1. Tendencias tributarias, 1990-2022
Después de que, en 2021, el crecimiento registrase un fuerte repunte tras la crisis originada por la pandemia de COVID-19, en 2022 ese avance se ralentizó en muchos países de América Latina y el Caribe (ALC). Las condiciones externas fueron menos favorables, se produjo un repliegue de las transferencias públicas, se endureció la política monetaria y los efectos de la reapertura de las economías se disiparon (OECD et al., 2023[1]). Persistieron las dificultades en el terreno socioeconómico, ya que la pobreza y la pobreza extrema de la región se mantuvieron por encima de los niveles previos a la pandemia y la inflación siguió mermando el poder adquisitivo de la población. En 2022, en la región de ALC, un 29% de la población estaba en situación de pobreza y un 11.2%, de pobreza extrema (OECD et al., 2023[1]).
Pese a los recientes esfuerzos de consolidación, el espacio tributario sigue siendo limitado en la región de ALC. Para financiar sus programas de desarrollo, las administraciones de esta región tienen que aumentar el gasto público y movilizar más recursos contrayendo más endeudamiento y aumentando los ingresos públicos. Se necesitan sistemas tributarios más justos y eficientes: los reducidos ingresos tributarios de la mayoría de países de ALC limitan la capacidad estatal para reforzar las instituciones y mejorar los servicios públicos. Asimismo, mediante el reequilibrio de la estructura tributaria para no seguir dependiendo de los impuestos al consumo y del impuesto de sociedades, la región podría seguir reduciendo las desigualdades y minimizar las distorsiones que restringen la iniciativa empresarial (OECD et al., 2023[1]). También serán necesarias reformas tributarias para fomentar una transición a formas de energía más limpias, además de promover la iniciativa empresarial en la región. (OECD et al., 2022[2]). En muchos países de ALC, se precisa un pacto tributario más sólido entre la administración y la ciudadanía para garantizar que se mantenga el respaldo político necesario a dichas reformas a lo largo de lo que se prevé será un proceso largo (OECD, 2021[3]).
El informe Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 2024 proporciona una base única para llegar a dichos pactos tributarios. Al facilitar datos internacionalmente comparables sobre los ingresos tributarios de 27 países de la región, el informe puede servir de base para emprender análisis detallados de las políticas de los países y ser el punto de partida para el intercambio de conocimientos y el desarrollo de capacidades en toda la región de ALC. En este capítulo se aborda la evolución de los principales indicadores tributarios desde 1990 hasta 2022, entre ellos la recaudación tributaria como proporción del PIB, la estructura tributaria y la proporción de ingresos tributarios que generan los diferentes niveles gubernamentales, así como la eficiencia del impuesto sobre el valor agregado en la región. También se analizan los ingresos procedentes de los impuestos ambientales. Dicho análisis se completa con secciones especiales sobre los ingresos procedentes de recursos naturales no renovables (capítulo 2) y el indicador de presión tributaria equivalente (capítulo 3). En el capítulo 4 se incluyen cuadros comparativos de los indicadores tributarios fundamentales de la región, y los capítulos 5 y 6 contienen un desglose minucioso por país de los ingresos tributarios.
La recaudación tributaria como proporción del PIB en 2022
La recaudación tributaria como proporción del PIB mide los ingresos tributarios (incluidas las contribuciones a la seguridad social que reciben las administraciones públicas) como porcentaje del producto interior bruto (PIB). El promedio de los países de ALC refleja el promedio no ponderado de 26 de los países incluidos en esta publicación; se excluye a Venezuela debido a la falta de datos (véase el Recuadro 1.1).
En 2022, el promedio de recaudación tributaria como proporción del PIB en la región de ALC se situó en el 21.5% (Gráfico 1.1). Los porcentajes más altos de este indicador fueron los de Brasil (33.3%), Barbados (30.5%) y Argentina (29.6%), mientras que los países con los promedios más bajos fueron Guyana (10.6%), Panamá (13.1%) y la República Dominicana (13.9%). Todos los países de la región de ALC registraron una recaudación tributaria como proporción del PIB inferior al promedio de la OCDE, que se situó en el 34.0% en 20221.
Nota: La clasificación de los países en diferentes subregiones respeta la clasificación de la CEPAL y se basa en el idioma de cada uno de ellos. En el «Caribe» se incluyen los países de habla inglesa y Guyana, mientras que «América Central y México» abarca países hispanohablantes, incluidos la República Dominicana y Cuba.
Las cifras no incluyen los ingresos de la administración local de Antigua y Barbuda, Argentina (aunque incluye los ingresos de las provincias), Bahamas, Barbados, Cuba, la República Dominicana, Santa Lucía, Trinidad y Tobago y Venezuela por la falta de datos disponibles.
1. Representa el promedio no ponderado de los 38 países miembros de la OCDE. Chile, Colombia, Costa Rica y México también forman parte de la OCDE (38).
2. Representa la media no ponderada de 26 países de América Latina y el Caribe incluidos en esta publicación, sin contar con Venezuela por problemas de disponibilidad de los datos.
Fuente: OCDE et al. (2024[4]), Cuadro 4.1.
En 2022, el promedio de la recaudación tributaria como proporción del PIB de ALC fue 0.3 puntos porcentuales (p.p.) más alto que en 2021 (21.3% del PIB). Los cambios observados entre 2021 y 2022 fueron variados en toda la región (Gráfico 1.2). Veinte países registraron un aumento de su recaudación tributaria como proporción del PIB y seis países experimentaron un descenso.
Entre 2021 y 2022, la recaudación tributaria como proporción del PIB aumentó más de 1.0 p.p. en nueve países. En Chile, Bahamas y Ecuador se registraron los mayores incrementos, de 1.7 p.p., 1.6 p.p. y 1.5 p.p. respectivamente. Durante el mismo período, los coeficientes tributarios de tres países de ALC disminuyeron más de 1 p.p.: Guyana (6.3 p.p.), Barbados y Santa Lucía (ambos 1.4 p.p.). Pese al fuerte crecimiento de los ingresos tributarios en términos nominales en estos últimos países, sus coeficientes tributarios descendieron entre 2021 y 2022 porque el aumento del PIB nominal fue superior a este crecimiento (véase el Recuadro 1.1).
Nota: El promedio de ALC representa el promedio no ponderado de 26 países de ALC incluidos en esta publicación; se excluye Venezuela, dada la falta de datos disponibles. El promedio de la OCDE representa el promedio no ponderado de los 38 países miembros de la OCDE. Chile, Colombia, Costa Rica y México también forman parte de la OCDE (38).
Fuente: Cálculos propios basados en OCDE et al. (2024[4]), Cuadro 4.1.
Los coeficientes tributarios que se reflejan en esta publicación expresan la recaudación tributaria total como porcentaje del PIB. El valor de este cociente depende de su denominador (PIB) y su numerador (ingresos tributarios). Ambos, numerador y denominador, pueden experimentar una corrección histórica. La recaudación tributaria como proporción del PIB debe interpretarse con precaución: los ingresos tributarios nominales y el PIB nominal pueden moverse en el mismo sentido (ambos pueden subir o bajar). Sin embargo, la recaudación tributaria como proporción del PIB se moverá en sentido contrario a lo largo del mismo período si la variación de los ingresos tributarios nominales es inferior a la experimentada por el PIB nominal.
En 21 países de ALC, el año de referencia para el informe coincide con el año natural. Los seis países restantes ofrecen datos relativos al ejercicio presupuestario:
El ejercicio presupuestario en Barbados, Belice y Santa Lucía va de abril a marzo. Esto significa que el año de referencia para el informe 2022 se corresponde con el período comprendido entre el segundo trimestre de 2022 y el primer trimestre de 2023.
El ejercicio presupuestario en Trinidad y Tobago abarca de octubre a septiembre, de modo que el año de referencia del informe 2022 comprende desde el cuarto trimestre de 2021 al tercer trimestre de 2022.
El ejercicio presupuestario de Bahamas termina el 30 de junio. El año de referencia del informe 2022 abarca desde el segundo trimestre de 2021 al segundo trimestre de 2022.
El numerador (ingresos tributarios)
Esta publicación utiliza las cifras relativas a los ingresos tributarios que presentan los centros de referencia o que publican anualmente los ministerios de Hacienda, las administraciones tributarias o las oficinas de estadística nacionales. Los datos históricos están supeditados a correcciones anuales, que han sido más importantes en los años más recientes. Las cifras anteriores también pueden variar de una edición a otra cuando mejoran los datos (por ejemplo, si se obtienen nuevos datos o se ajusta la clasificación).
Las cifras relativas al PIB utilizadas en la presente publicación proceden, en su mayoría, del informe Perspectivas de la economía mundial (informe WEO, por sus siglas en inglés) que publica el FMI. La utilización de estos datos sobre el PIB garantiza una coherencia máxima entre países, además de comparabilidad internacional. Los datos relativos al PIB también se revisan y actualizan para reflejar unas mejores fuentes de datos y procedimientos de cálculo más precisos o para acercarse a nuevas directrices internacionales para calcular el valor del PIB. Las últimas cifras disponibles del informe WEO se publicaron en octubre de 2023 (FMI, 2023[5]) e incluyen las correcciones efectuadas en el PIB. Las cifras relativas al PIB de los cuatro países de ALC que también son miembros de la OCDE (Chile, Colombia, Costa Rica y México) se basan en las Cuentas Nacionales anuales de la OCDE.
Las cifras del PIB nominal incluidas en esta edición han sido revisadas a partir de las incluidas en la edición del año pasado en relación con 13 países. De estas, se revisó al alza el PIB de 11 países (en orden ascendente, Costa Rica, Nicaragua, Paraguay, Colombia, El Salvador, Brasil, Bahamas, Uruguay, Belice, Panamá y Santa Lucía). La mayor revisión, del 11.3%, la experimentó Santa Lucía. La consiguiente diferencia entre el coeficiente tributario de 2021 que aparece en las ediciones de 2023 y 2024 de este informe osciló entre -2.0 p.p. en Belice y Santa Lucía y +0.7 p.p. en Costa Rica.
El promedio de recaudación tributaria como proporción del PIB correspondiente a 2021 que aparecía en la edición de 2023 de las Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe era del 21.7%. En la edición de este año, es 0.4 p.p. inferior, del 21.3%, principalmente debido a las revisiones del PIB mencionadas anteriormente. También se ha revisado a la baja el incremento del coeficiente tributario de la región de ALC entre 2020 y 2021, de 0.8 p.p. en la edición de 2023 a 0.3 p.p. en esta edición. La diferencia en el promedio de la recaudación tributaria como proporción del PIB de 2021 existente entre ambas ediciones también se debe (en menor medida) a la inclusión de Cuba en el promedio de ALC a partir de 2021 en la edición de este año. En 2021, se introdujo en Cuba una reforma monetaria que modificó de manera significativa la estructura tributaria del país, así como el nivel y la ponderación relativa de sus ingresos tributarios y no tributarios. Cuba solo se incluye en el promedio de ALC desde 2021, porque los datos de ingresos antes de 2021 no son comparables con los datos posteriores a la reforma (OECD et al., 2023[6]).
Variaciones más importantes en la recaudación tributaria como proporción del PIB en los países de ALC, en 2022
En 2022, la región de ALC presentó una difícil coyuntura macroeconómica. El crecimiento regional se ralentizó hasta el 4.0% en términos reales, desde el 7.0% en 2021. La inflación tocó techo en 2022 debido a varios factores, algunos de ellos externos, como las alteraciones del comercio y el bloqueo de la oferta provocado por la pandemia y agravado por la invasión de Ucrania por parte de Rusia, que afectó aún más a los precios de los productos básicos. Al igual que en otras partes del mundo, en la región de ALC, los gobiernos aplicaron medidas para mitigar las presiones inflacionistas sobre hogares y empresas (véase el Recuadro 1.2) (OECD et al., 2023[1]).
Ante tal coyuntura, los ingresos tributarios como porcentaje del PIB aumentaron en la mayoría de los países, pero esos incrementos generalmente fueron inferiores a los observados en 2021. En este apartado se analizan de manera pormenorizada las variaciones más llamativas de la recaudación tributaria como proporción del PIB en los países de ALC, producidas en 2022 con relación a 2021. El incremento de la recaudación tributaria como proporción del PIB en 2022 se debe a dos factores principales: el crecimiento económico y la subida de los precios, así como los niveles de producción del sector petrolero y minero, que provocaron un ascenso de los ingresos tributarios procedentes de recursos naturales no renovables (véase el Capítulo 2 (CEPAL, 2022[7])). Sin embargo, las medidas para mitigar la inflación provocaron un descenso de los ingresos procedentes de los impuestos al consumo.
Chile registró el mayor incremento de la recaudación tributaria como proporción del PIB de los países de ALC en 2022, que fue de 1.7 p.p. Dicha alza se debió principalmente a un aumento de 1.9 p.p. de los ingresos procedentes del impuesto de sociedades (IS), por la recuperación económica tras el COVID-19.
Bahamas experimentó el segundo mayor incremento de los ingresos tributarios como porcentaje del PIB (1.6 p.p.) en un clima de recuperación económica, en especial del sector turístico. Este aumento se vio impulsado por los ingresos procedentes del impuesto sobre el valor agregado (IVA), que aumentaron 1.9 p.p. en 2022 en relación con 2021 pese a que el tipo impositivo legal del IVA se redujo del 12% al 10% en enero de 2022 (CEPAL, 2023[8]).
El coeficiente de recaudación tributaria como proporción del PIB del Ecuador registró el tercer mayor incremento entre 2021 y 2022, de 1.5 p.p. El aumento de los ingresos se debe a diferentes tipos de impuestos: la recaudación del impuesto sobre la renta, el IVA y del impuesto sobre la propiedad (este último reflejado en «otros impuestos» en el Gráfico 1.3) aumentó 0.4 p.p., 0.6 p.p., y 0.5 p.p., respectivamente. Además de beneficiarse de un rendimiento económico más fuerte y de los elevados precios del petróleo, Ecuador introdujo medidas para gravar temporalmente el patrimonio neto de las personas y las empresas, además de mejorar la eficiencia en la recaudación de impuestos (FMI, 2022[9]).
En Trinidad y Tobago, la recaudación tributaria como porcentaje del PIB aumentó en 1.3 p.p. entre 2021 y 2022. Los ingresos por el IS crecieron 5.5 p.p. durante este período por el alza de los precios del petróleo y del gas natural. Este incremento se vio compensado parcialmente por una caída de los ingresos por IVA, de 2.9 p.p. en 2022 en relación con 2021, explicada en parte por el aumento de las devoluciones de IVA (Ministry of Finance Trinidad and Tobago, 2022[10]).
Nota: El promedio de ALC representa el promedio no ponderado de 26 países de ALC incluidos en esta publicación; se excluye Venezuela, dada la falta de datos disponibles.
Fuente: Cálculos propios basados en OCDE et al. (2024[4]), Capítulo 4.
Seis países de la región de ALC experimentaron un descenso de su recaudación tributaria como proporción del PIB entre 2021 y 2022; en cada caso, las caídas se debieron a un incremento de los ingresos tributarios nominales inferior al del PIB nominal. Los mayores descensos se produjeron en cuatro países caribeños: Guyana registró el mayor descenso (de 6.3 p.p.), seguida de Barbados y Santa Lucía (ambos de 1.4 p.p.) y Antigua y Barbuda (0.9 p.p.) (Gráfico 1.4).
Guyana experimentó un aumento del PIB nominal del 83% (un 63% en términos reales) entre 2021 y 2022 mientras que los ingresos tributarios nominales aumentaron un 15% durante el mismo período. El crecimiento del PIB en Guyana fue el más alto del mundo en 2022, a consecuencia del fuerte crecimiento de la producción de petróleo y de los elevados precios de esta materia prima. Varias reformas tributarias contribuyeron a la ralentización del crecimiento de los ingresos tributarios, incluido un aumento del valor de los umbrales del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) para beneficiar a los hogares de menos ingresos, la reducción y la eliminación de los impuestos especiales sobre la gasolina y el gasoil para mitigar los altos precios de la energía, así como el cálculo de los derechos de aduana, los impuestos especiales y el impuesto al valor agregado, basado en los costes de transporte prepandemia de los importadores que deben asumir elevados precios del transporte (CEPAL, 2023[11]).
Nota: La línea diagonal que atraviesa el gráfico representa el punto en el que la variación en los ingresos tributarios y el PIB fueron de la misma magnitud y, por tanto, el punto en el que la recaudación tributaria como proporción del PIB se mantuvo inalterada. En los países situados por encima de la diagonal aumentó la presión fiscal y en los países que están por debajo se redujo.
Fuente: Los datos relativos a ALC son cálculos propios basados en OCDE et al. (2024[4])
Variaciones en los ingresos tributarios de diferentes tipos de impuestos en 2022
Los incrementos de los ingresos tributarios en la región de ALC en 2022 se vieron impulsados por el IS, favorecido por un crecimiento económico mejor de lo previsto y por los altos precios de los productos básicos. Por el contrario, la recaudación de impuestos sobre bienes y servicios se contrajo en 2022 en una coyuntura de elevada inflación y aumento de los costos del crédito que incidió en el poder adquisitivo de los hogares y provocó una caída del consumo privado. Por otra parte, la recaudación de los impuestos sobre bienes y servicios descendió debido a la adopción de medidas para mitigar un repunte de los precios de la energía.
La recaudación del IS aumentó 0.6 p.p. en promedio en toda la región de ALC entre 2021 y 2022. Los elevados precios del petróleo y del gas en 2021 fortalecieron los beneficios de las empresas en 2022, en especial de los países productores de petróleo. Por el contrario, la recaudación IRPF como porcentaje del PIB permaneció sin cambios durante el mismo período pese a un aumento de los salarios debido a la inflación. Los ingresos obtenidos por las contribuciones a la seguridad social (CSS) descendieron 0.1 p.p. en 2022. (Cuadro 1.1).
Dentro de los impuestos sobre bienes y servicios, la recaudación de IVA como porcentaje del PIB se mantuvo sin cambios entre 2021 y 2022. Durante el mismo período, la recaudación de otros impuestos al consumo (OIC), que incluye impuestos especiales, derechos de aduana y derechos de importación, así como impuestos generales diferentes al IVA (por ejemplo, los impuestos sobre ventas), disminuyó 0.3 p.p. La caída de la recaudación del OIC se debió a un descenso de 0.4 p.p. en la recaudación de impuestos especiales, debido principalmente a recortes en los impuestos a los combustibles por parte de varios países en respuesta a un ascenso de los precios (véase el Recuadro 1.2).
La recaudación tributaria como proporción del PIB en las subregiones de ALC
En este informe se examinan las tendencias de la recaudación de impuestos en las tres subregiones: América Central y México; el Caribe; y América del Sur. El promedio de recaudación tributaria como proporción del PIB de América Central y México y América del Sur aumentó por segundo año consecutivo en 2022, al alcanzar el 19.4% y el 23.5%, respectivamente, mientras que la recaudación tributaria como porcentaje del PIB del Caribe disminuyó (también por segundo año) hasta el 21.7%. Tanto en América del Sur como en América Central y México, se registró un aumento de 1.0 p.p. y 0.3 p.p. respectivamente entre 2021 y 2022, mientras que la recaudación tributaria como proporción del PIB del Caribe disminuyó 0.6 p.p. durante el período.
Tanto los ingresos tributarios como el PIB aumentaron en términos nominales en las tres subregiones en 2022. Sin embargo, en el caso de cuatro de los ocho países caribeños incluidos en este informe, el PIB aumentó más que los ingresos tributarios, lo que provocó un descenso de la recaudación tributaria como proporción del PIB en esos países y también en el Caribe en promedio (Gráfico 1.4). En particular, este es el caso de la Guyana, cuyo fuerte descenso en la recaudación tributaria como porcentaje del PIB se comenta en la sección anterior. Si se excluye la Guyana, el promedio de la recaudación tributaria como proporción del PIB del Caribe aumentó 0.2 p.p. en 2022.
El crecimiento del PIB en la región del Caribe fue especialmente fuerte en 2022, al crecer un 13,1% en términos reales en 2022, impulsado en amplia media por el sector turístico. Los ingresos tributarios nominales del Caribe también aumentaron, en especial con respecto al IVA y los impuestos procedentes de las transacciones internacionales. América Latina creció a menor ritmo, del 3.9%, en términos reales. Como se puede ver en el Gráfico 1.4, todos los países del Caribe incluidos en esta publicación registraron un crecimiento del PIB nominal del 1-% o más entre 2021 y 2022, mientras que todos los países de América Latina salvo cuatro registraron un crecimiento inferior a dicho nivel.
En 2022, los precios de la energía y los alimentos se dispararon en todo el mundo, una tendencia agravada por la invasión de Ucrania por parte de Rusia, que ocasionó dificultades a empresas y hogares, en especial a aquellos con bajos ingresos (OECD et al., 2023[1]). En respuesta, los gobiernos de la región de ALC adoptaron una amplia serie de medidas, somo subsidios y transferencias a los hogares y las empresas o medidas de mantenimiento de los precios, para reducir el impacto de la subida de los precios internacionales en los consumidores. Las medidas de mantenimiento de los precios incluyeron controles de precios y reducciones o exenciones de los impuestos sobre bienes y servicios, tales como el IVA y los impuestos especiales.
Según una encuesta del FMI a 22 países de ALC, la mitad de las medidas adoptadas en la región de ALC estuvieron relacionadas con productos energéticos y la mayoría de ellas con los combustibles (Amaglobeli et al., 2023[12]). Las reducciones temporales de los impuestos especiales a productos derivados del petróleo fueron las medidas más frecuentes, seguidas de la rebaja del tipo de IVA aplicado a los combustibles y de los derechos de importación en menor medida.
Entre los países que redujeron los impuestos especiales a los combustibles se encontraron Belice, Brasil, Guyana, Honduras, México y Perú:
En Belice, las reducciones de los impuestos a los combustibles se aplicaron en abril de 2022; se rebajaron el impuesto especial al gasóleo y la gasolina un 100% y un 77% respectivamente (Government of Belize, 2022[13]).
Brasil redujo los tipos de la Contribuição sobre Intervenção do Domínio Econômico (más conocida como CIDE) que se aplica a las importaciones y la venta al por menor de gasolina, gasóleo, fuelóleo, queroseno para aviación, GLP, otros productos del petróleo y etanol combustible (OECD, 2024[14]).
Honduras redujo los precios de la gasolina y el gasóleo, lo que provocó un descenso de los ingresos por el gravamen aplicado a las ventas de combustibles (que se denomina aporte para la atención a programas sociales y conservaciones del patrimonio vial). Asimismo, el Gobierno redujo los impuestos a las importaciones de gasolina (cerca de un 30%) y al gasóleo (cerca de un 50%) (CEPAL, 2023[8]; OECD, 2024[14]).
México introdujo una bonificación fiscal de los impuestos especiales a los combustibles, que los importadores y productores podían emplear para compensar los pagos mensuales de IS o IVA (OECD, 2022[15]).
La gasolina y el gasóleo, así como otros productos seleccionados que forman parte de la cesta familiar básica, quedaron exentos del pago del impuesto especial en Perú (OECD, 2024[14]).
Algunos países realizaron cambios en el IVA, entre ellos Barbados, Brasil, Costa Rica, Guyana, Honduras y El Salvador:
Barbados estableció un límite máximo de IVA al gas y al diésel (en dólares de Estados Unidos) durante seis meses (OECD, 2022[15]).
Costa Rica introdujo una exención de IVA para las compras de electricidad destinadas a la distribución (OECD, 2022[15]).
El Salvador redujo temporalmente el tipo de IVA de los combustibles, desde el mes de abril de 2022 (OECD, 2022[15]).
Honduras amplió el descuento sobre los costes de transporte al calcular la base imponible del IVA de las importaciones hasta junio de 2022 (OECD, 2022[15]).
El Gráfico 1.5 muestra las variaciones en la recaudación del impuesto especial y del IVA entre 2021 y 2022. Las políticas destinadas a reducir los impuestos especiales o el IVA aplicado a los combustibles contribuyeron al descenso de esos tipos de impuestos. Los ingresos por impuestos especiales como porcentaje del PIB descendieron en 19 países; en Bahamas, Belice, Guyana y México los descensos fueron superiores a 1.0 p.p. En promedio, la recaudación de impuestos especiales cayó 0.4 p.p. durante este período. Por el contrario, la recaudación de IVA como porcentaje del PIB se mantuvo sin cambios en promedio entre 2021 y 2022, aunque descendió en los países que redujeron los tipos impositivos de este impuesto para mitigar la inflación; los descensos fueron de 0.1 p.p. en Barbados y Costa Rica, 0.3 p.p. en Brasil, 0.4 p.p. en El Salvador y 1.0 p.p. en Guyana.
Fuente: Cálculos propios basados en OCDE et al. (2024[4]), Capítulo 4.
El Cuadro 1.2 refleja las variaciones anuales de la recaudación registradas en el Caribe, América Central y México y América del Sur, por tipo de impuesto principal en 2022. La recaudación de los impuestos sobre la renta aumentó 0.4 p.p. en el Caribe, 0.5 p.p. en América Central y México y 0.8 p.p. en América del Sur en 2022. En los tres casos, fue el IS el que impulsó estos incrementos. Los ingresos por OIC descendieron en todas las subregiones. Las variaciones de ingresos por IVA, IRPF y CSS fueron diferentes entre las distintas subregiones; el Caribe fue la única subregión en la que descendieron los ingresos de estas tres categorías entre 2021 y 2022.
En el Caribe, los mayores descensos de la recaudación tributaria como proporción del PIB, en 2022, se registraron en los OIC (-0.6 p.p.). La recaudación de otras categorías, a excepción del IS, descendió en menor medida (-0.2 p.p. en el caso del IRPF, las CSS y los impuestos a la propiedad de la categoría «residual» y -0.1 p.p. en el caso del IVA). La recaudación del IS creció 0.7 p.p., en gran parte debido al aumento en Trinidad y Tobago.
En América Central y México y en América del Sur, los mayores incrementos de la recaudación como proporción del PIB en 2022 los experimentó el IS (0.4 p.p. y 0.7 p.p. respectivamente). Los ingresos obtenidos por IRPF aumentaron 0.1 p.p. en ambas subregiones. La recaudación del IVA aumentó en América del Sur un 0.1% del PIB y, en América Central y México, se mantuvo sin cambios. En América del Sur, la única recaudación que descendió fue la de OIC, que descendió 0.1 p.p. Esta categoría también disminuyó en América Central y México (0.3 p.p.), donde las CSS también cayeron (0.2 p.p.).
Evolución de la recaudación tributaria como proporción del PIB desde 1990
Pese a los descensos de la recaudación tributaria como proporción del PIB en 2009, provocados por la crisis económica mundial, y en 2020, por la pandemia de COVID-19 (de 0.08 p.p. y 0.7 p.p. respectivamente), el promedio de la recaudación tributaria como proporción del PIB de la región de ALC ha aumentado significativamente en las tres últimas décadas, pasando del 14.6% en 1990 al 21.5% en 2022 (Gráfico 1.6). Esta tendencia contrasta con la de los países de la OCDE, donde el promedio de recaudación tributaria como proporción del PIB se ha mantenido relativamente estable desde 1990 (aunque a un nivel más alto que el promedio de ALC). La recaudación tributaria como proporción del PIB de la OCDE alcanzó el 34.0%, en 2022, 3.2 p.p. por encima de su nivel de 1990. De este modo, la diferencia entre los promedios de este coeficiente tributario de ALC y la OCDE se ha reducido considerablemente a lo largo del tiempo y en 2022 se situó en el 12.5% del PIB.
Nota: El promedio de ALC representa el promedio no ponderado de 26 países de la región incluidos en esta publicación, sin contar con Cuba (hasta 2020) ni con Venezuela, debido a problemas de disponibilidad de datos. El promedio de la OCDE representa el promedio no ponderado de los 38 países miembros de la OCDE. Chile, Colombia, Costa Rica y México también forman parte de la OCDE (38).
Fuente: Cálculos propios basados en OCDE et al. (2024[4]), Capítulo 4.
Existe una serie de factores económicos y estructurales que influyen en la recaudación tributaria como proporción del PIB. Las diferencias entre el promedio de recaudación tributaria como proporción del PIB de ALC y la OCDE son congruentes con la tendencia de los países con niveles de renta más elevados de presentar también mayores coeficientes tributarios (Gráfico 1.7). Argentina, Barbados, Brasil y Uruguay presentan unos coeficientes tributarios y niveles de renta similares a los de algunos países de la OCDE. Los análisis empíricos sugieren que una recaudación impositiva más sólida, unida a mejores instituciones, educación y conocimientos y diversificación económica, ha permitido a varios países de la OCDE evitar la trampa de las rentas medias, a diferencia de lo ocurrido en los países de la región de ALC (Melguizo et al., 2017[16]).
El PIB per cápita (medida del nivel de renta de un país), la apertura comercial, las dotaciones de recursos naturales y la importancia de la agricultura en la economía son factores económicos y estructurales que influyen en la recaudación tributaria como proporción del PIB. La capacidad de las administraciones tributarias, los niveles de corrupción y la moral tributaria (la predisposición de las personas a pagar impuestos) también están íntimamente relacionados con el nivel de ingresos tributarios (OECD, 2014[17]; OECD, 2019[18]).
Nota: El año de comparación es 2021, dado que los datos relativos a la recaudación tributaria como proporción del PIB de 2022 de las economías seleccionadas de África, Asia y el Pacífico no están disponibles. No se incluyen ni Cuba ni Venezuela debido a los problemas de datos. La paridad de poder adquisitivo (PPA) entre dos países es el tipo de cambio entre las divisas de dos países para garantizar que una determinada suma en la moneda del primer país sirve para adquirir la misma cantidad de bienes y servicios en el segundo país. El tipo de conversión PPA implícito se expresa como moneda nacional por dólar internacional actual. El dólar internacional tiene el mismo poder adquisitivo que el dólar estadounidense en los Estados Unidos. El dólar internacional es una moneda hipotética que se utiliza como medio para convertir y comparar los costos de un país a otro utilizando un punto de referencia común, el dólar estadounidense (USD).
Fuente: FMI (2022) para las cifras del PIB per cápita. La fuente de la recaudación tributaria como proporción del PIB es la base de datos de estadísticas tributarias mundiales Global Revenue Statistics (http://www.oecd.org/tax/tax-policy/global-revenue-statistics-database.htm).
La recaudación tributaria como proporción del PIB también refleja las opciones políticas acerca del papel que desempeña el gobierno y su tamaño. Por ejemplo, el alcance de la participación pública en la financiación de la seguridad social es un factor importante que subyace a los dispares coeficientes tributarios de la región de ALC. Desde la década de 1980, muchos países de ALC, como Chile, El Salvador y México, han privatizado la salud y las pensiones, en mayor o menor medida: estos aportes a entidades privadas no se consideran contribuciones a la seguridad social. En Colombia y Perú, los sistemas públicos y privados conviven y los trabajadores pueden optar entre ellos (OECD et al., 2015[19]; OECD/IDB/The World Bank, 2014[20]). Por otro lado, Argentina, Brasil y Uruguay siguen un modelo de complementariedad entre los sistemas público y privado. En estos países, se emprendieron reformas sustanciales para ampliar la cobertura de los sistemas de seguridad social a las personas que estaban excluidas. Esto también ha sido fundamental para el aumento de los ingresos tributarios (CEPAL, 2014[21]).
La informalidad es otro factor que impacta la recaudación de tributos en la región al reducir considerablemente la base imponible. El empleo informal representa cerca del 60% de los trabajadores en América Latina y el Caribe (OECD, 2020[22]).
La región de ALC pierde cantidades importantes de ingresos tributarios como consecuencia de la evasión impositiva y la planificación fiscal abusiva. Se calcula que los ingresos no recaudados fruto del incumplimiento tributario en la región alcanzaron el 6.1% del PIB en 2018, principalmente por el impuesto sobre la renta (3.8% del PIB) y el IVA (2.3% del PIB (CEPAL, 2020[23]).
Asimismo, también pueden afectar a la recaudación tributaria como proporción del PIB la ubicación geográfica y factores históricos: por ejemplo, los países sin litoral tienen menos capacidad de gravar los bienes y servicios en un puerto de entrada que los costeros. Además, los condicionantes sociodemográficos, como el nivel educativo o la participación femenina en el mercado laboral, también son importantes. Por último, factores internacionales, como las políticas tributarias de otros países, pueden tener un efecto sobre la recaudación tributaria como proporción del PIB.
El Gráfico 1.8 muestra la evolución, desde 1990, del promedio de recaudación tributaria como proporción del PIB de las tres subregiones de ALC. Aunque los niveles tributarios de las tres subregiones han mostrado una tendencia creciente durante las últimas tres décadas, sus trayectorias reflejan importantes diferencias:
En promedio, América del Sur experimentó el crecimiento más fuerte entre 1990 y 2022, de 10.0 p.p. La subregión registró un firme aumento de su recaudación tributaria como proporción del PIB durante la década de 1990. Sin embargo, a partir de 2015, el cociente se fue acercando al promedio de ALC y, a partir de 2019, ha seguido la tendencia de este. En 2022, la recaudación tributaria como proporción del PIB de América del Sur se situó en el 23.5%, 2.0 p.p. por encima del promedio de ALC y 1.0 p.p. por encima del nivel anterior a la crisis de 2019.
El aumento del promedio de la recaudación tributaria como proporción del PIB de América Central y México durante el período ha seguido una tendencia similar al promedio de ALC, al ascender a 6.4 p.p. Entre 1990 y 2022, el promedio de recaudación tributaria como proporción del PIB de esta subregión se mantuvo por debajo del promedio de la región de ALC; en 2022 se situó en el 19.4%, 2.2 p.p. menos que el promedio de ALC, pero 0.9 p.p. por encima de su nivel antes de la crisis (18.5% en 2019).
Entre 1990 y 2022, el promedio de recaudación tributaria como proporción del PIB del Caribe aumentó 3.4 p.p. entre 1990 y 2022, y ha se ha mantenido constantemente por encima del promedio de ALC. Tras un fuerte aumento entre 2017 y 2019, la recaudación tributaria como porcentaje del PIB del Caribe experimentó un fuerte descenso desde entonces. El Caribe es la única subregión que no ha recuperado su nivel anterior a la crisis: el promedio de la recaudación tributaria como proporción del PIB se situó en el 21.7% en 2022, 2.2 p.p. menos que en 2019.
Nota: El promedio de ALC representa el promedio no ponderado de 26 países de la región incluidos en esta publicación, sin contar con Cuba (hasta 2020) ni con Venezuela, debido a los problemas de disponibilidad de datos. El Caribe incluye ocho países (Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Guyana, Jamaica, Santa Lucía y Trinidad y Tobago), América Central y México, nueve países (Costa Rica, Cuba desde 2021, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y Panamá) y América del Sur, nueve países (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay). La clasificación de los países en las diferentes subregiones sigue la clasificación de la CEPAL y se basa en el idioma oficial de cada uno de ellos. En el «Caribe» se incluyen los países de habla inglesa y Guyana, mientras que «América Central y México» abarca países hispanohablantes e incluye a la República Dominicana.
Fuente: Cálculos propios basados en OCDE et al. (2024[4]), Capítulo 4.
Evolución de la recaudación por tipo de impuesto desde 1990
La recaudación tributaria como proporción del PIB en los países de ALC aumentó a principios de los años noventa, tras una década de inestabilidad macroeconómica. Durante los años ochenta, muchos países sufrieron grandes desequilibrios presupuestarios y algunos recurrieron a formas alternativas de financiación del gasto (préstamos o emisión de moneda), con lo que se originó una rápida inflación en toda la región, que menoscabó el valor real de los ingresos tributarios. Las reformas emprendidas en los años noventa se centraron en la estabilidad de los precios, la liberalización del comercio y la disciplina presupuestaria. La mayoría de los gobiernos redujeron el gasto y aplicaron políticas dirigidas a aumentar los ingresos tributarios; la gestión presupuestaria y el equilibrio presupuestario mejoraron considerablemente. Los responsables políticos pusieron en marcha reformas en la política impositiva y la administración encaminadas a reforzar los regímenes tributarios frente a los episodios inflacionistas, reduciendo los desfases recaudatorios e indexando las deudas tributarias (CEPAL, 2018[24]).
La introducción del IVA ha sido la reforma tributaria más importante de la región de ALC, en las últimas tres décadas. A principios de la década de 1990, casi todos los países estaban implantando el régimen del IVA y realizando reformas dirigidas a aumentar su tipo o tasa impositiva, a fin de ampliar su base y aumentar la recaudación. Varios países han pasado a regímenes de IVA de tipo único (CEPAL, 2018[24]).
Durante las dos últimas décadas, los países de la región de ALC han realizado grandes esfuerzos para modernizar la administración tributaria. Se han implantado sistemas informáticos nuevos, los sistemas de recaudación se han hecho más eficientes y el personal ha adquirido experiencia (BID, 2013[25]). Las reformas tributarias han incluido la introducción o el desarrollo de regímenes simplificados para pequeños contribuyentes, la tributación de la propiedad en regímenes de rentas presuntas y la ampliación de la tributación a los rendimientos del trabajo y del capital, incluidos los dividendos. Las reformas también han incluido la creación de impuestos mínimos, impuestos sobre las operaciones financieras y reducciones graduales en el nivel de ingresos reales gravados al tipo marginal máximo (CEPAL, 2013[26]; CEPAL, 2018[24]).
Nota: El promedio de ALC representa el promedio no ponderado de 26 países de la región incluidos en esta publicación, sin contar con Cuba (hasta 2020) ni con Venezuela, debido a problemas de disponibilidad de datos.
Fuente: Cálculos propios basados en OCDE et al. (2024[4]), Capítulo 4.
Desde 1990, el incremento del promedio de recaudación tributaria como proporción del PIB de la región de ALC se ha visto en gran medida impulsado por los aumentos de la recaudación del IVA y de los impuestos sobre la renta y las ganancias (IRPF e IS combinados), que se alzaron 3.8 p.p. y 3.1 p.p. respectivamente, entre 1990 y 2022. En este último año, la recaudación del IVA equivalió al 6.1% del PIB, mientras que los ingresos procedentes de los impuestos sobre la renta y las ganancias representaron el 6.3% del PIB (Gráfico 1.9).
Entre 1990 y 2022, la recaudación de OIC como porcentaje del PIB se redujo en la región de ALC. Esta reducción está asociada a la liberalización del comercio, cuyo resultado fue que los países de ALC cambiaron la forma de gravar los bienes importados y exportados, así como determinados bienes y servicios. Estos cambios incluyeron una reducción de los derechos de importación, la limitación de la base de productos y servicios sujetos a impuestos especiales y la eliminación de impuestos sobre las exportaciones. Una excepción es Argentina, país en el que se restablecieron los impuestos sobre las exportaciones en 2002, se abolieron parcialmente en 2015 y se volvieron a introducir en 2018.
Pueden diferenciarse cinco etapas en la evolución de los ingresos tributarios:
Entre 1990 y 2002, el IVA contribuyó más al aumento de los ingresos tributarios que los impuestos sobre la renta y las ganancias (el 1.9% del PIB frente al 0.8%). Durante este período, cinco países introdujeron el IVA (Barbados, Belice, El Salvador, Jamaica y Paraguay). Otros países aumentaron sus tipos generales de IVA y emprendieron reformas para incrementar la base imponible y mejorar la recaudación tributaria.
Entre 2002 y 2008, los ingresos procedentes de los impuestos sobre la renta y las ganancias contribuyeron más que el IVA al aumento del promedio de la recaudación tributaria como proporción del PIB (los incrementos representaron el 1.7% y el 1.3% del PIB, respectivamente). El incremento de los impuestos sobre la renta se explica, en parte, por la fuerte alza que experimentaron los precios de los productos básicos a partir de 2003, que impulsó los ingresos por el IS del sector de los recursos naturales (CEPAL, 2014[21]; Barreix, Benítez and Pecho, 2017[27]). En varios países, este incremento también se explica por las políticas que redujeron los estímulos fiscales en las zonas de libre comercio, la introducción de impuestos mínimos para las sociedades, las reformas en la tributación internacional y los acuerdos entre países para luchar contra la evasión de impuestos.
Los ingresos procedentes del IVA y de los impuestos sobre la renta sufrieron un descenso durante la crisis financiera mundial. En la recuperación posterior, la recaudación del IVA aumentó con mayor rapidez que la recaudación promedio del impuesto sobre la renta como porcentaje del PIB de la región y en 2013, la superó. Los precios de los productos básicos contribuyeron al estancamiento de la recaudación de los impuestos sobre la renta entre 2011 y 2015 y, entre 2015 y 2016, a su descenso. Durante este período, dos nuevos países del Caribe introdujeron el IVA (Santa Lucía en 2012 y Bahamas, en 2015).
Entre 2016 y el principio de la crisis de COVID-19 en 2020, se recuperaron los precios de los productos básicos y repuntaron los ingresos procedentes del impuesto sobre la renta. Entre 2017 y 2018, los ingresos por impuestos sobre la renta experimentaron su mayor aumento desde 2011, de 0.3 p.p. en promedio, gracias a las fuertes ganancias generadas en los sectores de la minería y de extracción de gas y petróleo.
En 2020, todas las categorías de impuestos principales, salvo las CCS, sufrieron un descenso como porcentaje del PIB debido a la pandemia de COVID-19 antes de incrementarse en 2021. En 2022, solo aumentó el IS como porcentaje del PIB en relación con 2021, tal como se ha explicado previamente en este capítulo.
El Gráfico 1.11 muestra la evolución de la recaudación por IRPF, IS y los impuestos sobre la renta en total desde 2005. Durante este período, el IS se ha mantenido como el impuesto que representa la proporción principal de la recaudación de impuestos sobre la renta en la región de ALC, al situarse cerca del 60% en promedio. Aunque la recaudación del IS como porcentaje del PIB ha mostrado mayor volatilidad que los ingresos por IRPF, ha sido el principal motor de crecimiento de la recaudación total a lo largo del tiempo. Los tipos impositivos del IS son relativamente elevados en la región de ALC y las disposiciones en materia tributaria son menos generosas que en otros países, lo que provoca un promedio efectivo más alto y tipos impositivos marginales del impuesto de sociedades en la región de ALC (véase el Recuadro 1.4).
Los tipos impositivos que se aplican a las ganancias empresariales en la región de ALC son elevados según los estándares internacionales, lo que puede perjudicar la competencia y las inversiones. Este es un asunto especialmente preocupante, habida cuenta del escaso nivel de inversión privada de los países de ALC.
La percepción de que las cargas impositivas sobre las ganancias empresariales son elevadas en la región de ALC se basa en dos factores. En primer lugar, la recaudación promedia del IS es relativamente alta; en 2021, ascendió a un 3.4% del PIB, frente a un 3.3% del PIB en los países de la OCDE. En segundo lugar, los tipos impositivos legales del IS son relativamente elevados; mientras que el tipo promedio de este impuesto es del 23.6% en la OCDE, en la región de ALC asciende al 24.1%.
Sin embargo, los niveles de la recaudación y los tipos impositivos legales del IS no reflejan una visión completa del impacto que tiene el régimen tributario en las inversiones empresariales. Por ejemplo, los tipos impositivos legales no tienen en cuenta disposiciones en materia tributaria que afectan a la definición de las bases del impuesto de sociedades. Estas disposiciones incluyen provisiones relativas a la amortización tributaria, las deducciones por pagos de intereses y la financiación de capital. Puesto que dichas disposiciones pueden afectar de manera significativa a las obligaciones tributarias, resultan fundamentales para la correcta medición de una imposición efectiva en los diferentes regímenes tributarios.
Para calibrar mejor las cargas tributarias que soportan las empresas, (Hanappi et al., 2023[28]) ha calculado los tipos impositivos efectivos a futuro de 21 países de ALC. Su metodología se basa en las Estadísticas del Impuesto de Sociedades (Corporate Tax Statistics (OECD, 2022[29]) y permite comparar 77 jurisdicciones. Esta metodología no precisa información de las declaraciones de impuestos porque los cálculos se basan en supuestos sobre los beneficios financieros de proyectos de inversión hipotéticos, a los que se aplican las leyes tributarias existentes para determinar la cantidad del impuesto que se adeuda. Se calculan dos modalidades de tipos impositivos efectivos: (i) el tipo impositivo promedio efectivo, que mide el porcentaje de ganancias que las empresas destinan a pagar el IS y (ii) el tipo impositivo marginal efectivo, que mide el grado en que los impuestos aumentan el coste marginal del capital (para obtener más información, véase (Hanappi et al., 2023[28])).
Los resultados muestran que los países de ALC presentan altos tipos impositivos efectivos marginales y promedio. En 2021, la media del tipo impositivo promedio efectivo de los 21 países de ALC era de 23.9%, en comparación con el 21.9% de los países de la OCDE y el 17.1% de los restantes países analizados por la OCDE. En el caso del tipo impositivo marginal efectivo, el tipo promedio en la región de ALC fue del 13.8%, prácticamente el doble del promedio de los países de la OCDE, que se situó en el 7.6% y del resto de países, del 7.8% (Gráfico 1.10).
Por países, el tipo impositivo efectivo promedio de Argentina, Brasil y Chile es el más elevado de las 89 jurisdicciones analizadas. Por lo que se refiere al tipo impositivo marginal efectivo, Argentina, Bolivia, Chile, Jamaica y Perú parecen situarse entre los diez países con un tipo más elevado.
Fuente: (Hanappi et al., 2023[28])
Los elevados tipos impositivos efectivos de los países de ALC se deben principalmente a las elevadas tasas impositivas legales del IS pero también, en parte, a unas disposiciones en materia tributaria que son poco generosas. La media del tipo impositivo promedio efectivo de los países de ALC es solo 0.2 p.p. inferior a los tipos reglamentarios, mientras que en los países de la OCDE es 1.7 p.p. inferior en promedio.
Un claro ejemplo de lo poco generosas que son las disposiciones en materia tributaria es el tratamiento de la amortización de los programas informáticos en varios países de la región de ALC. Pese a que la tasa de amortización económica anual real de los programas informáticos se estima que es del 40%, la legislación chilena no permite amortizar los programas informáticos y las tasas de amortización de Argentina y Bolivia son muy bajas (del 2% y el 5%, respectivamente).
Fuente: (Hanappi et al., 2023[28])
Al mismo tiempo, la recaudación promedio por IRPF ha ido aumentando de forma constante en toda la región y resistió mejor la crisis financiera mundial y la de COVID-19 que la recaudación del IS. En 2022, los promedios de los ingresos por estos dos impuestos en ALC se situaron en el 3.9% y el 2.0% del PIB, respectivamente.
Nota: Los promedios de ALC no incluyen a Cuba (hasta 2020) ni a Venezuela por problemas de datos. Ecuador está incluido en el promedio de ALC correspondiente a los ingresos totales por impuestos sobre la renta, pero está excluido de los promedios de ALC correspondientes a los ingresos por IRPF e IS como porcentaje del PIB.
Fuente: OCDE et al. (2024[4]), “Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean: Comparative tables”, OECD Tax Statistics (base de datos), https://doi.org/10.1787/data-00641-en.
En las dos últimas décadas, se aprecian importantes diferencias en la evolución de las principales categorías tributarias entre las tres subregiones de ALC:
El Caribe registró un considerable aumento de la recaudación promedio por IVA como porcentaje del PIB. Siete de los ocho países caribeños incluidos en este informe2 introdujeron el régimen del IVA durante este período, más tarde que la mayoría de los países de América Central y México y de América del Sur. El IVA fue el factor que más impulsó el aumento global de la recaudación tributaria como proporción del PIB del Caribe durante este período.
En América Central y México y en América del Sur, los impuestos sobre la renta y las ganancias fueron los que más contribuyeron al aumento de la recaudación tributaria total como proporción del PIB, seguidos de la recaudación del IVA. El aumento de los precios de los minerales y del petróleo, entre 2003 y 2010, condicionó los ingresos procedentes de los impuestos sobre la renta y las ganancias.
La estructura tributaria (definida como la participación de los principales tipos de impuestos en la recaudación tributaria total) refleja la composición de los ingresos tributarios según los diferentes tipos de impuestos. Se trata de un importante indicador para entender los efectos económicos y sociales de los regímenes tributarios en la región de ALC.
Evolución de las estructuras tributarias, 1990-2022
En 2022, los impuestos sobre bienes y servicios generaron la mayor proporción de ingresos tributarios totales en la región de ALC, pues constituyeron, en promedio, aproximadamente la mitad de la tributación total. Durante las últimas tres décadas, la estructura tributaria, en promedio, de ALC se ha desplazado hacia el IVA, los impuestos sobre la renta y las ganancias y las contribuciones a la seguridad social, mientras que los otros impuestos al consumo han perdido relevancia.
En 2022, la participación de la recaudación del IVA en los ingresos tributarios totales alcanzó el 28.3%, que representa un aumento de 12.1 p.p. desde 1990. La participación en la recaudación de otros impuestos sobre bienes y servicios (como los impuestos especiales, y los derechos de aduana y de importación) se redujo 22.1 p.p., durante el mismo período.
Entre 1990 y 2022, la participación de la recaudación de los impuestos sobre la renta y las ganancias creció 9.4 p.p. (del 20.3% al 29.8% de los ingresos tributarios totales).
Desde 1990, la participación de las contribuciones a la seguridad social en los ingresos tributarios totales ha aumentado 2.7 p.p. hasta alcanzar el 16.7%, en 2022. Dos factores (opuestos) han influido en la trayectoria de las contribuciones a la seguridad social. Aunque el aumento de la base imponible regular se tradujo en una mayor recaudación, esta se vio contrarrestada por la privatización total o parcial de la seguridad social que se produjo en muchos países, sobre todo entre mediados de los años noventa y 2010 (OECD et al., 2015[19]).
La participación del IRPF en los ingresos tributarios totales creció del 8.0%, en 2005, al 9.2%, en 2022, en parte, gracias al incremento de las rentas de las personas físicas en toda la región, durante las últimas dos décadas, antes del impacto de la COVID-19. No obstante, en comparación con los países de la OCDE, la participación media de la recaudación del IRPF se mantiene en niveles bajos en los países de ALC, a pesar de que algunos países han introducido reformas para ampliar su base imponible. Tras la crisis financiera mundial, varios países establecieron tipos fijos sobre rentas del capital que antes estaban exentas y aplicaron tipos progresivos sobre rentas del trabajo (CEPAL, 2014[21]). En la región de ALC, hay relativamente pocos sujetos pasivos del IRPF, debido en gran parte a los elevados niveles de informalidad y a que la población se concentra en los niveles de bajos ingresos: en 2013, solo un 10% de la población de América Latina eran contribuyentes registrados (BID, 2013[25]).
Nota: Se excluye a Cuba (hasta 2020) y Venezuela del promedio de ALC por los problemas de disponibilidad de datos. A su vez, se excluye a Ecuador del promedio de la recaudación del IS como porcentaje del PIB de ALC por problemas de calidad de los datos.
Fuente: Cálculos propios basados en OCDE et al. (2024[4]), “Revenue Statistics in Latin America: Comparative tables”, OECD Tax Statistics (base de datos), https://doi.org/10.1787/data-00641-en.
Existe otra serie de factores que contribuyen a limitar los ingresos del IRPF, como la existencia de una base imponible reducida integrada principalmente por salarios (puesto que los privilegios fiscales se suelen otorgar a los rendimientos del capital), las elevadas desgravaciones fiscales (por ejemplo deducciones personales y exenciones en el impuesto sobre la renta), así como los elevados niveles de evasión (Barreix, Benítez and Pecho, 2017[27]; CEPAL, 2014[21]; CEPAL, 2023[8]). (CEPAL, 2020[23]) concluye que, en determinados países de ALC, existen unas altas tasas de evasión del IRPF, según los datos que arrojan estudios efectuados sobre la evasión de impuestos, que oscilan entre el 18.7%, en México (cifra de 2016, equivalente a unas pérdidas de ingresos tributarios del 0.8% del PIB), y el 69.9%, en Guatemala (cifra de 2006, equivalente a unas pérdidas de ingresos tributarios del 0.5% del PIB). La evasión es más habitual entre los autónomos que entre los trabajadores por cuenta ajena. Un estudio relativo a México concluyó que las pérdidas de ingresos tributarios como porcentaje del PIB de las personas que desarrollan actividades profesionales son cinco veces más altas que las de los asalariados y, en el caso de las personas con ingresos por alquiler son siete veces superiores. De manera similar, en Costa Rica, la tasa de evasión de los asalariados y los pensionistas fue únicamente del 3.5% en 2018, mientras que la tasa de incumplimiento en relación con actividades lucrativas se situó en el 82.7% en 2018 y, desde 2015, ha seguido una tendencia al alza (CEPAL, 2023[8])
El efecto redistributivo del IRPF en América Latina es escaso, ya que se consigue una reducción de tan solo el 2% en la desigualdad en materia de ingresos, lo que contrasta notablemente con los países de la Unión Europea, donde los impuestos sobre la renta redujeron la desigualdad un 12% en 2014. La reducción del coeficiente Gini que puede atribuirse al IRPF en la región de ALC osciló en 2014 entre un 0.3% (Paraguay) y un 5.9% (México) (OECD, 2018[30]). Un gran número de países de ALC aplican con frecuencia diferimientos en el pago de impuestos, tipos reducidos y exenciones, que suelen tener un efecto redistributivo menor al de las desgravaciones tributarias específicas. Los diferimientos posponen la fecha límite para declarar y liquidar los impuestos, pero no ajustan el cálculo en función de los ingresos de los hogares. Las exenciones del IRPF, por otra parte, pueden reducir los ingresos y menoscabar el efecto redistributivo. Sin embargo, es importante considerar la heterogeneidad de la región, puesto que la eliminación de muchos de esos privilegios tributarios o la reducción de sus umbrales podría potenciar el efecto redistributivo, aunque a costa de agravar las distorsiones en la eficiencia distributiva, lo que podría influir en las decisiones y el comportamiento de los contribuyentes (CEPAL, 2023[8]).
Mejorar el diseño del IRPF podría aumentar la progresividad de los sistemas tributarios de la región de ALC e incrementar la recaudación. Los regímenes tributarios más progresivos de la región precisan de administraciones tributarias más eficientes. Resulta esencial que el diseño del IRPF de cada país, así como las posibles reformas encaminadas a su efectividad, muestren un equilibrio entre los principios de la simplicidad administrativa, la equidad distributiva y la suficiencia de los ingresos (CEPAL, 2023[8]).
La participación del IS en los ingresos tributarios totales aumentó 3.6 p.p. entre 2005 y 2022, al alcanzar un 18.8%, debido principalmente al importante aumento de recaudación del impuesto de sociedades y el descenso de la recaudación de los otros impuestos al consumo entre 2021 y 2022. La evasión del impuesto de sociedades también es un problema importante en la región de ALC, ya que las tasas de evasión de este impuesto son superiores a las del IRPF. La CEPAL (2020[23]) afirma que «el rango de tasas de evasión en este impuesto van desde el 19.9% en México hasta casi el 80%, en Guatemala». Se calcula que las pérdidas de ingresos tributarios atribuidas a la evasión de impuestos superan el 4% del PIB en la República Dominicana, Guatemala, Perú y Panamá.
En 2022, la mayor participación en los ingresos correspondía a los impuestos del IVA en las tres subregiones. En 2022, América del Sur presentó la mayor participación del IVA, con un 30.8% en promedio. En 2022, las contribuciones a la seguridad social más bajas fueron las del Caribe, que representaron el 11.8% de los ingresos tributarios totales, en promedio. Esta cifra se sitúa ligeramente por debajo de la mitad del promedio de las otras subregiones (el 18.9% y 18.5%, respectivamente en América Central y México, y en América del Sur). Las tres subregiones generaron más ingresos procedentes del IS que del IRPF.
Estructuras tributarias promedio en ALC y la OCDE
En relación con el promedio de los países de la OCDE, la composición media de la estructura tributaria de la región de ALC se caracteriza por unos ingresos bajos procedentes del impuesto sobre la renta de las personas físicas y las contribuciones a la seguridad social (Gráfico 1.13). Los países de ALC dependen fuertemente de los impuestos sobre bienes y servicios, que representan, en promedio, la mitad de los ingresos tributarios, frente al aproximadamente un tercio de las economías de la OCDE. Sin embargo, como porcentaje del PIB, en 2021, la recaudación procedente de los impuestos sobre bienes y servicios de la región de ALC y la OCDE fueron similares, un 10.3% y un 10.7%, respectivamente3.
Por el contrario, la participación combinada de los impuestos sobre la renta y los beneficios y las CSS como porcentaje de la recaudación de impuestos total fue mucho menor en la región de ALC que en la OCDE en 2021 (el 45.0% frente al 60.7%, como promedio). Como porcentaje del PIB, estas dos categorías alcanzaron el 9.5% en la región de ALC, menos de la mitad del promedio de la OCDE (que se sitúa en el 21.0%). Esta diferencia se explica, en parte, por la tendencia a privatizar las prestaciones de la seguridad social en muchos países de ALC.
Como promedio, el IS generó el 16.3% de los ingresos tributarios totales en la región de ALC frente al 10.2% en la zona de la OCDE (el 3.4% y el 3.3% del PIB respectivamente). La diferencia más llamativa entre los promedios de ambas regiones se relaciona con la recaudación del IRPF, que en 2021 representó el 23.7% de los ingresos tributarios totales de la OCDE y el 9.2% de la región de ALC. Como promedio, la recaudación del IRPF ascendió al 2.0% del PIB, en la región de ALC, frente al 8.3% en la OCDE.
Nota: El año de comparación es 2021, puesto que los datos relativos al promedio de la OCDE del año 2022 no están disponibles. Se excluye a Venezuela del promedio de ALC por los problemas de disponibilidad de datos. A su vez, se excluye a Ecuador del promedio de la recaudación del IS como porcentaje del PIB de ALC por problemas de calidad de los datos. El promedio de la OCDE representa el promedio no ponderado de los 38 países miembros de la OCDE. Chile, Colombia, Costa Rica y México también forman parte de la OCDE (38).
Fuente: Cálculos propios basados en OCDE et al. (2024[4]), “Revenue Statistics in Latin America: Comparative tables”, OECD Tax Statistics (base de datos), https://doi.org/10.1787/data-00641-en.
En la región de ALC, los impuestos sobre los bienes inmuebles y las nóminas (que se incluyen en la categoría «otros impuestos»), en promedio, son una fuente de ingresos menos relevante que en la OCDE, aunque hay dificultades de disponibilidad de datos relativos a los impuestos sobre la propiedad.
Estructura tributaria en los países de ALC
Los impuestos sobre los bienes y servicios fueron la principal fuente de ingresos en todos los países de ALC, excepto en Costa Rica, Cuba, Guyana, México, Panamá y Trinidad y Tobago en 2022 (Gráfico 1.14). En Cuba, Guayana, México y Trinidad y Tobago, la recaudación procedente de los impuestos sobre la renta y los beneficios representó la mayor proporción, mientras que, en Costa Rica y Panamá, la principal fuente de ingresos fueron las CSS.
En la mayoría de los países en los que los impuestos sobre bienes y servicios fueron la principal fuente de ingresos, la recaudación del IVA supuso una mayor proporción que la de los OIC. Diecisiete países presentaron mayores ingresos tributarios procedentes del IVA, que variaron entre el 21.0% de la recaudación total en Brasil y el 46.8% en las Bahamas. Por el contrario, en tres países (de los cuales, dos eran del Caribe), la mayor proporción de la recaudación procedió de los impuestos sobre bienes y servicios distintos del IVA. En este grupo se incluye a Argentina, que obtuvo el 26.7% de sus ingresos tributarios totales de impuestos sobre bienes y servicios distintos al IVA: los impuestos a la exportación representaron casi una cuarta parte de esta categoría y fueron equivalentes al 2.1% del PIB, frente a menos del 0.1% del PIB, en promedio, de la región.
Nota: Los países están agrupados en función de la principal proporción de ingresos tributarios entre 1000 impuestos sobre la renta y los beneficios, 2000 contribuciones a la seguridad social, 5111 impuestos sobre el valor añadido y otros impuestos sobre bienes y servicios. Bahamas no grava la renta. En Cuba, no existe un régimen de IVA. El promedio de ALC representa el promedio no ponderado de 26 países de ALC incluidos en esta publicación, sin contar con Venezuela por los problemas de disponibilidad de datos.
Fuente: Cálculos propios basados en OCDE et al. (2024[4]), Capítulo 4.
En 2022, las CSS oscilaron entre el 0.6% de los ingresos tributarios totales de la República Dominicana y el 42.0%, de Panamá. El nivel de estos ingresos refleja las opciones de financiación de la seguridad social (véase el Recuadro 1.3): en países que cuentan con sistemas de seguridad social públicos o mixtos (como Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Panamá, Paraguay y Uruguay), las CSS representaron más del 17% de los ingresos tributarios totales.
Este apartado trata sobre el ratio de recaudación del IVA de los países de ALC en 2022. El ratio de recaudación del IVA «mide la diferencia entre los ingresos recaudados por IVA y los ingresos que teóricamente se habrían recaudado si se hubiera aplicado el tipo general del IVA a la totalidad de la base imponible potencial en un régimen de IVA “puro” y se hubiera recaudado la totalidad de los ingresos» (OECD, 2022[31]) . El ratio de recaudación del IVA es el cociente entre los ingresos reales recaudados por IVA y el producto del consumo final (una vez descontada la recaudación del IVA) y el tipo de IVA general. A continuación, se muestra la fórmula de cálculo.
Este indicador ofrece una idea de la pérdida de ingresos por IVA que se produce al aplicar exenciones y tipos reducidos o por fraude, evasión y planificación tributaria y deficiencias de las administraciones tributarias. No obstante, ha de interpretarse teniendo en cuenta las características subyacentes del régimen de IVA de cada país, ya que un ratio de recaudación del IVA más elevado podría deberse a un efecto dominó (por ejemplo, si la exención se aplica en las primeras fases de la cadena de suministro) o a que no se hayan reembolsado aún las devoluciones de IVA. También pueden influir en el aumento o descenso de este indicador otros factores, por ejemplo, el hecho de que las normas del lugar de tributación aplicables al comercio internacional se desvíen del principio de imposición en destino o si no se cobra el impuesto por suministros digitales importados. Asimismo, cabe señalar que también resulta más difícil interpretar el ratio de recaudación del IVA en el caso de los países que tienen una importante dependencia del sector turístico, ya que podrían registrar altos niveles de este indicador por motivos metodológicos: las compras efectuadas por no residentes podrían no incluirse en el gasto de consumo final (el denominador) pero sí incluirse el IVA aplicado a esas compras en los ingresos totales por IVA (el numerador) (Keen, 2013[32]).
El Cuadro 1.3 presenta el ratio de recaudación del IVA de los países de ALC y de las tres subregiones. Los niveles máximos de este indicador los registra Bahamas y se sitúan bastante por encima de 1. Este es un ejemplo destacado del impacto de la metodología en la interpretación del ratio de recaudación del IVA, tal como se ha explicado con anterioridad en esta sección. El elevado ratio de recaudación del IVA de Bahamas se debe a que el nominador es artificialmente alto mientras que el denominador no se corresponde con la base impositiva real. En parte esto se explica por el elevado porcentaje de ingresos que recibe el país del sector turístico, que elevan el ratio de recaudación del IVA, porque los recibos del turismo no se contabilizan en el gasto de consumo final del denominador. A pesar de esto, cabe señalar que Bahamas introdujo el IVA en 2015 siguiendo una buena práctica internacional, al incluir un IVA de base amplia con un tipo general bajo (del 7.5%, incrementado al 12.0% en 2018), un reducido número de exenciones y no aplicar tipos reducidos. Esto también contribuye al elevado ratio de recaudación de IVA del país.
Por el contrario, las cifras más bajas del ratio de recaudación del IVA se observaron en Guyana y Trinidad y Tobago en el Caribe, así como en la República Dominicana y México en América Central y México. Existen varios factores que contribuyen al bajo nivel de este indicador en México, entre ellos el alcance de las exenciones de IVA, la aplicación de un tipo cero nacional a numerosos bienes y servicios, y el escaso cumplimiento (OECD, 2022[31]); (OECD, 2018[33]). No obstante, México introdujo una reforma del IVA en enero de 2014, que incluyó la sustitución de algunos tipos reducidos y tipos cero por el tipo general y la mejora de los procesos. El ratio de recaudación del IVA de México pasó del 0.26 en 2013 al 0.29 en 2014. Este indicador se incrementó a 0.35 en 2020, como consecuencia de la ampliación de la base imponible de IVA de los servicios digitales, en consonancia con las recomendaciones de la OCDE (KPMG, 2019[34]), a partir de junio de 2020.
Hay varios factores que pueden contribuir al bajo nivel del ratio de recaudación del IVA de la República Dominicana. El diseño del IVA de este país es uno de esos factores, ya que la República Dominicana aplica numerosas exenciones de este impuesto (Schlotterbeck, 2017[35]), entre otras a los materiales educativos, los medicamentos, los servicios de salud, los servicios financieros, los servicios públicos, el equipamiento para energías renovables y los servicios de transporte terrestre, además de estar exentos también servicios como la educación, los de carácter cultural y la electricidad (OECD, 2022[36]). La evasión del IVA es otro factor importante que incide en el bajo nivel de este indicador. La CEPAL (2020[23]) calcula que el nivel de evasión del IVA de la República Dominicana se encuentra entre los más elevados de la región de ALC, del 43.8% (cifra de 2017), frente a un promedio del 30% en una muestra de 12 países de ALC.
La evasión de IVA sigue constituyendo un desafío importante en otros lugares de la región de ALC. La CEPAL (2020[23]) examinó varios estudios sobre la evasión del IVA en 12 países y observó que las tasas de incumplimiento de las obligaciones relacionadas con este impuesto en 2016 oscilaban en esta región entre un 14.8% en Uruguay y un 45.3% en Panamá. Guatemala, la República Dominicana y Panamá registraron los mayores incrementos (del 30% o más) en su tasa de evasión del IVA desde 2009.
A raíz del Acuerdo de París de 2016, los países se han comprometido a reducir las emisiones de carbono de sus economías para mediados del siglo XXI, lo que implica el abandono de los combustibles fósiles como fuente de energía. Para reducir las emisiones y promover la descarbonización, cada vez son más los países que están introduciendo impuestos relacionados con el medioambiente e instrumentos políticos basados en los precios. Al introducir una señal de precios en las decisiones del consumidor, estos impuestos aplican el principio de «quien contamina, paga» para favorecer las actividades económicas más respetuosas con el medioambiente sobre las que más contaminan. Un régimen de impuestos medioambientales adecuadamente diseñados puede fomentar que tanto las empresas como los hogares se planteen los costes ambientales de sus acciones.
Un impuesto relacionado con el medio ambiente es un impuesto cuya base es una unidad física (o un equivalente a una unidad física) de algo que tiene un efecto negativo específico y contrastado sobre el medioambiente, con independencia de si el impuesto tiene por objeto cambiar las conductas o si persigue otro propósito (OECD, 2005[37]).
Los países de la región ALC generalmente han tardado en aplicar los impuestos relacionados con el medioambiente. Aunque se han introducido impuestos sobre los combustibles (más para percibir ingresos que por finalidades medioambientales), muchos países también ofrecen subvenciones a los productos energéticos (Lorenzo, 2016[38]) a pesar de la carga que puede suponer para los presupuestos nacionales mitigar el impacto de unos precios de los combustibles elevados y volátiles, controlar la inflación, estimular la competitividad y proteger a los segmentos más pobres de la población. Aunque las ayudas a la energía disminuyeron entre 2012 y 2019 en torno a un 30%, en 2021 se duplicaron con creces (OECD, 2023[39]).
Sin embargo, los ingresos por impuestos energéticos fueron superiores al coste de las subvenciones en cinco de los seis países de ALC incluidos en un reciente informe de la OCDE (OECD, 2021[40]) (Costa Rica, República Dominicana, Guatemala, Jamaica y Uruguay, con la excepción de Ecuador), lo que supone un impacto neto positivo, en promedio, sobre las cuentas públicas de estos seis países (aproximadamente el 0.6% del PIB en 2018, en promedio).
Al margen de los impuestos sobre los combustibles y los impuestos de matriculación y circulación de vehículos, los impuestos medioambientales aún están poco desarrollados en la región de ALC. Sin embargo, un número reducido de países de ALC han introducido importantes reformas en los impuestos ecológicos en los últimos años. Argentina, Chile, Colombia, México y Uruguay introdujeron políticas de tarificación del carbono a través de impuestos al carbono, principalmente en el sector del transporte, aunque siguen siendo limitados y los tipos efectivos de los impuestos al carbono no se sitúan a un nivel que posibilite la reducción de las emisiones de carbonos de manera efectiva (OECD, 2023[39]).
Un análisis pormenorizado de los impuestos específicos de cada país4 demuestra que los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente de la región de ALC en 2022 oscilaron entre el 0.1% del PIB, en Belice, y el 1.7%, en República Dominicana (Gráfico 1.15). En promedio, en los 23 países de ALC incluidos en este informe, los ingresos por impuestos medioambientales representaron el 0.8%5 del PIB, en 2022, un nivel inferior al promedio de la OCDE, que se situó en el 1.9% del PIB (cifra estimada de 2022) (OECD, 2022[41]).
Nota: El promedio de ALC representa el promedio no ponderado de 23 países de la región incluidos en esta publicación, sin contar con Argentina, Costa Rica, Cuba ni con Venezuela, debido a problemas de disponibilidad de datos. El gráfico no incluye los ingresos procedentes de impuestos especiales sobre el consumo de productos petrolíferos de Jamaica (que se calcula que fue superior al 2.0% del PIB, en 2018) (OECD, 2021[40]), puesto que los datos no están disponibles. El promedio de la OCDE representa el promedio no ponderado de los 37 países miembros de la OCDE excepto Costa Rica.
Fuente: Base de datos PINE para Chile, Colombia y México y cálculos propios para los demás países basados en OCDE et al. (2024[4]), Capítulo 5.
En 2022, los ingresos por impuestos sobre la energía (normalmente, impuestos especiales sobre el gasóleo y la gasolina) representaron la mayor proporción de los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente totales de la región de ALC. Los ingresos procedentes de los impuestos de la energía ascendieron al 0.5% del PIB en promedio, mientras que los ingresos de los servicios de transporte y vehículos a motor ascendieron a un 0.4% del PIB y representaron la mayor proporción del resto. Los ingresos procedentes de impuestos que gravan otras bases relacionadas con el medioambiente fueron insignificantes (a saber, inferiores al 1.5% de los impuestos medioambientales totales). Los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente fueron más elevados en la OCDE que en la región de ALC en 2022 en todas las bases imponibles, sobre todo con respecto a los impuestos relacionados con la energía, que ascendieron al 1.3% del PIB (OECD, 2022[41]).
En 2022, hubo importantes diferencias en la composición media de los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente entre las subregiones (Gráfico 1.16). Los ingresos procedentes de impuestos relacionados con la energía representaron la mayor proporción de los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente en América Central y México (0.8% del PIB de un total de 1.1%); en América del Sur, el porcentaje de impuestos relacionados con el transporte y la energía fue prácticamente el mismo, del 0.4% y el 0.3% del PIB respectivamente en 2022, y los impuestos relacionados con el transporte representaron la mayor proporción de los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente en la región del Caribe, próximo al 0.5% del PIB. En la mayoría de los países del Caribe, los ingresos procedentes de impuestos relacionados con el transporte procedían principalmente de los impuestos de viaje o salida, una importante fuente de ingresos en países que dependen del turismo.
Entre 2021 y 2022, el promedio de impuestos relacionados con el medioambiente en la región de ALC descendió 0.1 p.p. debido a una caída de la recaudación tributaria relacionada con la energía. Ocurrió lo mismo en las tres subregiones y en la OCDE, que registró un descenso promedio del 0.2% durante el mismo período. El descenso de la recaudación de impuestos relacionados con la energía en toda la región y subregiones de ALC estuvo asociado a una menor demanda y a las reducciones y suspensiones de los impuestos sobre la energía (por ejemplo, la reducción o suspensión del tipo impositivo de IVA o de impuestos especiales) como un componente importante de estas medidas de apoyo, adoptadas en una apuesta por reducir los precios que pagaban efectivamente los consumidores (véase el Recuadro 1.3).
En la mayoría de los países de ALC, los impuestos medioambientales como porcentaje del PIB descendieron (14 países) o se mantuvieron en el mismo nivel (8 países) en 2022. Solo tres de los 23 países de ALC de los que hay datos disponibles registraron aumentos de su recaudación por impuestos relacionados con el medioambiente. Las variaciones de dichos impuestos durante el período oscilaron entre un descenso del 1.8% del PIB en Guyana y un aumento del 0.5% en Bahamas.
Nota: El promedio de ALC representa el promedio no ponderado de 23 países de la región incluidos en esta publicación, sin contar con Argentina, Costa Rica, Cuba ni con Venezuela, debido a los problemas de disponibilidad de datos. El promedio de la OCDE representa el promedio no ponderado de los 37 países miembros de la OCDE excepto Costa Rica. Además de formar parte de la región ALC, Chile, Colombia y México también son países miembros de la OCDE y, por lo tanto, se incorporan en ambos promedios.
Fuente: Base de datos PINE para Chile, Colombia y México y cálculos propios para los demás países basados en OCDE et al. (2024[4]), Capítulo 5.
En los países de ALC, la recaudación de tributos está en manos mayoritariamente de la administración central o federal. El gasto público de las administraciones de ámbito inferior al nacional se financia mediante transferencias de los niveles gubernamentales superiores a los inferiores en mayor grado que en los países de la OCDE. Los países que abarca este informe presentan diferentes configuraciones estructurales: Argentina, Brasil, México y Venezuela son sistemas federales, mientras que los demás son estados unitarios.
En los casos en los que se disponen de datos a nivel subnacional de los países de ALC, estos arrojan que la recaudación de tributos por parte del Gobierno central representaba más de dos tercios de la recaudación total, mientras que la cifra correspondiente de los países de la OCDE se situó cerca del 60% (cifras de 2021). Brasil constituye una notoria excepción: la recaudación tributaria del Gobierno central supuso el 46.2% de la recaudación tributaria en 2022 (Cuadro 1.4).
Existen dos problemas estadísticos que deben tenerse en cuenta cuando se compara la asignación de los ingresos en los países de ALC con la de los miembros de la OCDE. En primer lugar, los ingresos de ambos grupos han sido asignados a diferentes niveles gubernamentales de acuerdo con las directrices establecidas en el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) de 20086. En segundo lugar, algunos países de ALC no disponen de estadísticas tributarias relativas al nivel subnacional.
En relación con los 19 países de ALC de este informe sobre los que hay datos relativos al nivel subnacional disponibles, en 2022, la proporción de los ingresos tributarios procedentes de este nivel respecto del total de la recaudación se situó por debajo del 7.0%, excepto en Argentina, Brasil y Colombia. Los sistemas federales suelen contar con recaudaciones más sustanciales que las de los estados unitarios. En Brasil, los estados y los municipios recaudan aproximadamente un tercio del total de los ingresos tributarios, lo que indica un grado significativo de descentralización de la recaudación tributaria. Una buena parte del IVA brasileño (que, en Brasil, es el ICMS – imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação) lo recaudan los estados.
La recaudación de tributos a nivel subnacional en Argentina y Colombia representa más del 16% de los ingresos tributarios totales. Argentina presenta una importante recaudación a nivel estatal, debido en parte al impuesto sobre los ingresos brutos, de ámbito provincial. Como porcentaje del PIB, la recaudación de impuestos subnacionales osciló entre menos del 0.1% de Guyana y Guatemala y el 9.9% de Brasil en 2022, y el valor mediano se situó en el 0.4% del PIB. La escasa recaudación tributaria subnacional en la región de ALC refleja el hecho de que los gobiernos subnacionales de los países de esa región suelen tener un número de impuestos relativamente pequeño bajo su jurisdicción. Los impuestos que más se suelen ceder a las entidades subnacionales son los impuestos sobre la propiedad, los permisos de circulación, los impuestos sobre determinados servicios y las tasas municipales. La capacidad de generar ingresos de estos instrumentos es relativamente limitada, en comparación con las bases imponibles que están en manos de la administración central, como el IVA y los impuestos sobre la renta.
En 2022, todos los ingresos tributarios recaudados a nivel subnacional en Belice, Guatemala y Jamaica y más del 50% de los ingresos tributarios recaudados a nivel subnacional en Perú, Uruguay, Ecuador y Paraguay provenían de impuestos sobre la propiedad (Gráfico 1.17). Todos los demás países de la región dependen principalmente de los impuestos sobre bienes y servicios. México es el único país que también recaudó ingresos de diferentes bases imponibles. En 2022, casi la mitad de los ingresos tributarios obtenidos a nivel subnacional en México provenían de los impuestos sobre las nóminas. En los países de la OCDE, las entidades subnacionales suelen contar con bases imponibles en potencia mucho más amplias. Una parte importante de la recaudación de impuestos que llevan a cabo las administraciones subnacionales en los países de la OCDE la generan los impuestos sobre la renta y las ganancias (que representan más de un tercio de la recaudación total, en promedio, que se obtiene en el nivel subnacional).
La crisis del COVID19 ha puesto de manifiesto la necesidad de llevar a cabo reformas estructurales encaminadas a mejorar la recaudación y las fuentes de ingresos en el ámbito subnacional. Entre las opciones para conseguirlo se incluye introducir mejoras en la información y las estadísticas relativas a los ingresos procedentes de estos impuestos, la capacidad recaudatoria de la administración local, la coordinación eficaz con las autoridades nacionales y la promoción de fuentes de ingresos impositivos sostenibles a este nivel (Nieto-Parra and Orozco, 2020[42]).
Nota: No se incluyen las cifras de Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Bolivia, Cuba, República Dominicana, El Salvador, Guyana, Honduras, Santa Lucía, Trinidad y Tobago y Venezuela por la falta de datos relativos a los ingresos tributarios a nivel subnacional o de datos sobre la composición de los ingresos tributarios a nivel subnacional por categoría impositiva principal. Las cifras no incluyen la recaudación local de Argentina, pero sí la de ámbito provincial. Los datos de Ecuador, Nicaragua, Panamá y Uruguay se estiman para 2022.
Fuente: Cálculos propios basados en OCDE et al. (2024[4]), Capítulo 6.
La escasa recaudación tributaria del nivel subnacional en los países de ALC puede deberse a una falta de capacidad administrativa y técnica. Los impuestos sobre la propiedad requieren una información y sistemas sofisticados, y recaudarlos es costoso. Muchos países no tienen registros de la propiedad adecuados y cuando existen no suelen estar actualizados (Canavire-Bacarreza, Martínez-Vázquez and Sepúlveda, 2012[43]); (OECD et al., 2023[6]). Por consiguiente, las autoridades tributarias no tienen acceso a valoraciones precisas de los terrenos y los edificios; y los registros de la propiedad suelen mostrarse reacios a comunicar esta información. Además, los impuestos sobre la propiedad también sufren los altos niveles de informalidad: se construyen edificios sin licencia, no se registran las propiedades y los precios que se comunican relativos a algunas de las operaciones con bienes raíces son falsos. Habida cuenta de que el impuesto sobre la propiedad es uno de los impuestos más polémicos entre la ciudadanía, al que se asocia un gran coste político, los políticos suelen ser reacios a invertir recursos suficientes para obtener ingresos a través de este instrumento.
Referencias
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[7] CEPAL (2022), Fiscal Panorama of Latin America and the Caribbean 2022, Economic Commission for Latin America and the Caribbean, Santiago., https://www.cepal.org/en/publications/48015-fiscal-panorama-latin-america-and-caribbean-2022-fiscal-policy-challenges.
[23] CEPAL (2020), Fiscal Panorama of Latin America and the Caribbean 2020: Fiscal policy amid the crisis arising from the coronavirus disease (COVID-19) pandemic, Economic Commission for Latin America and the Caribbean, https://repositorio.cepal.org/items/a4a90b62-2e90-4eca-87ca-ce61fb15693f.
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[5] FMI (2023), World Economic Outlook Database, October 2023, https://www.imf.org/en/Publications/WEO/weo-database/2023/October (accessed on 20 September 2021).
[9] FMI (2022), Sixth Review under the Extended Arrangement under the Extended Fund Facility and Financing Assurances Review, International Monetary Fund, https://www.finanzas.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2023/05/Staff-Report-diciembre-2022-ingles29052023.pdf.
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[28] Hanappi, T. et al. (2023), “Corporate Effective Tax Rates in Latin America and the Caribbean”, Technical Note No IDB-TN- 2782, https://doi.org/10.18235/0005168.
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[34] KPMG (2019), Mexico: Tax reform 2020, VAT on services provided from digital platforms, https://home.kpmg/us/en/home/insights/2019/11/tnf-mexico-tax-reform-2020-vat-services-digital-platforms.html.
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[42] Nieto-Parra, S. and R. Orozco (2020), Potencializar los impuestos subnacionales en América Latina y el Caribe en tiempos del Covid-19 in Los desafíos de las finanzas intergubernamentales ante el Covid-19, AIFIL - Asociación Iberoamericana de Financiación, https://www.aifil-jifl.org/wp-content/uploads/2020/11/AIFIL-2.11.pdf.
[14] OECD (2024), OECD Tax Database, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/tax/tax-policy/tax-database/.
[39] OECD (2023), Environment at a Glance in Latin America and the Caribbean , Spotlight on Climate Change, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/2431bd6c-en.
[31] OECD (2022), Consumption Tax Trends 2022: VAT/GST and Excise, Core Design Features and Trends, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/6525a942-en.
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[41] OECD (2022), PINE database, OECD Publishing, Paris, http://www.oecd.org/environment/tools-evaluation/environmentaltaxation.htm.
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[22] OECD (2020), “COVID-19 en América Latina y el Caribe : Consecuencias socioeconómicas y prioridades de política”, Medidas políticas clave de la OCDE ante el coronavirus (COVID-19), https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/covid-19-en-america-latina-y-el-caribe-consecuencias-socioeconomicas-y-prioridades-de-politica-26a07844/.
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[35] Schlotterbeck, S. (2017), Tax Administration Reforms in the Caribbean, “Challenges, Achievements, and Next Steps”.
Notas
← 1. La cifra de la OCDE es provisional y se basa en datos preliminares relativos a 2022. Los datos deben interpretarse con prudencia, pues están sujetos a futuras revisiones que pueden afectar a la magnitud y, con menos frecuencia, a la dirección del cambio entre los dos últimos años de datos.
← 2. El IVA se introdujo en Jamaica en 1991; en Barbados, en 1997; en Belice (el Impuesto General sobre las Ventas), en 2006; en Guyana y Antigua y Barbuda, en 2007; en Santa Lucía, en 2012; y en Bahamas, en 2014.
← 3. El año de comparación es 2021 al no disponer de la información relativa a la estructura tributaria, en promedio, correspondiente a 2022 para los países de la OCDE en el momento de redacción de este documento.
← 4. Pese a que en la clasificación normalizada de ingresos tributarios de la OCDE no se pueden identificar los ingresos tributarios relacionados con el medioambiente, estos sí aparecen identificados en la pormenorizada lista de impuestos específicos incluidos, en relación con la mayoría de los países, en esta clasificación general. En consecuencia, se incluyen en la base de datos de la OCDE de Instrumentos de Política Ambiental (PINE, por sus siglas en inglés) (OECD, 2022[41]). En 2020, la OCDE empezó la recopilación de las cuentas de los Ingresos Tributarios Medioambientales de conformidad con el Sistema de Contabilidad Ambiental y Económica Integrada y desglosa las cuentas de ingresos por impuestos medioambientales por sectores y hogares (OECD, 2021[44]).
← 5. Tanto los datos de ALC como los de la OCDE aluden en este caso a promedios no ponderados de 26 países, en el caso de la región de ALC, y 38 países, en el caso de la OCDE.
← 6. Esto significa que los ingresos se suelen asignar al nivel gubernamental que ostenta las potestades para imponer el impuesto o que tiene la facultad de decisión última para modificar el tipo impositivo. Esto tiene implicaciones en aquellos casos en los que un nivel gubernamental recauda tributos y los transfiere, total o parcialmente, a otros niveles. Los ejemplos regionales de este tipo de mecanismo los encontramos en la Ley de Coparticipación de Argentina, las participaciones federales de México (establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal) y los fondos de participación de Brasil (definidos en el Artículo 159 de la Constitución).