plusieurs dispositions juridiques qui n’ont pas été abrogées expressément mais l’ont été implicitement. D’après l’administration, dans certains cas, le texte d'application de dispositions abrogées est toujours en vigueur1. Dans d’autres en revanche, la règle veut apparemment que le texte d'application d’une loi abrogée soit réputé abrogé également. Déterminer avec certitude si un texte de loi est ou non en vigueur est une entreprise complexe, qui prend du temps et nécessite de multiples échanges avec l’administration.
Au cours de son évaluation, l’OCDE a mis en évidence quelques dispositions contradictoires, de même que des textes vagues et appliqués de manière inégale. Ainsi, le renouvellement de concessions pour l’exploitation de ports de plaisance par périodes successives de deux ans prévu par la Loi no 95-73 est incompatible avec la Loi no 2009-48, laquelle prévoit que les concessions ne sont prorogeables que pour une durée supplémentaire ne pouvant excéder vingt ans2. Les règles douanières relatives à l’immobilisation, à la mise en libre circulation et à l’utilisation de bateaux de plaisance dans le cadre du régime temporaire d’importation sont difficiles à interpréter, comme expliqué dans le chapitre 5.
L’OCDE a également identifié un nombre d’activités, dont les textes d'application des lois adoptées n’ont toujours pas été publiés, bien que les textes juridiques aient été adoptés. Il en va par exemple ainsi pour les marinas (section 5.2) et le transport touristique (section 8.1). Plusieurs autres activités, par exemple la location de courte durée, les activités des véhicules de tourisme avec chauffeur et la restauration de rue, pâtissent de l’absence de règles adaptées.
Bien que la présente évaluation de la concurrence soit axée sur les obstacles engendrés par la réglementation plus que sur la manière dont elle est appliquée dans la pratique par les autorités, il est utile de s'attarder un peu sur cette question. Il ressort des entretiens avec les représentants des entreprises que les lois sont inégalement appliquées. Les associations représentatives des entreprises soulignent par exemple que la réglementation visant les agences de voyage n’est pas appliquée. Des agences relevant de la catégorie B mènent des activités normalement réservées aux agences de catégorie A, et des sociétés de services sous la tutelle du ministère de l’Industrie proposent des activités que seules les agences de voyage peuvent en principe offrir. De même, des parties prenantes ont signalé que la majeure partie de la législation visant les services d’hébergement non traditionnels était en vigueur mais n'était pas appliquée.
Les indicateurs mondiaux de la gouvernance calculés par la Banque mondiale permettent de prendre la mesure des faiblesses de la Tunisie au niveau de la qualité de la réglementation (Graphique 9.1). L’indicateur de qualité de la réglementation apprécie la perception de la capacité des pouvoirs publics à formuler et à appliquer des politiques et réglementations adaptées, de nature à permettre et promouvoir l’expansion du secteur privé. Or, le score obtenu par la Tunisie est inférieur à la moyenne de l’OCDE comme à celle de la région MENA.
Note : Le classement par centile est compris entre 0 (résultat le plus faible) et 100 (résultat le plus élevé). La ligne pleine correspond à la moyenne de la zone OCDE (88) et la ligne en pointillés à la moyenne des pays de la région MENA (42) en 2021.
Source : Indicateurs mondiaux de la gouvernance de la Banque mondiale, http://info.worldbank.org/governance/wgi.
9.1.2. Atteinte à la concurrence
Le fait qu’il soit difficile de déterminer quelle législation s'applique, notamment parce que des dispositions sont obsolètes ou sont supplantées par d'autres, peut constituer un obstacle réglementaire à l’entrée. Il en résulte une insécurité juridique qui alourdit le coût que doivent supporter les acteurs du marché pour respecter la législation et la réglementation.
Le manque de clarté et de prévisibilité du cadre juridique accentue la complexité à laquelle les entreprises et les individus sont confrontés, a une incidence négative sur l’environnement des affaires et peut créer un espace pour la corruption et la mauvaise administration. L'absence de textes d'application de certaines lois adoptées porte atteinte aux attentes légitimes des nouveaux investisseurs et renforce le pouvoir discrétionnaire dont jouissent les autorités compétentes.
L'absence de cadre juridique adapté fausse les règles du jeu, accroît l’activité informelle et pourrait avoir de multiples conséquences : augmentation des risques sanitaires (dans le cas de la restauration de rue), des problèmes de sûreté, de sécurité et de protection des données (dans le cas du covoiturage ou des services d’hébergement non traditionnels).
L’obsolescence de certaines lois peut aussi constituer un obstacle réglementaire parce qu’elle est la cause d'une insécurité juridique, avec le risque d'augmentation des frais juridiques et du coût du respect de la réglementation qui en découle. De surcroît, la profusion législative et la coexistence de lois générales et sectorielles peuvent être source de confusion et d'opacité pour les nouveaux investisseurs et risquent d’accroître le coût du respect de la législation et les contraintes administratives, en particulier pour les petites entreprises.
Les entreprises qui entrent sur le marché et ne connaissent pas nécessairement le cadre juridique national, de même que les petites entreprises, pour qui le respect de la réglementation et les contraintes administratives sont plus lourds que pour leurs concurrentes de plus grande taille, ont absolument besoin d'un cadre réglementaire clair et facile à comprendre.
La transparence de l’élaboration et de la mise en œuvre des réglementations est l’un des éléments indispensables à la qualité de la réglementation (Encadré 9.1). De même, la transparence et la redevabilité à l'égard du public font partie des principes de bonne gouvernance des autorités chargées de la réglementation (OCDE, 2014[1]) et permettent de renforcer la confiance à l'égard de ces autorités. Par ailleurs, la clarté permet aux entreprises visées par la réglementation de comprendre les mesures et attentes de ces autorités et de savoir à l'avance comment les mesures en question seront contrôlées et appliquées.
La réglementation est indispensable dans bien des domaines, mais elle peut aussi avoir un coût économique et social. Dans ce contexte, la « qualité de la réglementation » a trait à l’amélioration des résultats, de la rentabilité et de la qualité juridique des formalités réglementaires et administratives. Cette notion englobe le processus – la manière dont la réglementation est élaborée et appliquée –, lequel devrait obéir aux principes fondamentaux que sont la consultation, la transparence et la redevabilité, et être basé sur des données probantes. Elle couvre également les résultats : des réglementations qui atteignent leurs objectifs et qui sont efficientes (n'imposent pas de frais inutiles), cohérentes (lorsqu’elles sont étudiées dans le contexte du régime réglementaire dans son ensemble) et simples (la réglementation et les textes d’application sont clairs et faciles à comprendre pour leurs utilisateurs).
En s’appuyant sur la Recommandation du Conseil de l’OCDE concernant l’amélioration de la qualité de la réglementation officielle, il est possible de considérer qu’une réglementation de qualité :
Sert des objectifs clairement définis et les atteint avec efficacité ;
S’articule de manière cohérente avec toute autre réglementation et politique ;
Crée des avantages justifiant son coût, compte tenu de la répartition de ses effets dans la société et de ses effets économiques, environnementaux et sociaux ;
Est appliquée de manière équitable, transparente et proportionnée ;
Engendre le moins de coûts et de distorsions possible sur le marché ;
Favorise l’innovation à travers des mécanismes d’incitation du marché et des approches fondées sur des objectifs ;
Est autant que possible compatible avec les principes qui visent à faciliter la concurrence, les échanges et l’investissement au niveau national et international.
Source : Adapté de OCDE (2015[2]), Recommandation du Conseil sur les marchés publics, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0411
L’OCDE considère que pour améliorer la qualité de la réglementation, les pouvoirs publics doivent se doter d’un programme global qui prévoit de soumettre toutes les réglementations existantes à un examen systématique de manière à en garantir l’efficacité et l’efficience, et à réduire le coût de la réglementation pour les citoyens et les entreprises (OCDE, 2012[3]). En conséquence, un cadre réglementaire clair et bien défini est indispensable pour faciliter l’entrée de nouvelles entreprises sur le marché et instaurer un climat plus favorable à l'investissement. Comme rappelé dans la Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires :
« Une gouvernance réglementaire efficace optimise le rôle de la politique réglementaire en faveur de l’adoption de règles qui auront un impact positif sur l’économie et la société, et qui répondront aux objectifs sous-jacents de politique publique3. »
L’écart entre la législation et sa mise en œuvre a de l’importance parce qu’une mesure, quelle qu’elle soit, n’a un effet que si elle est appliquée (O’Brien, 2013[4]). La Tunisie s’est classée au 64e rang sur 140 dans l’édition 2022 du classement établi par le World Justice Project sur la base de l’application de la réglementation4. Cet indicateur tient compte de critères tels que l’application effective de la réglementation et la question de savoir si « les procédures administratives sont conduites sans délai déraisonnable ».
De surcroit, lorsque certaines dispositions législatives sont appliquées et d’autres non, les consommateurs et les entreprises peuvent finir par avoir le sentiment que la législation est arbitraire. Les acteurs du marché existants et potentiels risquent alors de s'abstenir de tout investissement, avec les effets négatifs qui en découlent pour l’économie dans son ensemble.
Par ailleurs, les contrôles et inspections réalisés par les autorités publiques contribuent à garantir que la législation est appliquée conformément à l’intention initiale du législateur. Un acteur rationnel envisageant de se livrer à un comportement contraire à la loi sera dissuadé de le faire si la probabilité de détection est relativement forte et si les sanctions encourues sont lourdes (Becker, 1968[5]).5 A contrario, une action répressive limitée de la part des pouvoirs publics peut avoir des effets négatifs sur le respect des lois par les acteurs du marché, voire sur la santé publique, lorsque la désobéissance aux règles concerne des normes sanitaires et d’hygiène.
9.1.3. Recommandations
Compte tenu de ces éléments, l’OCDE recommande de réaliser un examen complet de la législation selon les principes des meilleures pratiques de l’ (OCDE, 2020[6]) afin de faire en sorte : 1) que la législation qui a été supplantée par une autre soit officiellement abrogée ; 2) que tous les textes juridiques adoptés, y compris les circulaires, soient publiés et, si possible, juridiquement consolidés (sur le site Internet du Journal officiel tunisien) ; et 3) que lorsqu’elles ne le font pas déjà, les autorités fournissent sur leur site Internet des listes actualisées des textes de loi applicables afin d’améliorer la transparence et d'aider les nouveaux entrants.
L’OCDE recommande également d’adopter un cadre pour la réalisation d'analyses d'impact de la réglementation (AIR) de telle manière que les décideurs publics disposent d’informations sur l’efficacité et l’efficience de la législation soumise à examen et des futures mesures. La Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires adoptée en 2012 énonce les principes à respecter pour intégrer l’AIR dès le début du processus d’élaboration de toute nouvelle réglementation envisagée. Cet instrument normatif est complété par les Principes de bonne pratique de l’OCDE en matière de politique réglementaire – Analyse d'impact de la réglementation (OCDE, 2020[7]), qui ont valeur de guide pratique sur lequel les décideurs peuvent s'appuyer pour concevoir et appliquer un système d’évaluation d'impact (voir le Tableau 9.1).
9.2.1. Description des problèmes
C’est dans ce domaine que les procédures d'autorisation sont les plus lourdes et les plus contraignantes. Au cours de l’évaluation, l’OCDE a mis en évidence 26 autorisations préalables, principalement dans les secteurs de l’hébergement, des activités sportives et récréatives, de la restauration et du transport de voyageurs. Leur délivrance est soumise à des conditions très précises et à la production d'un nombre considérable de documents par les demandeurs, par exemple d'études de faisabilité et d'approbations de diverses administrations. À titre d’exemple, l'investissement dans les hôtels et dans certains restaurants est soumis à une procédure d'autorisation complexe qui se déroule en deux étapes sous le contrôle de l’Office national du tourisme tunisien (ONTT), comme décrit dans les sections 3.2 (hôtels) et 4.2 (restaurants). Les hôtels et les restaurants qui veulent pouvoir servir de l’alcool dans leurs locaux doivent en outre déposer une demande distincte pour obtenir une licence du ministère de l’Intérieur.
L’OCDE a également constaté l’existence dans les cahiers des charges de huit conditions d’exercice censées faire office de solutions réglementaires de substitution, applicables a posteriori. En font notamment partie l’obligation faite aux agences de voyage de notifier la moindre excursion (section 6.2), l’obligation pour les musées, galeries et ateliers d'art privés de notifier leur programme un an à l'avance (section 7.3) ou la nécessité, pour les marinas qui veulent organiser des événements et activités de loisir, de le faire savoir avec un préavis d’un mois et d’obtenir une autorisation (section 8.3).
L’enquête en ligne conduite auprès des professionnels du tourisme (annexe A) a révélé certaines anomalies concernant les inspections et actions mises en œuvre pour faire respecter les règles, en particulier dans le cas de l’hébergement non traditionnel. D’après le Décret-loi no 73-4 du 3 octobre 1973 relatif au contrôle de la construction des établissements de tourisme6, tous les établissements de tourisme peuvent faire l’objet d’une inspection inopinée par les services du ministère du Tourisme (à toute heure du jour ou de la nuit). L’article 16 dispose que les propriétaires, directeurs ou responsables des établissements devront faciliter cette inspection (en laissant les inspecteurs accéder à l’établissement et en mettant à leur disposition tous les documents nécessaires). Dans leurs commentaires, les participants font état d’un conflit de compétences entre les inspecteurs dépendant du ministère et d'autres acteurs comme les officiers de police et de l’absence de mécanisme adéquat pour contester les inspections abusives ou à charge.
Le Décret 2018-417 adopté en 2018 est représentatif de la complexité des règles en matière d'autorisation7. Ce décret, qui est le plus long jamais adopté par le pays, résume à lui seul la situation actuelle. Son annexe 1 contient une liste exclusive des 100 activités économiques soumises à autorisation et son annexe 3 énumère les 143 autorisations administratives à obtenir ou conditions à satisfaire pour exercer différentes activités dans divers secteurs. Il présente aussi en détail les délais, procédures et conditions à respecter pour obtenir les autorisations nécessaires.
Une comparaison internationale en dit long sur l’ampleur de ce qui pourrait être fait pour promouvoir l’entrepreneuriat. La performance de la Tunisie mesurée par l’indicateur de réglementation des marchés de produits (RMP) de l’OCDE reflète les faiblesses qui viennent d’être décrites. Elle est révélatrice de la complexité des formalités à accomplir pour créer une entreprise, en particulier des régimes d’autorisation, et montre que les contraintes administratives que doivent supporter les entreprises sont particulièrement lourdes comparativement à ce qui est observé dans la zone OCDE mais aussi dans certaines économies émergentes (Graphique 9.2).
Notes : Les données relatives à la Tunisie se rapportent à 2016. Celles relatives aux autres pays se rapportent à 2013.
1 Les données correspondent à des moyennes simples pour les pays suivants : Brésil, Inde, Indonésie, Chine et Afrique du Sud.
Source : Base de données de l’OCDE et de la Banque mondiale sur la réglementation des marchés de produits.
En 2012, les autorités tunisiennes étaient déjà conscientes qu’il était nécessaire de simplifier la réglementation pour favoriser l’activité économique. La « guillotine réglementaire » annoncée en 2012 devait aboutir à un recensement de toutes les procédures administratives et réglementaires qu'implique l’exercice d'une activité économique et à l'élimination de celles qui étaient obsolètes ou faisaient double emploi. En 2014, quelque 500 procédures avaient été jugées inadaptées. Malheureusement, la réforme n’a pas été menée à son terme et ces procédures sont toujours en vigueur.
Dernièrement, les pouvoirs publics ont pris des mesures, par exemple l’adoption de la règle du « silence vaut accord », intégrée à la nouvelle loi sur l'investissement, adoptée en 20168. Cette règle s'applique aux procédures relatives aux autorisations pour lesquelles le délai légal de réponse est de 60 jours. Par ailleurs, le principe de la transmission unique d'informations (« une fois pour toute ») a été intégré dans une loi de 2019 relative à l’amélioration du climat de l'investissement. Il implique que l’administration ne doit pas exiger de la part des investisseurs des documents dont elle dispose ou émanant d’autres organismes publics9.
L'adoption du Décret no 2018-417 marque une étape importante de ce mouvement de réforme. L'annexe 2 de ce texte contient une liste de 27 activités économiques pour lesquelles l’obligation d’obtenir une autorisation préalable devait être remplacée par des contrôles de conformité a posteriori. Plus récemment, le Décret présidentiel no 2022-317 du 8 avril 2022 modifiant et complétant le Décret gouvernemental n° 2018-417 a dispensé 15 autres activités de l’obligation d’obtenir une autorisation préalable, notamment les maisons d’hôtes. Il a également supprimé 10 autorisations administratives.
L’OCDE a cependant été informée que bon nombre des autorisations préalables normalement supprimées par le décret no 2017-417 étaient toujours en place parce que la réglementation ex post nécessaire et les cahiers des charges n’ont toujours pas été publiés.
9.2.2. Atteinte à la concurrence
Les régimes d’autorisation et de permis peuvent être des instruments utiles (voire indispensables) pour gérer les risques associés à certains types d'établissements ou d'activités, à condition cependant d’être utilisés avec discernement. Comme toutes les barrières ex ante, ils peuvent être très préjudiciables à l’économie parce qu’ils entravent considérablement la concurrence, imposent des contraintes administratives et financières pesantes aux entités réglementées, accentuent les barrières à l’entrée réelles et perçues pour les nouvelles entreprises et font obstacle à l’innovation et à l'investissement.
À la connaissance de l’OCDE, aucune des autorisations examinées dans le cadre de cette évaluation ne peut être demandée en ligne. Les demandes doivent être déposées physiquement et être accompagnées de tous les formulaires et documents requis, le plus souvent sous forme imprimée.
La consultation des parties prenantes, y compris l’enquête en ligne, a montré que la règle selon laquelle le silence de l'administration vaut accord n’est pas réellement appliquée et que les organismes publics ne la respectent pas ou continuent d’exiger des documents supplémentaires pour reporter la fin du délai. Il en va de même du principe de la transmission unique d'informations. Les autorités ont reconnu rencontrer des difficultés techniques qui empêchent l'interconnectivité et un accès réciproque aux différentes bases de données de l’administration.
L'analyse de l’OCDE montre que bon nombre d'autorisations sont caractérisées par une certaine opacité au niveau de la procédure et des critères d'évaluation, et que les demandes d’autorisation ont parfois une issue incertaine, ce qui laisse une importante latitude aux autorités compétentes, en particulier locales. Les participants à l’évaluation ont indiqué à l’OCDE qu’il fallait parfois plusieurs années pour obtenir certaines autorisations, par exemple celles nécessaires pour exercer comme chauffeur de taxi indépendant ou pour vendre de l'alcool.
Les régimes d’autorisation et de permis peuvent favoriser des comportements anticoncurrentiels et comportent un risque de captation de la réglementation, les entreprises en place pouvant être tentées d’exercer une pression sur les autorités de réglementation pour utiliser ces régimes afin de se mettre à l’abri de la concurrence. Il convient donc de réserver leur utilisation à des situations où il n’est possible d’atteindre des objectifs réglementaires (ex. : protection de l’environnement, sûreté, etc.) ou d’encadrer l’accès à des ressources rares qu’au moyen de règles ex ante (ou lorsqu’il est beaucoup plus efficient d’un point de vue économique de recourir à des barrières ex ante que de tenter de remédier a posteriori à des atteintes à la concurrence).
Il est en outre nécessaire de simplifier autant que possible les procédures de demande et d’examen, ainsi que les éléments de fond et documents à fournir, en faisant appel à la numérisation, en réduisant les doublons et en garantissant une plus grande transparence et des délais plus courts. C’est ainsi que les régimes d'autorisation et de permis deviendront des instruments réglementaires utiles plutôt que des obstacles majeurs.
Par ailleurs, les inspections prévues par la réglementation et les interventions visant à faire respecter les règles constituent le volet ex post du contrôle exercé par l’administration – il s’agit souvent de vérifier que les permis et autorisations ont bien été obtenus et que les entreprises continuent de respecter les exigences qu'ils imposent.
Ces interventions sont certes indispensables pour garantir le respect des règles, mais sont souvent associées à des problèmes tels que chevauchement et conflit de compétences entre plusieurs services publics ou administrations, mauvais ciblage, manque de proportionnalité, entre autres. De ce fait, les inspections risquent à la fois de ne pas permettre d'atteindre les objectifs visés par la réglementation (ex. : sûreté alimentaire, protection de l’environnement, protection de la sécurité et de la santé sur le lieu de travail, etc.), de mobiliser les ressources de l’administration alors qu’elles sont rares et d’être extrêmement lourdes pour les entreprises.
Le risque de faire l’objet d’inspections abusives ou à charge peut aussi avoir un fort effet dissuasif sur l’investissement, la création d’entreprise et la croissance des entreprises, y compris lorsque les procédures de création d’entreprise sont allégées, si bien que l’impact de la réforme est décevant.
9.2.3. Recommandations
L’OCDE recommande aux autorités tunisiennes d’envisager de simplifier leurs procédures d’autorisation conformément aux bonnes pratiques internationales. On peut citer parmi les principaux éléments des bonnes pratiques le fait que les systèmes et instruments de réglementation doivent être fondés sur les risques, proportionnés aux risques et axés sur les risques. Appliqué aux autorisations et permis, ce principe implique qu’ils soient uniquement utilisés en cas d’absolue nécessité pour assurer la protection d’un aspect essentiel de l’intérêt général, soit dans les cas où le niveau de risque et les facteurs de risque l’imposent et où il n’existe aucun autre moyen d’atteindre efficacement l’objectif fixé, ou si le recours ex post à ces instruments se révèlerait nettement moins efficace ou entraînerait des coûts beaucoup plus importants.
Il ressort des bonnes pratiques internationales que pour que les risques liés aux activités des entreprises soient effectivement encadrés et pour que les règles soient bien respectées, les réformes doivent non seulement porter sur la phase qui précède la création d'une entreprise et sur la création elle-même, mais aussi viser à améliorer les inspections et actions menées a posteriori pour faire respecter la réglementation (OCDE, 2014[8]). C’est là aussi une approche ciblée en fonction des risques et proportionnée aux risques qui garantit que les mesures adoptées par les pouvoirs publics sont réellement dirigées contre les entreprises et activités associées au risque le plus élevé, tant du point de vue de la probabilité de survenue que de l’ampleur probable de l'atteinte à la concurrence. Une telle approche permet en outre d’obtenir des résultats tout en limitant les coûts et en permettant une utilisation efficiente des ressources pour le secteur privé comme pour le secteur public. Elle facilite aussi grandement la croissance et le développement des entreprises et instaure un environnement beaucoup plus propice à l’investissement.
La Boîte à outils de l’OCDE sur le contrôle et la mise en œuvre de la réglementation (OCDE, 2018[9]) permet aux autorités de disposer d'un bon point de départ pour conduire une évaluation précise du contrôle et de la mise en œuvre de la réglementation. Elle est conçue comme un outil simple à utiliser pour évaluer le niveau de développement du système d’inspection et d'application de la réglementation dans une juridiction, une institution ou une structure afin de repérer les forces et faiblesses de ce système et les aspects qui gagneraient à être améliorés (Encadré 9.2).
La Boîte à outils de l’OCDE sur le contrôle et la mise en œuvre de la réglementation a été élaborée à partir des Principes de bonne pratique de l’OCDE pour la politique de la réglementation (OCDE, 2014[8]). Le document présente une liste de 12 critères, subdivisés en sous-critères pour une plus grande facilité d’emploi. Ces critères sont les suivants :
Source : OCDE (2018[9]), Boîte à outils de l’OCDE sur le contrôle et la mise en œuvre de la réglementation, https://doi.org/10.1787/705e3dc1-fr
9.3.1. Description des problèmes
La participation d’entreprises étrangères à certaines activités liées au secteur du tourisme est soumise à des restrictions et à des procédures d’examen. Ainsi, selon la législation, les agences de voyage étrangères ne peuvent avoir des activités en Tunisie qu’en application de conventions internationales ou sous réserve de réciprocité. Les échanges avec les autorités ont révélé qu’elles ne peuvent pas exercer directement une activité en Tunisie. Elles ne peuvent le faire qu'indirectement, au travers d'un partenariat avec une agence de voyage tunisienne.
Certains services d’hébergement, essentiellement les gîtes ruraux, sont visés par les restrictions relatives à la possession de terres agricoles par des non-ressortissants prévues dans la loi de 2016 sur l'investissement. Des restrictions s'appliquent également au recrutement de cadres étrangers10. L'investissement dans certaines activités sportives et de loisir est aussi visé par des restrictions. Ainsi, les centres de sports aquatiques sont réservés aux investisseurs tunisiens (section 8.6), tandis que les non-ressortissants qui veulent investir dans l’activité de transport maritime de voyageurs à titre onéreux doivent se soumettre à une procédure d’examen (section 8.4). La plupart des services de transport terrestre de voyageurs – services de taxi ou de transport public routier non régulier – ne sont accessibles qu'à des investisseurs tunisiens (section 5.4). L’investissement étranger dans des services de location de véhicules est soumis à une procédure d’examen dès lors que la prise de participation étrangère dépasse 50 % du capital (section 5.3).
Le score de la Tunisie à l’indice de restrictivité de la réglementation de l’IDE11 témoigne de l’ampleur de ces restrictions (Kalinova, Palerm et Thomsen, 2010[10]). L'indice mesure quatre types de restrictions à l’investissement direct étranger : 1) : seuils autorisés pour les participations étrangères ; 2) mécanismes de filtrage ou d’autorisation préalable ; 3) restrictions à l’emploi d’étrangers à des postes clés ; 4) autres restrictions à l’exploitation d’entreprises étrangères. Pour ces quatre types de restrictions, la Tunisie affiche un score plus élevé que la moyenne de l’OCDE et que celui de pays voisins dans les secteurs de l’hôtellerie et de la restauration, ce qui signifie qu’elle est moins ouverte à l'investissement étranger que ces autres pays – exception faite de la Jordanie (Graphique 9.3).
Note : L’indice est mesuré sur une échelle allant de 0 à 1, 1 correspondant à la restrictivité la plus forte. Les lignes horizontales correspondent à la moyenne de l’OCDE dans les secteurs de l’hôtellerie et de la restauration (0.018) et dans l’ensemble des secteurs (0.06).
Source : Base de données sur l’indice de restrictivité de la réglementation de l'IDE établi par l'OCDE https://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=FDIINDEX#.
9.3.2. Atteinte à la concurrence
Les restrictions visant les personnes physiques et morales étrangères qui envisagent de mener des activités dans le secteur tunisien du tourisme constituent une exception à l’Instrument relatif au traitement national de la Déclaration de l’OCDE sur l’investissement international et les entreprises multinationales, à laquelle la Tunisie a adhéré en mai 2012 (Encadré 9.3).
En vertu du principe du traitement national, les entreprises sous contrôle étranger opérant sur le territoire d’un pays doivent bénéficier d'un régime non moins favorable que celui accordé aux entreprises nationales. En tant que pays adhérent, la Tunisie est tenue d’honorer les obligations souscrites en vertu de cet instrument, notamment de notifier les exceptions au régime du traitement national. Bien que le code de l’investissement tunisien réaffirme le principe du traitement national (article 7 de la Loi no 2016-71), les dispositions énoncées plus haut sont toujours en vigueur. L'Indice de restrictivité de la réglementation de l'investissement direct étranger (IDE), qui reflète les exceptions au régime du traitement national qui ont été notifiées, témoigne du caractère restrictif des règles régissant le secteur touristique tunisien.
En mai 2012, la Tunisie est devenue le 44e pays à adhérer à la Déclaration de l’OCDE sur l’investissement international et les entreprises multinationales adoptée en 1976, à travers laquelle les pays adhérents s’engagent à :
Instituer un environnement transparent et ouvert à l’investissement international ;
Favoriser la contribution positive des entreprises multinationales au progrès économique et social.
La Déclaration comprend quatre instruments (chacun repose sur une décision du Conseil de l’OCDE qui prévoit des procédures de suivi) :
L'Instrument relatif au traitement national, en vertu duquel les pays adhérents s'engagent à faire bénéficier les entreprises sous contrôle étranger opérant sur leur territoire d'un régime non moins favorable que celui qu'ils accordent aux entreprises nationales dans les mêmes circonstances.
Les Principes directeurs à l'intention des entreprises multinationales, qui sont des recommandations d'application facultative sur la conduite responsable des entreprises. Leur mise en œuvre est encouragée et facilitée par un mécanisme qui n'a pas d’équivalent, à savoir que les gouvernements qui ont adhéré aux Principes sont chargés de les promouvoir à travers leur réseau de points de contact nationaux et de faciliter la résolution des litiges soulevés dans le cadre de la procédure de circonstances spécifiques.
L’instrument sur les Obligations contradictoires appelle les pays adhérents à éviter ou à limiter le plus possible les obligations contradictoires imposées aux entreprises multinationales par les autorités des différents pays.
L’instrument sur les Stimulants et obstacles à l'investissement direct international incite les pays adhérents à veiller à ce que ces mesures soient aussi transparentes que possible de façon à ce que leur portée et leur finalité soient faciles à cerner. Il prévoit en outre une procédure de consultation et d’examen qui a pour but de permettre aux pays adhérents de coopérer plus efficacement.
Source : Extrait de OCDE (2012[11]), Examens de l'OCDE des politiques de l’investissement : Tunisie 2012, https://doi.org/10.1787/9789264179431-fr
Les restrictions décrites ci-dessus ont pour effet de limiter le nombre de prestataires de services et d'investisseurs potentiels, ce qui peut avoir un impact sur les prix et la qualité, la concurrence avec des entreprises étrangères étant de nature à améliorer l’efficience des entreprises locales comme étrangères.
De manière plus générale, les restrictions aux services ont en principe des conséquences au-delà du secteur directement visé, si bien que les gains de productivité dont pourrait bénéficier l’économie dans son ensemble sont limités. Les obstacles à l’IDE constatés demeurent plus importants que ceux observés ailleurs. Exception faite de quelques pays d’Asie, tous les pays du monde ont grandement voire totalement libéralisé ce secteur.
9.3.3. Recommandations
L’OCDE recommande aux autorités tunisiennes d’envisager d’éliminer ou d’assouplir la condition de nationalité et les restrictions associées imposées aux investisseurs étrangers qui veulent investir dans le secteur du tourisme conformément à la loi 2016-71 sur l’investissement, qui établit le principe de liberté d’investissement et de participation de non-ressortissants tunisiens dans des entreprises tunisiennes, et conformément à l’instrument relatif au traitement national de la Déclaration de l’OCDE sur l’investissement international et les entreprises multinationales.
Références
[5] Becker, G. (1968), « Crime and Punishment: An Economic Approach », Journal of Political Economy,, vol. Vol. 76/2, pp. 169-217, https://doi.org/10.1086/259394.
[10] Kalinova, B., A. Palerm et S. Thomsen (2010), OECD’s FDI Restrictiveness Index: 2010 Update, OECD, https://doi.org/10.1787/18151957.
[4] O’Brien, P. (2013), Policy Implementation in Italy: Legislation, Public Administration and the Rule of Law, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/5k44sssdmgzs-en.
[7] OCDE (2020), Analyse d’impact de la réglementation, Principes de bonne pratique de l’OCDE en matière de politique réglementaire, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/6ee941af-fr.
[6] OCDE (2020), Principes de bonne pratique de l’OCDE en matière de politique réglementaire, Editions OCDE, https://doi.org/10.1787/9cee2d7c-fr.
[9] OCDE (2018), Boîte à outils de l’OCDE sur le contrôle et la mise en œuvre de la réglementation, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/705e3dc1-fr.
[2] OCDE (2015), Recommandation du Conseil sur les marchés publics, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0411.
[8] OCDE (2014), Contrôle et mise en œuvre de la réglementation, Principes de bonne pratique de l’OCDE en matière de politique réglementaire, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264208926-fr.
[1] OCDE (2014), Factsheet on how competition policy affects macro-economic outcomes, http://www.oecd.org/daf/competition/factsheet-macroeconomics-competition.htm.
[11] OCDE (2012), Examens de l’OCDE des politiques de l’investissement: Tunisie 2012, Examens de l’OCDE des politiques de l’investissement, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264179431-fr.
[3] OCDE (2012), Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires, Éditions OCDE, https://doi.org/10.1787/9789264209039-fr.
Notes
← 1. Tel est par exemple le cas de beaucoup de textes d'application de la Loi no 1990-21 sur l'investissement, abrogée par la Loi no 2016-71, et de la loi de 1991 sur la concurrence, qui n’est plus en vigueur et a été remplacée par la loi de 2015 sur la concurrence.
← 2. Voir l’article 26 de la Loi n° 95-73 du 24 juillet 1995 relative au domaine public maritime et l’article 25 de la Loi no 2009-48 promulguant le Code des ports maritimes.
← 3. Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires, 2012.
← 4. Voir : https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/global/2022/Tunisia/Regulatory%20Enforcement/
← 5. Le choix de se livrer ou non à un comportement illicite dépend de la comparaison entre les avantages qui pourront en être retirés et le coût que supportera le contrevenant s'il est découvert. Ce coût dépend lui-même de la probabilité de détection et du coût supporté en cas de détection (ex. : montant de la sanction financière).
← 6. Modifié par la Loi no 2006-33 du 22 mai 2006 portant simplification des procédures dans le domaine des autorisations administratives relatives au secteur touristique.
← 7. Décret no 2018-417 du 11 mai 2018 relatif à la publication de la liste exclusive des activités économiques soumises à autorisation et de la liste des autorisations administratives requises pour la réalisation de projets, les dispositions y afférentes et leur simplification.
← 8. Article 4 de la loi no 2016-71 et article 6 du décret no 2018-417.
← 9. Article 2 de la Loi no 2019-47. Cette loi a modifié 24 lois relatives à l'investissement dans le sens d'une simplification des procédures de création et de financement des entreprises.
← 10. Un établissement touristique qui choisit ou doit choisir d’adopter le statut de société est tenu de respecter l'article 6 de la Loi no 2016-71, qui dispose qu'une entreprise peut recruter des cadres de nationalité étrangère dans la limite de 30 % du nombre total de ses cadres jusqu’à la fin de la 3e année à compter de la date de constitution juridique de l’entreprise ou de la date d’entrée en activité effective. Ce pourcentage doit être ramené à 10 % à partir de la 4e année à compter de ladite date.
← 11. L'Indice de restrictivité de la réglementation de l'IDE est un indicateur de l’OCDE qui mesure le caractère restrictif des règles d'un pays en matière d'IDE. Il ne prend en compte que les mesures légales qui sont discriminatoires vis-à-vis des investisseurs étrangers (plafonnement des participations étrangères, procédures d’examen et d’approbation, restrictions applicables au personnel clé étranger et autres mesures opérationnelles). D’autres aspects importants du climat de l’investissement dans un pays (mise en œuvre de la réglementation et monopoles d’État, traitement préférentiel des investisseurs tournés vers l’exportation et des régimes ZES, entre autres) ne sont pas pris en compte. Voir (Kalinova, Palerm et Thomsen, 2010[174]) pour de plus amples informations sur la méthodologie.