Resumen ejecutivo

En 1995, el gobierno reformó los ferrocarriles de México por medio de un estatuto a través de la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario. Esta contempló que la red ferroviaria pública se dividiera en un pequeño número de concesiones ferroviarias de carga privadas, exclusivas e integradas verticalmente. Las reformas ferroviarias de 1995 lograron una recuperación completa en el desempeño del sector ferroviario mexicano. El PIB en el transporte de carga ferroviario creció en promedio 4.1% por año de 1995-2017, superando el resultado de todos los otros modos de transporte.

Después de una serie de enmiendas a la Ley de 1995, se creó la Agencia Reguladora del Transporte Ferroviario (ARTF), con el objetivo primario de incrementar la capacidad del gobierno para implementar regulaciones relativas a los derechos de paso y la protección de las tarifas, entre otros.

Hallazgos principales

• Fortalecer la capacidad regulatoria a través del establecimiento de la ARTF fue un paso esencial para fomentar el desarrollo de un sistema ferroviario seguro, eficiente y competitivo en México. La ARTF ha realizado un progreso consistente para cerrar las brechas en la capacidad regulatoria requerida para garantizar la implementación de la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario. Sin embargo, es necesario abordar todavía muchos retos, incluyendo el presupuesto, problemas regulatorios y de gobernanza, con el fin de lograr una implementación total de las disposiciones legales.

• No obstante, el tiempo que ha tomado implementar algunos de los principales derechos de paso obligatorios incluidos en los acuerdos de concesión para la interconexión y competencia indica una capacidad regulatoria inadecuada para hacer cumplir la ley.

• Existe una brecha en la regulación para definir el proceso y la metodología para determinar las tarifas cuando dos titulares de concesión no llegan a un acuerdo sobre los servicios de interconexión o para los transportistas cautivos en ausencia de competencia.

• La terminación del uso exclusivo de sus redes en muchas concesiones representa desafíos para las autoridades regulatorias y de competencia, con implicaciones para el futuro del sistema ferroviario en México.

• Los objetivos, las funciones, las atribuciones y los deberes de la ARTF se distribuyen entre la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario y el decreto de la creación de la ARTF y se concentran en su manual organizacional. En la actualidad, se combinan los deberes regulatorios y promocionales, lo que vuelve confuso el papel de la agencia.

• La ARFT publica regularmente información sobre seguridad y otros indicadores del sector ferroviario; sin embargo, esta información tiene un alcance limitado. La agencia actualmente no promueve una responsabilidad pública más amplia, además de informar a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la Secretaría de Finanzas.

• La ARTF tiene limitaciones en su capacidad para adquirir los fondos para lograr los objetivos y las funciones establecidas en el marco legal.

Recomendaciones principales

• La ARTF podría evaluar si la introducción de derechos de paso adicionales permitiría que la industria mexicana obtuviera beneficios significativos en cuanto a la eficiencia y la competitividad de toda la red, sin menoscabar la sustentabilidad de los servicios ferroviarios que ya se prestan en las concesiones. Un buen modelo de red sería extremadamente útil para realizar estas valoraciones y evaluaciones.

• Al desarrollar la capacidad para crear las disposiciones para la conectividad y competencia en la ley completamente operacional, la ARTF podría concentrarse en establecer la base de la regulación de tarifas tanto para los transportistas cautivos como en los casos donde se falla en lograr un acuerdo sobre los derechos de uso de vías y de arrastre. Dichos cargos necesitarán cubrir costos marginales, como lo estipula la Ley. Para transportistas cautivos, se necesita una guía para identificar precios abusivos.

• La ARTF podría también examinar la disponibilidad de los servicios interlínea y desarrollar procedimientos para establecer tarifas reguladas donde las concesiones fallan en ofrecer servicios.

• La Secretaría de Comunicaciones y Transportes y el gobierno mexicano en general deben comenzar a trabajar en su visión del sistema ferroviario post 2027 sin demora, ya que el ciclo de inversión de los ferrocarriles es mucho más largo que 9 años. Se podría solicitar la opinión experta de la ARTF en este sentido.

• El marco regulatorio que define el papel y las funciones de la ARTF podría revisarse para procurar una reforma que centre las funciones de la Agencia en las funciones reglamentarias, asignando al mismo tiempo las funciones de promoción a la Dirección General de Desarrollo Ferroviario. En el corto plazo, la ARTF podría crear un documento de estrategia para definir sus prioridades entre sus actuales funciones reguladoras y de promoción.

• Una evaluación de los deberes de inspección de la ARTF ayudaría a definir los recursos necesarios para cumplir esta función de manera apropiada. Se deben definir las estrategias a corto y largo plazo para cumplir con estos deberes, considerando acuerdos de cooperación formales con los centros de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes mientras la ARTF adquiere sus propias capacidades.

• Guías y otros instrumentos regulatorios son necesarios para establecer un sistema de sanciones efectivo.

• La Agencia podría considerar establecer prácticas sobre rendición de cuentas y transparencia que vayan más allá de sus obligaciones actuales que se derivan del marco nacional. Por ejemplo, la ARTF debe mejorar la cantidad y calidad de información que publica en su portal web en formatos amigables con el usuario.

• Con el fin de fortalecer las prácticas de rendición de cuentas y transparencia, la ARTF podría fomentar sus mecanismos de notificación sometiendo informes anuales al Congreso separados de los informes de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. También podrían adoptarse mecanismos proactivos para enviar el informe a otros actores interesados clave, como expertos de asociaciones industriales y del sector y buscar su retroalimentación.

• La Secretaría de Comunicaciones y Transportes, la Secretaría de Finanzas y la ARTF podrían revisar los requisitos de financiamiento de la agencia con el fin de definir el presupuesto que la agencia necesita para cumplir sus obligaciones de manera efectiva. En esta revisión, se debe considerar implementar las reformas necesarias para permitir a la ARTF proponer su presupuesto de manera autónoma e implementarlo de manera independiente dentro de los límites establecidos en la ley del presupuesto anual para el año calendario. Adicionalmente, estas reformas podrían incluir disposiciones para otorgar una parte de la tarifa actualmente cargada a las entidades reguladas directamente a la ARTF.